w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de revisión. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: ANTONIO MARÍA RINCÓN STELLA Tema: Acción especial de revisión causal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

LEY 1437 DE 2011- Acción de revisión artículo 20 de la Ley 797 de 2003 I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoce la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra la sentencia de 15 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander – Subsección de Descongestión – Sala de Asuntos Laborales dentro del proceso que cursó con el radicado 2010- 00416.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El señor Antonio María Rincón Stella, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó 1 la nulidad de los actos fictos, producto del silencio administrativo negativo, relativos a las peticiones realizadas los días 14 de abril de 2009, 28 de mayo de 2009 y 21 de enero de 2010, en las que solicitó el reajuste de su pensión de invalidez conforme con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 71 de 1988 y en la Ley 445 de 1998, así como el ajuste previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 por la elevación en la cotización en salud. 1 Folio 1, cuaderno principal expediente 2010 -00416 Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho exigió la reliquidación en los términos pretendidos, y el pago del retroactivo de forma indexada.

Por último, en caso de que no se cumpla con el pago de forma oportuna, que se liquiden intereses en los términos establecidos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Como hechos en los cuales sustentó sus pretensiones señaló: - El señor Rincón Stella laboró al servicio de la Rama Judicial por un lapso superior a los 20 años. - A través de la Resolución 4828 de 1991 la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL le reconoció la pensión de invalidez. - Dicha prestación social fue ajustada anualmente conforme con el índice de precios al consumidor, en lugar de hacerse con fundamento en el aumento del porcentaje del salario mínimo. 2.2.

Sentencia de primera instancia El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la sentencia de 6 de diciembre de 2011 2 negó las pretensiones con base en los siguientes argumentos: Para comenzar, señaló que la entidad demandada afirmó que los incrementos a la pensión del señor Rincón Stella se realizaron conforme con el aumento del porcentaje del salario mínimo mientras la Ley 71 de 1988 estuvo vigente, y que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se realizaron con base en lo dispuesto en dicha normativa, y que no se demostró que haya sido de otra forma.

A continuación afirmó que partir de la expedición de la referida Ley 100 de 1993, se debe aplicar la disposición que se encuentra en su artículo 14 que establece que el incremento debe corresponder al del índice de precios al consumidor, salvo que se trate de pensione s iguales o inferiores al salario mínimo, este debe ser el patrón de aumento, tal como lo decidió el Consejo de Estado en la sentencia de 13 de julio de 2006, proferida dentro del expediente 6044 -2005. 2.3.

El recurso de apelación 2 Folios 136 a 143 del cuaderno principal del expediente 2010 -00416. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 La parte demandante apeló la anterior decisión 3, puesto que no se tuvo en cuenta el argumento relativo a la aplicación de la Ley 445 de 1998.

Así mismo, afirmó que la Corte Constitucional en la sentencia C 941 de 2003 determinó que el reajuste se debe realizar conforme con la normativa anterior pues se trata de un derecho adquirido. Además, señaló que si existió una derogatoria de la fórmula del reajuste esta fue tácita y no puede afectar los derechos adquiridos, y agregó que en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 no se dispuso que operara frente a pensiones reconocidas antes de su entrada en vigencia. 2.4.

Sentencia de segunda instancia Por medio de la sentencia de 30 de noviembre del 2012 el Tribunal Administrativo de Santander – Subsección de Descongestión – Sala de Asuntos Laborales confirmó la decisión de primera instancia por cuanto el incremento en la mesada pensional no es un derecho adquirido, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C – 387 del 1 de septiembre de 1994, por lo que se debe hacer con base en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.

Por otra parte, señaló que la parte demandante no demostró cuál sería la implicación del artículo 143 respecto de la liquidación de la mesada pensional, y concretamente de cuanto tuvo que ser el incremento de la mesada. Además, considero que no le es aplicable la Ley 445 de 1998 puesto que se trata de una normativa que rige la situación de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. 2.5.

Fallo de tutela con base en el cual se ordenó proferir sentencia de reemplazo Inconforme con la anterior decisión, el señor Rincón Stella presentó acción de tutela, la cual fue fallada por la Sección Primera de esta Corporación el 26 de septiembre de 2013, dentro del expediente 2013-01484, en el que se acogieron las pretensiones por cuanto se consideró que la pensión del demandante debía ser reajustada con el porcentaje en que sea incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual, pues de manera expresa, la Ley 100 de 1993 ordenó que las pensiones a que hace referencia la ley 71 de 1988, debían continuar vigentes en los términos y condiciones allí contemplados, lo que incluye la forma en que se debe reajustar la mesada, y porque la Ley 445 de 1998 no se limita a los casos de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. 3 Folios 147 a 151 del cuaderno principal del expediente 2010 -00416.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Por lo tanto, resolvió: «PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales a la defensa, debido proceso y acceso a la Administración de Justicia de actor.

En consecuencia, DEJÁSE SIN EFECTO la sentencia de 30 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, pero solo en lo referente a las solicitudes del actor de reajuste de su pensión de invalidez conforme con la Ley 71 de 1988 y los incrementos especiales a que hace alusión la Ley 445 de 1998 y, en su lugar, se dispone: ORDÉNASE al citado Tribunal que profiera una nueva providencia, dentro del término de treinta (30) días, con base en los lineamientos aquí expresados.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y DEVUÉLVASE el expediente objeto de la presente acción al Juzgado de origen». 2.6. La sentencia cuya revisión se solicita El Tribunal Administrativo de Santander – Subsección de Descongestión – Sala de Asuntos Laborales, mediante providencia de 15 de mayo de 2014 4, proferida en cumplimiento de la orden de tutela impartida por la Sección Primera del Consejo de Estado, revocó la sentencia 6 de diciembre de 2011, con base en los siguientes argumentos: Después de hacer un recuento relativo a la normativa que rige la pensión de invalidez y los incrementos pensionales, expuso que al señor Antonio María Rincón Stella le fue reconocida la pensión de invalidez a través de la Resolución 4828 de 1991, efectiva a partir del 30 de septiembre de 1991.

El Tribunal Administrativo de Santander, observó que desde el año 1994 hasta el momento en que se profirió la sentencia, se realizaron incrementos a la mesada con base en el índice de precios al consumidor, lo cual es menos favorable para el demandante que lo previsto en el artículo 1 de la Ley 71 de 1988 y en la Ley 445 de 1998, la cual es aplicable a las pensiones del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional 4 Folios 169 a 181 vto. cuaderno principal.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 En ese sentido, afirmó que por favorabilidad era necesario aplicar la disposición más beneficiosa a los intereses del demandante.

En este punto, declaró la prescripción de la diferencia en las mesadas anteriores al 21 de enero de 2007, puesto que el señor Rincón Stella presentó su solicitud el 21 de enero de 2010, de forma indexada. En consecuencia, revocó la sentencia del 6 de diciembre de 2011 y ordenó: «PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, de fecha Seis (sic) (06) de Diciembre (sic) de dos mil once (2011), por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia y, en su lugar se Accederá (sic) a las pretensiones de la demanda, pero solo en lo referente a las solicitudes del actor de reajuste de su pensión de invalidez conforme con la Ley 71 de 1988 y los incrementos especiales a que hace alusión la Ley 445 de 1998.

SEGUNDO: DECRETAR la sucesión procesal de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL EICE EN LIQUIDACION, entidad demandada, en la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, en los términos del artículo 60 y 62 del Código de Procedimiento Civil.

TERCERO: DECLÁRESE LA NULIDAD parcial del acto administrativo ficto que se configuró respecto de los derechos de petición de fecha 14 de abril, 28 d e mayo de 2009 y 21 de enero de 2010 presentados por el señor ANTONIO MAR ÍA RINCÓN STELLA.

CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- RELIQUIDAR la pensión DE INVALIDEZ reconocida a ANTONIO MARÍA RINCÓN STELLA, mediante la Resolución 04828 del 16 de Diciembre (sic) de 1991, aplicando el incremento del Salario Mínimo Legal Mensual para cada anualidad según lo dispuesto en la Ley 71 de 1988 a partir del año 1994, así como los incrementos especiales a que hace alusión la Ley 445 de 1998.

QUINTO: DECLÁRASE probada la excepción de prescripción de las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de Enero (sic) de 2007.

SEXTO: CONDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUC IONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP - a pagar al señor ANTONIO MARIA RINC ÓN STELLA, los valores resultantes de la reliquidación a realizar, dejados de percibir desde el 21 de Enero (sic) de 2007 en adelante, y las diferencias resultantes deberán ser canceladas debidamente Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 actualizadas o indexadas, en los términos contenidos en la parte motiva de esta providencia. La entidad demandada, en caso de no haberse pagado los aportes de ley, deberá realizar las compensaciones a que haya lugar al momento de pagar las mesadas correspondientes.

SÉPTIMO: La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 del C. C. A.». 2.3. Fundamentos de la acción especial de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP 5, por intermedio de apoderada, solicitó infirmar el fallo de 15 de mayo de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en la causal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto no había lugar a ordenar el reajuste de la pensión del señor Rincón Stella con base en el incremento del salario mínimo sino con el índice de precios al consumidor.

Al respecto, precisó que con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se unificaron las normas que regían en materia pensional, y en el artículo 14 se dispuso que, con el fin de que mantengan su poder adquisitivo constante, habrían de incrementarse anualmente en la misma proporción que el índice de precios al consumidor, salvo aquellas cuyo monto sea igual al salario mínimo, pues estas deben ajustarse con fundamento en este parámetro y no se limitó a las que fueran reconocidas de forma posterior a su entrada en vigencia. A lo anterior agregó que en la sentencia de 2 de mayo de 2013, proferida dentro del expediente con radicado 1185 -2012 expresamente se estableció que solo las pensiones reconocidas con fundamento en disposiciones se deben mantener, pero ello no incluye el incremento anual.

Con base en lo anterior, solicitó: «1. Revocar la sentencia de 15 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander - Subsección de Descongestión - Sala de Asuntos Laborales, que revocó el fallo del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga de 6 de diciembre de 2011, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por el señor ANTONIO MARÍA RINCÓN STELLA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, en tanto desacertadamente concede la aplicación del reajuste pensional de que trata el artículo 1° de la Ley 71 de 1988, 5 Escrito presentado el 29 de septiembre de 2016, folios 223 a 238 del cuaderno principal.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 cuando correspondía la actualización aplicando la variación del IPC, conforme lo reglado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. 2.

Declarar que sobre la pensión de invalidez reconocida en favor del señor ANTONIO MARÍA RINCÓN STELLA, no debe realizarse los reajuste con la variación del salario mínimo sino conforme con lo ordenado en el Sistema General de Seguridad Social en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, con el IPC». 2.6. Intervención de Antonio María Rincón Stella El apoderado de la sucesora procesal de Antonio María Roncón Stella, solicitó se nieguen las pretensiones de la acción de revisión 6, puesto que en el artículo 11 de la Ley 100 de 1993 se previó la aplicación ultractiva de las normas anteriores con base en las cuales se hayan reconocido las pensiones, como lo es el caso de la que se discute en el caso concreto.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativ o fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998. En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de conformidad con el reparto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.

Conforme con el texto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública le corresponderá al Consejo de Estado. Ahora bien, en los términos del numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social tiene dentro de sus funciones: «adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen», lo que resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 6 Índices 47 del aplicativo SAMAI.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 3.2. Oportunidad en la presentación de la acción La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En el presente caso, la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander de 15 de mayo de 2014 quedó ejecutoriada el 28 de junio de 2014 7, y la acción especial de revisión se interpuso el 29 de septiembre de 2016 8, por lo que se entiende presentada dentro del término de 5 años al que se refiere el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.

Problema jurídico Se contrae a determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de mayo de 2014 se debe infirmar, de acuerdo con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto el señor Antonio María Rincón Stella no tenía derecho a que sobre su pensión se realizaran reajustes anuales con base en el porcentaje de incremento del salario mínimo. 3.4.

Análisis de la controversia 3.4.1. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que la revisión de sentencias en las que se reconozcan sumas periódicas en los siguientes términos: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus compete ncias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

Es importante poner de presente que en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 797 de 2003 se indicó que su expedición obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas 7 Folio 2406 del cuaderno principal del expediente 2010-00416. 8 Folio 238 vto. del cuaderno principal del expediente. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]» 9.

Es claro entonces que el propósito de la norma consistió en la reducción del déficit fiscal y la sostenibilidad del sistema pensional. En el literal b de la normativa, se previó que la revisión procede «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», lo que quiere decir que hay lugar a infirmar los fallos cuando se advierte que existe una indebida interpretación que hizo que la prestación social reconocida sea superior a lo que le correspondía. En ese orden de ideas, es preciso analizar los antecedentes relativos al reajuste de las pensiones de invalidez reconocidas en vigencia de la Ley 71 de 1988, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Al respecto, en la sentencia de 2 de mayo de 2013, vigente para el momento en que se expidió la sentencia de reemplazo objeto de la presente acción especial de revisión se señaló: «…La normativa en cita evidencia que las p ersonas pensionadas con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones fueron incluidas dentro del campo de aplicación de la norma, advirtiendo que conservarían todos los derechos y garantías adquiridos conforme a normas anteriores.

El artículo 40 del Decreto 692 de 1994, que reglamentó la Ley 100 de 1993, se refirió a la inclusión de los pensionados al Sistema General de Pensiones, en los siguientes términos: “INCORPORACIÓN DE LOS PENSIONADOS. A partir del 1o. de abril de 1994, se entienden incorporados al Sistema general de pensiones los pensionados trabajadores del sector privado y del sector público.

Igualmente, se entienden incorporados al sistema general de pensiones, especialmente para los efectos del reajuste previsto en el artículo siguiente, a los pensionados a quienes se les reconoció la pensión con anterioridad al 1o. de abril de 1994. No se entienden incorporados los pensionados de los regímenes excluidos en la Ley 100 de 1993.”.

Los pensionados que, como la demandante, adquirieron el derecho bajo normas anteriores, mantienen la prestación en los términos en que les fue reconocida por tratarse de un derecho adquirido, subjetivo, que debe ser respetado “frente a 9 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior.

Presuponen la consolidación de una serie de condiciones contempladas en la Ley, que permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento.”. En los demás aspectos, los pensionados con anterioridad a la vigencia del Sistema, están sometidos a la normativa vigente y por ello, el reajuste anual de la mesada debe atender las fórmulas dispuestas en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, cuyo tenor literal es el siguiente: “Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno.”. La Corte Constitucional, al realizar el estudio de constitucionalidad de la norma transcrita, la declaró exequible argumentando que la diferenciación en el reajuste de las pensiones es razonada si se tiene en cuenta que los pensionados que devengan un salario mínimo se encuentran en situación de debilidad manifiesta frente a los demás por razones económicas y, por ello, se hace necesario que el reajuste sea igual al porcentaje en que aumenta el salario mínimo para que no pierda poder adquisitivo.

Agregó, además, lo siguiente: “De otra parte, estima la Corte pertinente agregar que la Constitución al consagrar el derecho al reajuste periódico d e las pensiones (art. 53 inc. 2o.), no señala la proporción en que éstas deben incrementarse, como tampoco la oportunidad o frecuencia en que debe llevarse a cabo, quedando en manos del legislador la regulación de estos aspectos, como en efecto lo hace la norma parcialmente impugnada.

En este orden de ideas, considera la Corte que el aparte demandado del artículo 14 de la ley 100 de 1993, por sí sólo no vulnera la Constitución, pero su aplicación, sí puede resultar lesiva del Ordenamiento Supremo, concretamente de los artículos 13, 46 y 53, en el evento en que el salario mínimo se incremente en cuantía inferior al índice de precios al consumidor, pues se crearía una discriminación injustificada entre los pensionados que devenguen más del salario mínimo, frente a los que perciben únicamente el valor correspondiente a éste.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 (…) De otra parte, no encuentra la Corte que se vulnere el principio de solidaridad que debe regir la prestación de ese servicio público, ya que la disposición acusada no suprime el dere cho que tiene todo pensionado a la seguridad social, y por el contrario, considera que una expresión de esa solidaridad es precisamente la de establecer que ninguna pensión puede estar por debajo del salario mínimo legal mensual vigente, como garantía de protección a las personas de menores ingresos.

(…)”. En este orden de ideas, resulta evidente que el reajuste pensional previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, no afecta los derechos adquiridos de quienes se pensionaron con anterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones porque la prestación se mantiene en los términos en que fue reconocida, diferente es que el reajuste de la mesada se realice con la fórmula prevista en la normativa vigente para asegurar el poder adquisitivo.

Las fórmulas aplicadas para el reajuste de las mesadas pensionales no son estáticas debido a que su único objetivo es mantener el poder adquisitivo y por ello, deben atender políticas económicas que aseguren, además, la sostenibilidad, universalidad y demás principios que rigen el Sistema General de Pensiones» 10. Como se puede apreciar, para el momento en que fue expedida la sentencia objeto de la acción especial de revisión existía un pronunciamiento en el que esta Sala había determinado que las pensiones superiores al salarió mínimo se deben reajustar con base en el índice de precios al consumidor y no con fundamento en el incremento porcentual del salario mínimo.

Ahora bien, si bien la providencia transcribió algunos de los apartes de la sentencia C – 387 del 1 de septiembre de 1994, dejó por fuera el siguiente aparte que se considera de la mayor claridad: «(…) es la ley la que señalará cuáles son los mecanismos idóneos que deben implantarse o cumplirse para que las reservas de dinero destinadas al pago de pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan su capacidad adquisitiva. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de mayo de 2013, expediente 1185 -2012, magistrada ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez.

En sentido similar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de julio de 2006, expediente 6044 -2005, magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Finalmente, debe aclararse al demandante que los pensionados, de acuerdo con la Constitución (art. 53), tienen derecho a que se les reajuste su pensión en la cuantía que determine la ley, sin que por ello se desconozca el artículo 58 ibidem, pues no hay derechos adquiridos sobre el factor o porcentaje en que se deben incrementar las pensiones, sino meras expectativas.

Por tanto, la ley bien puede modificar las normas que consagran la proporción en que se realizarán los aumentos de las mesadas pensionales» 11. A partir de la redacción del aparte de la sentencia de constitucionalidad se puede advertir que la modificación en la forma de establecer el incremento de las pensiones no desconoce los derechos adquiridos de los beneficiarios de esta clase de prestación social.

Es pertinente advertir que para el momento en el que se profirió el fallo de tutela que ordenó reconocer el incremento con base en el aumento del salario mínimo existía un pronunciamiento expreso de la Corte Constitucional en relación con la vigencia del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 para las pensiones adquiridas previo a su entrada en vigencia. Ahora bien, esta posición ha sido reforzada ulteriormente por la Corte Constitucional en los siguientes términos: «Siguiendo el texto de la norma citada, la modificación introducida por la Ley 71 de 1988 al sistema de reajuste pensional previsto en la Ley 4ª de 1976 consistió en que, mientras bajo esta última ley el reajuste resultaba de promediar dos salarios -el vigente para el año inmediatamente anterior al reajuste y el vigente para el año en que debía operar el incremento-, arrojando un aumento inferior al porcentaje del salario mínimo, con la ley 71 el reajuste correspondía al mismo porcentaje en que se incrementaba por el Gobierno Nacional para el respectivo año, el salario mínimo legal mensual.

En este sentido, considerando que en uno y otro caso las fórmulas de reajuste pensional son distintas e incompatibles, es claro que el artículo 1° de la Ley 4ª de 1976 fue derogado tácitamente por el artículo 1° de la Ley 71 de 1988, disposición esta última que fue ignorada por el actor, en cuanto no la incorporó a los planeamientos de la demanda ni hizo alusión alguna a la misma.

Posteriormente, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, mediante la cual se creó el Sistema General de Seguridad Social, avanzando en la política de garantizar el poder adquisitivo constante de las pensiones, procedió a 11 Corte Constitucional, sentencia C – 387 de 1 de septiembre de 1994, magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 modificar el artículo 1° de la Ley 71 de 1988, disponiendo, como regla general, que todas las pensiones se reajustarían anualmente y de oficio el primero (1°) de enero de cada año, ya no en el mismo porcentaje en que se incrementaba el salario mínimo, sino teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor - IPC- certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

Sobre el particular dispone la norma: “ARTICULO 14.- Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno.” (…) A partir del 1° de enero de 1989 y hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, todas las pensiones que fueron reconocidas en el país, tanto en el sector público como en el privado, se reajustaron anualmente conforme a la formula prevista en la Ley 71 de 1988, esto es, en el mismo porcentaje en que se incrementó por el Gobierno el salario mínimo legal mensual.

Con la expedición de la Ley 100 de 1993 y su entrada en vigencia, las pensiones reconocidas antes y después de dicha ley, se vienen reajustando en la forma prevista por su artículo 14 y teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 142 y 143 ibidem, lo que significa que el referido reajuste se produce anualmente según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado po r el DANE para el año inmediatamente anterior, más la mesada adicional y el reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud, a favor de los pensionados con anterioridad al 1° de enero de 1994.

De lo anterior se concluye que, en la actualid ad, a los pensionados bajo la vigencia de la ley 4ª de 1976 no se les reajusta la pensión con base en dicha ley, como equivocadamente lo sostiene el demandante, sino que, al igual que todos los demás pensionados, el reajuste se lleva a cabo siguiendo la formula prevista en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes» 12. 12 Corte Constitucional, sentencia C – 110 de 22 de febrero de 2006, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Es importante poner de presente que la posición expuesta ha sido consistente. Al respecto, esta subsección ha indicado: «Sobre el reajuste de las pensiones, el artículo 53 de la Constitución Política prescribe «[…] El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales […]».

(…) En aquella oportunidad, la Corte sostuvo que tales normas buscan mermar los efectos que la devaluación de la moneda causa en las mesadas pensionales, puesto que implican que ellas pierdan su capacidad adquisitiva con afectación directa en la calidad de vida de los pensionados y observó que como quiera que la Constitución, en relación con el reajus te de las pensiones, no precisa aspectos tales como la proporción en la que debe decretarse el reajuste, la oportunidad ni la frecuencia, le corresponde al Legislador hacerlo.

Sobre este último aspecto, aclaró que ese hecho no se opone al contenido del artículo 58 ibidem, puesto que «no hay derechos adquiridos sobre el factor o porcentaje en que se deben incrementar las pensiones, sino meras expectativas. Por tanto, la ley bien puede modificar las normas que consagran la proporción en que se realizarán los aumentos de las mesadas pensionales».

Hasta este punto se concluye que el porcentaje de reajuste de la mesada pensional no es un derecho adquirido. Ahora bien, en criterio de la parte demandante, la mesada de quienes se pensionaron con anterioridad al 1.º de abril de 1994 debe incrementarse en la forma prevista por la Ley 71 del 19 de diciembre de 1988, esto es, en el mismo porcentaje en que se ajustaba el salario mínimo, afirmación frente a la cual debe indicarse que el hecho de que el porcentaje en el cual se reajusta la pensión no sea un derecho adquirido, implica que el sistema definido por la Ley 100 de 1993 podía regular válidamente la proporción del aumento de la prestación, derogando el enunciado normativo que venía rigiendo hasta ese momento, (…).

Conclusión: Conforme a las consideraciones expuestas, el porcentaje de reajuste de la mesada pensional no es un derecho adquirido, por lo tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que el legislador está habilitado para modificar las normas que consagran la proporción en que se realizarán los aumentos de las mesadas pensionales.

De acuerdo con lo anterior, el reajuste previsto por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 sí es aplicable a quienes les fue reconocida la pensión antes del 1.º de abril de 1994 y no el definido por la Ley 71 del 19 de diciembre de 1988, toda vez que esta última quedó derogada por aquella. Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Así las cosas, el artículo 40 del Decreto 692 de 1994 no fue expedido con exceso de la facultad reglamentaria al incluir para efectos de la aplicación del porcentaje de aumento anual de las mesadas, a aquellas personas que ya tenían una pensión reconocida para el 1.º de abril de 1994 en el Sistema General de Pensiones» 13.

En este mismo sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos: «1. El sistema de reajuste anual de las pensiones que consagraba la Ley 71 de 1988, cuya aplicación reclaman los demandantes, fue modificado expresamente por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en ejercicio de las libertades de configuración que en torno al sistema de seguridad social tiene el legislador. 2.

Si bien los pensionados de Ecopetrol SA hacían parte de un grupo poblacional expresamente excluido del sistema general de pensiones, en virtud de lo previsto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que el artículo 1 de la Ley 238 de 1995, que modificó esta última norma, les extendió diáfanamente el sistema de reajuste anual del artículo 14, así como el beneficio de la mesada adicional del artículo 142 del estatuto general de seguridad social, hasta que el Acto Legislativo 1 de 2005 terminó con la exclusión y dispuso su incorporación definitiva y en todos los ámbitos. 3.

Pese a que las pensiones de jubilación rep resentan derechos adquiridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y el sistema de reajuste anual es inherente a ese derecho adquirido, lo cierto es que el procedimiento y el parámetro para efectuarlo le corresponde definirlo al legislador, en uso de su libertad de configuración legislativa, aparte de que las modificaciones normativas en torno al punto pueden ser aplicadas a las pensiones vigentes de manera retrospectiva, como, entre otras cosas, lo reconoció la Corte Constitucional en las sentencias CC C387 -1994 y CC C-110-2006. 4.

Por lo anterior, como lo determinó el Tribunal en este caso, pese a que las pensiones de los demandantes eran anteriores a la expedición del sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993, así como excluidas del mismo, debían someterse a las disposiciones de esta norma en materia de reajuste anual, por así haberlo establecido expresamente el legislador, de manera retrospectiva y sin afectar derechos adquiridos. 5.

Tampoco puede admitirse que se pueda aplicar el sistema de reajuste querido por los demandantes, acudiendo a los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa, pues, 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 17 de agosto de 2017, expediente: 3294 -2014, magistrado ponente: William Hernández Gómez.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 en primer lugar, como ya se dijo, no existe en estricto sentido un derecho inmodificable a un determinado procedimiento de reajuste pensional (CSJ SL1468-2021), que pueda ser aplicado a los pensionados en condiciones más benignas, y, por otra parte, lo cierto es que, tratándose de un tema definido y regulado por el legislador de manera legítima y retrospectiva, y partiendo de la base de que la Ley 71 de 1988 fue modificada en este punto, no existe en este caso un conflicto entre normas vigentes ni tampoco alguna condición alcanzada al abrigo del ordenamiento jurídico, que pudiera ser objeto de protección pese al tránsito de legislación» 14.

Con base en lo anterior, se concluye que las pensiones reconocidas con fundamento en la Ley 71 de 1988, superiores al salario mínimo, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, deben ser reajustadas en los términos del artículo 14 de dicha normativa, esto es, con fundamento en la variación del índice de precios al consumidor.

El caso concreto En el caso concreto se demostró que a través de la Resolución 4828 del 16 de diciembre de 1991 la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL le reconoció una pensión de invalidez al señor Antonio María Rincón Stella 15. El 21 de enero de 2010 solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL el reajuste de su pensión con base en el incremento del salario mínimo, en aplicación de la Ley 71 de 1988 16.

De acuerdo con las pruebas allegadas a este proceso 17, el señor Rincón Stella falleció el 27 de julio de 2021, fecha para la cual percibía una pensión por la suma de $ 9.725.275,49, esto es, en una cifra notoriamente superior al salario mínimo, y que, por medio de la Resolución 29326 del 29 de octubre de 2021, esta le fue sustituida a su cónyuge Olga Serrano de Rincón. A partir de los argumentos desarrollados en la presente providen cia se concluye que el señor Antonio María Rincón Stella no tiene derecho a que su pensión sea reajustada con base en el incremento porcentual del salario mínimo, sino exclusivamente con base en el incremento del índice de precios al consumidor. 14 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación 88354, magistrado ponente: Jorge Luis Quiroz Alemán. 15 Folios 70 a 73 del cuaderno principal del expediente 2010-00416. 16 Folios 8 a 10 del cuaderno principal del expediente 2010 -00416. 17 Índice 57 del aplicativo SAMAI.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Ahora bien, en las pruebas allegadas, la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales informó que el valor de la mesada se ha venido ajustando anualmente con base en el índice de precios al consumidor 18, motivo por el cual, si bien es cierto hay lugar a infirmar la sentencia del 15 de mayo del 2014, y, por lo tanto, confirmar la proferida el 6 de diciembre del 2011, no hay lugar a ordenar devolución de suma alguna, y simplemente habrá lugar a que en lo sucesivo la pensión se incremente en la forma en la que se ha venido realizando, esto es, con fundamento en la variación del índice de precios al consumidor.

Adicionalmente, es preciso señalar que incluso si se hubieran pagado sumas en exceso no hay lugar a devolverlas porque no se demostró que se hayan percibido de mala fe, tal como en su momento lo ordenaba el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, previsión que fue reiterada en el artículo 164 de la Ley 1437 del 2011. Sentencia de reemplazo A partir de las consideraciones que antecedentes hay lugar a infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander – Subsección de Descongestión – Sala de Asuntos Laborales el 15 de mayo de 2014, y, en consecuencia, se confirmará el fallo expedido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 6 de diciembre de 2011 que negó las pretensiones de la demanda. 3.5.

Costas En el caso concreto no hay lugar a la condena en costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues se trata de una controversia en la cual se ventiló un interés público, ya que se trata de una acción especial de revisión en busca de protección del patrimonio público y la sentencia que se analiza fue proferida antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR fundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia proferida el 15 de mayo de 2014 por el 18 Índice 57 del aplicativo SAMAI.

Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2016-00937-00 (4256-2016) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Tribunal Administrativo de Santander – Subsección de Descongestión – Sala de Asuntos Laborales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 2010-00416, en consecuencia, se dispone:

SEGUNDO. CONFIRMAR el fallo expedido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 6 de diciembre de 2011 que negó las pretensiones de la demanda de Antonio María Rincón Stella contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL.

TERCERO. SIN CONDENA en costas.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y ejecutoriada esta providencia disponer lo pertinente respecto de la devolución y archivo del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado