CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: ANDRÉS ALFONSO DÍAZ GARZÓN Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN 5547 DE 2005 Y CRITERIOS DE VERIFICACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO DE CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS ACADÉMICOS OTORGADOS EN EL EXTERIOR SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 25 de marzo de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda I.1.1. Las pretensiones 1. El señor Andrés Alfonso Díaz Garzón a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 presentó demanda con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “[…] 1. Suplico a esa prestigiosa corporación, se DECLARE LA NULIDAD del acto administrativo complejo integrado por la Resolución Número 14026 del 2 de Septiembre de 2014 (Por medio de la cual se negó la convalidación del Título de Especialista en Cardiología al Dr. ANDRÉS ALFONSO DIAZ GARZÓN), Resolución Número 00417 del 7 de Enero de 2015 (Por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto), Resolución Número 09198 del 25 de Junio de 2015 (Por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación formulado), emitidas por LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, por haber sido expedidos con infracción de las normas en que debería fundarse, en forma irregular, mediante falsa motivación. 2.
Como consecuencia de la anterior determinación y a título de restablecimiento del derecho, se ORDENE a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, representado legalmente por la Dra. GINA PARODY D ECHEONA (sic) O quien en el futuro haga sus veces, convalidar el Título de Especialista en Cardiología a mi 1 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón representado Dr. ANDRÉS ALFONSO DÍAZ GARZÓN, otorgado por la Universidad Favaloro de conformidad a lo dispuesto por la ley de educación superior de la República Argentina y teniendo en cuenta el convenio de convalidación de títulos existente con nuestro país. 3.
Que se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a reconocer y pagar al actor lo que ha dejado de percibir por concepto de ingresos aproximadamente unos TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS M/CTE ($35.000.000) mensuales, desde el momento mismo en que fue proferida la Resolución número 14026 del 2 de Septiembre de 2014 por medio de la cual se le negó la convalidación de su Título de Especialista en Cardiología. 4.
Que se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, como reparación del daño ocasionado a indemnizar a mi representado por todos los perjuicios de orden material como se estima razonadamente en la presente demanda. 5. Que la condena respectiva sea actualizada en la forma prevista en nuestro ordenamiento jurídico. 6. Que si no se efectúa el pago de manera oportuna, la entidad liquide los intereses como lo ordena la ley. 7.
Que se condene en costas a la entidad demandada. […]2”. (Negrilla del texto). I.1.2. Los hechos 8. Indicó que el señor Andrés Alfonso Díaz Garzón es médico de la Universidad del Tolima, título otorgado el 11 de junio de 2004 y que con ocasión del convenio de convalidación de títulos que tiene el Estado colombiano con la República Argentina realizó una especialización en cardiología en la Universidad Favaloro. 9.
Señaló que la Universidad de Favaloro el 9 de agosto de 2012 le otorgó el título de especialista en cardiología, el cual le fue entregado en la ciudad de Buenos Aires el 26 de septiembre de 2013. 10. Argumentó que entregó la documentación al Ministerio de Educación Nacional para la solicitud de convalidación del título, el cual mediante la Resolución 14026 de 2 de septiembre de 2014 la negó y que, en esa medida, presentó recursos de reposición y en subsidio apelación contra la citada resolución. 11.
Indicó que el Ministerio de Educación Nacional mediante las Resoluciones 00417 de 7 de enero de 2015 y de 9198 de 25 de junio de 2015 resolvió respectivamente los recursos de reposición y apelación, confirmando en todas sus partes la Resolución 14026 de 2 de septiembre de 2014. I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 12.
El señor Andrés Alfonso Díaz Garzón afirmó que los actos acusados transgreden los artículos 26 y 29 de la Constitución Política y la Resolución 5547 de 2005 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, por las siguientes razones: 2 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 3 y 4. 3 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón i) Vulneración al derecho fundamental al debido proceso 13.
Señaló que el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación del título de especialista en cardiología, argumentando que el título se sometió a evaluación académica y la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES emitió concepto académico desfavorable el 17 de julio de 2014, en el que recomendó obtener el título de especialista de medicina interna como requisito previo para poder convalidar el título de especialista. 14.
Mencionó que la resolución demandada exige requisitos no determinados en la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 20053, los cuales debe aplicar en forma sucesiva y excluyente. Aclaró que el título procede de la República Argentina, Estado con el cual Colombia ha ratificado convenios de convalidación de títulos. ii) La convalidación u homologación por parte del Estado colombiano de títulos académicos conferidos en el exterior 15.
Indicó que el artículo 26 de la Constitución Política establece que toda persona es libre escoger profesión u oficio. Asimismo, que la Corte Constitucional determinó el alcance de esa norma, como aquella libertad que no pugna con la facultad concedida al legislador de exigir títulos de idoneidad. Por ello, la finalidad de la homologación de títulos académicos es la protección del interés general y de los derechos de las personas. 16.
Señaló que el artículo 38 de la Ley 30 de 28 de diciembre de 19924 establecía que dentro de las funciones del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES, estaba la de homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior y que el Gobierno Nacional por medio del Decreto 2230 de 2003, trasladó dicha función a la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad del MEN, sin embargo, este fue derogado. 17.
Alegó que el Gobierno Nacional expidió la Resolución 5547 de 2005, en la cual definió el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respetivo país, para expedir títulos de educación superior. 18.
Expuso que el artículo 3 de la mencionada resolución dispuso que para la convalidación de títulos de pregrado y posgrado debe hacer una evaluación de la información y en su orden verificar los siguientes criterios: i) convenio de reconocimiento de títulos; ii) programa o institución acreditados o su equivalente en el país de procedencia; iii) caso similar; y iv) evaluación académica. 3 “Por la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior”. 4 “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”. 4 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón 19.
Precisó que, en relación con el criterio de evaluación académica, era aplicable de manera excluyente cuando el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los otros criterios. Asimismo, que su aplicación no es automática y que el hecho de inobservar este precepto configura una decisión discrecional que transgrede el derecho fundamental al debido proceso y demuestra que los actos administrativos fueron expedidos con infracción de las normas en que debería fundarse, en forma irregular y mediante falsa motivación. 20.
Concluyó que la aplicación rigurosa de los anteriores criterios, pautas y procedimientos constituyen no sólo una condición necesaria para proteger los derechos de los ciudadanos frente a las actividades que implican un riesgo social, sino también para asegurar los de quienes han obtenido un título en el extranjero, como el derecho al debido proceso y la libertad de profesión un oficio.
I.2. La contestación de la demanda 21. El Ministerio de Educación Nacional mediante escrito de 2 de mayo de 20175, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, toda vez que no es el titular de las obligaciones pretendidas por vía de restablecimiento del derecho y porque los actos demandados se ajustan a derecho. 22. Argumentó que el trámite de la convalidación de títulos consiste en el reconocimiento que el Gobierno realiza respecto de un título de educación superior, otorgado por una institución de educación superior extranjera legalmente reconocida por la autoridad competente en el respectivo país. 23.
Señaló que el procedimiento es realizado por el Ministerio de Educación Nacional y tiene la finalidad de realizar un examen académico y de legalidad de los estudios realizados, es decir, la equivalencia del título obtenido en el exterior con uno obtenido en Colombia. 24. En esa medida, advirtió que según la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 2005 y el Decreto 019 de 2012, uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras es el de evaluación académica, el cual procede si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando. 25.
Detalló que con el examen de legalidad se evalúan aspectos tales como la naturaleza jurídica de la institución que otorga el título, del título otorgado y el reconocimiento de la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado por el solicitante. 26. Sostuvo que realizó el análisis y encontró que el programa de estudios realizado por el demandante no cumplía con los requisitos establecidos debido a la falta de 5 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 251 a 256. 5 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón componentes académicos de medicina interna, ello de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la Resolución 5547 de 2005. 27.
Argumentó que el demandante debió acreditar el programa de estudios de especialización en medicina interna previo a los estudios de cardiología, lo cual no ocurrió en el caso concreto. 28. En efecto, señaló que el ministerio ha exigido en el momento de la convalidación de títulos de posgrado de médicos quirúrgicos en el que está incluido el de especialista en cardiología, para el caso concreto: i) ser médico general y especialista en medicina interna graduado en una universidad colombiana o extranjera con el título convalidado de acuerdo a legislación vigente; ii) título de especialista en medicina interna otorgado por una universidad con programas aprobados por el estado colombiano o convalidado por el Estado colombiano en caso se ser obtenido en el exterior; iii) el cumplimiento del requisito legal de servicio social obligatorio; y iv) los demás requisitos de cada facultad de medicina. 29.
Justificó que, el ministerio aplicó la norma vigente que para el caso concreto es la Resolución 5547 de 2005, por tanto, tuvo en cuenta el alto riesgo social que conlleva “[…] y la colocación en riesgo de quienes confían en la idoneidad, no es viable convalidar el título de especialista en cardiología otorgado por la Universidad Favaloro […]”. 30.
Alegó que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad mientras se encuentren vigentes y gozan de plena validez y aplicación. En consecuencia, no hay sustento jurídico para declarar la nulidad de las Resoluciones 09198 del 25 de junio de 2015, 0417 del 7 de enero de 2015 y 14026 del 2 de septiembre de 2014. I.3. Trámite del proceso en primera instancia 31.
Mediante auto de 30 de septiembre de 20166 se admitió la demanda y se ordenó notificar a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 32. El 27 de noviembre de 20177 se realizó la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20118 en la que se resolvió sobre el decreto y práctica de pruebas solicitadas por las partes. 33.
El 21 de mayo de 20199 se realizó la audiencia de pruebas con la finalidad de realizar la práctica del testimonio solicitado en audiencia inicial, la cual se continuó 6 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 236 a 239. 7 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 299 a 309. 8 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 9 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 496 a 500. 6 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón el 24 de septiembre de 201910 y se ordenó correr traslado a las partes para presentar escrito de alegatos de conclusión. 34.
El 31 de enero de 202011 por medio de auto se decretó como prueba el documento denominado “Especialidades Médico – Quirúrgicas en Medicina”. II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 35. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 25 de marzo de 202112, negó las pretensiones de la demanda. 36.
Propuso como problema jurídico principal “[…] determinar si la Resolución N°14026 del 02 de septiembre de 2014 (por medio de la cual se negó la convalidación del título de especialista en Cardiología al Dr. Andrés Alfonso Díaz Garzón); la Resolución N°00417 del 07 de enero de 2015 (por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto); y la Resolución N°09198 del 25 de junio de 2015 (por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación formulado), emitidas por el Ministerio de Educación Nacional, fueron expedidas con violación del debido proceso, falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse […]”. 37.
Respecto del restablecimiento, analizó “[…] si le asiste o no interés al demandante […], esto es, que su título sea convalidado y se reconozcan y paguen los valores dejados de percibir por concepto de ingresos desde que fue negada la convalidación del título y se repare el daño ocasionado por los perjuicios de orden material estimados en la demanda […]”. 38.
Señaló como problemas asociados determinar “[…] si se observaron los criterios de convalidación establecidos en el artículo 3 de la Resolución No. 5547 de 2005, los cuales deben ser aplicados de forma gradual […]”; establecer “[…] si se aplicó o no el criterio de evaluación académica, siendo este excluyente y aplicable únicamente cuando no se enmarca en los criterios descritos en el artículo 3 de la Resolución No. 5547 de 2005, o no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se convalidaron o su denominación […]”; y por último, analizar “[…] si existe o no exigencia legal de obtener un título de medicina interna para convalidar y obtener el título de especialista en cardiología […]”. 39.
Expuso que el derecho a la educación hace parte del catálogo de prerrogativas incluidas en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 10 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 523 a 525. 11 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 543 a 544. 12 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 574 a 600. 7 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón 40.
Indicó que la Constitución Política determina el derecho a la educación como servicio y derecho y que la Nación y las entidades territoriales participan en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales y que de acuerdo con la Ley 30 de 1997, el título académico es el reconocimiento otorgado a una persona natural por la culminación de un programa y por haber adquirido un saber determinado en una Institución de Educación Superior. 41.
Manifestó que: i) la función de convalidar los títulos de educación otorgados en el extranjero le correspondía al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, competencia que le fue transferida al Ministerio de Educación Nacional; ii) que la convalidación fue regulada por la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 2005, la cual definió el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente, que incluía acreditar el cumplimiento de los requisitos adicionales específicos para los programas de especialidades médico-quirúrgicas; y iii) la evaluación académica debe ser tenida en cuenta de manera preferente cuando el Ministerio de Educación Nacional advierta que existe duda respecto de la denominación del diploma otorgado o el nivel de los estudios a convalidar, para lo cual debe remitir la documentación a la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES. 42.
Determinado lo anterior, sostuvo que en el caso concreto no se vulneró el debido proceso administrativo porque al momento de la solicitud estaba determinada la aplicación de la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 2005, lo que significaba que el trámite de convalidación se llevó a cabo según las normas procesales que rigen la actuación administrativa.
Concluyó que no se cumplió ninguno de los eventos que ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado en los que pueda verse afectado el derecho de audiencia y defensa. 43. Señaló que la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 2005, particularmente el parágrafo del artículo 3, establecía que para acceder a las solicitudes de convalidación de títulos de postgrados médico quirúrgico, se deberían tener en cuenta los criterios definidos en el documento denominado “[…] Especialidades Médico – Quirúrgicas […]” publicado por el ministerio. 44.
Argumentó que respecto de la especialidad de cardiología se establecieron unos requisitos para el ingreso al programa, así que contrario a lo que sostuvo el demandante, la norma aplicable y vigente para el momento de la solicitud si contiene dentro de sus exigencias para convalidar el título de cardiólogo una formación previa en medicina interna, toda vez que en las instituciones de educación superior colombianas para el ingreso a ese programa de especialización exigen al estudiante además de un pregrado en medicina, la formación en una primera especialidad. 45.
Analizó los expedientes remitidos por el ministerio (CNV-2015-3263, CNV- 2015- 4076, CNV-2015-4094 y CNV 2015-4222) y advirtió que no existen conceptos positivos emitidos por CONACES para el título de especialista en cardiología otorgado por la Universidad de Favaloro en vigencia de la Resolución 5547, en la 8 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón medida de que en los casos analizados regía la Resolución 6950 de 2015 y que en ellos también se requirió acreditar el título de especialista interna proferidos por una institución de educación superior colombiana o su convalidación o formación al interior del programa de cardiología. 46.
Concluyó que, como la formación en medicina interna si era un requisito establecido en la norma que regula el proceso de convalidación, el cargo tampoco está llamado a prosperar, en consecuencia, no existió falsa motivación. 47. Resolvió negar las pretensiones de la demanda por cuanto no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, además no condenó en costas en primera instancia. III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 48. El demandante mediante memorial de 21 de abril de 202113, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, de conformidad con los siguientes argumentos. 49. En relación con el cargo de violación al debido proceso no comparte la conclusión a la que llegó el tribunal, porque el Ministerio de Educación Nacional no estaba habilitado para aplicar directamente el criterio de evaluación académica, toda vez que el proceso de convalidación es reglado y con ello se quebranta la Ley 147 de 199414. 50.
Planteó que el criterio que le aplicaba era el de reconocimiento de títulos de conformidad y, en esa medida, se debía tener en cuenta que por medio de la Resolución 245 de 2010 expedida por la Comisión Nacional de Educación y Acreditación Universitaria del Ministerio de Educación de Buenos Aires, Argentina, se acreditó la especialización en cardiología de la Universidad Favaloro. 51.
Argumentó que también le aplicaba el criterio de caso similar, por cuanto aduce que en el caso del señor Sebastián Campbell Quintero se decidió convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales el título de especialista otorgado por la Universidad de Favaloro. 52. Señaló que el documento denominado “[…] Especialidades Médico – Quirúrgicas […]” señala a manera de “[…] recomendación […]” los requisitos mínimos que se presentan para 40 especialidades y son simplemente sugerencias que se pueden acatar o inobservar, en consecuencia, una recomendación carece de fuerza vinculante al no ser obligatoria. 13 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folios 616 a 623. 14 “Por medio de la cual se aprobó el Convenio de Reconocimiento Mutuo de Certificados, Títulos y Grados Académicos de Educación Primaria, Media y Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Argentina suscrito en Buenas Aires el día 3 de diciembre de 1992. 9 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón 53.
Recordó que, la convalidación de títulos por el criterio de evaluación académica es únicamente aplicable de manera excluyente cuando el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los demás criterios. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 54. Esta autoridad judicial a través de auto de 24 de agosto de 202115, admitió el recurso de apelación y corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión. 55.
En la oportunidad procesal, las partes no se pronunciaron y el Ministerio Público no rindió concepto. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 56. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) el planteamiento del problema jurídico; (iii) los actos administrativos demandados; y (iv) el análisis del caso concreto.
V.1. Competencia 57. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 150 de la Ley 1437 y en el artículo 1316 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201917, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
V.2. El planteamiento del problema jurídico 58. Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 14026 de 2 de septiembre de 2014, confirmada por las resoluciones 00417 de 7 de enero de 2015 y 9198 de 25 de junio de 2015, transgreden o no el artículo 3 de la Resolución 5547 de 2005 y la Ley 147 de 1994, en razón a que, en criterio del recurrente, se vulneró el debido proceso al analizar los criterios aplicables en el trámite de convalidación de títulos y porque los actos administrativos están afectados de falsa motivación e infracción de las normas en que deberían fundarse, por exigirse el requisito de medicina interna para la procedencia de la convalidación del título de especialista en cardiología. V.3.
Los actos administrativos demandados 59. En la demanda se cuestionó la legalidad de la Resolución 14026 de 2 de septiembre de 201418 por medio de la cual se resolvió una solicitud de 15 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 15, folio 5. 16 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 17 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 18 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folio 23. 10 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón convalidación, expedida por la subdirectora de aseguramiento de la calidad para la educación superior, que resolvió: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Negar la convalidación del título de ESPECIALISTA EN CARDIOLOGÍA, otorgado el 26 de septiembre de 2013 por la UNIVERSIDAD FAVALORO, ARGENTINA, a ANDRÉS ALFONDO DÍAZ GARZÓN, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía […] por las razones indicadas.
ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra la misma proceden los recursos de ley, los cuales deberán ser interpuestos dentro del plazo de diez (10) días establecido por el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 […]”. 60. Se cuestionó la legalidad de la Resolución 417 de 7 de enero de 201519 por medio de la cual se decidió el recurso de reposición contra la Resolución 14026 del 2 de septiembre de 2014, expedida por la subdirectora de aseguramiento de la calidad para la educación superior, que resolvió: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución 14026 del 02 de septiembre de 2014, por medio de la cual el Ministerio de Educación RESOLVIÓ “Negar la convalidación del título de ESPECIALISTA EN CARDIOLOGÍA, otorgado el 26 de septiembre de 2013, por la UNIVERSIDAD FAVALORO, ARGENTINA, a ANDRÉS ALFONSO DÍAZ GARZÓN, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. […].
ARTÍCULO SEGUNDO: Se concede el recurso de alzada ante la Dirección de la Calidad para la Educación Superior.
ARTÍCULO TERCERO: La presente resolución rige a partir de la fecha de notificación […]”. 61. También se cuestionó la legalidad de la Resolución 9198 de 25 de junio de 201520 por medio de la cual se decidió el recurso de apelación, expedida por el director de la calidad para la educación superior, que resolvió: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes las Resoluciones 14026 de 2 de septiembre de 2014 y 00417 de 7 de enero de 2015, por medio de las cuales la SUBDIRECTORA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR, respectivamente Resolvió negar la solicitud de convalidación del título de ESPECIALISTA EN CARDIOLOGÍA otorgado el 26 de septiembre de 2013 por la UNIVERSIDAD FAVALORO, ARGENTINA, al señor ANDRÉS ALFONSO DÍAZ GARZÓN, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. […] y confirmó la Resolución No. 14026 de 2 de septiembre de 2014.
ARTÍCULO SEGUNDO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su notificación […]”. 19 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folio 35 a 38. 20 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folio 39 a 46. 11 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón V.4.
Análisis del caso concreto 62. Para resolver el planteamiento jurídico, la Sala estudiará: (i) la presunta transgresión del debido proceso por la aplicación del criterio de evaluación académica en el proceso de convalidación del título de especialista en cardiología; y (ii) la presunta falsa motivación de los actos administrativos por exigir como requisito mínimo el determinado en el documento “Especialidades Médico- Quirúrgicas en Medicina” para la convalidación de la especialización, haber obtenido el título en medicina interna.
(i) Transgresión al debido proceso por la aplicación del criterio de evaluación académica en el proceso de convalidación del título de especialista en cardiología 63. El recurrente argumentó que no comparte la decisión del a quo porque considera que el Ministerio de Educación Nacional no estaba habilitado para aplicar el criterio de evaluación académica. 64.
Para dar respuesta a lo anterior, la Sala destaca que, según lo establecido en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, una de las garantías fundamentales del debido proceso es el derecho a la defensa y a ser escuchado. Este derecho implica que toda persona debe tener la posibilidad de expresar sus argumentos en condiciones de igualdad frente a las demás partes del proceso, de presentar sus razones, de cuestionar y refutar las pruebas en su contra, así como de solicitar y valorar aquellas que considere favorables a su posición21. 65.
En línea con la garantía del debido proceso, la Corte Constitucional al interpretar el artículo 29 de la Carta, determinó que este derecho se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En consecuencia, se deriva la protección a un debido proceso administrativo, el cual presupone disposiciones ordenadas por la Constitución y la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la actuación de las autoridades. 66.
Por lo anterior, el debido proceso administrativo se aplica a todas las actuaciones administrativas y debe garantizar: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y, (iv) los derechos fundamentales de los asociados. 67.
La aplicación del debido proceso administrativo implica para la administración y los administrados una serie de garantías. La Corte Constitucional ha señalado las siguientes22: i) conocer las actuaciones de la administración; ii) acceder ante la administración y ser oído por ella; iii) solicitar el decreto y la práctica de pruebas y controvertir las que otros soliciten y las que se practiquen; iv) ejercer el derecho de defensa; v) impugnar los actos administrativos; y vi) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio.
Estas garantías deben respetarse en todo el 21 Sentencia C-025 de 2009 Corte Constitucional, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 22 Sentencia C-162 de 2021 Corte Constitucional, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 12 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón procedimiento administrativo, desde el inicio de la actuación, la formación y expedición de los actos administrativos, su notificación o comunicación, su impugnación y resolución, su ejecutoriedad y hasta su ejecución. 68.
El proceso de convalidación de títulos que adelantó el Ministerio de Educación Nacional, para el caso concreto, se realizó de conformidad con la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 200523. 69. En relación con los criterios aplicables para la convalidación de títulos de pregrado y postgrado, el artículo tercero de la mencionada resolución, determina que se “[…] deberá hacer una evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios se aplica para de esta forma proceder al trámite correspondiente […]” y de manera ordenada se verificará si procede para la convalidación uno de los siguientes: i) convenio de reconocimiento de títulos; ii) programa o institución acreditados, o su equivalente en el país de procedencia; iii) caso similar; y iv) evaluación académica. 70.
En esa medida, se advierte que de la parte considerativa de la Resolución 14026 de 2 de septiembre de 2014 se tiene que, el Ministerio de Educación Nacional señaló que uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación superior es el de evaluación académica, el cual establece que “[…] si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica […]”. 71.
En efecto, mediante evaluación de 7 de mayo de 2014 se determinó no convalidar por la siguiente razón: “[…] El programa de especialización en Cardiología que se ofrece en las Instituciones de educación Superior en Colombia tiene una duración de dos años pero requiere título de especialista en Medicina Interna. Existen programas que no exigen el requisito anteriormente mencionado, pero tienen una duración de cuatro (4) años e incluyen uno o dos años de Medicina Interna dentro de su formación con el fin de lograr la integralidad del programa […]”24. 72.
Posteriormente, el 17 de julio de 2014 también se determinó no convalidar porque: “[…] en Colombia las especializaciones en Cardiología exigen como requisito previo el título de Especialista en Medicina Interna. Se recomienda acercarse a una institución de Educación Superior en Colombia reconocida por el Ministerio de Educación Nacional y completar la formación […]”25. 73.
Por su parte, el ministerio al resolver el recurso de reposición expidió la Resolución 00417 de 2015 en la cual explicó que no aplicó los criterios “[…] convenio de reconocimiento de títulos […]” y “[…] programa o institución 23 “Por la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior”. 24 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folio 424. 25 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folio 430. 13 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón acreditados, o su equivalente en el país de procedencia […]” porque no se cumplían con los requisitos para ser convalidado de forma directa.
En igual sentido, al aplicar el criterio de caso similar, esa cartera ministerial señaló que no existía un asunto con las mismas circunstancias, lo cual le permitió aplicar el criterio que es objeto de reproche. 74. En relación con los criterios de verificación, esta Sección en las sentencias de 18 de octubre de 201226, 13 de marzo de 201427, 5 de marzo de 201528, 2 de junio de 201629 y 6 de noviembre de 202030 explicó que esos criterios de verificación son jerárquicos y excluyentes. 75.
La Sala considera que, en relación con este trámite, el ministerio estaba habilitado por el parágrafo del del artículo 3 de la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 2005 para aplicar directamente el criterio de evaluación académica que el parágrafo citado señala que para “[…] efectos de la convalidación de títulos correspondientes a postgrados médico - quirúrgicos, se deberán tener en cuenta lo criterios definidos por la comunidad académica en el documento “Especialidades Médico - Quirúrgicas en Medicina”, publicado por el Ministerio de Educación Nacional […]”, los cuales deben ser tenidos en cuenta para la convalidación. 76.
En esa medida, se tiene que en el trámite de primera instancia se decretó como prueba el documento denominado “[…] Especialidades Médico – Quirúrgicas en Medicina […]”31, en el que se observa que dentro de los requisitos para ingresar a la especialidad de cardiología se encuentran: “[…] 2. Requisitos para el ingreso a la especialidad 2.1.
Ser médico general graduado en una universidad colombiana o en una universidad extranjera debidamente reconocida con el título de médico homologado de acuerdo a la legislación vigente. 2.2. Título de Especialista en Medicina Interna otorgado por una Universidad, con programas aprobados por el estado colombiano o convalidado por el estado colombiano en caso de ser obtenido en el exterior. 2.3.
Haber cumplido con el requisito legal del Servicio Social Obligatorio según la Ley. 2.4. Los demás requisitos específicos de cada Facultad de Medicina […]”. (Negrilla fuera del texto) 77. Por lo expuesto anteriormente, no tiene vocación de prosperidad el argumento de apelación dirigido a cuestionar la garantía del debido proceso por cuanto según el recurrente, el Ministerio de Educación Nacional no estaba habilitado para aplicar el criterio de evaluación académica, toda vez que como se trata de la convalidación de un título correspondiente a postgrado médico – quirúrgico, el cual tiene un requisito específico, era totalmente adecuada su aplicación cuando se presenta incertidumbre sobre el título que se va a convalidar. 26 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-24-000-2009-00376-00. 27 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 11001-03-24-000-2010-00166-00. 28 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Rad. 11001-03-24-000-2009-00355-00. 29 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-24-000-2014-00343-00. 30 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. 11001-03-24-000-2014-00343-00. 31 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf) NroActua 15”, folio 507, 017CD FOLIO 507 documento denominado: “Especialidades Médicas Tomo 2 7202020115626 AM. 14 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón 78.
Ahora bien, en relación con el argumento de apelación relacionado con la falsa motivación e infracción de las normas en que deberían fundarse los actos administrativos, como orden metodológico se analizarán los cuestionamientos que tienen que ver con el análisis de los criterios que el recurrente considera debieron ser aplicados. (ii) La presunta falsa motivación e infracción de las normas en que deberían fundarse los actos administrativos 79.
El recurrente disiente de la decisión de primera instancia, toda vez que considera que el documento denominado “[…] Especialidades Médico – Quirúrgicas en Medicina […]” son recomendaciones o sugerencias que se pueden acatar o inobservar, porque no tiene la fuerza vinculante que implique su obligación. 80. Esta Corporación ha señalado que la falsa motivación como causal de nulidad del acto administrativo se configura cuando los fundamentos de hecho o de derecho que exteriorizan la voluntad de la administración: i) son falsos; ii) resultan contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) no justifican la decisión, o iv) cuando el autor ha conferido a los motivos un alcance que no tienen32. 81.
En relación con la infracción de las normas en que deberían fundarse los actos, esta Corporación señaló que consiste en la violación de normas superiores por: i) su falta de aplicación; ii) aplicación indebida; e iii) interpretación errónea33. 82. En providencia del 2 de mayo de 201134 se consideró que se infringe de manera directa la ley, por falta de aplicación, cuando se ignora la existencia de la norma, o porque a pesar de conocerla, no se aplica a la solución del caso.
En cuanto a la aplicación indebida, señaló que se presenta cuando el precepto que se hace valer se usa o aplica a pesar de no ser el pertinente para resolver el asunto. Y, sostuvo que se presenta una interpretación errónea, cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. 83. La anterior causal está íntimamente relacionada con la falsa motivación de los fundamentos de derecho del acto acusado.
Es por esto que el Consejo de Estado señaló que la causal de nulidad de falsa motivación por error de derecho se configura cuando la administración desconoce los supuestos jurídicos que deben fundamentar la decisión administrativa por alguno de los siguientes motivos: i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad, ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión y iii) por errónea interpretación35. 32 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 14 de abril de 2016, radicación núm. 250002324000200800265-01. M. P. María Claudia Rojas Lasso; y sentencia del 08 de junio de 2018 radicación núm. 11001-03-24-000-2009-00499-00. M. P.: Hernando Sánchez Sánchez. 33 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 18 de marzo de 2021. Rad. 17001-23-33000-2016-00265-01 (23743), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 34 Sala Especial Transitora de Decisión, Rad.. 2003-00572, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 35 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta en descongestión de la Sección Primera. Proceso: 0500123-31-000-2007-03305-01. Sentencia del 12 de abril de 2018. CP: Carlos Enrique Moreno Rubio. 15 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón 84. En el caso concreto, la Resolución 5547 de 2005 determina que para la convalidación de títulos correspondientes a postgrados médico – quirúrgicos se deben tener en cuenta los criterios definidos en el documento “[…] Especialidades Médico – Quirúrgicas en Medicina […]”, publicado por el Ministerio de Educación Nacional; es decir, que los requisitos señalados en dicho documento no son potestativos y sin su cumplimiento no se puede convalidar el título que se solicita. 85.
Ahora bien, el recurrente alega que se debió convalidar directamente por cuanto se configura la aplicación del criterio de convenio de reconocimiento de títulos debido a la Ley 147 de 1994 “Por medio de la cual se aprueba el "Convenio de Reconocimiento Mutuo de Certificados, Títulos y Grados Académicos de Educación Primaria, Media y Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Argentina", suscrito en Buenos Aires el 3 de diciembre de 1992”. 86.
Igualmente, porque el título se obtuvo en un programa acreditado en el país de procedencia o nivel internacional, en consecuencia, se cumplía con el segundo criterio. 87. Sin embargo, se reitera, que al ser una especialidad de la medicina en la que luego de revisada la documentación, la cartera ministerial determinó que no se cumplió con el requisito determinado en el parágrafo, era viable la aplicación del criterio de evaluación académica, por cuanto existía incertidumbre sobre el nivel académico de los estudios. 88.
Respecto del caso similar que alega el recurrente, la resolución mencionada indica que este debe cumplir con los siguientes requisitos: i) debe tratarse del mismo programa; ii) ofrecido por la misma institución; y iii) con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder de 8 años. 89. Los casos que obran en el proceso y que están identificados con los radicados: CNV-2015-3263, CNV-2015-4076, CNV-2015-4094 Y CNV-2015-4222, en los que se profirieron las resoluciones de convalidación, estas fueron expedidas en vigencia la Resolución 6950 de 2015, en la que se determinó en el artículo 5 que: “[…] para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, todos éstos deberán someterse a evaluación académica por parte de la Sala del Área de Ciencias de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACES- sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera […]”.
(Negrilla fuera de texto) 90. Se destaca que, en el expediente número 2015-422236 en el que se adelantó el proceso de solicitud de convalidación del señor Sebastián Campbell Quintero, se resolvió por medio de la Resolución 07288 de 18 de abril de 2016, convalidar y reconocer la especialidad en cardiología. Se evidencia que realizó una residencia en medicina interna en el programa de la especialidad así: 36 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: 011CD 2 FOLIO 477. 16 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón 91.
En consecuencia, el organismo evaluador lo identificó y manifestó en el concepto: 92. También obra en el expediente el caso número CNV-2015-326337 del señor Jhon Paul Gamboa Durán, respecto del cual, se expidió la Resolución 12830 de 27 de junio de 2016, en el que se resolvió no convalidar el título de especialista en cardiología, en la parte considerativa del acto administrativo se determinó: 93.
Además, en el caso número CNV-2015-407638 del señor José Miguel Arroyo Muñoz, la CONACE verificó que “[…] certificado del Ministerio de Salud de Argentina en el cual consta que inició el 1 de junio de 2013 y concluyó el 31 de mayo de 2015 su formación como cardiólogo y certificado del Ministerio de Salud de Argentina en el cual consta que inicio el 1 de septiembre de 2009 y concluyó el 31 de mayo de 2013 su formación en Medicina Interna.
El proceso formativo que adelantó el convalidante resulta equivalente a lo desarrollado en los programas de la especialidad que se ofrecen en Colombia […]”, se resolvió convalidar el título de especialista en cardiología. 37 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: 011CD 2 FOLIO 477. 38 Cfr. Índice 15, expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: 011CD 2 FOLIO 477. 17 Radicación núm.: 25000 23 41 000 2016 00407 01 Demandante: Andrés Alfonso Díaz Garzón 94.
Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que el cargo de falsa motivación e infracción de las normas en que debería fundarse, por las razones expuestas por el demandante no prospera, pues no se desvirtuó la veracidad de las consideraciones plasmadas en los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia recurrida. 95.
Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, sobre condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de marzo de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.