Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 66001-23-33-000-2021-00284-01 Nº Interno: 1082-2024 Demandante: Alonso Henao Sepúlveda Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia - docente nacional La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Alonso Henao Sepúlveda, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los siguientes actos: Resolución 26550 del 29 de diciembre de 2003, por la cual se niega una pensión gracia de jubilación. Resolución 6948 del 25 de agosto de 2004, por la cual se resuelve un recurso de apelación contra la Resolución 26550 del 29 de diciembre de 2003.
Resolución 21385 del 16 de mayo de 2008, por la cual se resuelve solicitud de pensión gracia en cumplimiento a un fallo de tutela del Juzgado Primero de Familia de Ibagué Tolima. Resolución UGM 027522 de 19 de enero de 2012, por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. Resolución UGM 045102 de 04 de mayo 2012, por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución 27522 del 19 de enero de 2012.
Resolución RDP 003925 del 02 de febrero de 2018, por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. Resolución RDP 014765 de 26 de abril 2018, por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución RDP 003925 del 02 de febrero de 2018. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que el demandante tiene el derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, a cargo de la UGPP.
Se condene a la UGPP a reconocer y pagar a favor del demandante la pensión gracia de jubilación, así como los reajustes legales, a actualizar la pensión de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC), certificado por el DANE, a los intereses corrientes y moratorios sobre las sumas adeudadas. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante asegura que nació el 2 de septiembre de 1943, e «inició su labor como docente vinculado por medio de Resolución 14495 del 22 de agosto de 1980 y tomó posesión el 17 de septiembre de ese año».
Indicó que prestó sus servicios por más de 20 años y que su desempeño docente se realizó con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta. Al considerar que cumplía con todos los requisitos legales, solicitó reiteradamente a la demandada el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, la prestación fue negada a través de los actos administrativos demandados. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, el artículo 13. Ley 114 de 1913. Ley 116 de 1928. Ley 37 de 1933. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15. La parte demandante, sostuvo que como maestro oficial de secundaria, nacional, por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, cumple con los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder a la pensión de gracia, los cuales son: haber completado 20 años de servicio como maestro oficial de secundaria nacional por nombramiento; también cumple con los 3 requisitos adicionales que estableció la Ley 114 de 1913 que son: 50 años de edad, buena conducta y no estar incluido en el grupo de maestros oficiales de primaria excombatientes en la guerra de los mil días.
Agregó que la restricción establecida en el artículo 4°, numeral 3, no es aplicable a los profesores de secundaria a los cuales la Ley 37 de 1933 estableció como único requisito para acceder a la pensión gracia, haber completado los 20 años de servicio en colegios de secundaria, sin distinguir si estos planteles eran nacionales, departamentales, municipales o distritales, donde la ley no distingue el intérprete no puede hacerlo.
Afirmó que la entidad demandada incurrió en infracción de la normativa legal en que debió fundarse configurándose de esta manera causal de nulidad. Que, además, la sentencia de constitucionalidad C-479 de 1998 aclara que todos los profesores de secundaria, sin distingo, tenían derecho a la pensión gracia. Puntualizó que «La UGPP al negar el derecho que le asiste a mi poderdante de disfrutar de la Pensión Gracia, por las Leyes 114 de 1913,116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; y al infringir el derecho fundamental a la igualdad al no tenerle en cuenta el tiempo de servicio a la nación para efectos de la pensión gracia que reclama, y si tenerle en cuenta, el tiempo de servicio a la nación para efectos de la pensión gracia a los profesores nacionalizados por ley 111 de 1960 y 43 de 1975, incurrió en una vía de hecho, por la omisión manifiesta al no aplicar las normas que corresponden al caso concreto, en especial el artículo 13 de nuestra carta y la ley 91 de 1989 en su artículo 15». 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la entidad actuó conforme a las normas procedentes al expedir los actos demandados. Sostuvo de las pruebas obrantes en el expediente administrativo del actor se concluye que a pesar de que cumple con más de 20 años de servicio en la docencia oficial, la totalidad del tiempo tuvo una vinculación nacional.
Manifestó que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente, por ello, se evidencia que el docente no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, toda vez que la misma es clara en establecer que la pensión gracia será una dádiva para aquellos maestros de primaria y secundaria, cuyo tipo de vinculación sea distrital, municipal, departamental o nacionalizados, que hayan sido vinculados, antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de tiempos de servicio, requisitos que no fueron satisfechos en debida forma por el demandante.
Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe, prescripción y la genérica. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 30 de noviembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Consideró probado el cumplimiento de la edad, desempeño de la labor docente con idoneidad, honradez y buena conducta, así como el ingreso al magisterio antes del 31 de diciembre de 1980, pues tomó posesión del cargo, como docente departamental, por acta del 6 de agosto de 1980.
Precisó que, posteriormente, fue designado mediante Resolución 14495 del 22 de agosto de 1980, por el Ministerio de Educación Nacional, en el cargo de Instructor III del departamento de Promoción Social del INEM Julián Motta Salas de Neiva, donde ejerció desde el 17 de septiembre de 1980 hasta el 30 de agosto de 1994 y trasladado al INEM Felipe Pérez, por Resolución 055309 del 8 de junio de 1987 del mismo ministerio, donde ejerció desde el 1° de junio de 1987 hasta el 31 de diciembre de 2002.
Sostuvo que, del material probatorio recaudado se pudo establecer que los periodos de servicio acreditados por señor el señor Alonso Henao Sepúlveda, son de carácter nacional, hecho que, además, es aceptado por las partes. Precisó que conforme con «la línea jurisprudencial de esta Colegiatura, los tiempos laborados como maestro nacional no son computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues se deben acreditar 20 años de servicios docentes en planteles educativos del orden municipal y departamental o nacionalizados, así mismo, la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual no se constata de las vinculaciones realizadas incluso con posterioridad a 1980 que son de carácter nacional, tiempos de servicio que no resultan aptos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, siempre que en todo caso acrediten los requisitos exigidos por el legislador». 4.
El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Afirmó que las leyes están por encima de la jurisprudencia, y que la interpretación de estas por parte del Congreso de la República no se realiza a título de doctrina sino como instrumento obligatorio y vinculante propio de la técnica legislativa según la sentencia de Constitucionalidad C- 820 de 2006.
Sostuvo que existe un error evidente en la interpretación de la Ley 91 de 1989, pues se desfiguró su mandato, toda vez que se sigue hablando de la desigualdad de 1913, cuando en la actualidad existe una ley de educación que rige a todos los docentes oficiales de Colombia, y un escalafón docente que establece la tabla de salarios. Manifestó que, en todo caso, si el legislador no distinguió a los docentes para el reconocimiento de la pensión gracia, es porque también quiso que la normativa se aplicase para los educadores nacionales.
Dijo que el propio legislador realizó, en el año 2009, la interpretación de la Ley 91 de 1989, en su Proyecto de Ley 114 de 2009 que dispone que los tiempos servidos en instituciones educativas nacionales también pueden ser contabilizados para acceder a la pensión gracia. La interpretación que hace el Congreso de la Republica es vinculante y obligatoria para las autoridades administrativas y judiciales, de acuerdo con la sentencia C-820 de 2006.
Añadió que la sentencia impugnada no acertó al exigir como requisito indispensable para el reconocimiento de esta pensión gracia que los cargos desempeñados lo hubieren sido en planteles departamentales o municipales, excluyendo aquellos que hayan sido prestados como consecuencia de la designación hecha por el Ministerio de Educación Nacional y esta distinción contraviene los principios del derecho laboral colombiano. Concluyó que «la pensión gracia es un derecho de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido por el legislador y con el rango de protección constitucional, en cabeza de aquellos docentes, que cumplan con los requisitos de ley establecidos en artículo 15 de Ley 91 de 198916.
Por tanto, su reconocimiento es directo e independiente de cualquier otra situación ordinaria». 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 15 de abril de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, no corrió traslado para alegar de conclusión. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones. Para el efecto, se analizará si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: “… A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.” Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: “[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: “… Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].” De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
Hechos probados. i) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía, el demandante nació el 2 de septiembre de 1943, por tanto, cumplió los 50 años de edad el 2 de septiembre de 1993. ii) De acuerdo con la certificación del Instituto de Bienestar Familiar, del 31 de junio de 1998, el actor estuvo vinculado a esa entidad como profesional universitario en la Unidad Zonal de Armenia, desde el 18 de abril de 1977 hasta el 15 de mayo de 1979. iii) La rectora y el subdirector administrativo del INEM Julián Motta Salas, del 22 de julio de 1998, certificó que el actor prestó sus servicios en ese instituto desde el 17 de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1987; designado por Resolución 14495 del 22 de agosto de 1980, emanado del Ministerio de Educación Nacional, trasladado por Resolución 05309 del 8 de junio de 1987, del ministerio. iv) Acta de posesión, suscrita por el accionante y el ministro de educación, del 17 de septiembre de 1980, para laborar en el INEM Julián Motta Salas de Neiva, designado por Resolución 14495 del 22 de agosto de 1980. v) De acuerdo con constancia del rector y subdirector administrativo del INEM Julia Motta Salas de Neiva, del 19 de noviembre de 2001; el accionante prestó sus servicios en esa institución desde el 17 de septiembre de 1980, hasta el 30 de julio de 1987; como instructor del Departamento de Promoción Social; nombrado por Resolución 14495 del 22 de agosto de 1980, trasladado por Resolución 05309 del 8 de junio de 1987, ambas resoluciones emanadas del Ministerio de Educación Nacional. vi) Conforme con la constancia de la Vicerrectora Administrativa y el pagador del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada del municipio de Pereira, del 9 de noviembre de 2001; el actor prestó sus servicios en esa institución desde el 1º de julio de 1987, como docente de tiempo completo del Departamento de Promoción Social, con categoría 13 en el escalafón docente; realizándole los descuentos de ley, con destino a Cajanal y desde el 1º de enero de 1990 al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. vii) El coordinador de nóminas del departamento de Risaralda certificó que el demandante devengó como factores salariales en los años 1999 y 2000: el sueldo, sobre sueldo, prima de alimentación, dedicación exclusiva, prima de navidad, y prima vacacional. viii) El demandante por declaración extra juicio del 5 de diciembre de 2001, manifestó que ha desempeñado la labor docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta, que, además, carecía de medios de subsistencia. ix) Certificado de la coordinadora de Prestaciones Económicas de Cajanal, del 21 de febrero de 2002 informó que el actor, para esa fecha, no había sido inscrito como pensionado en esa entidad. x) El Certificado Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, de la Secretaría de Educación de Risaralda, expedido el 21 de octubre de 2014; da cuenta de que el actor fue trasladado al INEM Felipe Pérez Pereira, por Resolución 5309 del 8 de junio de 1987; desde el 1º de julio de 1987 hasta el 8 de febrero de 1996; e incorporado al mismo centro educativo, por Decreto 155 del 9 de febrero de 1996, laboró desde el 9 de febrero de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2002. xi) Formato único para la expedición de salarios de la Secretaría de Educación de Risaralda, expedido el 14 de octubre de 2014; que informa que, desde el 1° de enero de 1992 hasta el 30 de diciembre del mismo año, el accionante devengó como factores salariales asignación básica, prima de alimentación, dedicación exclusiva y prima de navidad. xii) Formato único para la expedición de salarios de la Secretaría de Educación de Risaralda, expedido el 14 de octubre de 2014; que informa que, desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de diciembre del mismo año, el accionante devengó como factores salariales asignación básica, prima de alimentación, dedicación exclusiva y prima de navidad. xiii) Decreto 0681 del 4 de agosto de 1980, por medio del cual la gobernadora de Risaralda y designó, entre otros, al actor como docente para el colegio María Auxiliadora de Santuario, para cubrir una licencia. xiv) Acta de posesión 0686 del 6 de agosto de 1980, del demandante, para el cargo de docente en la escuela María Auxiliadora de Santuario. 2.3.
Actuación administrativa i) El actor solicitó en diversas ocasiones el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación; la primera en el año 2002 y la última fue formulada el 17 de octubre de 2017. ii) Mediante Resolución RDP 003925 del 2 de febrero de 2018, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia pedida por el demandante el 17 de octubre de 2017, dado que no acreditó su vinculación a la docencia oficial por 20 años con carácter territorial o nacionalizado. 2.4.
Caso concreto. El señor Alonso Henao Sepúlveda acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación del acto administrativo por el cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda, por considerar que todo el tiempo acreditado por el actor para el reconocimiento de la pensión gracia, corresponde a una vinculación nacional; que excluye el reconocimiento de esta prestación. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que no es relevante que la vinculación sea nacional y que la pensión gracia es un beneficio para todos los docentes sean nacionales o nacionalizados.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 2 de septiembre de 1943 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, por última vez, el 17 de octubre de 2017 el actor pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resolución RDP 003925 del 2 de febrero de 2018, puesto que, en criterio de la entidad, no cumplió con el requisito de los 20 años de servicio como maestro del orden territorial.
Con el objeto de dilucidar los reparos del recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Es oportuno destacar que esta Corporación desde la expedición de la sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha dejado claro que dentro del grupo de los beneficiarios de la pensión gracia no hay lugar a incluir los docentes nacionales.
Postura que ha sido reiterada a lo largo de estos años por la jurisprudencia, siendo la postura más reciente la proferida el 29 de mayo de 2024, radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). Pues bien, en el sub lite está acreditado que el demandante, mediante Resolución 14495 del 22 de agosto de 1980, fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional como docente del INEM Julián Motta Salas de Neiva, según se evidencia en el acta de posesión, así como en las constancias emitidas por la Secretaría de Educación de Risaralda, en los que se corroboró que el tipo de vinculación era nacional.
Así entonces, quedó evidenciado que el accionante ostentaba una vinculación nacional, pues fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional y prestó sus servicios en una institución del mismo nivel, como se indicó en el acta de posesión. En consecuencia, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), «lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo».
De igual manera, la Sala no pasa por alto que la parte actora ha indicado que su vinculación era nacional y, sin embargo, a su juicio, existe una indebida interpretación de las normas porque todos los docentes son beneficiarios de la prestación; de modo que en el plenario no existe discusión sobre el tipo de nombramiento por medio del cual se vinculó al servicio docente a partir del 17 de septiembre de 1980 y hasta la fecha de la última reclamación, 17 de octubre de 2017.
Así entonces, como quedó evidenciado, en el proceso sub examine a pesar de que el actor tuvo una relación laboral de carácter territorial, en agosto de 1980, para cubrir una licencia; lo cierto es que la vinculación desde el 17 de septiembre de esa anualidad y que perduró hasta su retiro de la docencia era nacional, sin que exista en el plenario medio probatorio en contrario, de modo que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de pensión gracia. Por lo tanto, comoquiera que el señor Alonso Henao Sepúlveda laboró mayoritariamente con una vinculación nacional, no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación ahora controvertida, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la parte accionante, con la precisión que no son de recibo los argumentos esgrimidos por el recurrente dado que la norma impone unos requisitos para conceder la prestación que reclama y al no acreditarlos, no le asiste derecho.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda que negó las súplicas de la demanda, dado que no prosperaron los argumentos expuestos por el recurrente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de noviembre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.