CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 ACCIÓN POPULAR – AUTO. Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Asunto: Resuelve apelación frente a medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA TESIS: SE REVOCA LA MEDIDA CAUTELAR APELADA, POR CUANTO NO SE DEMOSTRÓ QUE LA OCUPACIÓN DE LAS SABANAS COMUNALES DEL CORREGIMIENTO LOS VENADOS FUESE INDEBIDA EN LOS TÉRMINOS DEL ACUERDO 058 DE 2018, EXPEDIDO POR LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS.

DERECHOS COLECTIVOS: GOCE DE UN AMBIENTE SANO, A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES, AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO Y A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS -ANT1 contra el proveído de 27 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar2, a través del cual se decretaron las medidas cautelares solicitadas. 1 En adelante ANT 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano ARMANDO VALERA SARMIENTO, en su calidad de líder social, defensor y coordinador de derechos humanos en la región del Cesar y miembro activo de la Organización ASOMAVIC - Defensora de los Derechos Humanos Centro Occidente, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentó demanda ante el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar4 contra la ANT y el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR5, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos que se advirtieran de los hechos narrados.

I.2.- Los hechos que motivaron la medida cautelar son, en esencia, los siguientes: Señaló que el corregimiento de Los Venados del Municipio cuenta con unas sabanas comunales, las cuales, de conformidad con el Decreto 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 Mediante auto de 31 de agosto de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar remitió por competencia la acción popular al Tribunal, habida cuenta que la demanda se dirigió contra una entidad del orden nacional, esto es, la Agencia Nacional de Tierras.

En consecuencia, el Tribunal avocó conocimiento del proceso en auto de 14 de octubre del mismo año. 5 En adelante el MUNICPIO. 3 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Único 1071 de 26 de mayo de 20156, son terrenos baldíos y, por tanto, bienes de uso público, inalienables, imprescriptibles e inembargables según lo ordena el artículo 2519 del Código Civil.

Puso de manifiesto que las sabanas comunales en mención son terrenos planos cubiertos de pastos naturales, empleados por la comunidad para alimentar su ganado ovino, bovino y caprino, entre otros. Aseguró que los terrenos en comento han sido invadidos y apropiados por más de 100 personas particulares de otras regiones con la expectativa infundada de que en dicha zona existen minas.

Expresó que debido a dicha invasión, los pobladores de la zona no pueden llevar sus semovientes a alimentarse, aunado al hecho de que tal situación podría causar un fuerte impacto en las especies vegetales y animales que allí habitan, por lo que estos últimos podrían migrar a otro lugar. 6 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”. 4 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que en reiteradas oportunidades ha acudido a las entidades accionadas con el fin de que ejerzan sus competencias en materia de restitución de los bienes de uso público, sin que hubiesen hecho algo al respecto.

Destacó que el artículo 22 del Decreto 2031 de 30 de septiembre de 19887, le asignó la obligación al INCORA, hoy ANT, de adelantar los trámites administrativos necesarios para recuperar las sabanas o playones indebidamente ocupados con cercas, construcciones, diques o cualquier otro obstáculo que impidiera el aprovechamiento comunal o el libre y natural flujo de las aguas, de acuerdo con el procedimiento previsto en Capítulo III del Decreto 1265 de 1974.

En virtud de lo anterior, el actor solicitó la siguiente medida cautelar: “[…] Ordenar a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que ejecuten los actos necesarios para la recuperación de las sabanas en mención. Obligar a los demandados a presentar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas.

Ordenar con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”. 7 “Por el cual se reglamenta el literal m) del artículo 3° de la Ley 135”. 5 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.- Defensa I.3.1.- El MUNICIPIO adujo que no había lugar a decretar las medidas cautelares solicitadas por el actor, habida cuenta que no reunían los presupuestos exigidos por los artículos 229 y 231 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativos y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, pues éste se limitó a solicitar las medidas sin justificar la pertinencia y procedencia de las mismas.

Señaló que tampoco se reunían los requisitos para la imposición de la caución e indicó que las medidas cautelares innominadas están delimitadas por el legislador, en cuyo caso el juez debe realizar unos juicios de ponderación entre el derecho discutido, la necesidad de la aplicación de la medida y su proporcionalidad, lo que tampoco resulta pertinente.

I.3.2.- La ANT adujo que la medida cautelar solicitada y las pretensiones de la demanda son idénticas, de tal manera que al pronunciase sobre la primera se vulneraría su derecho al debido proceso habida cuenta que se obviaría el procedimiento para el medio de control. 6 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que aun cuando el artículo 231 del CPACA permite la procedencia de la medida cautelar por vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda, ello no significa que los cargos formulados en ésta sean los mismos de la medida cautelar.

Indicó que para la procedencia de las medidas cautelares solicitadas por el actor era necesario que éste demostrara los hechos afirmados y no fundamentarse en conjeturas o afirmaciones sin sustento probatorio alguno que dieran cuenta de la ocupación indebida del bien baldío. Puso de manifiesto que, en la actualidad, las sabanas comunales de Los Venados son bienes baldíos que no tienen la calidad de adjudicables, conforme a lo resuelto en la Resolución núm. 2161 de 31 de octubre de 2012, razón por la que solo le resta al Estado determinar la forma en que se ha de administrar dicho bien para el cumplimiento de los fines sociales de la propiedad, como, por ejemplo, a través de arrendamiento o el libre ejercicio de actividades agropecuarias que beneficien a la población circunscrita en estos terrenos. Precisó que en el evento de que se hubiese demostrado la ocupación indebida, era posible iniciar las actividades policivas tendientes al desalojo de los particulares ocupantes de los bienes baldíos, cuya 7 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia radica en las autoridades departamentales, distritales o municipales, dependiendo de la ubicación del predio.

Señaló que de conformidad con el artículo 225 del Código Nacional de Policía le asiste competencia como autoridad de policía pero de manera residual respecto de los procedimientos administrativos “[…] encaminados a la recuperación de bienes baldíos y bienes fiscales patrimoniales, así como en aquellos que concluyan con la orden de restitución administrativa de bienes a víctimas o beneficiarios de programas de la Agencia, la ejecución del acto administrativo correspondiente será efectuada por la autoridad de Policía dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la solicitud de la Agencia Nacional de Tierras, una vez el acto se encuentre ejecutoriado y en firme […]”.

Puso de manifiesto que su competencia para adelantar los procesos administrativos por indebida ocupación de bienes baldíos y el procedimiento único de recuperación de baldíos se encuentran regulados por el Decreto Ley 902 de 29 de mayo de 20178. 8 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras". 8 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que respecto del predio objeto de la acción, al revisar sus bases de datos, encontró un Procedimiento Administrativo Especial Agrario de Deslinde o Delimitación de Tierras de la Nación, adelantado por los extintos INCORA e INCODER, del cual destacó las siguientes actuaciones: “[…] a) Mediante Resolución No. 02030 del 12 de noviembre de 1992, el INCORA ordenó el inicio de las diligencias administrativas tendientes a delimitar los terrenos que constituyen las SABANAS COMUNALES LOS VENADOS, ubicados en el municipio de Valledupar, departamento del Cesar.

Con ocasión a la liquidación del INCORA, y entrado en funcionamiento del extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, este último ordenó mediante Auto del 31 de julio de 2007, la práctica de una inspección ocular sobre los terrenos que conforman las SABANAS COMUNALES LOS VENADOS, diligencia que no se llevó a cabo debido a la imposibilidad de notificar el Auto al Ministerio Público.

Sin embargo, posteriormente fue posible adelantar dicha diligencia entre el 26 y el 27 de abril de 2010, según consta en el acta de diligencia de inspección ocular. b) Con dicho insumo y demás pruebas la anterior institucionalidad profirió la Resolución Final No. No. 2161 del 31 de octubre de 20119, por lo que actualmente el citado procedimiento se encuentra en ETAPA FINAL […]”.

Aseguró que el referido acto se encuentra ejecutoriado, por lo que goza de presunción de legalidad, lo que pone de manifiesto que los terrenos objeto de la acción son de la Nación y su naturaleza es la de bien baldío inadjudicable. 9 La Sala al consultar el texto de la Resolución 2161 advierte que la misma fue expedida en el año 2012. 9 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el procedimiento denominado “Recuperación de Baldío Indebidamente Ocupado”, previsto en el Decreto Ley 902 de 2017, es el medio eficaz para dilucidar la existencia de la ocupación alegada por el actor, el cual consta de una fase administrativa y otra judicial.

Manifestó que, de conformidad con el Decreto 2363 de 7 de diciembre de 201510, su Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica es la encargada de tramitar la fase administrativa del procedimiento de recuperación de baldíos cuando se trate de los asuntos agrarios a que se refieren los numerales 4 y 5 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, en cuyo caso dicha etapa culmina con la decisión de cierre del trámite administrativo en la que se resuelve dar inicio a la fase judicial a través de la presentación de la demanda, con el fin de que un Juez de la República sea el que determine si hay lugar a recuperar el baldío indebidamente ocupado.

Mencionó que la finalidad del proceso referido es determinar si la ocupación existente en el predio ostenta la naturaleza de indebida, o no, así como la eventual restitución al dominio de la Nación del mismo, cuya decisión dependerá de un juez. 10 “por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, (ANT), se fija su objeto y estructura”. 10 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimó que debido a que el actor cuenta con mecanismos administrativos y judiciales para la protección de los bienes baldíos inadjudicables y en atención a que no aportó prueba alguna que demostrara la ocupación indebida, la medida cautelar solicitada resulta improcedente.

Finalmente, sostuvo que está pendiente de que la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación determine el reglamento para el uso adecuado y acceso de la población a dichas áreas de terreno para la ejecución de actividades agropecuarias. II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal en proveído de 27 de enero de 2022, ordenó lo siguiente: “[…]

PRIMERO: ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, y, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, para que de FORMA INMEDIATA, ejecuten los actos necesarios para la recuperación de las sabanas comunales del Corregimiento de Los Venados.

SEGUNDO: ORDENAR con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que se realicen los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño en las sabanas comunales del Corregimiento de Los Venados, y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. Por Secretaría, ofíciese a dicha dependencia. 11 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: De igual forma, y como parte de la medida cautelar, se ORDENA a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR - CORPOCESAR, que ejerza su función de control y vigilancia, garantizando que no se continúe con la tala de árboles nativos en las sabanas comunales del Corregimiento de Los Venados.

Asimismo, se CONMINA a dicho ente, que ejerza su poder coercitivo de forma rigurosa, conforme a sus competencias, contra las personas que cometan infracciones ambientales en esa zona […]”. Para el efecto, el Tribunal explicó que las sabanas comunales son zonas compuestas por terrenos baldíos, generalmente planos, cubiertos por pastos naturales, que han sido ocupados tradicionalmente con ganados de los vecinos del lugar.

Se refirió al material probatorio obrante en el expediente, del cual concluyó que estaba demostrada la inminencia de un daño a los “derechos colectivos”, pues de las peticiones presentadas por el actor a las entidades accionadas y sus correspondientes respuestas podía inferirse: i) la presencia de personas en las sabanas comunales del corregimiento Los Venados, conforme se advierte de la respuesta suministrada por el Inspector Rural de Policía de esa localidad; y ii) la tala de árboles nativos, lo cual dio lugar a la apertura de un proceso sancionatorio ambiental por parte de CORPOCESAR, como lo informó la Procuraduría 8 Judicial II Ambiental de Valledupar.

El Tribunal argumentó que: 12 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Nótese, que lo alegado por el accionante, relacionado con que dichas sabanas comunales deberían ser utilizadas por diversas familias para tener su ganado bovino, ovino y caprino, entre otros, y alimentar sus semovientes, ya que conviven con una economía netamente campesina, y que al presentarse la invasión se desnaturaliza la verdadera función social que deben cumplir dichas zonas; además, que se vulnera el medio ambiente, toda vez que la fauna y la flora están desapareciendo, extinguiéndose los animales, se infiere con el concepto institucional de las zonas conocidas como sabanas comunales, que se itera, son zonas compuestas por terrenos baldíos cubiertos de pastos naturales, los cuales son ocupados tradicionalmente con ganados en forma común por los vecinos del lugar.

Así las cosas, al encontrarse certificado por funcionarios públicos la existencia de personas que se encuentran asentadas o invadiendo la referida zona comunal, y que se ha realizado la tala de árboles nativos en dicha zona, se desnaturaliza el concepto mismo de las sabanas comunales, ocasionando un inminente daño a los derechos colectivos de los habitantes del citado corregimiento, quienes se ven afectados por la presencia humana en el terreno, limitando la posibilidad de sus semovientes de alimentarse; y de contera, afectando el medio ambiente con la deforestación causada […]”.

Sostuvo que no podía pasarse por alto que el procedimiento de deslinde o de delimitación de tierras, cuya existencia dio cuenta la ANT, data de 1992, sin que hasta la fecha hubiese culminado, lo que, a su juicio, pone en peligro a la comunidad de acceder a la zona comunal, máxime si se tiene en cuenta que la ocupación objeto de la presente acción fue puesta en conocimiento de la accionada con anterioridad.

Adujo que el Inspector Rural de Policía tenía conocimiento de los hechos porque el MUNICIPIO lo requirió para que ejerciera el control urbano, avocara conocimiento; y que en caso de existir motivación, iniciara y culminara el respectivo proceso verbal abreviado, sin que se advierta ninguna decisión sobre dicho asunto. 13 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que en atención al principio de precaución, resultaba procedente adoptar la medida cautelar para impedir la degradación del medio ambiente.

Tras citar la providencia de 2 de mayo de 2013, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado11, concluyó que aun cuando no se encuentre plenamente acreditada la vulneración de derechos colectivos, en el evento de advertirse la amenaza que pueda enfrentar el recurso ambiental de un posible peligro irremediable, se debe amparar el mismo para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.

Respecto de las entidades competentes para dar cumplimiento a las órdenes de amparo, adujo lo siguiente: Que las entidades accionadas han sido omisivas en el cumplimiento de sus funciones, pues no han adoptado las medidas para la recuperación de las sabanas comunales del corregimiento Los Venados. Sostuvo que, pese a lo anterior, la accionadas en sus escritos de contestación de la demanda solicitaron el decreto de pruebas para 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso, providencia de 2 de mayo de 2013, expediente núm. 68001-23-31-000-2012-00104-01. 14 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oponerse a la vulneración de los derechos colectivos alegados, por lo que la cuestión litigiosa debía resolverse en la sentencia; no obstante, advirtió que, de acuerdo con el artículo 229 del CPACA, la medida cautelar no implica un prejuzgamiento.

Destacó que era necesaria la protección del medio ambiente, razón por la que debía ordenarle a CORPOCESAR, como máxima autoridad ambiental de esa jurisdicción, que ejerciera su función de control y vigilancia y su poder coercitivo. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO La ANT interpuso recurso de reposición12 y, en subsidio, de apelación, en el que manifestó que las afirmaciones del Tribunal respecto de la no finalización del procedimiento administrativo especial agrario de deslinde o delimitación de tierras respecto de las sabanas comunales del corregimiento Los Venados iniciado en 1992, y su supuesta omisión en el ejercicio de sus competencias en materia de protección del medio ambiente por no adoptar las medidas para recuperar lo terrenos objeto de la acción, no resulta acorde con la realidad procesal por lo siguiente: 12 El recurso de reposición fue resuelto por el Tribunal en auto de 28 de abril de 2002, en el sentido de no reponer su decisión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la providencia recurrida. 15 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

El proceso de deslinde o delimitación de tierras aludido finalizó con la Resolución 2161 de 31 de octubre de 2012, en la que se definió que las sabanas comunales de Los Venados son bienes baldíos que no tienen calidad de adjudicables; la legalidad de dicho acto administrativo no ha sido cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que se encuentra vigente y, por tanto, constituye la herramienta con la que se pueden realizar las correspondientes diligencias administrativas ante la autoridad competente para el respeto de la propiedad pública.

Señaló que ordenar la delimitación de los predios que conforman la sabana comunal es un desgaste administrativo, pues, junto con las entidades extintas INCORA e INCODER, delimitaron y establecieron los linderos de las sabanas comunales que colindan con aquellos que son predios privados. Precisó que ante la existencia de un acto administrativo que fija los linderos de las sabanas comunales Los Venados, la acción procedente contra la ocupación indebida por parte de terceros es la policiva, que está a cargo del Inspector Rural de Policía, habida cuenta que es el llamado a proteger y salvaguardar los bienes de uso público, conforme lo ordena el Código de Policía y Convivencia Ciudadana. 16 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

Adujo que su competencia de policía es residual, dado que para los casos de indebida ocupación de bienes baldíos, el Decreto Ley 902 de 2017 prevé un procedimiento que busca determinar los linderos de los predios privados y los bienes baldíos de la Nación, lo cual en el caso concreto constituiría un desgaste administrativo y judicial, pues para combatir la ocupación alegada por el actor en la zona delimitada por la Resolución 2161 de 31 de octubre de 2011, no es relevante si el bien es público o privado, dado que ello ya fue definido y, en consecuencia, solo resta su ejecución que sólo se logra a través de la acción policiva, argumentando para ello que: “[…] la competencia de policía en cabeza de la Agencia Nacional de Tierras, es residual dado que para casos de indebida ocupación de bienes baldíos indebidamente ocupados por no tener la calidad de adjudicables, se determina con lo dispuesto en el Decreto Ley 902 de 2017, en lo relativo al procedimiento único de Recuperación de Baldíos.

Si bien es cierto que existe un procedimiento agrario regulado en el Decreto Ley 902 de 2017; iniciar el procedimiento agrario de ocupación indebida de bienes baldíos, el cual busca determinar los linderos de los predios privados y los bienes baldíos de la nación, sería un desgaste administrativo y judicial, ya que la ocupación que los privados realicen sobre la zona delimitada en la Resolución No. 2161 de 31 de octubre de 2011 como sabana comunal, no entraran en discusión y debate si son o no son públicos, ya que así han sido determinados previamente por la entidad agraria, y solo resta su ejecución, y dicha ejecución puede ser exigida por intermedio de las acciones policivas ya referenciadas.

Es así entonces, que al ser residual la competencia la Agencia Nacional de Tierras en materia de asuntos policivos, la entidad no está obligada en primera instancia al inicio de actuaciones administrativas tendientes al lanzamiento de ocupantes de las sabanas comunales, ya que se insiste, dichas funciones están en competencia de las Inspecciones Rurales de Policía […]”. 17 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su juicio, la orden que le fue impartida ya se cumplió desde el año 2012, toda vez que desde esa fecha fijó y determinó los linderos de las sabanas comunales y, en consecuencia, solamente resta que la Nación regule la administración del bien público, de tal manera que lo atinente a la ocupación indebida debe ser resuelto por la autoridad de policía conforme se explicó en precedencia. Expresó que de acuerdo con lo expuesto, ha cumplido su deber legal y no ha sido omisiva en el ejercicio de sus funciones, por lo que cualquier orden de hacer, como la impuesta, constituye un prejuzgamiento, ya que da por cierto que omitió sus funciones y no ejerció su autoridad en materia de ocupación de bienes públicos y le ordenó cumplir situaciones fácticas que debían ser definidas y determinadas en la sentencia. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Con fundamento en lo expuesto y en atención a los argumentos que sustentaron el recurso de apelación, a la Sala le corresponde determinar si la ANT es competente para ejecutar acciones para la recuperación de las sabanas comunales del corregimiento Los Venados, conforme se lo ordenó el Tribunal.

Sin embargo, previo a 18 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolver dicho planteamiento, resulta necesario establecer si se configuran los presupuestos para la procedencia de la medida cautelar cuestionada.

Para el efecto, la Sala se referirá al régimen de medidas cautelares en acciones populares y la naturaleza jurídica de las sabanas comunales y la normativa que reglamenta su uso. De las medidas cautelares en acciones populares Las medidas cautelares dentro de la acción popular están reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”.

Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber: “[…] a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; 19 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […] (Resaltado de la Sala)”.

Por su parte, el CPACA, en su artículo 229 dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibidem. En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares dentro de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de la interpretación y armonización de las mismas.

Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201313, consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que este deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2013, Consejera ponente María Elizabeth García González, expediente núm. 2012-00614. 20 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, se precisó que el Juez popular seguía estando facultado para decretar cualquier medida cautelar y en particular, si así lo consideraba necesario, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA.

Adicionalmente, en dicha oportunidad, también se advirtió que las demás disposiciones del CPACA, no ponían en riesgo las garantías ya otorgadas por la Constitución y la Ley 472 para la protección de los derechos colectivos, razón por la que era viable dar entera aplicación a las demás disposiciones del Capítulo XI del CPACA. Siendo ello así, la Sala advierte que las medidas cautelares, en términos generales, fueron instituidas como un mecanismo de contingencia con distintas finalidades, como lo son: i) prevenir un daño inminente; ii) hacer cesar el que se hubiese causado; y iii) proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 21 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de las medidas cautelares en las acciones populares esta Sección en providencia de 19 de mayo de 201614 consideró lo siguiente: “[…] Lo anterior, por cuanto, como ha sido señalado por esta Corporación, “acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo. // Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor”15.

La facultad de adoptar estas medidas se encuentra regulada tanto en el inciso 3º del artículo 17, como en los artículos 25 y 26 de la ley 472 de 1998. En la primera de estas disposiciones, en aras de garantizar la efectividad de los derechos colectivos (artículo 2º de la Constitución) y como desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 de la Constitución) se reconoce al juez de acción popular “la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”.

El núcleo de esta regulación se encuentra en los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, en los cuales se prevé lo siguiente: […] Teniendo en cuenta estas disposiciones esta Sala ha señalado que el decreto de una medida previa en un juicio de acción popular está sujeto a los siguientes presupuestos de procedencia: 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala, auto de 19 de mayo de 2016, expediente núm. 73001-23- 31-000-2011-00611-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, Rad.

No. 08001-23-31-000-2005-03595-01(AP). C.P.: Ramiro Saavedra Becerra. 22 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido”16.

(negrillas fuera de texto) En este orden de ideas, se tiene que el régimen de protección anticipada establecido por el legislador en materia de acciones populares presenta las siguientes características: i) Flexibilidad en cuanto a la oportunidad para su adopción, toda vez que pueden ser decretadas antes de la notificación de la demanda o en cualquier estado del proceso. ii) Apertura en cuanto a la iniciativa para su decreto, ya que pueden ser adoptadas de oficio o a petición de parte. iii) No taxatividad, en tanto que se habilita a la autoridad judicial para adoptar las medidas que estime pertinentes y necesarias para proteger los derechos colectivos y se enmarquen en el bloque de legalidad que rige las decisiones del juez constitucional. iv) Cualificación del supuesto habilitante, puesto que se exige prevenir un daño inminente o hacer cesar el ya causado, como forma de impedir la producción de perjuicios irremediables e irreparables. v) Encerrar órdenes de cumplimiento inmediato. vi) Las medidas así adoptadas son susceptibles de impugnación vía recursos de reposición y de apelación. vii) Los recursos se conceden en efecto devolutivo, por lo cual su interposición no suspende el cumplimiento de la medida ni el curso del proceso. viii) Oposición por razones legalmente establecidas, pues en atención a la trascendencia de la protección previa y como forma de evitar recursos infundados el legislador reguló en el artículo 26 de la ley 472 los motivos en los cuales necesariamente debe fundarse la impugnación de las medidas decretadas. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 6 de febrero de 2014.

Rad. 2013-00941. C.P.: María Claudia Rojas Lasso. 23 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De este modo, se tiene que además de regular lo relativo a la oportunidad, la iniciativa, el tipo de medidas por adoptar, sus fundamentos, los efectos y los recursos que proceden en su contra, la ley 472 de 1998 revistió al Juez de acción popular de notables poderes para salvaguardar los derechos colectivos y garantizar su efectividad frente a daños actuales o contingentes mediante la facultad de adoptar antes del fallo las medidas previas que estime pertinentes siempre que ellas resulten necesarias para evitar afectaciones irreversibles a estos bienes jurídicos superiores (periculum in mora) y respondan a una reclamación lo suficientemente seria y fundada en un mínimo soporte probatorio cuyo análisis preliminar brinde sustento adecuado a las órdenes anticipadas que se van a impartir a quien aún no ha sido vencido en juicio (fumus boni iuris).

Por esta vía, observa la Sala que al tiempo que se reconoce al juez poderes suficientes para cumplir su misión constitucional de resguardar la efectividad de estos derechos, se le fijan límites claros que apuntan tanto a precaver la arbitrariedad judicial, asegurando la legalidad, proporcionalidad y congruencia de la medida, como a amparar el equilibrio procesal que en virtud de la garantía del debido proceso debe presidir la toma de una decisión anterior a la sentencia que pondrá fin a la causa.

Estas consideraciones deberán servir de marco general para la toma de la decisión de la controversia que se examina […]” (Resaltado de la Sala). De las sabanas comunales El artículo 674 del Código Civil17 clasifica los bienes públicos en bienes de uso público y bienes fiscales. Sin embargo, esta Corporación ha sostenido que dicha distinción, aunque vigente, en la actualidad es 17 Código Civil, Articulo 674.

“BIENES PUBLICOS Y DE USO PUBLICO. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”. 24 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co insuficiente, dada la multiplicidad de bienes que, siendo de la Nación, no se enmarcan en esa dualidad18, por lo que es del caso dar paso a una denominación única de bienes públicos, en la que el factor diferenciador sea la posibilidad de disposición del Estado en atención al grado de afectación al interés general.

Sobre el particular, en sentencia de 19 de julio de 2018, se consideró que: “[…] En el sistema jurídico colombiano los bienes públicos se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y en bienes fiscales19; sin embargo, esta Corporación ha considerado que, a pesar de que dicha clasificación continúa vigente, actualmente ella resulta insuficiente, por lo que se debe dar paso a una denominación única de bienes públicos, en “donde el factor de diferenciación entre ellos sea la posibilidad de disposición del Estado, en atención al grado de afectación al interés general”20, lo que determina el régimen jurídico con miras a concluir si un bien específico está o no dentro del comercio y las consecuencias respectivas.

En este orden de ideas, se ha señalado que los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado y se hallan destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio, están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general21. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 18 de junio de 2014, consejero ponente Álvaro Namén Vargas, expediente núm. 11001-03-06-000-2013-00364- 00. 19 Clasificación que se deriva del texto del artículo 674 del Código Civil, a cuyo tenor: “Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.

Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2154 del 18 de junio de 2014. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, expediente: 0500123310002006-03673-01. 25 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza, que por regla general están destinados a servir como instrumentos materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo de las entidades estatales, el Estado los posee y los administra de conformidad con el régimen jurídico que prevea el derecho común […]22”.

El artículo 1º de la Ley 200 de 16 de diciembre de 1936,23 prevé que se presume como de propiedad privada lo fundos poseídos por particulares, a través de la explotación económica del suelo, la ocupación con ganados y otros de igual significado económico; y que el cerramiento y la construcción de edificios no constituye por sí solos pruebas de explotación económica, pero sí son elementos complementarios de ésta.

En efecto, dicha norma establece: “[…]ARTICULO. 1.- Modificado, Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.

El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia de 19 de julio de 2018, expediente: 2500023260002005-00821-01, CP Carlos Alberto Sambrano Barrera. 23 “Sobre régimen de tierras”. 26 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo […]”.

Por su parte, el artículo 2º ibidem dispone que se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en los términos referidos en precedencia. El artículo 48 de la Ley 160 de 3 de agosto de 199424 le asignó, en ese entonces, al INCORA25 la obligación de delimitar las tierras de propiedad de la Nación de la de los particulares y determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos26, para lo cual debía expedir un acto administrativo de conformidad con el procedimiento previsto por el Decreto 2363 de 3 de diciembre de 199427.

El Decreto ibidem28, además de prever el procedimiento de delimitación o deslinde de las tierras de dominio de la Nación, le encomendó al INCORA la función de regular el uso y manejo de los 24 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. 25 Las funciones del INCORA fueron asumidas posteriormente por el INCODER y, en la actualidad dichas funciones quedaron a cargo de la ANT. 26 Ley 160, artículo 40, numerales 2 y 3. 27 “por el cual se reglamentan los Capítulos X y IVX de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras de dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de comunidades negras”. 28 “por el cual se reglamenta la Ley 1152 de 2007 en lo relativo a la clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, y el deslinde de las tierras del dominio de la Nación, se establecen los procedimientos respectivos y se dictan otras disposiciones”. 27 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co playones y sabanas comunales, las cuales fueron definidas en el artículo 19 como las “Zonas compuestas por terrenos baldíos planos cubiertos de pastos naturales, los cuales han venido siendo ocupados tradicionalmente con ganados en forma común por los vecinos del lugar”29.

La Sala destaca que la Ley 160 en el artículo 69 dispuso que los playones y las sabanas comunales son: reserva territorial del Estado, imprescriptibles y no pueden ser objeto de cerramientos que impidan su aprovechamiento por los vecinos del lugar; no obstante, la autoridad encargada de su administración debe determinar las áreas que pueden ser ocupadas únicamente con cultivos de pancoger.

Ciertamente, la norma en comento dispuso: “ARTÍCULO 69. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1900 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:> Los sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito y parcialmente gratuito que soliciten la adjudicación de un baldío, deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 4o y 5o del Decreto número 902 de 2017 o la norma que lo reemplace o sustituya.

En los casos en que la explotación realizada no corresponda a la aptitud específica señalada, el baldío no se adjudicará, hasta tanto no se adopte y ejecute por el colono un plan gradual de reconversión, o previo concepto favorable de la institución correspondiente del Sistema Nacional Ambiental. 29 Resaltado de la Sala. 28 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las áreas dedicadas a la conservación de la vegetación protectora, lo mismo que las destinadas al uso forestal racional, situadas fuera de las zonas decretadas como reservas forestales o de bosques nacionales, se tendrán como porción aprovechada para el cálculo de la superficie explotada exigida por el presente artículo para tener derecho a la adjudicación. Las islas, playones y madreviejas desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad nacional solo podrán adjudicarse a campesinos y pescadores de escasos recursos, en las extensiones y conforme lo disponga la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (Aunap) o la entidad que la reemplace o sustituya.

En igualdad de condiciones, se debe preferir a quienes sean campesinos o pescadores ocupantes. En las sabanas y playones comunales que periódicamente se inunden a consecuencia de las avenidas de los ríos, lagunas o ciénagas, no se adelantarán programas de adquisición de tierras. En las reglamentaciones que dicte el Instituto sobre uso y manejo de las sabanas y playones comunales, deberán determinarse las áreas que pueden ser objeto de ocupación individual, pero solo para fines de explotación con cultivos de pancoger.

Los playones y sabanas comunales constituyen reserva territorial del Estado y son imprescriptibles. No podrán ser objeto de cerramientos que tiendan a impedir el aprovechamiento de dichas tierras por los vecinos del lugar. No podrán hacerse adjudicaciones de baldíos donde estén establecidas comunidades indígenas o que constituyan su hábitat, sino únicamente y con destino a la constitución de resguardos indígenas.

PARÁGRAFO. En el evento en que el solicitante de la adjudicación sea una familia desplazada que esté en el Registro Único de Víctimas, podrá acreditar la ocupación previa no inferior a cinco (5) años para tener derecho a la adjudicación, con la respectiva certificación del registro de declaración de abandono del predio. La ocupación se verificará por la Agencia Nacional de Tierras reconociendo la explotación actual sin que sea necesario el cumplimiento de la explotación sobre las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación se solicita.

En todo caso, el solicitante de la adjudicación deberá cumplir con los requisitos previstos en este artículo relacionados con la aptitud del predio, no acumulación o transferencia de ocupaciones, conservación de zonas ambientales protegidas, extensiones 29 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co máximas de adjudicación de islas, playones y madreviejas desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad nacional, y las zonas especiales en las cuales no se adelantarán programas de adquisición de tierras y los demás requisitos que por ley no están exceptuados para los solicitantes en condición de desplazamiento” (Resaltado de la Sala).

En los mismos términos que la norma idem, el artículo 37 del Decreto 2363 de 1994 ordenó expresamente que las sabanas comunales no son adjudicables; sin embargo, señaló que en las regulaciones del Instituto debía determinarse las áreas que podían ser objeto de ocupación individual por campesinos de escasos recursos de la zona para su explotación con cultivos de pancoger.

Asimismo, el artículo 41 ibidem dispuso que, una vez delimitadas las áreas que conforman las sabanas comunales, debía elaborar un reglamento para su uso y manejo, previo “estudio de la tenencia de la tierra y naturaleza y clase de suelos, así como de la situación socioeconómica de los usuarios de las mismas”. En cumplimiento de lo anterior, el INCODER expidió el Acuerdo núm. 114 de 13 de junio de 2007, por medio de cual reglamentó de manera genera el uso y manejo de los terrenos comunales. 30 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la Sala pone de manifiesto que el Decreto 2363 de 1994 fue derogado por el Decreto 1465 de 10 de julio de 201330 y, posteriormente, en virtud de lo ordenado por el artículo 107 de la Ley 1753 de 9 de junio de 201531, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 2363 de 7 de diciembre de 2015, a través del cual creó la ANT con el fin de que fungiera como máxima autoridad de las tierras de la Nación y, en consecuencia, asumió las funciones que le correspondían en dicha materia a los extintos INCORA e INCODER.

Con fundamento en lo anterior, la ANT expidió el Acuerdo 058 de 16 de abril de 201832, que reemplazó el Acuerdo núm. 114 de 13 de junio de 2007 mencionado en precedencia, a través del cual reglamentó la administración y el otorgamiento de derechos de uso, entre otros, de las sabanas comunales a que hace referencia el artículo 69 de la Ley 160.

El artículo 3º del Acuerdo 058 de 2018 definió: i) las sabanas comunales como las “[…] zonas compuestas por terrenos baldíos deslindados, generalmente planos cubiertos de pastos naturales, los 30 “por el cual se reglamentan los Capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión de baldíos adjudicados y se dictan otras disposiciones”. 31 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. 32 Dicho Acto fue modificado y adicionado por el Acuerdo 118 de 2020. 31 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales han venido siendo ocupados tradicionalmente con ganados en forma común por los vecinos del lugar […]”; ii) las áreas indebidamente ocupadas son “[…] las porciones de terrenos de baldíos inadjudicables ocupadas en contravención a las prohibiciones legales, entre ellas, las relativas a los sujetos que las ocupan, la extensión o las condiciones de la ocupación […]”33; iii) el área para uso es una “[…] extensión de terreno que cuenta con potencial para el desarrollo de una o varias actividades legalmente permitidas para cada área […]”; iv) área comunal es una “[…] extensión de terreno ubicada dentro de los playones o sabanas comunales, tradicionalmente utilizadas por los vecinos del lugar […]”; v) el derecho de uso sobre baldíos inadjudicables es “[…] la mera tenencia y goce que se ejerce sobre los predios baldíos inadjudicables reconociendo el dominio de la Nación, conforme las disposiciones legales y reglamentarias y normativa ambiental vigente […]”34; y la Junta de Baldíos Inadjudicables que es un “[…] Espacio participativo creado en el presente reglamento, con la finalidad de que opere en cada una de las zonas o áreas donde existan baldíos inadjudicables.

Tiene como función primordial, participar en el proceso de postulación de aspirantes al otorgamiento 33 Resaltado de la Sala 34 Resaltado de la Sala. 32 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de derechos de uso y velar por el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el presente reglamento […]”.

El artículo 4º idem, señaló que no obstante la inadjudicabilidad de las sabanas comunales, se permite la asignación de derechos de uso, pero de acuerdo con las condiciones técnicas, ambientales, económicas y sociales establecidas para cada territorio y en atención a lo dispuesto en ese Acuerdo, lo cual se efectuará cuando las autoridades competentes hubiesen identificado, deslindado, delimitado o zonificado esos terrenos. Respecto de los sujetos que pueden ocupar los bienes baldíos inadjudicables, los artículos 5° y siguientes previeron lo siguiente: “ARTÍCULO 5o.

CALIDAD DE LOS SUJETOS. Serán sujetos del presente reglamento los campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria, población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y la población desplazada, con el interés de acceder al otorgamiento de derechos de uso sobre baldíos inadjudicables, de conformidad con las disposiciones que este Acuerdo prevé. Tendrán prelación aquellas personas naturales o jurídicas, ocupantes previos, que cumplan los requisitos y condiciones establecidas en el presente reglamento, siempre que dicha 33 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocupación sea reconocida por la comunidad vecina y se realice de manera pública y pacífica.

PARÁGRAFO 1. El otorgamiento de derechos de uso sobre baldíos inadjudicables puede ser individual o asociativo.

PARÁGRAFO 2. Las personas que a la fecha de entrada en vigor del presente reglamento hayan sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén incursas en procedimientos de esta naturaleza, que ostenten las condiciones socioeconómicas y personales señaladas en el presente reglamento serán inscritas siempre y cuando acepten las obligaciones para la asignación del derecho de uso.

PARÁGRAFO 3. Para que las cooperativas o asociaciones a las que se hace referencia en este artículo puedan ser sujetos de otorgamiento de derechos de uso sobre baldíos inadjudicables, todos sus miembros deberán cumplir individualmente con las condiciones aquí establecidas. ARTÍCULO 6o. SUJETOS A TÍTULO GRATUITO. Serán sujetos a título gratuito para el otorgamiento de derechos de uso sobre baldíos inadjudicables, aquellos que cumplan concurrentemente los siguientes requisitos: 1.

No poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de su inscripción. 2. No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios destinados exclusivamente para vivienda rural o urbana. 3. No haber sido beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una UAF. 4.

No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme, sin perjuicio de los tratamientos penales diferenciados que extingan la acción penal o la ejecución de la pena. ARTÍCULO 7o. SUJETOS A TÍTULO PARCIALMENTE GRATUITO.

Serán sujetos a título parcialmente gratuito para el otorgamiento de derechos de uso sobre baldíos inadjudicables, aquellos que cumplan concurrentemente los siguientes requisitos: 1. Poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes y que no exceda de setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de su inscripción. 34 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

No haber sido beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una UAF. 3. No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios destinados para vivienda rural y/o urbana. 4. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme.

ARTÍCULO 8 o. USUARIOS ASOCIADOS. A los aspirantes de manera asociativa se les aplicarán los criterios de selección que para tal fin disponga la ANT en el régimen de asociaciones”. La norma en comento autorizó la asignación de derechos de uso a ocupantes previos, en cuyo caso éstos deben cumplir los requisitos establecidos en los artículos 5º al 7º (Artículo 14).

Ahora, si los ocupantes son nuevos, el artículo 15 dispuso que: “[…]

ARTÍCULO

15. ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE USO PARA NUEVOS USUARIOS. Si la Agencia Nacional de Tierras identifica que existen áreas de baldíos ubicados en estas zonas que no se encuentran ocupados, y conforme a los estudios y recomendaciones realizadas por la mesa técnica, se considera que dichos baldíos pueden ser usados por los sujetos de que trata este Acuerdo, habrá lugar a la asignación de derechos de uso atendiendo los resultados de clasificación y calificación señalados en el presente Acuerdo […]”.

Respecto de las áreas para dar uso a las sabanas comunales, el artículo 16 del Acuerdo en comento dispuso que el área máxima deberá ser determinada con cálculos específicos sustentados en las calidades del suelo, las actividades desarrolladas y las disposiciones sobre el uso del suelo y ambientales, para promover un uso adecuado y racional de los recursos naturales, todo lo cual deberá ser 35 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consignado en el reglamento general de derechos de uso que también determinará las áreas que pueden ser objeto de ocupación individual para fines de explotación con cultivos de pancoger.

En el artículo 18, el Acuerdo en estudio dispuso que en las sabanas comunales donde exista claridad respecto de los linderos y no haya conflicto, la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación podrá otorgar autorizaciones o suscribir acuerdos de uso provisionales sobre las áreas que se identifiquen, atendiendo criterios técnicos, ambientales y sociales, con el fin de que se realice un uso ordenado y sostenible de los predios en ejercicio de la administración de los terrenos que allí se encuentran.

Para efecto de asignar los derechos de uso, el Acuerdo en mención estableció el procedimiento que debe seguirse para el efecto, el cual está compuesto de las siguientes etapas: “ARTÍCULO

25. ETAPAS PARA LA ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE USO. Para la asignación de los derechos de uso se adelantarán las siguientes etapas: 1. Formación de expedientes 1.1. Mesas técnicas 1.2. Socialización y jornadas de inscripción 2. Inscripción posjornadas 3. Visita a predio - Identificación de áreas 4. Informe técnico jurídico preliminar 5.

Acto de Apertura 6. Informe técnico jurídico definitivo 36 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Decisiones de cierre del trámite administrativo 8. Fase de seguimiento […]”. De las etapas referidas, la Sala destaca la labor de socialización y jornadas de inscripción que debe efectuar la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación o la Unidad de Gestión Territorial de la ANT, pues en dichas jornadas se socializa con la comunidad de la zona donde se encuentra la sabana comunal, el proceso de conformación de la Junta de Baldíos lnadjudicables si aún no se hecho, la asignación de los derechos de uso sobre dichos predios, y se realizan las inscripciones en los formularios dispuestos por la Entidad, que deberán ser diligenciados por los usuarios nuevos o los que hubiesen efectuado previamente algún tipo de asentamiento, entre otros.

El procedimiento culminará con la decisión de cierre del trámite administrativo, que puede ser un acto administrativo o la suscripción de un contrato de aprovechamiento para derechos de uso con los sujetos seleccionados. Al respecto, el artículo 32 ibidem previó lo siguiente: “[…]ARTÍCULO

32. DECISIONES DE CIERRE DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO. Previa delegación del Director General se procederá por parte del Subdirector de Administración de Tierras de la Nación, a celebrar los contratos o proferir actos 37 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativos de aprovechamiento para derechos de uso con los sujetos seleccionados.

El contrato o acto administrativo deberá indicar como mínimo: 1. Nombre e identificación de la persona (s) seleccionada, su cónyuge o compañero (a) permanente. 2. Las obligaciones de los usuarios, en especial las atinentes al acatamiento de normas ambientales, conservación y uso sostenible de los recursos naturales que yacen en el predio. 3.

Los aspectos relacionados con la ubicación y extensión del área, la distribución y uso del terreno que debe darle el beneficiario. 4. Las prohibiciones establecidas para su uso y manejo. 5. La indicación de que el acto o contrato no transfiere la propiedad del baldío y que su dominio continúa en cabeza de la Nación. 6. El plazo y prórrogas. 7.

Pagos por administración si corresponde. 8. Actividades desarrolladas. 9. Cláusula mediante la cual los beneficiarios se obligan a facilitar la ejecución de los proyectos de interés público que se estén desarrollando o se llegaren a ejecutar en los baldíos inadjudicables señalados en el presente reglamento. 10. Condición resolutoria que permita recuperar los terrenos en caso de incumplimiento de las obligaciones. 11.

Cláusula de riesgo propio: Atendiendo a las condiciones especiales de los terrenos baldíos inadjudicables, los usuarios asumen a su cuenta y riesgo las siembras o proyectos que decidan implementar y las eventuales pérdidas que ocasionen inundaciones, heladas, cruentos veranos, avenidas de las aguas, entre otros asuntos. 12. Cláusula de exclusión de responsabilidad civil: Tiene por objeto que se exima de responsabilidad civil extracontractual a la ANT, por causas originadas durante el aprovechamiento que realice el usuario o terceros sobre el bien dado en uso. 13.

Causales de terminación anticipada. 14. Condiciones para la entrega del predio al finalizar el contrato o a su terminación anticipada. 38 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

Cesión del contrato y asignación a un nuevo usuario en lista de espera. 16. Sanciones. Concluido el trámite administrativo, la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación o la Unidad de Gestión Territorial, remitirá una copia auténtica del contrato o acto administrativo a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, con el fin que se realice la anotación en el respectivo Folio de Matrícula Inmobiliaria, anotación que no transfiere el dominio del bien de la Nación al usuario seleccionado […]”.

Según el artículo 19 del Acuerdo idem, el acto administrativo que resulte de la decisión de cierre, constituye el reglamento general para cada sabana comunal y debe contener, como mínimo, la determinación de las áreas, usos, reglas, prohibiciones, obligaciones, condiciones de permanencia y número de sujetos, y con base en este documento se asignarán los derechos de uso.

Por su parte, el artículo 36 prevé que el contrato o reglamento de uso que se suscriba no podrá ser inferior a un año ni superior a 10 años, prorrogables siempre y cuando el sujeto cumpla con sus obligaciones. Según el artículo 39, los usuarios pueden construir obras menores necesarias para la tecnificación y mejoramiento de la calidad de vida de los ocupantes y que no riñan con lo dispuesto en los planes de 39 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento territorial, las cuales deben ser autorizadas y serán a cargo del usuario.

El artículo 40 fijó unos parámetros para determinar la contraprestación que deberá ser pagada por los usuarios seleccionados a la ANT para atender las labores de administración del predio y seguimiento a los contratos, la cual se estimará proporcionalmente al nivel de ingresos de los usuarios, salvo que el sujeto sea a título gratuito, en cuyo caso solamente deberán realizar medidas de compensación ambiental por el uso de los recursos naturales.

De lo expuesto y para efecto de resolver el caso concreto, la Sala destaca que las sabanas comunales son bienes de uso público, catalogados por disposición legal expresa como baldíos inadjudicables, que hacen parte de la reserva territorial de Estado y, por tanto, son imprescriptibles, inalienables e inembargables. Asimismo, la Sala observa que las sabanas comunales son de uso comunitario, lo que implica que los vecinos del lugar pueden ocuparlas con ganados y, por tanto, no debe existir ningún tipo de cerramiento que impida ese aprovechamiento; sin embargo, también se permite que las áreas determinadas por la ANT puedan ser empleadas para cultivos de pancoger y, además, los usuarios pueden 40 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construir obras menores necesarias para la tecnificación y mejoramiento de la calidad de vida de los ocupantes pero, en todo caso, dichos usos por parte de los ocupantes es a título de mera tenencia, toda vez que el dominio es de la Nación. El uso y manejo que se autorice de las áreas referidas en precedencia debe estar sujeto a un reglamento expedido por la ANT con posterioridad a la delimitación, identificación, deslinde o zonificación del predio.

En el evento de que no haya conflicto respecto de los linderos, dicha entidad podrá otorgar autorizaciones o suscribir acuerdos de uso provisionales sobre las áreas que se identifiquen, atendiendo criterios técnicos, ambientales y sociales. De acuerdo con la normativa referida en precedencia, la ocupación de las sabanas comunales es indebida cuando los sujetos, la extensión o las condiciones de la ocupación contravienen las disposiciones legales.

En relación con los sujetos, la Sala advierte que éstos pueden ser previos o nuevos y, de acuerdo con el Acuerdo 058 de 2018, deben ostentar las siguientes calidades: 41 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

Campesinos (a), trabajadores (a) y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente. -. Personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria. -.

Población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas. -. Mujeres rurales. -. Mujeres cabeza de familia. -. Población desplazada. En cuanto a la extensión y las condiciones de la ocupación, dichos aspectos deben ser determinados por ANT mediante el acto administrativo o en el contrato de aprovechamiento para derechos de uso, los cuales deberán tener en cuenta las calidades del suelo, las actividades desarrolladas y las disposiciones sobre el uso del suelo y ambientales.

Caso concreto En el presente asunto la Sala advierte que: 42 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.- Mediante Resolución núm. 02030 de 12 de noviembre de 1992, el INCORA dio inicio al procedimiento de deslinde de los terrenos que conforman la sabana comunal del corregimiento Los Venados, por solicitud del Presidente de la Junta de Acción Comunal de dicha territorialidad.

Durante el trámite del proceso, se ordenó la supresión y liquidación del INCORA, cuyas funciones fueron asumidas por el INCODER, que continuó con el procedimiento de deslinde, en virtud del cual se practicó una inspección ocular los días 26 y 27 de junio de 2010, de la que se destaca las siguientes características del predio: “[…] Explotación del predio al momento de la diligencia: Clase de cultivo: la mayor parte de las sabanas están destinadas a la ganadería extensiva se encuentra pequeñas áreas en cultivo de pan coger. […] Observaciones generales: las sabanas comunales de Los Venados se conforman de terreno de similares características en su topografía y vegetación, estos terrenos en buena parte están cercados por los dueños de las fincas colindantes de estas sabanas y por habitantes del corregimiento de Los Venados.

Se observa que los propietarios de fincas colindantes vienen corriendo sus cercas hacía las sabanas, apropiándose de estos terrenos […]” (Resaltado de la Sala). 43 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El procedimiento en comento culminó con la expedición de la Resolución núm. 2161 de 31 de octubre de 2012, en la que se resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Deslindar y delimitar los terrenos baldíos que conforman las SABANAS COMUNALES DE LOS VENADOS ubicadas en el Municipio de Valledupar, Departamento del Cesar, las cuales tienen un área general de 1216+ 0415.17 m2, compuesta por dos globos que tienen las siguientes Áreas, Sabana Comunal 1 es de 598 HAS+8537.51m2 y la Sabana Comunal 2 es de 617 HA + 1877.66 m2, así: […]

ARTÍCULO QUINTO: Registrada la presente resolución se dispondrá el envío de copias de planos y de la resolución final, entre otras actuaciones surtidas en el trámite de Deslinde de Tierras de propiedad de la Nación del predio denominado SABANAS COMUNALES DE LOS VENADOS, a la dirección territorial del César para que se inicie el respectivo proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, si a ello hay lugar, o reglamentación de uso y manejo de terrenos comunales, dispuesto en el Capítulo VI del Decreto 2663 de 1994 […]” (Resaltado de la Sala). 2.- En respuesta a la petición presentada por el actor, la Subdirectora de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de la ANT, mediante Oficio núm. 20206200508512 de 7 de septiembre de 2020, puso de manifiesto que “[…] una vez sea registrada la Resolución No. 2161 del 31 de octubre de 2011 en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, esta Subdirección remitirá el mencionado expediente a la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación de la ANT, para que dentro de su competencia realice las acciones pertinentes para hacer efectiva la administración de los bienes a su cargo, entre 44 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ellas, reglamentar la administración y el otorgamiento de derechos de uso de terrenos baldíos inadjudicables, impulse los reglamentos de uso y manejo y conforme la junta de baldíos inadjudicables, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo No. 058 de 2018 de la ANT […]”35. 3.- La Inspección Rural de Policía del Corregimiento Los Venados, en respuesta a la solicitud del actor, mediante Oficios de 17 de noviembre de 2020 y 23 de abril de 2021, detalló los nombres de algunas de las personas “[…] que se encuentran asentadas o han invadido las sabanas comunales de dicho corregimiento […]”, a saber: Alexander Rodríguez Orozco Aldrin Rodríguez Orozco Walter Rodríguez Orozco Juan Carlos Rueda Fragoso Rafael Segundo Morales Valera Jhon Jairo Lenis Córdoba Carlos Quintero Domínguez Víctor Escorcia Adolfo Carranza José Alfredo Rojano Lidys Rodelo Pastora Morales García Erika Rojano Nelson Castañeda Luis Diaz Llerena Edilberto de Ávila La nena Uruchurtu Duván Martinez Jairo Rodelo Jesualdo (Alias Sansón) Carlos Alberto Escorcia Rosa Dominguez Padilla Luis vasa Jennifer David Jiménez Suarez Tito Tobías Hospicio Álvarez Antonio Mobilla Charlis Maestre Juan Suarez Rueda Hugues Rodríguez Valera Luis Romero Martínez Deisy Blanco Ailen Manjarrez Cesar Suarez Morales 35 Resaltado fuera del texto. 45 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co René Suarez Félix Moreno Jeider Padilla Manuel Acuña Jean Carlos Padilla Nelcy Benavides Hilda Carranza Cristian Contreras Benavides Andrés Maestre Dubis Sala Dori San Juan Juan de Dios Rodelo Sambrano Huber Quiroz Valera Enri Fernández Ortiz Miguel Marcelino Mobilla Jiménez Teobaldo Fragoso Mejía María Paredes Edgar Hernández Cristóbal Quintero Herrera Jhair Fragozo Hernández Cesar Luis Suarez Contreras Idalides Fragozo Fontalvo Milexi Cecilia Castilla Fragozo Egar José Alí Ortega José Miguel Bautes Redondo Faenis Fragozo Fontalvo Jesualdo Quintero Suarez36 Jesualdo José Quintero Suárez37 Ismelda Fragozo Fontalvo Mirian Ternera Luz Mabel Maestre Álvarez Aldemar Maestre Álvarez José Yanis Carmen Morales Nerrys Suarez Rafael Duquez Queter Sánchez Niudis Morales Jorge Padilla Muñoz Ever José Maestre Contreras Víctor Luis Diaz Orcinis Leiner Alejandro Vuelva Mejía Duvan Andrés Gonzales Almenarez José Manuel Acuña Judith Córdoba Guedad Alí De lo anterior, la Sala evidencia que la sabana comunal del corregimiento Los Venados se encuentra debidamente deslindada y delimitada y en la actualidad está siendo invadida, conforme lo advirtió el Inspector de Policía de dicha territorialidad; no obstante, en el expediente no hay prueba alguna, hasta el momento, que permita determinar si los ocupantes reúnen las calidades exigidas por el artículo 5° del Acuerdo 058 de 2018, así como tampoco se conoce qué actividades están desarrollando en el predio y si han 36 Identificado con cédula de ciudadanía núm. 7.473.301 37 Identificado con cédula de ciudadanía núm. 15.171.426 46 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co edificado construcciones o cerramientos, todo lo cual resulta necesario para establecer si, en efecto, la ocupación puede ser catalogada como indebida.

Ahora bien, la Sala advierte que, conforme se explicó en precedencia, con posterioridad al deslinde o delimitación de la sabana comunal, la ANT está en la obligación de efectuar el procedimiento correspondiente para la expedición del reglamento de administración y otorgar los derechos de uso a los ocupantes previos o los nuevos que pretendan hacer uso de las mismas, así como delimitar la extensión y las áreas para aprovechamientos individuales y colectivos y en qué términos deben efectuarse, lo cual no se ha cumplido, cuya omisión ha dado lugar a que el terreno comunitario sea ocupado sin ningún tipo de control y cuidado y, además, dificulta y posterga en gran manera la posibilidad de que los vecinos del lugar puedan emprender las acciones necesarias para efecto de lograr una protección efectiva del territorio, lo que redunda en la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, al goce del espacio público y la 47 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio público38.

En consecuencia, debido a que aún no existe un reglamento de uso y tampoco hay pruebas que permitan concluir la existencia de una ocupación indebida por el incumplimiento de cualquiera de las condiciones referidas en precedencia, a juicio de la Sala, la medida cautelar idónea para efecto de precaver la vulneración de los derechos colectivos en mención no es ordenar a la ANT y al MUNICIPIO la ejecución de los actos necesarios para la recuperación de las sabanas comunales, conforme lo dispuso el Tribunal en el numeral primero de la parte resolutiva del proveído apelado, sino ordenarle a dicha Agencia que de manera inmediata inicie el procedimiento correspondiente para que en el menor tiempo posible, que no podrá ser superior a seis (6) meses, expida el reglamento general de la sabana comunal objeto de la presente acción, el cual deberá contener, como mínimo, la determinación de las áreas, usos, reglas, prohibiciones, obligaciones, condiciones de permanencia y número de sujetos, y con base en este documento 38 La Sala en sentencia de 10 de mayo de 2018 (Expediente núm. 70001-23-33-000-2015- 00077-01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López) consideró que la omisión de la expedición del reglamento de uso y manejo del terreno comunal vulnera los derechos colectivos. 48 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asignar los derechos de uso, conforme lo dispone el Acuerdo 058 de 2018.

Aunado a lo anterior, se pone de manifiesto que los ocupantes de las sabanas comunales se encuentran debidamente identificados, razón por la que deben ser llamados al proceso, por ser los presuntos responsables de la vulneración de los derechos colectivos, razón por la que se exhorta al Tribunal para que proceda de conformidad. En consecuencia, la Sala modificará la medida cautelar contenida en el numeral primero de la parte resolutiva de la providencia apelada y, por sustracción de materia, se abstendrá de resolver los argumentos expuestos en el recurso de apelación, pues se refieren a la competencia de la ANT para recuperar las sabanas comunales ocupadas.

Además de lo expuesto y debido al escaso material probatorio obrante en el expediente, la Sala exhorta al Tribunal para que, en ejercicio de su autonomía judicial y en atención a las facultades probatorias que le asisten según lo ordenado en los artículos 29 y 30 de la Ley 472, propenda por esclarecer las condiciones en las que se efectúa la ocupación de las sabanas comunales de los Venados. 49 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la Sala no puede pasar por alto que el Tribunal en el numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia apelada le ordenó a CORPOCESAR ejercer su función de control y vigilancia, y garantizar que no se continúe con la tala de árboles nativos en las sabanas comunales del Corregimiento de Los Venados, para lo cual lo conminó para que ejerciera su poder coercitivo de forma rigurosa, conforme a sus competencias, contra las personas que cometan infracciones ambientales en esa zona.

Al respecto, la Sala encuentra que CORPOCESAR no ha sido vinculada al proceso, razón por la que no puede ser destinataria de la orden en mención y, en consecuencia, se exhorta al Tribunal para que proceda de conformidad. Ahora bien, la Sala pone de manifiesto que CORPOCESAR no es la única autoridad a la que le asisten competencias en materia de preservación y conservación del medio ambiente, cuyas funciones también se encuentran atribuidas a los Municipios. 50 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, según el artículo 3° de la Ley 136 de 2 de junio de 199439, al MUNICIPIO le corresponde “[…] Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la Ley y en coordinación con otras entidades […]”40 y “[…] Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la Ley […]”.

Asimismo, el artículo 65 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199341 dispuso que en materia ambiental a los Municipios les correspondía lo siguiente: “ARTÍCULO

65. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS, DE LOS DISTRITOS Y DEL DISTRITO CAPITAL DE SANTAFE DE BOGOTA. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: 1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales. 2) Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio; 3) Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobadas a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que trata la presente ley; 39 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 40 Resaltado fuera del texto. 41 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 51 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4) Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental. 5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; 6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; 7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo; 8) Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo; 9) Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. 10) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas […]” (Resaltado de la Sala). 52 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo expuesto, la Sala modificará dicha orden, en el sentido de que su destinatario debe ser el MUNICIPIO.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero y tercero de la parte resolutiva de la providencia de 27 de enero de 2022, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, los cuales quedarán en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS que de manera inmediata inicie el procedimiento correspondiente para que en el menor tiempo posible, que no podrá ser superior a seis (6) meses, expida el reglamento general de la sabana comunal del corregimiento de Los Venados, el cual deberá contener, como mínimo, la determinación de las áreas, usos, reglas, prohibiciones, obligaciones, condiciones de permanencia y número de sujetos, y con base en este documento asignar los derechos de uso, conforme lo dispone el Acuerdo 058 de 2018. […]

TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que ejerza su función de control y vigilancia, garantizando que no se continúe con la tala de árboles nativos en las sabanas comunales del Corregimiento de Los Venados. Asimismo, se CONMINA a dicho ente territorial, que ejerza su poder coercitivo de forma rigurosa, conforme a sus competencias, contra las personas que cometan infracciones ambientales en esa zona […]”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el auto recurrido. 53 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2021-00335-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 14 de julio de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.