Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Demandante: AURA MARLENY ARCILA GIRALDO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Temas: Tutela contra providencia judicial – Improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la señora Aura Marleny Arcila Giraldo contra la Sección Primera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito presentado el 11 de diciembre de 20231, la señora Aura Marleny Arcila Giraldo, actuando a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales «[…] a probar, debido proceso, defensa, contradicción, legalidad y la debida valoración de las pruebas (artículo 29 C.P.) que son esenciales para la recta administración de justicia (artículo 228 C.P.), el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.P.), con los cuales se garantiza el derecho público subjetivo a la jurisdicción o tutela judicial, que consiste en que se abra un proceso y que la sentencia se dicte respetando los principios de congruencia, buena fe y lealtad procesal y con estricta sujeción a la constitución, la ley y a las garantías procedimentales y velando por el derecho fundamental a la jurisdicción, el principio de efectividad de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.P.)».
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada el 5 de mayo 1 Acción de tutela promovida ante el buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue repartida a la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado y remitida por competencia a la Sección Quinta el 15 de diciembre de 2023, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1834 de 2015.
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de 2023, la cual, a su turno, confirmó la decisión de primera instancia, adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 21 de octubre de 2021, en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura que promovió el ciudadano Luis Humberto Guidales García en su contra, en su calidad de concejal de Medellín, identificado con el radicado 05001-23-33-000-2021-01485-00/1/2/3. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] se DEJE SIN EFECTO las decisiones judiciales proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado para definir la controversia en el proceso con radicado Nro. 050012333000202101485-03, por cuanto las decisiones adoptadas se encuentran conculcando derechos fundamentales y desconociendo los principios iusfundamentales cardinales del Estado Social de Derecho.
TERCERA. Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Sección Primera del Consejo de Estado, que proceda a dictar una nueva providencia en el proceso con radicado Nro. 050012333000202101485-03, ajustada a la Constitución y la Ley y respetuosa de los derechos fundamentales de la señora Aura Marleny Arcila Giraldo. CUARTA: Adoptar las demás medidas de protección constitucional que se consideren pertinentes en aras de que no se vuelvan a vulnerar los derechos fundamentales de la señora Aura Marleny Arcila Giraldo2. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El señor Luis Humberto Guidales García instauró demanda en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura contra la señora Aura Marleny Arcila Giraldo que fue elegida concejal del municipio de Medellín, para el periodo 2020-2023, porque a su juicio, incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4º del artículo 433 de la Ley 136 de 19944.
A su vez, invocó el numeral 5º del artículo 275 2 Transcripción literal que puede contener errores. 3 «ARTÍCULO 43. INHABILIDADES. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de la Ley 1437 de 20115.
El ciudadano consideró que la señora Arcila Giraldo se encontraba inhabilitada por tener un vínculo en segundo grado de consanguinidad con el señor Elkin Darío Arcila Giraldo, quien se desempeñaba como subgerente comercial de la oficina de fomento y desarrollo, adscrito a la Gerencia General del Instituto para el Desarrollo de Antioquia y desempeñaba funciones de ordenación del gasto y celebración de contratos y convenios.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 21 de octubre de 2021, decretó la pérdida de investidura de la señora Arcila Giraldo. Inconforme con ello, presentó recurso de apelación que fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 5 de mayo de 2023, confirmó la decisión del a quo, tras considerar que estaban presentes tanto el elemento objetivo como subjetivo de la causal alegada de pérdida de investidura.
Dentro del elemento objetivo se probó que: i) la señora Arcila Giraldo ostentaba la calidad de concejal; ii) la tutelante tenía un vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad con el señor Elkin Darío Arcila Giraldo, quien tuvo la condición de servidor público entre el 18 de enero de 2016 hasta el 28 de febrero de 2021; iii) el funcionario con el que tiene el vínculo ejerció autoridad administrativa dentro de los 12 meses anteriores a la elección6 y, iv) el ejercicio de autoridad del funcionario tuvo lugar en el municipio en donde fue elegida como concejal7.
Sobre el elemento subjetivo, se encontró que: […] le era exigible una actitud de mayor diligencia, sin que sea de recibo para la Sala el argumento de que su convicción sobre la rectitud de su conducta constituya razón suficiente para acreditar que actuó de buena fe porque lo cierto es que constituye obligación de todo servidor público estudiar los requisitos, naturaleza y prohibiciones de sus aspiraciones y para el ejercicio del cargo público; en ese sentido, a la Concejal le era exigible, por un lado, conocer la Ley 136 en la único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha». 4 Modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 5 «ARTÍCULO 275.
CAUSALES DE ANULACIÓN ELECTORAL. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: 5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad». 6 Las elecciones al Concejo Distrital de Medellín se realizaron el 27 de octubre de 2019, lo cual implica que el ámbito temporal de la inhabilidad inició el 27 de octubre de 2018 hasta el 27 de octubre de 2019 y, el pariente ostentó el cargo entre el 18 de enero de 2016 hasta el 18 de febrero de 2021. 7 El Instituto para el Desarrollo de Antioquia es una entidad descentralizada del orden departamental de Antioquia y tiene su sede en el Distrito de Medellín, es decir que el área de influencia del Instituto tanto a nivel administrativo como funcional comprende al Distrito que tiene su sede.
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 medida en que, en ella, se establecen expresamente las inhabilidades, incompatibilidades, funciones, deberes y prohibiciones del cargo y, en caso de duda, solicitar concepto a las autoridades o entidades públicas competentes o acudir a la asesoría idónea por parte de profesionales, respecto de su situación particular, lo cual, se reitera, no se probó en este caso.
Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 11 de mayo de 2023 por mensaje de datos. La accionante solicitó el 16 de mayo de 2023, la nulidad de la sentencia mencionada anteriormente y, en un segundo escrito, la aclaración y adición de la misma. En auto interlocutorio del 16 de junio de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado negó las solicitudes de aclaración y adición, al advertir que: En esa medida, la Sala considera que la solicitud, más que aclarar conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda o que se resuelva sobre algún extremo de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, lo que pretende es: i) cuestionar la sentencia proferida en segunda instancia, con el objeto de reabrir el debate que se abordó en las instancias, sobre la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, por incurrir en la inhabilidad establecida en el numeral 4.° del artículo 43 de esa misma normativa y, en especial, el supuesto del elemento objetivo relativo a que el vínculo de parentesco se tenga con funcionario que, dentro de los 12 meses anteriores a la elección, haya ejercido autoridad; ii) cuestionar autos que resolvieron solicitudes de nulidad y que se encuentran ejecutoriados; y iii) presentar argumentos sobre la procedencia de nulidades contra la sentencia: lo cual escapa al objeto de la aclaración y adición de sentencias.
Asimismo, la Sala observa que se utiliza la aclaración y adición de sentencias para presentar argumentos novedosos que no fueron discutidos en la sentencia, por no haber sido presentados en el recurso de apelación, en especial, el relativo a la aplicación de la sentencia SU-207 de 9 de junio de 2022 proferida por la Corte Constitucional; y que la Concejal presenta adicionalmente consultas jurídicas en torno a la aplicación al caso concreto de “reglas de decisión” contenidas en sentencias de unificación; aspecto que escapa al problema jurídico abordado en la sentencia proferida dentro del proceso de pérdida de investidura, impidiendo a la Sala realizar algún pronunciamiento en el marco de la solicitud que hoy se resuelve.
La providencia fue notificada el 27 de junio del año en curso, por medio de correo electrónico. Por otro lado, frente a la nulidad solicitada en escrito del 16 de mayo de 2023, la autoridad judicial en auto del 6 de octubre de 2023 negó la petición por no encontrar configurada la causal prevista en el artículo 29 de la Constitución Política.
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.4. Fundamentos de la vulneración El apoderado judicial de la parte actora adujo que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente al desconocer sin fundamento la sentencia de unificación 207 del 9 de junio de 2022 proferida por la Corte Constitucional, la cual resultaba aplicable a su caso.
La regla de decisión dispuesta en la providencia reza: Cuando deba determinarse la configuración de la inhabilidad de un funcionario municipal elegido por su parentesco con un funcionario departamental, la autoridad judicial debe realizar una valoración probatoria concreta y ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Ello impone un examen específico de la probabilidad real -más allá de potencial- de ejercer la autoridad administrativa en el nivel municipal y, de esta forma, incidir a los electores. No es posible la valoración genérica o abstracta fundada solo en consideraciones formales sobre la naturaleza de la entidad. En consecuencia, advirtió que se desconoció el precedente constitucional vinculante y se excedió el principio de legalidad en materia sancionatoria, vulnerando los derechos fundamentales de la tutelante, pues para decidir solamente se analizaron las pruebas documentales que permitían estudiar el factor objetivo de la conducta, más no el subjetivo.
En relación con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, señaló que para que se configure la inhabilidad se requiere demostrar que el pariente del concejal haya ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar, supuesto de hecho, que debe acompasarse con la regla de decisión establecida en la sentencia SU-207 de 2022; es decir, que se debe realizar una valoración probatoria concreta y ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En atención a ello, señaló que no existió dicho análisis, ya que la valoración de las pruebas fue antojadiza, pese a encontrarse probado que ni siquiera se ejerció la autoridad en el período inhabilitante. De forma precisa indicó que «[S]e imponía un examen específico de la probabilidad real -más allá de potencial- de ejercer la autoridad administrativa en el nivel municipal y, de esta forma, incidir a los electores».
Por otro lado, expuso la configuración de un defecto sustantivo, pues a su juicio, se inaplicó el inciso 4 del artículo 29 de la Constitución Política, que establece el derecho fundamental a la prueba, en la medida que se negó y confirmó la negativa de practicar unos testimonios. Agregó que en el proceso se promovieron diversas solicitudes de nulidad que, en su criterio, fueron “ignoradas”, al punto que se profirió sentencia sin permitir que se presentaran pruebas a su favor.
Adicionalmente, refirió una adecuada interpretación del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, pues «[…] la conducta prohibitiva se reduce a ejercer o ejecutar actos de poder y no a la mera posibilidad de su ejercicio». Además, mencionó que si bien el electorado puede verse influenciado de manera directa o indirecta por el pariente Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 investido de autoridad, ello solo sucede al momento en que se realizan acciones tendientes a modificar la voluntad de la ciudadanía para inducirlos a votar por un candidato determinado, no por la mera posibilidad de su ejercicio.
En consecuencia, adujo que de una correcta interpretación de la regla de decisión y de las pruebas obrantes en el plenario «[…] se desprende que el pariente de la candidata, si estaba investido de autoridad, en virtud de la delegación efectuada, pero no puede perderse de vista que con los testimonios que no se decretaron se pretendía demostrar entre otras razones, que dicha delegación no fue ejercida en el período prohibitivo o mejor aún fue revocada por el delegante para todo lo que tuviera que ver con el Municipio de Medellín y sus entidades descentralizadas, por lo que, nunca pudo influir de manera indirecta o directa al electorado, produciendo los resultados y efectos que pudieran efectivamente atentar contra el equilibrio de la contienda electoral y la igualdad entre candidatos».
Ahora, en lo referente al auto del 6 de octubre de 2023, mediante el cual fue resuelta la solicitud de nulidad de la sentencia, sostuvo que la Sección Primera incurrió en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al negarle la posibilidad a la señora Arcila Giraldo de allegar pruebas al proceso pues, pese a que las solicitó en la oportunidad establecida para el efecto, se negó su decreto en la audiencia inicial, porque, a su juicio, ya había un prejuzgamiento. 1.5.
Trámite de la acción de tutela El magistrado ponente mediante auto del 19 de julio de 2023 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como parte demandada, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Primera. Asimismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso a la Procuraduría General de la Nación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Tribunal Administrativo de Antioquia y al señor Luis Humberto Guidales.
García. Además, se le reconoció personería para actuar al abogado Rodrigo Palacio Cardona, en calidad de apoderado judicial de la señora Arcila Giraldo. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Procuraduría General de la Nación En documento allegado el 25 de enero del presente año, el procurador 116 judicial II para asuntos administrativos de Medellín, señaló que los hechos planteados en Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 la acción de tutela son ajenos a las funciones y competencias de la entidad.
En consecuencia, solicitó la desvinculación ante la falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.2. Consejo de Estado, Sección Primera Por medio de correo electrónico remitido el 26 de enero de 2024, el magistrado ponente de la decisión solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones de la demanda.
Mencionó que, la petición de amparo se fundamenta en argumentos de mera legalidad que fueron planteados en el proceso y objeto de pronunciamiento mediante la sentencia del 5 de mayo de 2023, lo que adicionalmente demuestra que se utiliza el mecanismo como una tercera instancia. En lo referente a la sentencia SU-207 del 9 de junio de 20228, puso de presente que no se puede catalogar como precedente judicial este caso concreto en la medida en que los presupuestos fácticos de los procesos que se resolvieron en dicha providencia no guardan similitud con el que fue objeto de pronunciamiento en la sentencia proferida en el proceso de pérdida de investidura, y, en consecuencia, no hay lugar a su aplicación. De forma específica, adujo que en uno u otro caso se abordaron hechos diferentes en la medida en que, en los expedientes T-8.361.046 y T-8.425.408 se resolvieron las acciones de tutela interpuestas contra sentencias proferidas en medios de control de nulidad electoral y, en este caso, se trata de un fallo proferido en el marco de un proceso de pérdida de investidura, en el que se abordó el estudio de los elementos objetivo y subjetivo de la respectiva causal de pérdida de investidura, en este caso la prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136.
Sin perjuicio de lo anterior, explicó que la sentencia de 5 de mayo de 2023 respetó la regla de decisión adoptada en la sentencia SU-207 de 9 de junio de 2022, dado que realizó una valoración probatoria concreta y ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En lo relativo al defecto sustantivo, mencionó que el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto de 17 de septiembre de 2021, resolvió, entre otros asuntos, negar la solicitud probatoria de la concejal, en la medida que «[…] no cumple con los criterios de utilidad y necesidad que debe revelar la prueba testimonial, toda vez que, dada la naturaleza de los hechos que dieron lugar a la presente demanda, y por los cuales se pretende la pérdida de investidura de la señora Arcila Giraldo, así como, los medios de defensa utilizados por ésta, su ocurrencia o no, se demuestran con la prueba documental aportada y decretada en el presente litigio […]». 8 Sentencia que resolvió los expedientes T-8.361.046 Y T-8.425.408.
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Adicionalmente, resaltó todos los autos mediante los cuales se resolvieron recursos de reposición y apelación demostrando que «[…] el Consejo de Estado aplicó el artículo 29 de la Constitución Política y, en armonía con el artículo 168 de la Ley 1564, sobre rechazo de plano, consideró que los testimonios solicitados no cumplían el requisito de pertinencia; en ese orden de ideas, lo pretendido por la actora es convertir la acción de tutela en una tercera instancia con el objeto de reabrir un debate de legalidad que se resolvió por el juez competente, lo cual, se reitera, resulta improcedente en el marco de esta acción constitucional».
Pese a que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Tribunal Administrativo de Antioquia y el señor Luis Humberto Guidales García fueron notificados en debida forma, guardaron silencio9. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Aura Marleny Arcila Giraldo de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige, contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por tanto, debe aplicarse el numeral 7º de la última norma referida. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Consejo de Estado, Sección Primera incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto al interior de la sentencia de 5 de mayo de 2023? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y si es 9 Índice 13 de Samai. Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 procedente; (iii) el estudio del caso concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201210 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema11 y declaró su procedencia12.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional puesto que no 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 215 de 202213. 2.4.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal14 (Énfasis de la Sala). 13 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 14 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico15; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional16. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal17”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales18”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto19, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal20. (Resaltado de la Sala) Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la 15 Sentencia SU-103 de 2022. 16 Sentencia SU-103 de 2022. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-128 de 2021. 19 Sentencia SU-573 de 2019. 20 Ibid.
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.5.
Caso concreto La señora Aura Marleny Arcila Giraldo cuestiona la sentencia del 5 de mayo de 2023 que resolvió en segunda instancia el medio de control de pérdida de investidura que interpuso el señor Luis Humberto Guidales García en su contra por considerar que esta se encontraba incursa en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
Para la tutelante se configuraron los defectos por desconocimiento del precedente, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto. Frente al primero adujo que la Sección Primera del Consejo de Estado inaplicó sin fundamento la sentencia SU-207 de 2022, en la que la Corte Constitucional creó una regla de decisión que era aplicable a su caso, pues la autoridad judicial accionada debió realizar una valoración probatoria concreta y ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; cuestión que echó de menos en la providencia cuestionada.
En lo referente al segundo yerro, indicó que se inaplicó el inciso 4º del artículo 29 Superior, en la medida que se negó la práctica de unos testimonios y a pesar de que se promovieron diversos recursos, la sentencia del 5 de mayo de 2023 fue dictada sin que se permitiera presentar pruebas a su favor. Además, mencionó que sobre el artículo 43 de la Ley 136 de 1994 se efectuó una incorrecta interpretación dado que, si bien el electorado puede verse influenciado de manera directa o indirecta por el pariente investido de autoridad, ello solo sucede al momento en que se realizan acciones tendientes a modificar la voluntad de la ciudadanía. Sobre el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto planteado, la demandante sostuvo que se le negó la posibilidad de allegar pruebas al proceso pues, pese a que las pidió en la oportunidad legal idónea, su decretó fue negado en la audiencia inicial, porque, a su juicio, había un prejuzgamiento.
Sea lo primero indicar que si bien la parte actora indica que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un desconocimiento del precedente en la sentencia del 5 de mayo de 2023, al no aplicar la sentencia SU-207 del 2022 proferida por la Corte Constitucional que creó una regla de decisión presuntamente aplicable a su caso, se evidencia que la autoridad judicial accionada no se pronunció sobre ello, en atención a que fue un argumento planteado apenas en la solicitud de aclaración y adición formulada con posterioridad al proferimiento del fallo que confirmó la pérdida de investidura de la señora Arcila Giraldo.
Quiere decir que, dicho argumento nunca se expuso en alguno de los escritos Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 presentados al interior del medio de control, por ello, en auto del 16 de junio de 2023, mediante el cual se resolvieron las solicitudes de aclaración y adición, se advirtió: […] la Sala observa que se utiliza la aclaración y adición de sentencias para presentar argumentos novedosos que no fueron discutidos en la sentencia, por no haber sido presentados en el recurso de apelación, en especial, el relativo a la aplicación de la sentencia SU-207 de 9 de junio de 202230 proferida por la Corte Constitucional; y que la Concejal presenta adicionalmente consultas jurídicas en torno a la aplicación al caso concreto de “reglas de decisión” contenidas en sentencias de unificación; aspecto que escapa al problema jurídico abordado en la sentencia proferida dentro del proceso de pérdida de investidura, impidiendo a la Sala realizar algún pronunciamiento en el marco de la solicitud que hoy se resuelve.
Así las cosas, está vedado para el juez constitucional pronunciarse sobre un tema que no fue estudiado por el juez ordinario, ello teniendo en cuenta que dicha inaplicación no se debió a una arbitrariedad de la autoridad judicial, sino que, constituyó una omisión del apoderado judicial de la parte actora, que prendía subsanar el ejercicio hermenéutico que realizó en el medio de control, ejerciendo una tercera instancia con dichas solicitudes.
De igual forma, el pronunciamiento de parte del juez de tutela en un asunto que no conformó la litis ordinaria, vulneraría los principios de seguridad jurídica, autonomía judicial y cosa juzgada. En consecuencia, el yerro acusado refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales y, por lo tanto, carece de relevancia constitucional.
Además, se evidencia que en el auto del 6 de octubre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado, resolvió la misma inconformidad presentada en esta sede, en la cual le reiteró a la accionante que: […] la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 5 de mayo de 2023, al estudiar la configuración de la causal de inhabilidad realizó la valoración probatoria concreta, ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en los términos señalados por la Corte Constitucional, considerando que “[…] el precitado Instituto para el Desarrollo de Antioquia es una entidad descentralizada del orden departamental de Antioquia y, como elemento relevante, se encuentra probado que tiene su sede en el Distrito de Medellín, lo cual permite a la Sala concluir, por un lado, que el área de influencia del Instituto, tanto a nivel administrativo como funcional, comprende al Distrito en que tiene su sede; y, por el otro, en consecuencia, que el Subgerente Comercial de Fomento y Desarrollo del IDEA ejerce autoridad administrativa en el Distrito donde resultó elegida la Concejal […]”.
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por lo tanto, se observa que la parte actora se encuentra insistiendo en los mismos argumentos que ya fueron estudiados en la instancia correspondiente, lo que permite concluir que busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia. La acción de tutela carece de la carga argumentativa suficiente por cuanto los elementos que pretendía desvirtuar la actora a través de testimonios, entiéndase, el ejercicio de autoridad de su pariente y que la inhabilidad se presentara durante el periodo inabilitante, fueron abordados por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante otros elementos probatorios que no fueron refutados en esta acción constitucional.
En ese orden de ideas, el solo hecho de que para la tutelante existieran otros medios probatorios, no implica que su falta de decreto conllevara a una decisión irracional o arbitraria. En efecto, la autoridad judicial accionada sostuvo que la tutelante contó con múltiples oportunidades para debatir la negativa de las pruebas, por medio de los varios recursos que interpuso, es decir, que tuvo la posibilidad de exponer ante los jueces ordinarios su inconformidad, ejerciendo su derecho a la contradicción y defensa.
Concretamente, la Sección señaló todos los trámites que el tribunal resolvió frente a dicho pleito: Es importante resaltar que el Tribunal, luego de impartir trámite al proceso, mediante auto de 27 de septiembre de 2022, concedió el recurso de apelación contra la sentencia de 21 de octubre de 2021 y remitió posteriormente el expediente al Consejo de Estado, siendo abonado y radicado bajo el número de radicación 050012333000202101485-03, el 21 de octubre de 2022.
Mediante auto de 15 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación contra la sentencia. Asimismo, en el caso, sub examine, se surtieron ante el Consejo de Estado los trámites identificados con números únicos de radicación 050012333000202101485-01 y 050012333000202101485-02, en los que se profirieron las siguientes providencias.
En el trámite identificado con el número único de radicación 050012333000202101485-02 se profirió el auto de 16 de agosto de 2022, por medio del cual se resuelve un recurso de queja. En el trámite identificado con el número único de radicación 050012333000202101485-01 se profirieron los siguientes autos: i) 21 de abril de 2022, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de apelación presentado contra el auto que decidió las solicitudes probatorias; ii) auto de 16 de agosto de 2022, por medio del cual se corre traslado de una solicitud de nulidad; iii) auto de 10 de octubre de 2022, por medio del cual se resuelve sobre una solicitud de nulidad; iv) auto de 11 de enero de 2023, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de reposición y, en subsidio, súplica; v) auto de 10 de abril de 2023, por medio del cual se resuelve sobre un recurso de reposición. La Secretaría de esta Sección, según consta en el índice 44 de SAMAI, acumuló el trámite 01 al 03 el día 26 de abril de 2023.
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En la sentencia del 5 de mayo de 2023, el Consejo de Estado encontró, basándose en el material probatorio allegado al plenario, que: (i) de acuerdo con el documento denominado registro de intereses económicos y privados, la señora Arcila Giraldo indicó que el señor Elkin Darío Arcila Giraldo era su hermano y;
(ii) el ejercicio de autoridad del señor Arcila Giraldo tuvo lugar en el mismo distrito en que resultó elegida la concejal, es decir, el distrito de Medellín. Frente a la autoridad de su pariente, el Consejo de Estado analizó el alcance de las funciones del señor Arcila Giraldo como subgerente comercial de la oficina de fomento y desarrollo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia.
Además, respecto de la temporalidad de la causal inhabilitante, la autoridad confrontó el momento de las elecciones de la concejal con la época en la que el familiar ostentaba el cargo. Valoraciones que no encuentran una oposición idónea con los argumentos del cargo por un presunto defecto sustantivo. Así las cosas, se debe recordar que cuando la tutela se dirige contra la decisión de una alta corte, el análisis de la relevancia constitucional debe ser más estricto.
Sobre el elemento subjetivo, la autoridad judicial encontró que de conformidad con la presunción establecida en los artículos 4º de la Constitución Política; 9° y 18 del Código Civil; y 57 de la Ley 4 de 1913, la señora Aura Marleny Arcila Giraldo conocía sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios y, consecuencialmente, tenía el deber de advertir que su comportamiento configuraba la inhabilidad establecida en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, como causal de pérdida de investidura en los términos del numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136.
Asimismo, el Consejo de Estado no encontró probado que la concejal hubiere realizado indagaciones o consultas jurídicas o de antecedentes jurisprudenciales con el objeto de establecer si al haberse inscrito y resultar elegida como concejal del distrito de Medellín, pese a que su pariente en segundo grado de consanguinidad ejerció autoridad administrativa en los términos del numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136, incurría en algún tipo de prohibición y, en especial, en la inhabilidad como causal de pérdida de investidura21. 21 La autoridad judicial accionada concluyó que «[…] a la Concejal le era exigible una actitud de mayor diligencia, sin que sea de recibo para la Sala el argumento de que su convicción sobre la rectitud de su conducta constituya razón suficiente para acreditar que actuó de buena fe porque lo cierto es que constituye obligación de todo servidor público estudiar los requisitos, naturaleza y prohibiciones de sus aspiraciones y para el ejercicio del cargo público; en ese sentido, a la Concejal le era exigible, por un lado, conocer la Ley 136 en la medida en que, en ella, se establecen expresamente las inhabilidades, incompatibilidades, funciones, deberes y prohibiciones del cargo y, en caso de duda, solicitar concepto a las autoridades o entidades públicas competentes o acudir a la asesoría idónea por parte de profesionales, respecto de su situación particular, lo cual, se reitera, no se probó en este caso».
Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Por lo tanto, no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional porque lo que pretenden la señora Arcila Giraldo es reabrir el debate de instancia desde una óptica puramente legal y probatoria, con el fin de obtener un pronunciamiento de tercera instancia. Finalmente, en lo que respecta al último defecto alegado, es claro que se trata de la misma argumentación ejercida en el yerro sustantivo, pero referida a lo desarrollado por la Sección Primera del Consejo de Estado en el auto del 6 de octubre de 2023.
Frente a ello, la autoridad demandada le puso de presente a la tutelante que: 26. Por lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que, en este caso, no se probó que se hubiera aportado, decretado o practicado una prueba con violación del debido proceso, ni mucho menos se desconocieron los derechos de contradicción y defensa de la Concejal, sin que pueda ser considerado una causal de nulidad constitucional por vulneración del derecho al debido proceso la decisión de negar el decreto de una solicitud probatoria por no cumplir los requisitos previstos en los artículos 164, 165, 167 y 168 de la Ley 1564. 27.
Asimismo, es importante resaltar que, en este caso no se aplicó el artículo 42 de la Ley 2080 de 25 de enero de 202120, que adicionó el artículo 182A a la Ley 1437, sobre sentencia anticipada, sino que se siguió, en primera y en segunda instancia, el procedimiento previsto en la Ley 1881 y, en forma subsidiaria, en las leyes 1437 y 1564.
En consecuencia, se observa que insistentemente, la señora Aura Marleny Arcila utilizó todos los medios a su alcance para recabar sobre los mismos puntos de inconformismo, los cuales, como ya fue advertido, fueron estudiados por los jueces ordinarios, razón por la cual el juez constitucional no puede entrometerse en la órbita del juez natural.
Se reitera que la simple afirmación sobre la vulneración de sus derechos fundamentales «[…] a probar, debido proceso, defensa, contradicción, legalidad y la debida valoración de las pruebas (artículo 29 C.P.) que son esenciales para la recta administración de justicia (artículo 228 C.P.), el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.P.), con los cuales se garantiza el derecho público subjetivo a la jurisdicción o tutela judicial, que consiste en que se abra un proceso y que la sentencia se dicte respetando los principios de congruencia, buena fe y lealtad procesal y con estricta sujeción a la constitución, la ley y a las garantías procedimentales y velando por el derecho fundamental a la jurisdicción, el principio de efectividad de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.P.)» no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional.
Lo anterior, dado que para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. Esto, ya Demandante: Aura Marleny Arcila Giraldo Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07437-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.6.
Conclusión Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por la señora Aura Marleny Arcila Giraldo, por lo referido en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (E1) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.