CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 7 de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicado: 730012333000201600723 01 No. Interno: 2725 – 2019 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: Blanca Turriago de Dávila Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Acción de Lesividad - Pensión Gracia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima, accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de la señora Blanca Turriago de Dávila, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de la Resolución 00071 del 7 de enero de 1993, emanada de la extinta Caja Nacional de Previsión Social hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante la cual se le reconoció la pensión gracia a favor del señor Oscar José Dávila Moreno, sin el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en la Ley 114 de 1913.
De la misma forma, solicitó la nulidad de la Resolución 3517 del 24 de enero de 2005, a través de la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, en la que se reliquidó por nuevos factores salariales la pensión gracia de jubilación, elevando la cuantía a partir del 11 de junio de1989. Y finalmente, pretende la nulidad de la Resolución 046008 del 28 de diciembre de 2005, por medio de la cual se aclara el artículo 3 de la Resolución 3517 del 24 de enero de 2005, que ordena pagar de manera indexada los valores reconocidos.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la señora Blanca Turriago de Dávila, a reintegrar a la entidad las sumas de dinero correspondiente a los valores pagados en exceso, mediante las Resoluciones 00071 del 7 de enero de 1993, 3517 del 24 de enero de 2005 y 046008 del 28 de diciembre de 2005, desde su efectividad y hasta cuando se verifique la devolución del dinero, suma que deberá ser actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CPACA, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.
De la misma forma, solicitó que en caso de que la demandada no efectúe el pago de forma oportuna, deberá liquidarse los intereses comerciales y moratorios, conforme lo ordena el artículo 195 del CPACA; y finalmente, se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 149 – 160), en síntesis, son los siguientes: El señor Oscar José Dávila Moreno nació el 11 de junio de 1939 y falleció el 24 de mayo de 2016.
Prestó sus servicios como docente, a saber: 1) En el Departamento de Caldas desde el 14 de febrero de 1961 hasta el 27 de febrero de 1962; 2) Para el Departamento del Tolima desde el 15 de febrero de 1962 hasta el 30 de diciembre de 1963; 3) En el Ministerio de Educación Nacional desde el 16 de septiembre de 1970 hasta el 27 de diciembre de 2002.
Que el último cargo desempeñado fue el de docente del Instituto Técnico Nacional General Santander del municipio de Honda (Tolima), con vinculación nacional. El mencionado docente solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia, por lo que, en virtud de ello, la entidad demandada expidió la Resolución 00071 del 07 de enero de 1993, por medio de la cual se le reconoció la pensión gracia de jubilación, de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985, aplicando el 75% sobre el salario promedio de 12 meses, efectiva a partir del 11 de junio de 1989.
Posteriormente, peticionó la reliquidación de la prestación por retiro definitivo del servicio, por lo cual se expidió la Resolución 20179 del 30 de septiembre de 2004, por medio de la cual, se niega la reliquidación. En contra de esta decisión, interpuso recurso de reposición, el que fue decidido a través de la Resolución 0237 del 5 de mayo de 2005, confirmando el acto recurrido.
En ejercicio de la acción constitucional de tutela, pretendió la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo. El Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, el 4 de noviembre de 2003, tuteló los derechos y ordenó la reliquidación de la pensión. A través de la Resolución 3517 del 24 de enero de 2005, Cajanal dio cumplimiento al fallo de tutela, y en consecuencia, reliquidó por nuevos factores salariales la pensión gracia al señor Oscar José Dávila Moreno, elevando la cuantía, a partir del 11 de junio de 1989.
En contra de esta decisión, el señor Dávila Moreno solicitó la aclaración y/o modificación, en el sentido de que la diferencias que resultaren de la pensión reliquidada se pague de manera indexada, por lo que, en virtud de ello, se expidió la Resolución 046008 del 28 de diciembre de 2005. Luego, el señor Oscar José Dávila Moreno, elevó solicitud el 12 de enero de 2011, tendiente a obtener la reliquidación de la pensión gracia por nuevos factores de salario.
A través de la Resolución PAP 052325 del 6 de mayo de 2011, Cajanal en Liquidación negó la reliquidación de la pensión de jubilación, por cuanto los tiempos acreditados por el interesado fueron prestados con nombramiento del orden nacional. Posteriormente, la señora Blanca Turriago de Dávila (demandada) solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por lo que, en virtud de ello, la entidad demandante expidió la Resolución RDP 032962 del 7 de septiembre de 2016, se le reconoció la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Oscar José Dávila Moreno, a partir del 25 de mayo de 2016, día siguiente al fallecimiento, en la misma cuantía devengada por el causante, y con carácter vitalicio. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 1, 2, 6, 48 y 209 de la Constitución Política; 1 de la Ley 114 de 1913; 15 de la Ley 91 de 1989. Señaló que, consultada la base de información del FOMAG, se estableció que el señor Oscar José Dávila Moreno ostentaba vinculación de carácter nacional, desde el 8 de mayo de 1967, mediante la cual fue nombrado por la Resolución 949 del 27 de abril de 1967, proveniente del Ministerio de Educación Nacional, motivo por el cual, los actos administrativos demandados son contrarios a derecho, ya que computaron tiempos de vinculación de carácter nacional, y el docente no acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente del orden municipal, distrital, departamental o con carácter nacionalizado exigido por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 2.
Contestación de la demanda Mediante apoderado judicial, la señora Blanca Turriago de Dávila contestó la demanda, en escrito visible a folios 196 a 206 del expediente, en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que frente a la nulidad de la resolución 3517 del 24 de enero de 2005, ya había interpuesto demandada por los mismo hechos y derechos.
Sin embargo, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Ibagué, en audiencia del 8 de septiembre de 2015, aceptó el desistimiento presentando por la UGPP. Con relación a los demás actos administrativos, alegó la confianza surgida en los sujetos de buena fe, en razón a la conducta realizada por la entidad, la cual quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria.
Respecto a la devolución de los dineros percibidos por el reconocimiento de la pensión gracia y posterior sustitución en favor de la demandada, se opuso, pues fueron obtenidas libre de dolo, presión o coacción alguna a funcionario público, en cuanto la pensión fue obtenida a través de medios legales. Alegó que el señor Oscar José Dávila Moreno, cumplió los 20 años de servicio docente oficial, el 26 de febrero de 1986, fecha en la cual no existía la clasificación de docente nacional, nacionalizado y territorial, razón por la cual solo restaba el cumplimiento de la edad, para acceder al reconocimiento de la prestación. Propuso las excepciones de cosa juzgada, caducidad de la acción, ineptitud de la demanda por deficiencia en los actos acusados y buena fe. 3.
Medida Cautelar La UGPP en su condición de parte demandante, solicitó la suspensión de los efectos de los actos administrativos demandados, a través del cual se ordenó el reconocimiento, pago y reliquidación de la pensión gracia reconocida al señor Oscar José Dávila Moreno, sustituida en la señora Blanca Turriago de Dávila. El Tribunal Administrativo del Tolima mediante auto del 1 de septiembre de 2017 (ff. 250 – 255), negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 00071 del 7 de enero de 1993, 3517 del 24 de enero de 2005 y 046008 del 28 de diciembre de 2005.
En contra de esta decisión, la UGPP solicitó corrección de las anotaciones realizadas en la página de la Rama Judicial (ff. 257 – 262), el que fue decidido mediante auto del 24 de enero de 2018, en el cual se negó la solicitud de corrección propuesta por la parte demandante. De la misma forma, interpuso recurso de reposición (ff. 274 – 277), el que fue decidido mediante auto del 13 de marzo de 2018 (ff. 285 – 286), en el cual repuso el auto del 24 de enero de 2018, ordenó corregir las anotaciones registradas en el sistema “siglo XXI”, y ordenó correr traslado a la parte contraria por 3 días, del recurso de apelación presentado por la UGPP, que negó la medida cautelar impetrada.
A través del auto del 13 de abril de 2018 (ff. 288 – 290), el a quo decidió no reponer el auto del 1 de septiembre de 2017, por medio del cual se negó la medida de suspensión provisional solicitada en la demanda. 4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia proferida el 14 de marzo de 2019 (ff. 346 – 353 reverso), declaró la nulidad de las Resoluciones 00071 del 7 de enero de 1993, a través de la cual se le reconoció la pensión gracia a favor de Oscar José Dávila Moreno, la Resolución 3517 del 24 de enero de 2005, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela, en la que se ordenó la reliquidación de la pensión gracia, la Resolución 046008 del 28 de diciembre de 2005, por la cual se aclara la Resolución 3517 del 24 de enero de 2005 que ordenó el pago indexado de los valores reconocidos y la resolución 032962 del 7 de septiembre de 2016, mediante la cual le fue reconocida la pensión de sobrevivientes a la señora Blanca Turriago de Dávila, como cónyuge supérstite, quien en vida percibía la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, le ordenó a la UGPP a dejar de pagar la pensión gracia de sobrevivientes a la demandada y negó las demás pretensiones de la demanda.
Luego de analizar la normatividad relativa a la pensión gracia, señaló que dicho beneficio no opera para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, como también que, “la excepción que en cuanto a la pensión gracia, permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir los demás contemplados en la Ley 114 de 1913.” Con fundamento en lo anterior, el a quo mencionó la sentencia de unificación proferida por esta Corporación, para considerar que el señor Oscar José Dávila Moreno (q.e.p.d.), prestó sus servicios al ramo oficial de la educación de la Escuela Normal Calarcá desde el 14 de febrero de 1961 al 27 de febrero de 1962, luego fue nombrado profesor de tiempo completo en el Instituto Ismael Perdomo del municipio de Cajamarca, y a través de la Resolución 019 del 4 de febrero de 1963 fue destinado como profesor del Colegio San José del municipio de Fresno. A través de la Resolución 949 del 27 de abril de 1967, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue nombrado como profesor en el Colegio Nacional Femenino de Bachillerato del municipio de Honda.
Luego se posesionó en el Colegio Nacional Jesús María Ocampo de Armenia, conforme a la comunicación remitida por el Jefe Sección de Registro y Control del Ministerio de Educación Nacional. El demandante laboró como profesor de tiempo completo en el Colegio Nacional Laureano Gómez desde el 16 de septiembre de 1970 hasta el 31 de marzo de 1973, y a partir del 1 de abril de 1973 fue nombrado mediante Resolución Ministerial 4302 del 8 de mayo de 1973 hasta el 18 de diciembre de 2002, cuando le fue aceptada la renuncia. De lo anterior, advirtió que el señor Oscar José Dávila Moreno acreditó un tiempo de servicios superior a 20 años; sin embargo, no acreditó haberse desempeñado como docente de orden territorial, municipal, distrital o nacionalizado.
Encontró que durante el periodo comprendido entre 1961 a 1963, acumuló tiempo de servicio como docente de primaria del orden territorial. No obstante, no ocurre lo mismo con los demás nombramientos, puesto que en virtud de la resolución 949 del 27 de abril de 1967, emanada por el Ministerio de Educación Nacional, fue posesionado como profesor en el Colegio Nacional Femenino del municipio de Honda, laborando hasta el 15 de octubre de 1967, es decir, que el acto administrativo fue de carácter nacional al provenir del Ministerio de Educación, y ante la calidad del colegio donde se encontraba vinculado.
Luego, se posesionó para laborar desde el 16 de octubre de 1967, en el Colegio Nacional Jesús María Ocampo de Armenia, nombramiento efectuado conforme a la comunicación emitida por el Jefe de Sección de Registro y Control del Ministerio de Educación Nacional, luego, fue nombrado por el mismo ministerio para laborar como docente en el Colegio Nacional Laureano Gómez, desde el 16 de septiembre de 1970 hasta el 31 de marzo de 1973, de lo cual concluyó que se tarta de nombramiento de carácter nacional, por el tipo de vinculación y la naturaleza de las plazas en que fue nombrado.
Posteriormente, fue nombrado por Resolución Ministerial 4302 del 8 de mayo de 1973 como profesor de tiempo completo en el Instituto general Santander del municipio de Honda, desde el 1 de abril de 1973 hasta el 26 de diciembre de 2002, es decir, ostentaba el carácter de docente nacional. Por lo anterior, llegó a la conclusión que antes del 31 de diciembre de 1980, el causante fue nombrado como docente por parte del Ministerio de educación Nacional, prestando sus servicios a planteles educativos de naturaleza nacional, lo que permite concluir que era un docente nacional.
Con fundamento en ello, declaró la nulidad de los actos administrativos, en razón a que no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, al no acreditar el requisito de ser docente del orden territorial durante los 20 años, para hacerse acreedor a dicha prestación, y en consecuencia, la señora Blanca Turriago de Dávila, por ser cónyuge supérstite del causante, tampoco le asistiría dicho derecho.
Con relación a la devolución de dineros, encontró que no existe medio probatorio que acredite que recibió de manera fraudulenta o de mala fe, motivo por el cual al no encontrarse probado, no hay lugar a acceder a ello. 5. Recurso de apelación 5.1. Por parte de la señora Blanca Turriago de Dávila A través de apoderado, la parte demandada solicitó revocar parcialmente la decisión (ff. 361 – 374), con relación a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, y advirtió que con relación a la Resolución 032962 del 7 de septiembre de 2016, dicha nulidad no se planteó, lo que impide el derecho a la réplica y el ejercicio de la legítima defensa.
Señaló que acceder a la pretensión de la UGPP de dejar sin su derecho a la pensión sustitutiva de la señora Blanca Turriago de Dávila, es perpetuar en el tiempo una sanción que no le corresponde soportar. Alegó que la UGPP una vez reconoce la pensión gracia en los años 1993 y la reliquida en 2005, debió demandar dentro del término señalado en el numeral 1 del artículo 136 del CCA, y no de conformidad con el numeral 2, configurándose de esta manera, la firmeza del acto administrativo, dejando vigente el reconocimiento de la sustitución y de contera, caducada la acción entablada.
Sostuvo que el acto de reconocimiento, adquirió firmeza por efecto que le dio la actuación desplegada por los funcionarios de Cajanal, y el derecho a demandarlo en nulidad y restablecimiento del derecho; por lo que a la entidad demandante le corresponde agotar vía gubernativa, mediante la solicitud de revocatoria. 5.2. Por parte de la UGPP A través de apoderado judicial, la entidad demandante presentó recurso de apelación, en escrito visible a folios 403 a 404 del expediente, en el cual solicita se revoque la decisión de no acceder al reintegro de las sumas canceladas de manera ilegal a la parte demandada por concepto de reconocimiento del pago de la pensión gracia. Sostuvo que en el proceso no se avizora un argumento de fondo que permita respaldar la buena fe de la demandada, pues hubo una actuación dolosa y de mala fe, por cuanto el causante era conocedor que no cumplía con el requisito para acceder al reconocimiento pensional, teniendo en cuenta que su vinculación como docente era del orden nacional.
Señaló que la devolución de los dineros pagados, es válida, debido a que la entidad demandante ha sufrido un detrimento en su patrimonio, colocando en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones y el erario público. De la misma forma, solicita se condene en costas a la parte demandada, en cuanto que la entidad atendió todas las cargas procesales, impulso el proceso, asistió a las audiencias, además por haber sido vencida. 6.
Alegatos de conclusión 6.1. Por la parte demandante La UGPP mediante apoderada judicial en escrito visible a índice 24, presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, argumentando que se encuentra conforme con el análisis realizado en la sentencia de primera instancia respecto a la nulidad de los actos administrativos demandados; sin embargo, se encuentra en desacuerdo con la negativa de acceder al restablecimiento del derecho, esto es, a la devolución de los dineros en favor de la entidad y a la condena en costas a la parte vencida.
Afirmó que “en el proceso no se avizora un argumento de fondo que permita respaldar la buena fe de la demandada, pues contrario sensu a lo manifestado por el Despacho hubo una actuación dolosa y de mala fe por parte de la parte demandada, teniendo en cuenta que el señor OSCAR JOSE DAVILA MORENO (Q.E.P.D), al momento de solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, ya que era conocedor que no cumplía con los requisito para que se accediera al reconocimiento pensional teniendo en cuenta que su vinculación como docente era de carácter NACIONAL, motivo por el cual NO CUMPLÍA con el requisito de 20 años de servicio con vinculación de carácter DISTRITAL, DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL Y NACIONALIZADO, establecido en la Ley 114 de 1913.” Reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, y reiteró la mala fe de la parte demandada, en razón a que el causante era conocedor que no le correspondía acceder a la pensión gracia, ni mucho menos a la reliquidación. Peticionó confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia respecto de la nulidad del acto administrativo demandado, y se debe revocar la negativa de acceder a la devolución de dineros en favor de la entidad, para en su lugar ordenar su devolución y que se condene en costas a la parte demandada. 6.2.
Por la parte demandada Vencido el término concedido mediante auto de fecha 17 de septiembre de 2020 (f. 414), para presentar alegatos de conclusión, la señora Blanca Turriago de Dávila guardó silencio. 7. Concepto del Agente del Ministerio Público El representante del Ministerio Público no realizó pronunciamiento alguno. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en los recursos de apelación presentados por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, la Sala establecerá si la sentencia de primera instancia se ajusta a derecho, al haberle negado a la señora Blanca Turriago de Dávila, seguir percibiendo la pensión gracia de sobrevivientes en su condición de beneficiaria del señor Oscar José Dávila Moreno (q.e.p.d.), teniendo en cuenta que el mencionado se desempeñó como docente con carácter nacional.
De la misma forma, se analizará si procede a modificarla, en el sentido de condenar a la señora Blanca Turriago de Dávila a reintegrar los valores recibidos con ocasión del reconocimiento, reliquidación y posterior sustitución de la pensión gracia, en consideración al reconocimiento ilegal realizado con los actos administrativos demandados. 2.3.
Análisis de la Sala Como primer aspecto, la Sala analizará el argumento esgrimido por la parte demandada, con relación si en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, que ataca los actos administrativos de reconocimiento de una pensión gracia, la reliquidación y la sustitución de la misma, se encuentra afectado por el fenómeno de la caducidad.
Al respecto, la Sala observa que en el curso de la audiencia inicial llevada a cabo el 19 de septiembre de 2018 (ff. 316 -329), el Tribunal Administrativo del Tolima, decidió las excepciones previas propuestas por la parte demandada en la contestación, entre ellas, la de caducidad del medio de control, la que fue negada, en razón a que los actos administrativos demandados se encuentran referidos al reconocimiento y pago de una prestación periódica (pensión gracia), y conforme a lo establecido en el numeral 2 literal d) del artículo 164 del CACA, podía demandarse en cualquier tiempo.
La anterior decisión fue notificada en estrados de conformidad con el artículo 202 del CPACA, a las partes, quienes se encontraron conformes con la decisión allí tomada y no presentaron objeción, motivo por el cual, este no es el momento procesal oportuno, para abrir nuevamente el debate con relación a la caducidad, en cuanto esté ya se decidió. No obstante, la Sala reitera que cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho podrá presentarse en cualquier tiempo, por lo que que el presente asunto se establece que no se encuentra caducado.
Esta Corporación al decidir un recurso de apelación en contra del auto que declaró no probadas las excepciones previas formuladas, con relación a la caducidad, sostuvo: “(…) la regla de caducidad no está condicionada a que la pretensión de nulidad esté aparejada a la de reembolso de los dineros pagados, puesto que la voluntad del legislador en virtud de su libertad y autonomía fue la de definir la oportunidad de la demanda a partir de la naturaleza del derecho que se entraña en el acto acusado, en donde resulta indiferente los extremos procesales.
También es importante aclarar, que la disposición prevista para efectos de hacer improcedente la devolución de dineros recibidos de buena fe, en modo alguno resulta un condicionante que defina el medio de control procedente, ni tampoco su término de caducidad, ya que está referido a un asunto de índole sustancial en virtud del cual, el restablecimiento del derecho tratándose de la nulidad de actos contentivos de prestaciones periódicas, supone desvirtuar la presunción de buena fe, que cobija los actos del pensionado.
Así las cosas, la demanda de lesividad que pretende la nulidad de un acto que reconozca una pensión gracia, si bien persigue la devolución de los dineros pagados al pensionado demandado, no tiene término de caducidad, conforme al ya analizado artículo 164 del CPACA, por lo que la decisión del a quo antes mencionada, es acertada. Sentando lo anterior, la Sala procede a establecer si la señora Blanca Turriago de Dávila, tiene derecho a seguir percibiendo la pensión gracia de sobrevivientes en su condición de beneficiaria del señor Oscar José Dávila Moreno (q.e.p.d.), o si por el contrario, es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos que le reconocieron la pensión gracia al causante, la reliquidaron y posteriormente fue sustituida a la demandante, conforme lo encontró probado el a quo en la sentencia objeto de alzada.
Para ello, se analizará la normatividad relativa al tema. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.°, acerca de los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.” (Negrillas fuera de texto). Así mismo, el numeral 2 del artículo 15 ibidem, limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes, al señalar textualmente que: “(…) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…).” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
(…)” Así mismo, con relación a los requisitos para acceder al reconocimiento de dicha pensión, fueron reiterados en otra sentencia de unificación, en la cual se estableció: “De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.» [Negrillas fuera de texto].
Esta Corporación en reciente jurisprudencia del 29 de octubre de 2020, hizo alusión a la diferencia entre los docentes nacionales y aquellos que hicieron parte del proceso de nacionalización, para concluir que: "37. Esta Corporación, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 38. De lo anterior, se infiere que la citada prestación se causa únicamente para los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.
Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. 39. Al respecto, esta Subsección en sentencia de 27 de abril de 2016 expresó con base en la sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997 de la Sala Plena de la misma Corporación, que no serán computables los tiempos de servicio ejercidos en planteles nacionales ni aquellos que provengan de nombramientos efectuados por el Gobierno Central, así: «2.3.2.
De la vinculación del personal docente. En lo que respecta a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 consagró la descentralización administrativa en el sector de la educación, y dispuso que: «Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […] Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. […] Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia.” […] De tal manera y de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados.
No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.» 40. De lo anterior se concluye que los beneficiarios de la pensión gracia serán aquellos docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, bien sea porque provenga directamente del Gobierno Nacional o se acredite en el plenario que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional.” (Negrillas fuera de texto).
Para la Sala es claro, que los tiempos de servicio como docente del orden nacional no pueden ser computados para efectos de los requisitos exigidos para adquirir la pensión gracia de jubilación. Ahora bien, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación, en relación con el tema específico del reconocimiento de la pensión gracia, se refirió respecto a la incidencia de los recursos con los que se remunera a los docentes (situado fiscal y sistema general de participaciones); la naturaleza de los fondos educativos regionales (FER); y la prueba de la calidad de quienes tienen derecho a esta prestación, y en consecuencia, fijó las reglas de unificación que a continuación se transcriben: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.” (Resaltado del texto) En el sub examine, la Sala advierte que lo pretendido a través del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, es que se revoque la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se le reconoció, reliquidó la pensión gracia concedida al señor Oscar José Dávila Moreno (q.e.p.d.), y posteriormente, se sustituyó la prestación en favor de la señora Blanca Turriago de Dávila, en su condición de cónyuge beneficiaria, en cuanto el docente fallecido no es merecedor de tal reconocimiento, por no haber cumplido con los requisitos en especial los 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o en calidad de nacionalizado.
Del material probatorio allegado al expediente, se encontró probado: Que el señor Oscar José Dávila Moreno (q.e.p.d.) prestó sus servicios como docente en la Escuela Normal de Calarcá, entre el 14 de febrero de 1961 al 27 de febrero de 1962 (ff. 76). Luego, mediante el Decreto 205 del 6 de febrero de 1962 (f. 77), fue nombrado como profesor del tiempo completo en el Colegio Instituto Ismael Perdomo del municipio de Cajamarca.
Por medio de la Resolución 949 del 27 de abril de 1967 emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue nombrado como profesor de enseñanza en el Colegio Nacional Femenino de Bachillerato en el municipio de Honda (Tolima), cargo del cual tomó posesión el 8 de mayo de 1967 (f. 12 cuaderno de pruebas). A folio 13 del expediente, obra copia del acta de posesión ante el Jefe de Personal de la Gobernación del Quindío, a través de la cual se posesionó como profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Nacional Jesús María Ocampo de Armenia.
Conforme a la certificación que obra a folio 78 a 81 del expediente, el señor Dávila Moreno (q.e.p.d.) se desempeñó como profesor de tiempo completo en el Colegio Nacional Laureano Gómez de San Agustín (Huila) desde el 16 de septiembre de 1970 hasta el 31 de marzo de 1973, de acuerdo a las actas de posesión del 6 de noviembre de 1970, 24 de agosto y 27 de octubre de 1972, en las cuales se advierte que fue nombrado mediante actos administrativos emanados por el Ministerio de Educación Nacional (ff. 2 – 9 cuaderno de pruebas).
Mediante la Resolución Ministerial 4302 del 8 de mayo de 1973, fue nombrado como profesor de tiempo completo, a partir del 1 de abril de 1973 (ff. 79 a 81), conforme se constata en la certificación emitida por el Rector y Pagador del Instituto Nacional General Santander de Honda. A través de la resolución 1633 del 18 de diciembre de 2002, le fue aceptada la renuncia al señor Oscar José Dávila Moreno (q.e.p.d.), quien se desempeñaba como docente en el Instituto Técnico General de Santander del municipio de Honda (Tolima).
La jurisprudencia de esta Corporación, ha sido pacífica con relación a la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Si bien, de las pruebas allegadas se estableció que el señor Dávila Moreno (q.e.p.d.) en vida prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años; empero, para acceder a la pensión gracia, era indispensable acreditar que prestó sus servicios en la docencia oficial territorial por un término no menor de veinte (20) años, circunstancia que no se encuentra demostrada con las certificaciones de tiempo de servicios y los actos administrativos que reposan en el expediente.
En efecto, se observa de los certificados antes mencionados, que el señor Oscar José Dávila Moreno prestó sus servicios como docente del orden territorial al servicio de la Escuela Normal Calarcá entre el 14 de febrero de 1961 al 27 de febrero de 1962, y luego fue destinado al Colegio San José del municipio de Fresno, en 1963. Posteriormente, fue vinculado como docente con carácter nacional, mediante la Resolución 949 del 27 de abril de 1967 emanada del Ministerio de Educación Nacional, en el Colegio Nacional Femenino del municipio de Honda (Tolima) hasta el 15 de octubre de 1967; y a partir del 16 de octubre de 1967, se posesionó para desempeñarse en el Colegio Nacional Jesús María Ocampo de Armenia, mediante nombramiento efectuado por el Jefe de Sección de Registro y Control del Ministerio de Educación Nacional.
Luego, fue nombrado por el Ministerio de educación Nacional para que prestar sus servicios en el Colegio Nacional Laureano Gómez, cargo que ejerció entre el 16 de septiembre de 1970 al 31 de marzo de 1973; y mediante la Resolución Ministerial 4302 del 8 de mayo de 1973 fue nombrado para laborar en el Instituto general Santander del municipio de Honda (Tolima), cargo que desempeñó entre el 1 de abril de 1973 al 26 de diciembre de 2002, cuando presentó renuncia al cargo.
Así, de las pruebas obrantes en el proceso, no dan cuenta que el señor Oscar José Dávila Moreno hubiese acreditado 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, pues se demostró que su vinculación fue de carácter nacional, puesto que los cargos ocupados a partir de 1967 hasta el momento en que se retiró de la docencia oficial (2002), no le confería el derecho a que fueran computados como docente del orden territorial, a efectos de acceder a la gracia de la pensión. Conforme con lo expuesto, no podía ser beneficiario del derecho pensional, pues si bien el causante presto sus servicios con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, el tiempo de servicios acreditado en su mayoría, fue de carácter nacional que no resulta idóneo para acceder al beneficio de la pensión gracia, toda vez que no se logró acreditar los 20 años de servicios docentes en planteles educativos del orden municipal, distrital o departamental, y, en consecuencia, le asiste razón al juez de primera instancia cuando declaró la nulidad de |los actos acusados.
Adicionalmente, es claro que el fin primordial del medio de control promovido por la UGPP, en ningún momento busca quebrantar el principio de confianza legítima, sino preservar el ordenamiento jurídico, atacando su propia decisión, para poner fin mediante sentencia judicial a una situación irregular originada con la expedición de su propio acto y así cesar sus efectos, los cuales resultan lesivos para el erario público, tal y como sucede en este caso, al haberse reconocido la prestación aludida desde el 12 de junio de 1994, fecha desde la cual se ha venido pagando la mesada correspondiente, primero al señor Oscar José Dávila Moreno, y posteriormente a la señora Blanca Turriago de Dávila, en su condición de beneficiaria del causante.
Esta Corporación en sentencia del 1 de septiembre de 2014 al analizar un caso similar, concluyó que si bien la entidad pretende que se declare en sede judicial la nulidad de un acto propio por medio del cual reconoció un derecho pensional, a pesar de haber trascurrido un tiempo considerable, no se quebranta el aludido principio, pues se da la oportunidad de determinar si al demandado le asiste el derecho, bajo los principios de legalidad y buena fe, y a los derechos al debido proceso y defensa, sumado que se busca con la acción de lesividad, preservar el interés general y la salvaguarda del patrimonio público y el respeto por la juridicidad.
Al respecto señaló: “(…) 3. No hay lugar a amparar a la demandada bajo el principio de confianza legítima, tal y como estima el Tribunal. El a quo al hablar de este principio anota que el mismo permite armonizar casos en los que la administración en su condición de autoridad, por acción o por omisión ha creado expectativas favorables a los administrados y de forma abrupta elimina esas condiciones, y ello no ha ocurrido en sub examine, como quiera que no fue resultado de un proceder intempestivo de la autoridad administrativa que quedó sin piso legal el otorgamiento de la pensión de jubilación convencional de la Sra. Margarita del Socorro Ariza, sino derivación de una decisión judicial que al analizar la legalidad de los actos, que sirvieron de soporte para que la demandada se beneficiara de Convenciones Colectivas de Trabajo, los consideró en contravía del marco jurídico, amén que fue también una decisión judicial -sentencia SU 484 de 2008- la que dispuso que todas las relaciones laborales existentes con el Hospital San Juan de Dios culminaban el 29 de octubre de 2001.
Por ello esta Sala no comparte la conclusión del Tribunal de que luego de casi 10 años de reconocida la pensión de jubilación a la demandada, pretender despojársela viola la confianza legítima de esta ciudadana en la entidad que expidió el acto administrativo; sumado que, en el caso bajo análisis, además del interés general y la salvaguarda el patrimonio público, el respeto por la juridicidad desdibuja el supuesto quebrantamiento del aludido principio.» Por las razones expuestas, se desvirtúa la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se le reconoció y reliquidó la pensión gracia al señor Oscar José Dávila Moreno, en cuanto no reunía la totalidad de los requisitos regulados legalmente para tener derecho a la pensión gracia, comoquiera que no acreditó 20 años de vinculación como docente territorial o nacionalizada, y los tiempos que trabajó en calidad de educadora nacional no podían ser computados para acceder a la prestación. Con fundamento en lo anterior, al desaparecer los actos administrativos a través de los cuales, la UGPP le reconoció una pensión ilegal al señor Oscar José Dávila Moreno, junto con la que reliquidó la prestación por retiro definitivo, forzoso es concluir, que el acto por medio del cual la UGPP le reconoció la sustitución pensional a la señora Blanca Turriago de Dávila, esto es la Resolución RDP 032962 del 7 de septiembre de 2016, también es ilegal, en cuanto depende de la validez y vigencia del acto primario que ordenó el reconocimiento prestacional (pensión gracia), por lo que es procedente declarar la nulidad, tal y como así lo dispuso el a quo en la sentencia objeto de censura.
Ahora bien, en lo que concierne al reintegro de las sumas pagadas al causante y a la demandada en virtud de los actos administrativos por medio de los cuales se le reconoció la prestación, se reliquidó y posteriormente fue sustituida a la beneficiaria del causante, en este aspecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
La Corte Constitucional en la sentencia C - 1049 de 2004, al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe), consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. […]”.
El literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, señala que: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Entonces, la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
Por su parte, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017, al estudiar la buena fe simple, consideró que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y es de competencia del Estado desvirtuarla. Dijo así la Corte: “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.
Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. (... ) De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla.
Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.
Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que, en el derecho contencioso administrativo, si bien el Estado tiene la facultad de solicitar la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Por consiguiente, es de competencia de la administración, probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe, al solicitar el reconocimiento y posterior reliquidación pensional cuestionada. Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, al analizar la buena fe, en un caso de similares condiciones fácticas al presente, explicó: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. Ahora bien, en el caso bajo estudio, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP-, estimó que tanto el señor Oscar José Dávila Moreno (q.e.p.d.) y la señora Blanca Turriago de Dávila, en su condición de beneficiaria del causante, actuaron de mala fe, debido a que no acreditaban el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia y sin embargo, solicitó su reconocimiento y la posterior sustitución. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Tolima al decidir la controversia planteada, declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció, reliquidó y sustituyó la pensión gracia a la demandada, por cuanto el causante no cumplió con el requisito de acreditar los 20 años de servicio a la docencia oficial, y se abstuvo de condenar a la señora Turriago de Dávila a la devolución de las sumas de dinero percibidas por dicho concepto.
La Sala reitera que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso, le compete a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar para el momento en que se solicitó el reconocimiento, la reliquidación, y la posterior sustitución de la pensión gracia reconocida a la demandada, que no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario, acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener la reliquidación de su prestación social.
Sin embargo, no basta la sola afirmación efectuada por la entidad demandante en el curso del proceso, referida a la ilegalidad en el reconocimiento, reliquidación y sustitución prestacional realizada en la pensión gracia, para que sea procedente el reintegro de los dineros cancelados ilegalmente; se hace necesario, que obren las pruebas que permitan establecer que la conducta de la demandada, se apartó del postulado constitucional de la buena fe, supuesto que no fue probado en el curso del proceso y que hace imposible acceder a la pretensión del reintegro ante la anulación de los actos administrativos demandados realizado por el Tribunal Administrativo del Tolima.
En este orden de ideas, en lo que concierne al objeto del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, a saber, que se condene a la señora Turriago de Dávila a reintegrar los dineros recibidos por el reconocimiento, reliquidación y posterior sustitución de la pensión gracia cuyo actos administrativos fueron anulados por el a quo, se concluye que no se probó la mala fe en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte, producto de la cual hubiesen logrado el reconocimiento pensional aludido.
III. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019, por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y negó la solicitud de reintegro de los dineros pagados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, respecto al reconocimiento, reliquidación y posterior sustitución de la pensión gracia realizada a la señora Blanca Turriago de Dávila, por las razones expuestas en líneas anteriores.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP en contra de la señora BLANCA TURRIAGO DE DÁVILA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER