CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01481-01 Actor: Luis Enrique Guevara Segura Demandados: Tribunal Administrativo de ………………Cundinamarca y Juzgado Dieciocho (18) ………………Administrativo del Circuito de Bogotá Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 7 de abril de 2022, proferido por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por medio del cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por el señor Luis Enrique Guevara Segura.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Luis Enrique Guevara Segura, quien actúa a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital y a la igualdad, que estimó lesionados por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo dl Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección F; por el presunto defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en que incurrieron al proferir las sentencias de primera y segunda instancia, respectivamente, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a esta acción constitucional.
En amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó: “1. Amparar los derechos a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad (sic), derechos adquiridos (sic) y expectativas legítimas (sic), principio de seguridad jurídica (sic), favorabilidad laboral e inescindibilidad de la Ley, debido proceso y derecho a la igualdad procesas, del señor Luis Enrique Guevara Segura. 2.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección F, en amparo a (sic) los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2020, que confirmó la sentencia de primera instancia dictada por la cual se había (sic) negado las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a (sic) reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir el 30 de junio de 2005, hasta el 01 (sic) de julio de 2006. 3.
Las demás que este honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”. 2. Los hechos y las consideraciones del accionante La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: El señor Luis Enrique Guevara Segura, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), en la que solicitó que se le declararan nulas las Resoluciones RDP 016403 de 20 de abril de 2017 y RDP 025531 de 20 de junio de 2017, en las que se negó la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación de la cual es titular.
A título de restablecimiento del derecho pidió, se dispusiera la reliquidación de la mesada pensional, con fundamento en la totalidad de los factores salariales devengados en el año previo a la consolidación de su status. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante sentencia de 18 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el Ingreso Base de Liquidación (en adelante IBL) con base en el cual se cuantificó el monto de la mesada, se conformó con los factores salariales que resultaban procedentes, conforme con los pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Inconforme con la decisión, el señor Guevara Segura interpuso recurso de apelación. El Tribual Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección F, con providencia de 13 de noviembre de 2020, confirmó la decisión cuestionada, advirtiendo, además, que conforme con la sentencia de unificación de 18 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena (C.P. César Palomino Cortés), no había lugar a calcular la pensión del actor, según lo pretendido en la demanda.
La accionante manifestó que la autoridad judicial incurrió en defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. En ese orden, expuso que era beneficiaria del régimen de transición contenido en la Ley 33 de 1985, por tanto, su situación pensional debía resolverse atendiendo a lo reglado en la Ley 6ª de 1945 y en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.
Concluyó que la decisión censurada desconoció injustificadamente la posición de esta Corporación, según la cual, la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición debía calcularse con fundamento en la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, de forma independiente a que sobre ellos se hubiesen efectuado cotizaciones al sistema general de seguridad social. 3.
Trámite procesal e informe de las entidades accionadas El Consejo de Estado – Sección Cuarta admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hiciera las consideraciones que estimaran pertinentes. Asimismo, dispuso la vinculación de la UGPP, por tener interés en las resultas del proceso. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Segunda – Subsección F se opuso a las pretensiones de la tutela.
Refirió que la parte actora pretende utilizar la tutela como una instancia adicional, toda vez que busca un estudio de corrección del juez constitucional, con base en meras discrepancias con el estudio fáctico y jurídico contenido en la providencia censurada. El Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá efectuó un recuento fáctico de las actuaciones surtidas en la primera y segunda instancia del proceso contencioso administrativo.
Por lo demás, expuso que las providencias censuradas se profirieron conforme a Derecho y por tanto, no causan el detrimento señalado. La UGPP pidió la improcedencia de la acción, por considerar que la parte actora no agotó la carga argumentativa necesaria, con el fin de acreditar los yerros mencionados. 4. La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante sentencia de 7 de abril de 2022, declaró la improcedencia de la tutela presentada por el señor Luis Enrique Guevara Segura, debido a que no satisfacía el requisito de relevancia constitucional.
Advirtió que los argumentos planteados en este asunto y los cargos formulados en el proceso contencioso guardaban identidad, por lo que, en síntesis, el actor pretendía una revisión de instancia, a partir de la reiteración de los alegatos absueltos en la causa ordinaria. Refirió que de la lectura de la providencia atacada, no se avizoraba la existencia de un estudio caprichoso o arbitrario que desconociera los derechos fundamentales deprecados por el actor. 5.
La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión y se accediera a las pretensiones de la tutela, con fundamento en los siguientes argumentos. Reiteró los planteamientos expuestos en el escrito de tutela. Adicionalmente, expuso que la sentencia objeto de este amparo realizó una aplicación retroactiva e improcedente del criterio de unificación, a ese efecto, puso de presente que cuando se instauró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se encontraba vigente la providencia de 4 de agosto de 2010 (C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), que disponía que para efectos de determinar el quantum de la mesada pensional, se debía tener en cuanta la totalidad de los factores salariales devengados, de forma independiente a que sobre ellos se hubiese realizado cotizaciones al Sistema General de la Seguridad Social.
Afirmó que existen yerros palmarios que deben ser objeto de estudio por parte del juez de tutela. Concluyó que la posición vigente es regresiva y se traduce en un desconocimiento de los derechos pensionales de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por medio de la cual se negó la tutela interpuesta por el señor Luis Enrique Guevara Segura. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[1] y el Consejo de Estado[2] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[3]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”[4].
En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”[5]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”[6], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]” [7].
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […] [8]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto[9].
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[10].
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[11].
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 5.1.1. Consideraciones sobre la relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.[12] En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”.[13] Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 5.1.2.
Solución del caso concreto. El señor Luis Enrique Guevara Segura interpuso acción de tutela, con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al a vida digna, al mínimo vital y a la igualdad, presuntamente quebrantados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección F, que mediante sentencia de 13 de noviembre de 2020, denegó las pretensiones dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por él promovido, contra la UGPP.
La Sala considera que los argumentos contenidos en el escrito de tutela no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues guardan identidad con los que fueron puestos en conocimiento del juez que conoció el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales fueron debatidos y respecto de los cuales ya se efectuó un juicio de legalidad.
En efecto, se observa que la providencia cuestionada, se pronunció sobre los aspectos que sustentan esta tutela, en el que luego del estudio de rigor se concluyó que existe un criterio de unificación imperante, conforme con el cual se debe interpretar la aplicación de los regímenes de transición. Pues bien, esta Sala considera que revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por la parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, comparten los planteamientos puestos en conocimiento del juez, como razones de cargo, en aras de acreditar lo dicho en la demanda y, en este asunto, como causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencia. Así, la lectura de la providencia censurada se extrae, que el señor Guevara Segura apeló la decisión de primera instancia, proferida por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá, en los siguientes términos: “Mencionó que el actor para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya contaba con más 20 años de servicio y, por ello, tenía un derecho adquirido conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985.
Indicó que el señor LUIS ENRIQUE GUEVARA SEGURA al momento de la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 tenía más de 15 años de servicio, por lo cual estaba cobijado por el régimen de transición de dicha ley y, por tanto, considera que la reliquidación pensional solicitada debe ser realizada comoquiera que la misma debió efectuarse de acuerdo al artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978.
Afirmó que el H. Consejo de Estado ha señalado que a los beneficiarios de los regímenes de transición no solamente se les aplican los requisitos de tiempo de servicio y edad del régimen anterior, sino que también debe tenerse en cuenta la forma y modo de hacer la liquidación para determinar la cuantía de la pensión. Manifestó que el demandante está sometido a un régimen diferente al de la sentencia C-258 de 2013, por cuanto se trata de las Leyes 33 y 62 de 1985 y no del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 (que solo es aplicable a Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes).
Igualmente, indicó que la sentencia SU-230 de 2015 proferida por la H. Corte Constitucional surgió de la revisión de un fallo de tutela interpuesta por un trabajador oficial en contra de la H. Corte Suprema de Justicia y el Banco Popular S.A.; por lo anterior, expuso que la misma no puede generar otros efectos que los conocidos como inter comunis o inter pares (sic).
De otra parte, añadió que el A quo se equivocó al apartarse de la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, que ha sido tenido en cuenta por diferentes juzgados y tribunales administrativos de todo el país (…)”. En ese contexto, resulta evidente que las inconformidades planteadas por el aquí actor se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho antes señalado.
Lo expuesto permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que la parte accionante pretendía obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, aun desconociendo la competencia propia de la autoridad judicial llamada a resolver el entuerto. En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda -Subsección F con sentencia de 13 de noviembre de 2020, desestimó los motivos de apelación presentados por el actor, con base en los siguientes argumentos: “(…) Conforme con la norma transcrita, quienes cumplan con los requisitos señalados para ser beneficiarios del régimen de transición establecido, tienen derecho a que la edad, el tiempo y el monto a tener en cuenta para el reconocimiento y pago de su pensión sea el previsto “(…) en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados”, como reconocimiento a las expectativas legítimas de quienes venían aportando para su pensión en aplicación de aquel, que para el caso de los empleados públicos no sujetos a regímenes especiales es el consagrado en la Ley 33 de 1985 y su régimen de transición (…).
Por otra parte, debe mencionarse que la Sala en anteriores oportunidades resolvió casos similares al presente dando aplicación al criterio acogido en la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado. Así mismo, lo decidido dando aplicación de lo resuelto en las sentencias T-615 de 2016 de la H. Corte Constitucional y la proferida el 25 de febrero de 2016 por el H. Consejo de Estado.
Posteriormente, la Sala mayoritaria se apartó de tales pronunciamientos ya que la primera de ellas contradecía las sentencias de unificación de la H. Corte Constitucional, la segunda fue dejada sin efectos y la tercera anulada, es claro que actualmente no son aplicables por vía de la institución del precedente judicial. La Sala considera que actualmente existe un criterio de interpretación claro de los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la luz de la Constitución Política, que tiene raíces en un análisis de constitucionalidad efectuado a la norma y está consolidado en varios pronunciamientos posteriores, como lo es la actual sentencia de unificación del H. Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018.
( ) En conclusión, el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 respeta a sus beneficiarios la edad, el tiempo y el monto del régimen pensional que les venía aplicando con anterioridad a la entrada en vigencia de tal norma, bajo el entendido de que el monto hace referencia únicamente a la tasa de reemplazo y no comprende el IBL, puesto que para liquidar el monto pensional el IBL que debe tenerse en cuenta es el previsto en el inciso 3º de la mencionada ley y solo podrán incluirse los factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema pensional, o se hayan debido efectuar conforme a las normas vigentes.
(…) Al respecto, la Sala considera que, tal como lo afirmó el A quo, no es posible incluir todos los factores devengados por el señor LUIS ENRIQUE GUEVARA SEGURA, ni tener en cuenta exclusivamente lo devengado en el último año de prestación de servicios, auna cuando es beneficiario del régimen de transición y tiene derecho a acceder a la pensión con aplicación de los requisitos de edad, tiempo y monto del régimen pensional de la Ley 33 de 1985.
Lo anterior porque el “monto” comprende únicamente la tasa de reemplazo y no el IBL, por lo que los factores que se deben tener en cuenta son únicamente los dispuestoss en el Decreto 1158 de 1994, causados en el periodo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En efecto, se reitera que factores como primas de vacaciones, de navidad y de servicios que fueron devengados por el accionante en el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no son factores que puedan ser inclouidos en la liquidación de la pension por no estar incluidos en el Decreto 1158 de 1994.
(…)”. Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es netamente legal, pues lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para conseguir la aplicación normativa sugerida en la demanda y que finca las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos argumentos trae ahora como cimientos de las causales específicas de procedencia señaladas, de suerte tal que lo que se pretende en este amparo es prolongar en el tiempo un debate jurídico que se surtió en su momento ante la autoridad competente.
Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.
La Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela. Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico o bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.
En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.
Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.
En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.
La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.
(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. No se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por el señor Luis Enrique Guevara Segura, se torna improcedente.
III. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 7 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que declaró la improcedencia del amparo solicitado por el señor Luis Enrique Guevara Segura, debido a que, la cuestión no supera el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 7 de abril de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. SEGUNDO.- Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Ausente con permiso Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [2] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [3] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [4] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [5] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [6] Sentencia T-538 de 1994. [7] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [8] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [9] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [10] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [11] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [12] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [13] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño