Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante LAUDA CHACÓN CHACÓN Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Temas Acción de tutela.
Tutela contra providencia judicial. Defecto sustantivo, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución. Pensión de jubilación. Docente vinculada por órdenes de prestación de servicios. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación1 interpuesta por la señora Lauda Chacón Chacón, contra la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que dispuso: “PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional por las razones expuestas.
SEGUNDO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la señora Lauda Chacón Chacón contra el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Decisión 5, por no superar el requisito de la relevancia constitucional. […]”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de marzo de 20252, la señora Lauda Chacón Chacón interpuso acción de tutela, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Decisión Nro. 5, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al principio iura novit curia, al proferir la sentencia del 10 de septiembre de 2024 mediante la cual se confirmó el fallo del 16 de mayo de 2024, dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 41001-33-33-006-2023-00294-00/01.
En consecuencia, se formularon las siguientes pretensiones: «1. Se amparen los derechos fundamentales de mi poderdante, conculcados por la Sentencia de fecha 10 de septiembre de 2024, notificada por correo electrónico el día 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho identificado con el Radicado No. 41001-33- 33-006-2023-00294-01 adelantado contra La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso, en el núcleo esencial de la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial (art. 29, 228 y 229 Const.), la igualdad (art. 13 Const.), el principio procesal iura novit curia (arts. 1, 8 y 25 CADH), las garantías judiciales y la tutela judicial efectiva (arts. 8 y 25.1 CADH en concordancia con el art. 93 Const.). 2.
Como consecuencia de lo anterior, se solicita que se emita una orden judicial dirigida al Tribunal Administrativo del Huila para que profiera una sentencia de reemplazo, revocando la providencia del 16 de mayo de 2024 emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Neiva. Dicha sentencia deberá ajustarse a los parámetros de justicia establecidos por el Consejo de Estado en su rol de juez 1 Samai, índice 21.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. 2 Samai, índice 2. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 constitucional, concediendo la pensión solicitada en el escrito de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada.» (Sic a toda la cita) 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Lauda Chacón Chacón se desempeñó como docente oficial así: (i) mediante contratos u órdenes de prestación de servicios desde el 18 de julio de 1994 hasta el 30 de junio de 2003 (con algunas interrupciones) en el Municipio de Garzón; (ii) en provisionalidad y en propiedad para la Secretaría de Educación del Huila desde el 19 de febrero de 2004 hasta el 1 de enero de 2023. 2.2.
Por considerar que cumplía con los requisitos legales, el 13 de septiembre de 2023 solicitó ante la Secretaría de Educación Departamental del Huila el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación prevista en la Ley 91 de 1989. Solicitud que fue negada mediante la resolución Nro. HUILAPENRES2023-0000083 del 27 de septiembre de 2023. 2.3.
El 10 noviembre de 2023, la señora Lauda Chacón Chacón presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo Nro. HUILAPENRES2023-0000083 del 27 de septiembre de 2023, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento y pago de la pensión equivalente al 75% del promedio devengado en el año anterior al estatus pensional, es decir a partir del 17 de mayo de 2020. 2.4. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva conoció en primera instancia el asunto, bajo el radicado Nro. 41001-33-33-006-2023-00294-00.
Mediante sentencia del 16 de mayo de 2024, dicha autoridad judicial negó las pretensiones de la demanda. Fundamentó su decisión en que, la demandante pretendía el reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos de la Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, régimen aplicable a los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 y de los nombrados a partir del 1° de enero de 1990, situación que no se cumplía en este caso pues la prestación de servicios como docente en el periodo comprendido entre 18 de julio de 1994 y 30 de abril de 2003, lo hizo mediante órdenes o contratos de prestación de servicios (con algunas interrupciones), tiempo que no podía ser computado de forma automática pues debía demostrarse «[…] la existencia, veracidad y originalidad del contrato estatal, y luego su cumplimiento por las partes, luego, la mera existencia de un contrato de prestación de servicios no implica que el mismo se haya cumplido […]», de ahí que consideró que solo a partir del 16 de febrero de 2004 se dio la vinculación legal y reglamentaria. 2.5.
La señora Lauda Chacón Chacón interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 2.6. Mediante sentencia del 10 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Huila, confirmó la decisión de primera instancia. Precisó que difería de la postura del juez de primera instancia quien había afirmado que los contratos previos al 2003 no permitían inferir la realidad del ejercicio contractual, pues aseguró que de los documentos obrantes en el expediente sí se acreditó el ejercicio de la actividad docente de la señora Chacón Chacón desde el 18 de julio de 1994 por haberse vinculado como educadora con el municipio de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Garzón, relación contractual que resultaba válida y que permitía determinar la fecha de ingreso al servicio educativo oficial siéndole aplicable la Ley 91 de 1989 en concordancia con la Ley 33 de 1985.
Una vez el Tribunal verificó los requisitos señaló que la demandante cumplía con la edad, pero no con el tiempo, pues para que los tiempos laborados en virtud de contratos de prestación de servicios fueran tenidos en cuenta para efectos pensionales era necesario que se hubieran realizado los respectivos aportes a pensión lo que no ocurrió, ni se probó. Por lo que concluyó que la demandante no cumplía con los 20 años de servicio requeridos por la Ley 33 de 1985, pues los tiempos laborados como docente provisional y en propiedad solo sumaban 18 años, 11 meses y 11 días. 3.
Fundamentos de la acción La señora Lauda Chacón Chacón considera que el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Decisión Nro. 5 vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al principio iura novit curia, al proferir la sentencia del 10 de septiembre de 2024 mediante la cual se confirmó el fallo del 16 de mayo de 2024, dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 41001- 33-33-006-2023-00294-00/01.
Señaló que en este caso se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues: (i) esta acción tiene relevancia constitucional dado que el asunto en cuestión gira en torno a la pensión de jubilación que le ha sido negada a una persona de la tercera edad; (ii) afirma que ya se agotaron todos los medios de defensa ordinarios y extraordinarios;
(iii) se cumple con el requisito de inmediatez toda vez que la sentencia cuestionada fue notificada el 26 de septiembre de 2024; (iv) este asunto no se trata de una irregularidad procesal sino de un defecto sustantivo; (v) dijo que en este caso el hecho vulnerador radica en la indebida interpretación del Tribunal Administrativo del Huila quien añadió un requisito que no está contemplado en la Ley 33 de 1985; y (vi) precisó que la providencia cuestionada no fue dictada dentro del trámite de una acción de tutela, sino de un medio de control.
Respecto a los defectos especiales afirmó que la autoridad accionada al dictar la providencia cuestionada incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, sustantivo, por decisión sin motivación, y por violación directa de la Constitución, por las siguientes razones: 3.1. Defecto por desconocimiento del precedente: Afirma que se desconocieron los precedentes relacionados con el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, puntualmente «la sentencia del 13 de febrero de 2020-41, proferida por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado» en la que se determinó que los tiempos laborados como docentes bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios (debidamente acreditados) son computables frente a la expectativa de obtener una pensión de jubilación con la Ley 33 de 1985, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad cumplen similares funciones a los de planta y deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. En ese sentido no puede considerarse como una relación contractual independiente, ya que las funciones realizadas se rigen por las directrices impartidas por las autoridades educativas, lo que desvirtúa la autonomía propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, de ahí que se trata de un vínculo laboral genuino en el que se debe garantizar los derechos de los trabajadores, reparando las omisiones en el reconocimiento de prestaciones sociales, tiempo para pensión y demás prerrogativas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En consecuencia, si la jurisprudencia reconoció que la administración vulneró los derechos fundamentales de los docentes al vincularlos mediante contratos de prestación de servicios y que los tiempos laborados en esa modalidad son computables para cumplir los requisitos de pensión, no es adecuado que el Tribunal Administrativo del Huila le impusiera la carga de acreditar las cotizaciones que el verdadero obligado dejó de realizar. 3.2.
Defecto sustantivo: Se configuró en este caso pues se presentó una contradicción entre lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y el fallo de segunda instancia en el medio de control. Argumentó que la mencionada norma solo exige dos requisitos para solicitar la pensión, tener 55 años y haber servido 20 años continuos o discontinuos, requisitos que se probaron en el proceso.
Sin embargo, el juez añadió un nuevo requisito no contemplado en la norma que era «Por no encontrarse acreditadas las cotizaciones al sistema de pensiones durante estos periodos», exigencia que no estaba prevista en la norma y que generó la inconsistencia en la decisión adoptada. 3.3. Defecto por decisión sin motivación: Asegura que el fallo carece de motivación pues el Tribunal Administrativo del Huila afirmó que para que los tiempos laborados en virtud de contratos de prestación de servicios fueran tenidos en cuenta para efectos pensionales era necesario haber realizado los respectivos aportes a pensión, no obstante no mencionó cual fue el precedente que utilizó para fundamentar tal argumento, pues la norma aplicable no exige la cotización de los tiempos laborados, dado que solo trae dos requisitos a cumplir. 3.4.
Defecto por violación directa de la Constitución: Asegura que el juez de segunda instancia vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y a una pensión digna al imponer un requisito adicional no previsto en la norma jurídica, presentándose una indebida y errónea interpretación de la ley. Tal vulneración se materializó cuando el juez determinó que los años que laboró antes del 2003 eran reconocidos como tiempo de servicio (por lo que debería reconocerse la pensión), sin embargo, de nada sirve que se reconozcan, pero no se otorgue el derecho pues el reconocimiento entonces carece de sentido práctico. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 25 de marzo de 20253, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Lauda Chacón Chacón contra el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Decisión Nro. 5. Se vinculó en calidad de terceros con interés al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva y a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG); se requirió a la autoridad demandada y al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva para que allegaran copia del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 41001-33-33-006-2023-00294- 00/01; y se dispuso a efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Ministerio de Educación Nacional4, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela y que se le desvinculara del mismo por falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que no es la autoridad responsable de la conducta cuya omisión genera la vulneración alegada, por lo que no tiene competencia para pronunciarse 3 Samai, índice 4.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. 4 Samai, índice 11. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sobre los hechos y pretensiones de la presente acción de tutela, pues la controversia propuesta en esta acción se circunscribe a las actuaciones adelantadas por una autoridad judicial.
Añadió que en este caso no se demostró la vulneración de las garantías procesales y fundamentales que comprometan los derechos fundamentales y resaltó que este debate tiene una naturaleza estrictamente económica, que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela por carecer de absoluta relevancia constitucional, lo que conduce a la improcedencia de esta acción. 4.3.
El Tribunal Administrativo del Huila5 solicitó negar el amparo dado que no se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales alegados, sumado a que no se configuraron los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales como se explica a continuación. Precisó que conoció de la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 41001-33-33-006-2023-002094-00 y que la sentencia allí dictada es el objeto de la presente acción de tutela.
Para plantear sus argumentos de defensa expuso la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales identificando los requisitos especiales, para luego, señalar que no se configuraba el defecto sustantivo alegado por la accionante pues el análisis normativo y jurisprudencial (sentencia SUJ-014-CE- S2-19 del 25 de abril de 2019) que realizó esa autoridad fue exhaustivo, de ahí que lo pretendido por la actora es reiterar las pretensiones del proceso ordinario lo que torna improcedente la acción de tutela, pues la decisión adoptada por ese Tribunal radicó en que no era posible que la demandante contara con los 20 años de servicios requeridos por la Ley 33 de 1985, pues los tiempos de servicio laborados como docente en provisionalidad y en propiedad, sumaban solo 18 años, 11 meses y 11 días, lo que no permitía computar los lapsos en que se vinculó a través de contratos de prestación de servicios, por no encontrarse acreditadas las cotizaciones al sistema de pensiones durante estos periodos.
E indicó que adjuntaba las piezas procesales que tenía a su disposición6. 4.4. La Fiduprevisora S.A.7, quien actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, rindió informe en el que manifestó que la argumentación de la accionante es mínima en relación con la configuración de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sumado a que este mecanismo se está utilizando para invalidar las actuaciones procesales realizadas en el medio de control, lo cual hace improcedente esta acción. Precisó que en lo que respecta al reconocimiento de prestaciones económicas esa entidad no puede realizar pago alguno mientras no exista el acto administrativo que así lo determine, pues se trata de erogaciones de los dineros del erario público.
Finalmente indicó, que esta acción se dirige contra el Tribunal Administrativo del Huila, por lo que, en el escrito de tutela ni en las pruebas se advierte que la Fiduprevisora S.A. se encuentre vulnerando los derechos fundamentales de la actora, razón por la cual existe falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación. 5 Samai, índice 12 y 14.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. 6 Samai, índice 10, 12 y 14. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. 7 Samai, índice 16. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 4.5.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva8 allegó copia del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 41001-33-33-006- 2023-00294-00/01, junto al enlace de consulta de Samai. 5. Providencia impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de abril de 20259 declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Lauda Chacón Chacón y negó la solicitud de desvinculación del Ministerio de Educación Nacional.
Identificó que el cuestionamiento de la accionante radicaba en la interpretación que el Tribunal dio a la Ley 33 de 1985 pues se le exigió la obligatoriedad de los aportes parafiscales para obtener su pensión, cuando en criterio de la actora solo debía exigirse dos requisitos para solicitar su pensión de vejez: (i) tener 55 años y (ii) haber servido 20 años continuos o discontinuos.
Al respecto, consideró que el debate planteado por la accionante solo buscaba discrepar de la postura asumida por el Tribunal Administrativo del Huila, en lo referente al requisito de tiempo para poder acceder a su pensión de jubilación. Pues la actora argumentaba que contaba con más de 22 años y 7 meses, mientras que el Tribunal indicó que tenía solamente 18 años y 11 meses, al no probar los aportes parafiscales que debió efectuar durante el tiempo en que laboró mediante contratos de prestación de servicios como docente.
De ahí que, concluyó que esos planteamientos son un asunto de mera legalidad, ya que lo que busca la accionante es reabrir el debate surtido en el medio de control, convirtiendo este mecanismo en una instancia adicional en la que se discuta la aplicabilidad o no de una norma de orden público como lo es la relativa a los requisitos necesarios para acceder a la pensión, razón por la cual determinó que esta acción carecía de relevancia constitucional.
Finalmente, dijo que no bastaba con que la accionante mencionara que se vulneraron sus derechos fundamentales, sino que era necesario cumplir con la carga argumentativa que demostrara que se trataba de una providencia judicial en abierta contradicción con los mandatos constitucionales que implique la intervención del juez constitucional, lo cual no ocurrió en este caso. 6.
Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó10 el fallo de primera instancia. Adujo que la Sección Quinta erró al considerar que este caso gira en torno a un asunto meramente legal, lo que lo llevó a concluir que carecía de relevancia constitucional, lo cual no es correcto dado que el cuestionamiento planteado era «la interpretación judicial arbitraria de una norma legal que impone requisitos adicionales a los previstos expresamente por el legislador», es decir que lo discutido era el exceso en el que incurrió el juez al asumir funciones propias del legislador exigiendo como condición para el reconocimiento pensional el cumplimiento de cotizaciones en calidad de trabajador independiente, cuando la ley vigente únicamente plantea dos requisitos para el reconocimiento del derecho: (i) tener 55 años de edad y (ii) haber prestado 20 años de servicios.
Asegura que la interpretación que dio el juez de primera instancia en esta acción atenta contra su derecho fundamental a una pensión de vejez, pues no tuvo en cuenta que se trata de una persona de la tercera edad, sin un mínimo vital y en condición de vulnerabilidad. Como fundamento del desarrollo de este derecho citó algunos instrumentos internacionales como el artículo 9 del Protocolo de San 8 Samai, índice 8 y 9.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. 9 Samai, índice 17. Expediente Nro.11001-03-15-000-2025-01679-00. 10 Samai, índice 21. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Salvador, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en relación con personas mayores.
Mencionó que esta acción no busca reabrir el debate del proceso ordinario, pues no controvierte nuevamente los hechos y pruebas allí estudiadas, sino que busca demostrar que se incurrió en unos defectos especiales que vulneran sus derechos fundamentales. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 199111, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales12 y especiales13 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional14 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y el escrito de impugnación, le corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al declarar improcedente la acción. 11 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 12 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 13 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 14 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Para ello la Sala determinará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, en caso de superarse dicho análisis se pasará a determinar si el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en los defectos especiales alegados con ocasión a la sentencia del 10 de septiembre de 2024 dictada en el mencionado medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 41001-33-33-006- 2023-00294-00/01. 4.
Análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela Como primer punto, frente al requisito de la relevancia constitucional se considera que se encuentra satisfecho si se tiene en cuenta que el tiempo laborado mediante órdenes de prestación de servicios que no le fue tenido en cuenta para efectos pensionales y que se discute en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tiene una incidencia directa en el derecho pensional de la actora, pone en riesgo sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, y se trata de un adulto mayor, lo que reviste una indudable importancia constitucional.
Adicionalmente, conviene precisar que se trata de una servidora del sector docente, sobre la cual la jurisprudencia del órgano de cierre ha encontrado que, por las plurales modalidades de vinculación, algunos docentes que se encuentran en situaciones específicas han visto amenazados sus derechos a la seguridad social en pensiones. La Corte Constitucional15 se ha pronunciado sobre la relevancia constitucional en ciertos casos relacionados con derechos pensionales.
En la sentencia T-422 de 2011 explicó que: «el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación es un asunto de relevancia constitucional por estar radicado en personas de la tercera edad; la privación de este derecho puede afectar el derecho al mínimo vital de este grupo de ciudadanos, y la procedibilidad para ser reclamado por vía de tutela se da cuando convergen otras circunstancias que complican la existencia digna del sujeto, tales como padecimientos de salud, carencia de otros recursos para subsistir, e indefinición del marco normativo en que se encuentra el afectado; el reconocimiento extemporáneo del derecho con base en esta última circunstancia puede convergir en la ocurrencia de un perjuicio irremediable que el juez de tutela está llamado a evitar mediante la utilización de la acción como mecanismo transitorio» (Énfasis propio).
La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque el asunto no alude a una discusión de orden legal o económico, sino que recae sobre el restablecimiento de derechos relacionados con la seguridad social y cumple con el presupuesto de carga argumentativa, de modo que, si existieran los errores que alega la parte actora, se estarían vulnerando sus derechos fundamentales.
Adicional a lo anterior, contra la sentencia de segunda instancia proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no proceden recursos ordinarios y los argumentos planteados en la acción de tutela no corresponden con las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia o de revisión. La solicitud de amparo se promovió dentro de un plazo razonable dado que la providencia objeto de amparo se notificó a través de correo electrónico el 26 de septiembre de 202416 y la acción de tutela fue radicada el 19 de marzo de 202517.
Esta circunstancia permite concluir que se respetó el parámetro temporal de seis meses establecido por esta Corporación para la procedencia de la acción18. En este asunto no se discuten irregularidades procesales. Se identificaron los hechos y derechos vulnerados. Y no se trata de una acción de tutela contra una sentencia de la misma naturaleza.
Por lo que, al haberse superado el análisis de los 15 Corte Constitucional. Sentencia SU-062 de 2023. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 16 Samai Tribunal, índice 14 y 15. Expediente Nro. 41001-33-33-006-2023-00294-01. 17 Samai, índice 2. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025-01679-00. 18 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014.
Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 requisitos generales de procedibilidad, la Sala procederá a estudiar los defectos especiales alegados. 5.
Los contratos de prestación de servicios en el sector docente La Ley 60 del 12 de agosto de 1993 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», estableció en su artículo 6º: «ARTÍCULO 6º. - ADMINISTRACIÓN DEL PERSONAL.
Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deban trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizarán a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o. del artículo 19 de la Ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.
En virtud de las autorizaciones de la Ley 4a. de 1992 el CONPES social establecerá los reajustes salariales máximos que podrán decretar o convenir las entidades territoriales. Igualmente establecerá los parámetros de eficiencia técnica y administrativa que podrán considerarse para la expansión de las plantas de personal y los sistemas de control de gestión por parte de las entidades territoriales, sin perjuicio de su autonomía que al respecto consagra la Constitución Política.
El Gobierno Nacional establecerá un programa de estímulos a la eficiencia técnica y administrativa de los sectores de salud y educación y se abstendrá de participar en programas de cofinanciación cuando las entidades territoriales de que trata la presente ley, no demuestren eficiencia o no efectúen la expansión racional de sus plantas de personal.
PARÁGRAFO 1 º.- Los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestando sus servicios, previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de personal.
La vinculación de los docentes temporales será gradual, pero deberá efectuarse de conformidad con un plan de incorporación que será proporcional al incremento anual del situado fiscal y con recursos propios de las entidades territoriales y en un término no mayor a los seis años contados a partir de la publicación de la presente Ley». Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 El parágrafo primero del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-555 de 1994, que en lo pertinente sostuvo: «13.
La Corte en sus providencias ha reiterado el principio constitucional de la igualdad ante la ley. No obstante, ha señalado que el tratamiento jurídico distinto se justifica si existe una diferencia razonable entre los supuestos de hecho materia de comparación y si aquél es proporcional y adecuado a la misma. Desde el punto de vista de la actividad material que ejecutan los docentes-temporales, no parece existir diferencia respecto de la que realizan los docentes-empleados públicos.
Si no se encuentra una diferencia, entre estos dos supuestos, edificada sobre un criterio de comparación que sea razonable, perdería plausibilidad el régimen jurídico asimétrico que, en las condiciones ya referidas, la ley contempla y el cual, en los aspectos principales (remuneración, prestaciones, derechos y obligaciones), es más favorable para los docentes- empleados públicos. 14.
En gracia de discusión puede sostenerse que, desde la perspectiva del menor costo económico, se justifica mantener docentes-contratistas junto a docentes-empleados públicos. La contratación administrativa, evita el pago de prestaciones sociales y, en cierta medida, hace menos onerosa la financiación del servicio educativo. Dada una partida presupuestal máxima, si sólo fuese posible la vinculación estatutaria, el número de docentes y, por ende, la cobertura del servicio, sería inferior a la que se tendría de mantenerse también la posibilidad de la vinculación contractual.
Puede agregarse que la conservación de la opción contractual beneficiaría a la población potencial con necesidades educativas insatisfechas y, también, en cierta medida, a los educadores potenciales que requieren trabajar. La diferencia originada en el menor costo económico, principalmente causada por la falta de reconocimiento de prestaciones sociales, no obstante la naturaleza laboral de la actividad efectivamente cumplida por los docentes-temporales, confrontada a la luz de la Constitución, se torna irrazonable y contraria a sus mandatos.
El trabajo, así beneficie al Estado, genera derechos y obligaciones irrenunciables. Las prestaciones sociales, corresponden a un concepto de derecho mínimo establecido en las normas laborales, que es irrenunciable (CP art. 53). Sin perjuicio de que el Juez ordinario, en cada caso concreto, pueda hacer prevalecer la naturaleza laboral de una determinada relación, el legislador carece de libertad frente a la realidad del trabajo subordinado y no puede, sin más, desconocer su existencia y despojarla de las consecuencias y garantías que le son inherentes. […]».
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional dejó establecida la imposibilidad de que, siendo la docencia una actividad que se ejerce en el plano educativo de manera permanente y además la actividad principal de los centros educativos, se hiciera una diferenciación entre quienes ejercían tal actividad vinculados a través de una relación legal y reglamentaria y otros mediante contratos de prestación de servicios.
Incluso, en la misma sentencia se declaró la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 105 de la Ley 115 del 8 de febrero de 1994 «Por la cual se expide la ley general de educación» que indicaba que a los docentes que estuvieran vinculados por contrato contemplados en el parágrafo primero del artículo 6º de la Ley 60 de 1993 «se les seguirá contratando sucesivamente para el periodo académico siguiente, hasta cuando puedan ser vinculados a la planta de personal docente territorial». 6.
Aportes al sistema general de seguridad social en pensión por parte de los contratistas En materia de aportes a la seguridad social en pensiones, a partir de la entrada en vigor de la Ley 100 de 199319 (artículo 17) se estableció la obligación de efectuarlos, de la siguiente manera: «ARTÍCULO
17. OBLIGATORIEDAD DE LAS COTIZACIONES. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen». 19 La entrada en vigor para el sector público fue el 30 de agosto de 1994.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Esta disposición fue modificada posteriormente por la Ley 797 de 2003, en cuyo artículo 4º dispuso: «ARTÍCULO 4o. El artículo 17 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
ARTÍCULO
17. OBLIGATORIEDAD DE LAS COTIZACIONES. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.
(…)». La exposición de motivos de la norma, para establecer esta obligación también para los contratistas, entre múltiples tesis y planteamientos, partió de la necesidad de cobertura y ratificar un derecho de rango fundamental inmerso en el sistema como lo es el derecho pensional. Se dijo en lo pertinente20: «Tal como antecedió a la reforma de la seguridad social, que culminó con la promulgación de la Ley 100 de 1993, los analistas del tema pensional plantean nuevamente grandes críticas al régimen existente.
Algunas merecen mayor atención que otras, por ejemplo, el tema de la falta de cobertura y por supuesto la negación del principio de universalidad que se estipula en la Carta Constitucional. Profundizar en tal situación nos lleva a relacionar las principales características del mercado laboral colombiano con el contenido del Sistema General de Pensiones, indagar en sus bases teóricas y principios rectores, y así, tratar de entender desde la composición del mercado laboral, algunas causas de la falta de universalidad del sistema.
Para realizar tal tarea, se hace necesario conocer las características más sobresalientes de la dinámica laboral». De conformidad con lo anterior, resulta claro que en materia de cotizaciones a pensión la norma solo estableció la obligatoriedad de efectuar los respectivos aportes a pensión por parte del contratista, hasta la expedición de la Ley 797 de 2003, ante la necesidad imperiosa de contar con aportes de un grupo mayor de colombianos, dada la desalarización que se venía presentando en el país y la mayor cantidad de personas independientes de otros sectores, que hacían necesario robustecer el sistema de financiación y de esta manera dar mayor cobertura.
Es importante destacar igualmente que, en materia de contratación estatal, el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 «Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre contratación con recursos públicos», modificó el inciso segundo y el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y estableció el deber de acreditar el pago de los aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral por parte de los contratistas. 7.
Análisis del caso concreto 7.1. Para resolver el problema propuesto, se estima pertinente citar los argumentos relevantes de la sentencia objeto de cuestionamiento, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Decisión Nro. 5. En la sentencia cuestionada, la autoridad accionada expuso el marco normativo y jurisprudencial del régimen prestacional docente, en este puso de presente que el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, por medio de la cual se expidió la ley general de educación, estableció que el régimen prestacional de los educadores estatales es el contemplado en la Ley 91 de 1989 y que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendría el régimen vigente que tenían en la entidad territorial en la que se encontraban desarrollando su labor.
Precisó que previo a esta norma, el régimen era el contemplado en la Ley 33 de 1985, «[…] norma que consagra de manera general el derecho pensional de los 20 Proyecto de Ley 44 de 2002 Senado, el 12 de agosto de 2002. Gaceta del Congreso 225. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 empleados del sector oficial, la cual en su artículo primero señala que tendrá derecho al reconocimiento y pago de la pensión ordinaria de jubilación, el empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años. […]», norma que indicaba que el monto de la pensión reconocida sería el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, el cual para los docentes será «[…] el anterior a la adquisición del estatus de pensionado, esto es, al cumplir 20 años de servicio y 55 de edad si fueron vinculados al servicio antes del 27 de junio de 2003.».
Añadió que con la expedición de la Ley 100 de 1993 se exceptuó de su aplicación a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG (artículo 279); de manera que se conservaron las remisiones normativas consagradas en la Ley 91 de 1989. Sin embargo, con la Ley 812 de 2003 se definió el régimen aplicable al personal docente, así: «(i) para el caso de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que estaban vinculados al servicio público educativo oficial al momento de entrar en vigencia la Ley 812 de 2003 –es decir, al 27 de junio de 2003–, el régimen pensional es el establecido por las normas que los regían para esa fecha, es decir, la Ley 91 de 1989, que como se indicó en precedencia por vía de excepción conservó la remisión a la Ley 33 de 1985;
(ii) mientras que el régimen pensional de los docentes vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812, es el régimen de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los mismos requisitos en él exigidos, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para mujeres y hombres.» Lo cual fue precisado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en «[…] sentencia del 25 de abril de 2019, al unificar su jurisprudencia frente al ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–[…]», en los siguientes términos: « Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, están exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social, por expresa disposición del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. ✔ Al estar exceptuados del Sistema, no son beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como tampoco les aplica el artículo 21 de la citada ley, en materia de ingreso base de liquidación del monto de la mesada pensional. ✔ El régimen pensional para estos docentes está previsto en la Ley 91 de 1989, normativa que no establece condiciones ni requisitos especiales para adquirir la pensión de jubilación, ya que como lo dispuso en el literal B del numeral 2 del artículo 15, gozan del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, es decir, el previsto en la Ley 33 de 1985. ✔ De acuerdo con la tesis reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el régimen de pensiones para los docentes nacionales y nacionalizados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio exceptuados del Sistema General de Pensiones, esta clase de servidores públicos no gozan de un régimen especial de jubilación, pues ni la Ley 91 de 1989, ni la Ley 60 de 1993 así lo establecieron, y tampoco lo hizo la Ley 115 de 1994 que ratificó el régimen de jubilación previsto en la Ley 33 de 1985, como norma aplicable para los docentes nacionales.
Además, las pensiones de jubilación de los docentes, reconocidas en su tiempo al amparo de la Ley 6 de 1945 o el Decreto 3135 1968, antecesoras de la Ley 33 de 1985, lo fueron bajo disposiciones ‘generales’ de pensiones del sector administrativo, que no tuvieron el carácter de ‘especiales’. ✔ Solo los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, tendrán los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres».
De ahí que la mencionada sentencia concluyó que son dos formas en las que se regula el derecho pensional de jubilación de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial, cuya aplicación se determina por la fecha de vinculación al servicio educativo Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (reglas jurisprudenciales vinculantes y de obligatorio cumplimiento), para ello el Tribunal los distinguió así: «-Régimen de pensión ordinaria de jubilación, contenido en la Ley 33 de 1985, para aquellos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003; respecto de quienes los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de su pensión son aquellos sobre los cuales hubieren efectuado aportes, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, sin lugar a la inclusión de factores distintos a los enlistados en dicha norma. -Régimen pensional de prima media, para los docentes vinculados a partir de la vigencia de la Ley 812 de 2003, regulado por la Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres; a quienes debe incluírseles en la liquidación pensional, los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se efectuaron las respectivas cotizaciones.» Respecto del tiempo laborado mediante contrato de prestación de servicios docente para efectos de la pensión de jubilación citó la sentencia C-555 de 1994 dictada por la Corte Constitucional para plantear la desigualdad que se presentaba en los docentes según el tipo de vinculación cuando era clara la vocación de permanencia de los docentes inicialmente contratados mediante prestación de servicios, la semejanza en cuanto a las funciones y desempeño y la subordinación propia de la actividad que ejercen.
En igual sentido afirmó que el Consejo de Estado «ha señalado que los tiempos laborados como docente, en virtud de órdenes o contratos de prestación de servicios, implican una vinculación al servicio oficial docente, por lo que deben computarse para efectos de la pensión de jubilación, siendo igualmente válidos para establecer la fecha de incorporación a la actividad educativa y, en consecuencia, el régimen pensional aplicable.», y citó los siguientes apartes de la sentencia del 21 de mayo de 2020, dictada dentro del medio de control Nro. 81001-23-33-000-2014-00002-01 (Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández): «[L]a Sala advierte que el pronunciamiento que se efectúe en el proceso ordinario de reconocimiento de la pensión de jubilación con inclusión de tiempos laborados a través de contratos de prestación de servicios puede darse en dos escenarios con connotaciones diferentes: (i).
La primera, cuando se pretende la declaración de existencia de contrato realidad con todas sus connotaciones laborales y prestacionales, en este caso, debe darse previamente el agotamiento de la vía administrativa y convocar como demandada a la entidad territorial con la cual se suscribieron los contratos a efectos de garantizar el derecho al debido proceso de la entidad responsable y así mismo el total cumplimiento de la sentencia. (ii).
La segunda se presenta en los casos en que únicamente se persigue el cómputo de los periodos laborados a través de contratos de prestación de servicios para el reconocimiento de la pensión de jubilación, escenario en el que es posible que el proceso ordinario se adelante únicamente con la comparecencia de la entidad de previsión. […] Así las cosas, de acuerdo con la más reciente tesis planteada por esta Corporación, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y en tratándose de docentes oficiales, esta subsección estima que resulta procedente contabilizar el tiempo durante el cual estos prestaron sus servicios al Estado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación» Por lo que concluyó que el Consejo de Estado precisó que para que esos periodos sean sumados es necesario que se acredite haber realizado los respectivos aportes a pensión por cuenta propia, en calidad de contratista, «De ahí que sea improcedente el cómputo de los tiempos prestados como docente mediante contratos de prestación de servicios, respecto de los cuales no se evidencie cotizaciones al sistema de seguridad social».
El tribunal estimó que en el asunto bajo estudio se probó respecto de la vinculación laboral de la señora Lauda Chacón Chacón lo siguiente: «-Copia de los contratos y órdenes de prestación de servicios por los tiempos que a continuación se relaciona, en calidad de educadora: Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Con lo que afirmó que se acreditó que la demandante ejerció la actividad docente desde el 18 de julio de 1994 al laborar como educadora del municipio de Garzón (mediante contratos de prestación de servicio suscritos con el municipio), «relación contractual que es válida para determinar la fecha de ingreso al servicio educativo oficial y, en consecuencia, el régimen pensional aplicable a la actora.».
Si bien determinó que la vinculación emanaba del 18 de julio de 1994, por lo que el régimen aplicable era el previsto en la Ley 91 de 1989 en concordancia con la Ley 33 de 1985, en consecuencia, para acceder a la prestación debía cumplir con: (i) 20 años de servicios continuos o discontinuos y cincuenta, y (ii) 55 años. Estudio que se cumplía con el requisito de edad, pero no con el requisito de tiempo de servicio pues para que los tiempos laborados en virtud de contratos de prestación de servicios fueran tenidos en cuenta para efectos pensionales era necesario que se hubieran realizado los respectivos aportes a pensión lo que no ocurrió, ni se probó. Como se observa: «Respecto del tiempo de servicios, se tiene que la demandante se desempeñó como docente, en una primera etapa, vinculada mediante contratos de prestación de servicios, luego en provisionalidad y finalmente en propiedad; tiempos aquellos frente a los cuales, huelga recordar, son igualmente válidos para efectos pensionales.
De modo que, se cuenta con los siguientes periodos de servicios: Sin embargo, en concordancia con los criterios jurisprudenciales analizados en acápites precedentes, para que los tiempos laborados en virtud de contratos de prestación de servicios sean tenidos en cuenta para efectos pensionales, es necesario que se hubiesen realizado los respectivos aportes a pensión; y en este caso, no obra en el expediente prueba alguna ni manifestación al respecto.
En ese sentido, no es dable colegir que la demandante cuente con los veinte (20) años de servicios requeridos por la Ley 33 de 1985, pues los tiempos de servicio laborados como docente en provisionalidad y en propiedad suman dieciocho (18) años, once (11) meses y once (11) días; sin que sea factible computar los lapsos en que se vinculó a través de contratos de prestación de servicios, por no encontrase acreditadas las cotizaciones al sistema de pensiones durante estos periodos.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 7.2.
Si bien la autoridad judicial accionada citó múltiples sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado para afirmar que en casos en los que se ejerce la labor docente a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios, deben ser tenidos en cuenta como tiempo computable a efectos del respectivo reconocimiento pensional, lo cierto es que el Tribunal Administrativo del Huila pasó por alto que la propia jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado avala el cómputo de dichos tiempos, así no se hubieren efectuado aportes a pensiones, bajo el entendido que, es a la respectiva entidad territorial a la que prestó el servicio y se benefició con el mismo quien tendría a cargo el deber de efectuar tales aportes, tratándose de prestaciones de servicios anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003.
En efecto, mediante sentencia de unificación de CESUJ2-5 del 25 de agosto de 2016, el Consejo de Estado señaló que los docentes vinculados mediante órdenes de prestación de servicios merecen protección especial, pues esta modalidad de vinculación no desvirtúa el carácter personal de su labor ni es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, pues resulta similar a la de los docentes empleados públicos, así: «…la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes contratistas merecen una protección especial por parte del Estado. […]»8.
Por lo anterior, la alta Corporación afirmó que era válida la inclusión de tiempos laborados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, siempre que se pretendiera la existencia de una relación laboral o para efectos de solicitar el cómputo de los periodos laborados en dicha modalidad contractual. En consecuencia, la administración no puede eludir el pago de los aportes correspondientes al sistema de seguridad social en pensiones, especialmente cuando este pago incide en el derecho de acceso a una pensión digna y acorde con la realidad laboral, derecho que pertenece a quien ha prestado sus servicios al Estado por medio de una verdadera relación de trabajo.
En línea con el anterior criterio, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha previsto que, en casos como el presente en los que se ejerce la labor docente a través de contratos de prestación de servicios, los mismos se deben tener en cuenta como tiempo computable a efectos del respectivo reconocimiento pensional y, quien tiene a cargo el deber de efectuar tales aportes lo sería el empleador, es decir, la respectiva entidad territorial a la que prestó el servicio y se benefició de este.
Como se evidencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha mostrado la viabilidad de tener en cuenta el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios para efecto de reconocimientos de pensiones de los docentes, sin desconocer el criterio de sostenibilidad financiera del cual goza el sistema pensional. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Al respecto la sentencia del 11 de febrero de 2021, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación21, al estudiar un caso en el que se discutía un aspecto similar, luego de analizar las normas y la jurisprudencia aplicable se llegó a la siguiente conclusión: «Ahora, en cuanto a la autoridad obligada a realizar el pago de los mentados conceptos, la misma intelección de la jurisprudencia aludida y la sola interpretación de los efectos consecuentes de la configuración de una relación laboral, dictan que el sujeto responsable de tal carga inexorablemente debe ser quien encubrió dicho vínculo de trabajo a través de contratos de prestación de servicios, el cual para el asunto de marras es efectivamente el Departamento de Arauca como se precisó en el primer problema jurídico.
Además de esta consideración, debe tenerse en cuenta que los aportes a pensión por su propia naturaleza, equivalen a tributos en clave de contribuciones parafiscales con una destinación específica que los hace imprescriptibles como se anunció en la sentencia reseñada anteriormente. Con base en ello, su recaudo puede decretarse en cualquier momento de manera actualizada en las proporciones que tanto al trabajador como al empleador le habrían correspondido durante el período en el que se ocultó la relación laboral, a fin de que la entidad de previsión respectiva pueda pagar sin detrimento patrimonial la prestación reconocida» (subrayado fuera del texto original).
En ese mismo sentido, la sentencia del 17 de junio de 202222, proferida por esa misma Subsección dijo al respecto de manera puntual: «Ahora, en cuanto a la autoridad obligada a realizar el pago de los mentados conceptos en casos donde se evidencian relaciones laborales encubiertas por contratos de prestación de servicios docentes, la misma intelección de la sentencia de unificación jurisprudencial CESUJ2 N° 5 del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado, dicta que el sujeto responsable de tal carga inexorablemente debe ser quien ocultó dicho vínculo de trabajo, el cual para el asunto de marras sería efectivamente el municipio de Sogamoso».
Y en reciente sentencia de tutela del 6 de febrero de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado23, en un caso similar de contrato de prestación de servicios de una docente precisó: «En ese orden de ideas, es preciso concluir que se pueden computar tiempos de servicios prestados a través de órdenes de prestación de servicios para efectos pensionales, para lo cual, en principio se deben acreditar las cotizaciones realizadas al sistema en pensión durante los vínculos contractuales.
Sin embargo, en la eventualidad de que no se hubiese hecho o existiesen diferencias en su contra, el beneficiario tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. Por tal razón se considera que la decisión se debió centrar en este aspecto, es decir, si la señora cumplía tanto con la edad como con los tiempos de servicios, y este criterio es extensible para los casos en los que se suscriben contratos de prestación de servicios que no hayan sido desnaturalizados».
Si bien en algún momento la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que los tiempos laborados como docentes bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios solo resultaban válidos, siempre que se demostrara que sobre ellos efectivamente se habían hecho los aportes al subsistema de seguridad social en pensiones, tal postura fue reconsiderada y la línea que se mantiene es la de avalar esos tiempos indistintamente de si se efectuaron aportes, pero garantizando al ente previsional la posibilidad de recobrar esas sumas a quien tenía la obligación de hacerlos.
De otra parte, esta Sala recientemente ha proferido varios fallos de tutela en los que se pronunció frente al tema, en casos de similares contornos al examinado, en los que se ha concedido el amparo de los derechos fundamentales invocados24. 21 Subsección A, sentencia del 11 de febrero de 2021, expediente Nro. 81001-23-33-000-2013-00079-01.
Actor: Carmen Gabriela Loyo de Arrieta. Magistrado ponente: William Hernández Gómez. 22 Subsección A, expediente Nro. 15001-23-33-000-2019-00357-01. Actor: Ligia Carvajal Meléndez. Magistrado ponente: William Hernández Gómez. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-06980-00. Actor: Bertha Patricia Moreno Ochoa.
Magistrado ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 20 de marzo de 2025. Expediente 11001-03-15-000-2024-06972-00. MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. (ii) Sentencia del 15 de mayo de 2025. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2025- Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 7.3.
La razón por la que el tribunal accionado no tuvo en cuenta los contratos de prestación de servicios para determinar el régimen pensional aplicable a la actora y resolver sobre el derecho pensional reclamado, fue concretamente que no se probó los aportes a pensiones por los periodos que trabajó como docente en dicha modalidad de vinculación con la entidad territorial, en garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Para la Sala, esta conclusión no resulta razonable pues las normas que disponen sobre el reconocimiento y pago de este tipo de prestaciones no previeron dicho requisito, en los términos indicados por la accionada. No es de recibo que se desestime la vinculación mediante contratos de prestación de servicios, por el hecho de no acreditarse aportes al sistema de seguridad social en pensiones, pues las leyes 812 de 2003, 91 de 1989, ni 100 de 1993, establecieron tal requisito para efectos de computar dichos periodos para efectos pensionales.
No puede pasarse por alto que la obligación de cotizar al sistema de pensión por parte de los contratistas de prestación de servicios surgió con la expedición de la Ley 797 de 2003. En consecuencia, tal disposición no resulta aplicable al presente caso, por cuanto los contratos suscritos por la señora Lauda Chacón Chacón, fueron anteriores a la expedición de la Ley 797 de 2003, teniendo en cuenta que los tiempos certificados como contratista fueron anteriores a la entrada en vigor de la citada ley.
Así las cosas, en la sentencia cuestionada el Tribunal Administrativo del Huila aplicó indebidamente el precedente vigente sobre el tema y omitió analizar las normas bajo las cuales se suscribieron y ejecutaron los contratos de prestación servicios por la docente, a fin de (i) establecer si existía o no esa obligación para la contratista, y (ii) determinar quién estaría en la obligación de cubrir esos aportes.
No hacerlo desconoce el derecho pensional de la actora e impacta otros derechos fundamentales, como el mínimo vital. La Sala advierte que la valoración hecha por la autoridad judicial accionada no fue acertada, pues no atendió los criterios jurisprudenciales desarrollados por el Consejo de Estado, que señalan que: se deben tener en cuenta los contratos de prestación de servicios como tiempo computable para efectos pensionales, la fecha desde la que le fue exigible a los contratistas de efectuar aportes al sistema de pensiones; y a cargo de quién está la obligación de hacer los aportes al sistema por el tiempo que la señora Chacón Chacón prestó sus servicios como docente al municipio Garzón, Huila, a través de contratos de prestación de servicios pues, no se desconoce que el sistema debe estar financiado y que no es posible reconocer unos tiempos que no tengan un respaldo en el respectivo aporte. 8.
Conclusión Conforme lo expuesto, la Sala revocará la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, para en su lugar amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Lauda Chacón Chacón. En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 10 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Decisión Nro. 5, y se ordenará a dicha autoridad que, en el término de veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una decisión de reemplazo en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en el presente fallo de tutela 01495-00.
MP. Wilson Ramos Girón (Encargado). (iii) Sentencia del 22 de mayo de 2025. Expediente Nro. 11001-03-15- 000-2025-01077-00. M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01679-01 Demandante: Lauda Chacón Chacón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 (i) en relación con el tiempo como docente de la actora a través de órdenes de prestación de servicios y (ii) respecto de quién estaría en la obligación de cubrir los respectivos aportes a pensión por ese lapso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, para en su lugar amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Lauda Chacón Chacón, por las razones expuestas en la motivación precedente. 2.
En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 10 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Decisión Nro. 5; y ordenar a dicha autoridad que, en el término de veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una decisión de reemplazo en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en el presente fallo de tutela en relación con el tiempo como docente de la actora a través de órdenes de prestación de servicios y respecto de quién estaría en la obligación de cubrir los respectivos aportes a pensión por ese lapso. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor usuario este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador