CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Revisión, Ley 797 de 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Demandado: Álvaro Antonio Núñez Sterling Temas: Estudio de admisibilidad de la demanda AUTO __________________________________________________________________ ASUNTO El despacho decide sobre la admisibilidad de la acción extraordinaria de revisión presentada por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia acudió ante esta corporación para que, luego del trámite correspondiente y con fundamento en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se revisara y revocara la sentencia del 21 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que confirmó parcialmente la sentencia del 12 de julio de 2016 emitida por el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-019-2014-00607-00, encaminadas a la reliquidación de la pensión de jubilación en consideración de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Asimismo, solicitó la suspensión provisional de la sentencia objeto de revisión, comoquiera que ordena el pago de la prestación y de resultar procedente lo pretendido en la demanda de revisión, sería imposible para el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia recuperar el monto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Estudio de procedencia de la medida de suspensión provisional La tesis mayoritaria de la Corporación en materia de medidas cautelares, solicitadas en el trámite de la acción especial de revisión, se ha decantado por su improcedencia, debido a la naturaleza de aquéllas de proteger y garantizar, de 2 Referencia: Expediente: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de ahí que solo tengan lugar en los procesos declarativos, por cuanto el objetivo de la mencionada acción es el cuestionamiento específico de la sentencia que decidió de fondo sobre el derecho en litigio y cuyo resultado ya ha quedado ejecutoriado.
Lo anterior quedó plasmado en el auto de unificación del 14 de agosto de 20181, en el cual la Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el recurso de súplica interpuesto en contra del auto que decretó, como medida cautelar, la suspensión de los efectos de una sentencia de única instancia, en el marco del proceso de una acción de revisión. En esa oportunidad la Corporación manifestó: «(iii)Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.
Aunado a ello, (iv) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé un trámite especial para los recursos extraordinarios, dentro del que no está prevista etapa alguna para la decisión de medidas cautelares, contrario a lo que ocurre respecto de los procesos ordinarios, que sí corresponden a la categoría de “declarativos”.
(v) Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto (vi) estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. En tales condiciones, (vii) la sentencia cuestionada en el recurso de revisión ha constituido la garantía del acceso a la administración de justicia dentro del correspondiente proceso ordinario y se presume ajustadas al ordenamiento jurídico mientras no haya sido infirmada en virtud del mecanismo extraordinario de impugnación, por lo que mal podría avalarse su desconocimiento en virtud de un análisis previo a la decisión de fondo del recurso».
Por todo lo anterior, en el ejercicio de la acción de revisión, solo resulta plausible mediante la providencia que decida de fondo los motivos especiales para declararla infundada, darle fin, de manera definitiva, a los efectos de la sentencia revisada que ya cobró firmeza, ello en virtud de sus características especiales correspondientes a controvertir un fallo que ya se encuentra ejecutoriado, siempre que resulte contrario al ordenamiento jurídico y cuyo único fin es proferir una decisión ajusta a la ley y a la verdad material.
En consecuencia, se rechazará por improcedente la solicitud de suspensión provisional que presentó el Fondo Pensional de la Universidad Nacional, respecto de los efectos de la sentencia del 21 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. 2.2. Estudio de admisibilidad de la demanda de revisión 1 Radicado 11001-03-15-000-2017-02078-01. 3 Referencia: Expediente: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia El despacho decide sobre la admisibilidad de la acción especial de revisión de la referencia según lo previsto en el artículo 253 del CPACA, aplicable en virtud de la integración normativa prevista en el inciso 3 del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
De la acción especial de revisión y sus requisitos de admisibilidad De conformidad con lo dispuesto en el artículo 202 de la Ley 797 de 20033 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».
En tal sentido, se han definido los siguientes4: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. 2 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 4 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462- 2017), M.P. William Hernández Gómez. 4 Referencia: Expediente: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley».
Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»5. Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»6.
En ese sentido, el despacho advierte que para que la acción de revisión sea admitida es necesario en primera medida que cumpla con los requisitos previstos en el artículo 252 del CPACA, que al tenor literal señala: «Artículo 252. Requisitos del recurso. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: 1. La designación de las partes y sus representantes. 2.
Nombre y domicilio del recurrente. 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 5 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 5 Referencia: Expediente: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia 4.
La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer». Asímismo, para efectos del estudio de admisibilidad de la demanda de revisión, se deben tener en cuenta no solo los requisitos formales que exige el artículo 252 del CPACA, sino también aquellos indicados en el artículo 162 ibidem, relativos al contenido de la demanda.
Al respecto, la norma señala: «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8.
El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado». Adicionalmente, el mecanismo extraordinario de revisión debe responder a las siguientes exigencias, de conformidad con los artículos 248 a 255 del CPACA: 1.
Objeto: las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los juzgados administrativos, las transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales mediante las cuales se hayan reconocido sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del erario; 6 Referencia: Expediente: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia 2.
Temporalidad: cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 3. Legitimación por activa: el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. 4.
Competencia para conocer el asunto: es de carácter funcional, por lo que le corresponderá al Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las secciones o subsecciones, y a los tribunales administrativos dependiendo de la sentencia que se impugne. 5. Causales: las previstas en el artículo20 de la Ley 797 de 2003 y las del artículo 250 del CPACA.
Igualmente, para acudir al proceso de revisión extraordinario, será necesario atender las disposiciones contenidas en los artículos 73 y siguientes del CGP, así como 159 y 160 del CPACA, en relación con el derecho de postulación, la capacidad para comparecer al proceso y la facultad de representación judicial. En consideración de lo anterior, el despacho verificará el cumplimiento de los requisitos la acción especial de revisión presentado por la entidad recurrente.
En efecto, el objeto del recurso extraordinario de la referencia es una sentencia de carácter laboral proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que confirmó parcialmente la del 12 de julio de 2016 emitida por el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, por ende la competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión recae en esta Corporación y en esta Sección. El Fondo Pensional de la Universidad Nacional se encuentra legitimado para interponer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al tratarse de una entidad pública pagadora de pensiones.
En relación con las causales de revisión invocadas se encuentra que el recurrente adujo las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20023 esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Al respectó, argumentó que el reconocimiento pensional a favor de Álvaro Antonio Núñez Sterling se realizó con fundamento en la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios, en contravía de lo previsto por el ordenamiento jurídico vigente para la época de los hechos. En cuanto a la temporalidad de la demanda de revisión, se observa que, de conformidad con la información que reposa en el aplicativo SAMAI, la sentencia del 21 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F quedó ejecutoriada el 1º de junio de ese año. Con ocasión de la pandemia por Covid-19 los términos judiciales estuvieron suspendidos en el país, desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020.
De manera que el demandante tenía hasta el 15 de septiembre de 2022 para ejercer la acción de 7 Referencia: Expediente: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia revisión y como ello ocurrió el 12 de septiembre de ese año aún se encontraba dentro de la oportunidad prevista por el legislador 7.
Ahora bien, en relación con los requisitos establecidos en los artículos 162 y 252 del CPACA se observa que el recurrente i) designó a las partes demandante y demanda; ii) señaló el nombre y domicilio de recurrente; iii) indicó los fundamentos de hecho y de derecho en que fundamenta la acción de revisión; iv) señaló de manera precisa y razonada las causales de revisión; v) indicó las pruebas que pretende hacer valer en el presente proceso y vi) aportó el canal digital y la dirección física con el fin de realizar la notificación al demandado y el comprobante del envío de la demanda y sus anexos a este y al Ministerio Público.
Sin embargo, respecto de la dirección de correo electrónico (aanunezs@unal.edu.co) de Álvaro Antonio Núñez Sterling aportado en la demanda, para el despacho no resulta válida, por cuanto correspondió al correo institucional asignado al demandado de su vinculación con la Universidad Nacional de Colombia, y de la información obrante en el expediente se extrae que al menos desde el 2009 fue desvinculado de esa Universidad.
De manera que ese canal electrónico no es idóneo para realizar las notificaciones que puedan emanar del proceso, por lo tanto se inadmitirá la demanda, con el fin de que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia allegue otra dirección de correo electrónico y, en el caso, de no conocer una distinta deberá enviar la demanda y sus anexos a la dirección física y allegar al proceso el comprobante del envío En el evento de no contar con una dirección electrónica del demandando y de no ser posible la entrega de los mencionados documentos a la física, deberá manifestarlo al despacho.
En cuanto a la solicitud de suspensión provisional solicitada por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional respecto de los efectos de la sentencia del 21 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se rechazará por improcedente, se inadmitirá la demanda presentada en ejercicio de la acción especial de revisión y en virtud de los términos del artículo 253 del CPACA se concederá al Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia el término de 5 días para subsanar el defecto advertido, so pena del rechazo de la demanda. 3.
Reconocimiento de personería jurídica La directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia le confirió poder al abogado Haiver Alejandro López López, identificado con cédula de ciudadanía 79.944.877 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 137.114 del Consejo Superior de la Judicatura para que lo representara en el asunto de la referencia, por lo que se le reconocerá personería para actuar como apoderado de la entidad de previsión social en los términos y para los efectos del mandato que se encuentra en el índice 3 de la plataforma digital Samai. 7 Samai del Consejo de Estado, índice 3. 8 Referencia: Expediente: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia En mérito de lo expuesto, este despacho RESUELVE Primero. – Rechazar por improcedente la solicitud presentada por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia de suspensión provisional de los efectos de la sentencia proferida el 21 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que confirmó parcialmente la providencia del 12 de julio de 2016 emitida por el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. Segundo. – Inadmitir la demanda de revisión presentada por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia contra Álvaro Antonio Núñez Sterling, según las consideraciones de esta providencia. Tercero. – Conceder al Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia el término de cinco (5) días para que subsane las falencias advertidas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. – Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Quinto. – Reconocer personería al abogado Haiver Alejandro López López, identificado con cédula de ciudadanía 79.944.877 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 137.114 del Consejo Superior de la Judicatura, para los efectos del poder que se encuentra en el índice 3 de la plataforma digital de Samai. Notifíquese y cúmplase JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM/Vmtl.