CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: INSTITUTO MEYER Autoridad: SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELA- Legitimación en la causa por activa.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el Instituto Meyer contra la Sala Séptima Especial de Decisión del Consejo de Estado ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 17 de septiembre de 2024, Carlos Alberto Castilla Murillo, quien afirma ser apoderado del Instituto Meyer, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que alega vulnerados por el Consejo de Estado Sala Séptima Especial de Decisión al proferir sentencia de 8 de mayo de 2024 en ejercicio de la revisión eventual1 de una acción de grupo.
En virtud del amparo, solicita al despacho: Proferir sentencia exigiendo a la autoridad judicial que profirió la sentencia entutelada, proferir sentencia sustitutiva, teniendo en cuenta lo planteado en la 1 Identificado con el Rad. n°. 08001-23-31-000-2010-00291-01 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia demanda inicial y todas las providencias garantistas expuestas, exigiendo que la providencia que haya de proferirse respete los precedentes de unificación de tutela como de control abstracto de constitucionalidad proferidos por parte de la Corte Constitucional, así como los precedentes horizontales del mismo Consejo de Estado que mostraron respeto a la tesis garantista. 2.
Hechos relevantes El 7 de octubre de 2010 el Instituto Meyer presentó acción de grupo contra el departamento del Atlántico para que se le indemnizara por los perjuicios causados al grupo, por la creación y cobro de la estampilla Pro Hospital Universitario de Barranquilla. El asunto lo conoció en primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Barranquilla que, en sentencia del 25 de febrero de 2013, negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, con fundamento en el fallo del 4 de junio de 2009 proferido por el Consejo de Estado-Sección Cuarta que declaró la nulidad de varios artículos de las ordenanzas 027 y 040 de 2001 y dispuso que como la nulidad recae sobre un acto de carácter general, sus efectos son ex nunc por tanto, los cobros de la estampilla Pro Hospital Universitario de Barranquilla no se pueden reintegrar a los contribuyentes.
En consecuencia, las sumas respecto de las cuales podían pedir reintegro los contribuyentes, son las que hubiera cobrado la entidad con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de las ordenanzas. Sostuvo que como no se había probado la ejecutoria de la sentencia que había anulado parcialmente las Ordenanzas 027 y 040 de 2001 dentro del trámite del proceso, no existía certeza de la existencia de un daño antijurídico, por lo que ordenar el reintegro iría en contra de la decisión del Consejo de Estado y solamente se podría retribuir las sumas que los contribuyentes cancelaron por concepto de la estampilla con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia del 4 de junio de 2009.
Inconforme con la decisión, el accionante interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 25 de abril de 2013, confirmó decisión de primera instancia. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Instituto Meyer interpuso acción de tutela contra el fallo del 25 de abril de 2013 y solicitó que la autoridad judicial dictara un fallo en reemplazo mediante el cual se pronuncie de fondo respecto de sus pretensiones.
La Sección Segunda del Consejo de Estado concedió la acción de tutela y le ordenó al Tribunal Administrativo del Atlántico proferir una nueva decisión que permita conocer el asunto de fondo planteado por el Instituto Meyer. El 9 de abril de 2015 el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió un fallo en cumplimiento de la orden de tutela, mediante el cual confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla que negó las pretensiones de la demanda.
Estimó que no era procedente la devolución de los pagos realizados por el accionante por concepto de impuesto Estampilla Pro Hospital Universitario que estableció las Ordenanzas 027 y 040 de 2001 y 0018 de 2006, en la medida en que esos actos fueron declarados nulos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y se moduló sus efectos al indicar que eran hacia futuro; además que no se demostró que hubiere interpuesto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o los recursos en sede gubernativa respecto de esos actos.
El 29 de abril de 2015, la parte accionante solicitó la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico. Sostuvo que la decisión desconoció las sentencias C-569 de 2005, C-241 de 2009 y C-1062 de 2000 en relación con el carácter principal y no subsidiario de la acción de grupo, pues a su juicio, esta se puede interponer sin necesidad de que el grupo acredite que haya agotado los recursos en sede administrativa o que hayan acudido individualmente a presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Señaló que según sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera de la Corporación, el pago realizado por un contribuyente cuando se anuló un acto administrativo que creo el impuesto, se convertía en un pago indebido por lo que les generaba un daño antijurídico. Mediante providencia del 10 de noviembre de 2016, la Sección Tercera del Consejo de Estado seleccionó para revisión eventual la sentencia del 9 de abril de 2015, con el objeto de unificar jurisprudencia respecto de «(i) la reparación de un daño generado por un acto administrativo previamente declarado nulo, y (ii) la posibilidad de distinguir, para efectos de la reparación y determinación del grupo, entre los 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia contribuyentes que fueron requeridos mediante acto administrativo para el pago del impuesto y los que resolvieron pagar directamente».
La Sala Séptima Especial de Decisión del Consejo de Estado en ejercicio de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, profirió sentencia del 8 de mayo de 2024, según la cual fijó como regla de unificación: «La acción de grupo no es procedente para reclamar la devolución del pago de tributos decretados en actos administrativos que posteriormente son declarados nulos».
Asimismo, modificó la sentencia del tribunal y se inhibió de fallar de fondo las pretensiones de la demanda «porque la acción de grupo era improcedente para impetrarlas. Esto, en la medida en que los contribuyentes debían provocar un pronunciamiento del Departamento del Atlántico respecto del pago de la estampilla Pro Hospital Universitario; por tanto, tenían la carga de agotar el trámite administrativo respectivo que culminara con la expedición de un acto administrativo, el cual debía ser discutido a través de la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho». 3.
Fundamentos de la solicitud Quien argumenta ser apoderado del accionante manifestó que la sentencia reprochada le vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente, procedimental absoluto y violación directa a la Constitución, ya que a su juicio, la reparación de daños generados por un acto administrativo general que crea un tributo pagado por los contribuyentes, que es declarado nulo mediante sentencia proferida en acción de simple nulidad y generó un daño a un grupo de más de 20 personas, puede interponerse de forma directa mediante el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo.
En consecuencia, el accionante señaló que la providencia reprochada incurrió en: 1. Defecto sustantivo: sostuvo que, contrario a lo manifestado por la autoridad accionada, en su caso no aplica la figura del «privilegio de lo previo», ya que esta se encuentra prevista como una exigencia para acudir a la jurisdicción a través del 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido particular.
A su juicio, previo a interponer la acción de grupo no se deben agotar los recursos en la actuación administrativa y mucho menos interponer el medio de control, pues la acción constitucional es el medio eficaz para la reparación de daños ocasionados a un número plural de personas, sin distinción de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma.
En virtud de lo anterior, esgrimió que si bien, el inciso 2 del artículo 145 del CPACA establece que se podrá interponer el medio de control de reparación de perjuicios contra un acto de contenido particular que afecte a 20 personas o más siempre que algún integrante de grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio, esa norma solamente se refiere al agotamiento del medio de control respecto de actos de contenido particular y concreto, no de actos generales.
Adujo que no existe norma expresa especial que establezca como obligatorio algún recurso contra los actos de contenido general, y mucho menos, en el trámite de la acción de grupo. Estima que para interponer la demanda de grupo no se debe agotar ningún trámite administrativo. Además, si dicho acto administrativo general ya fue anulado, servirá como fundamento para demostrar la vulneración y afectación a los derechos de los miembros del grupo, al anexar la providencia a la demanda grupal.
En consecuencia, en el caso bajo estudio no era necesario pedir la nulidad del acto, pues el acto administrativo general creador del tributo ya había sido declarado nulo en un proceso de simple nulidad, anterior. Así las cosas, el accionante sostuvo que: Mediante la exigencia del agotamiento del trámite administrativo al proceso constitucional de acción de grupo, cuando de cuestionar los actos administrativos generales se trata, o aun como sucede en el presente proceso, en que el acto administrativo general ya viene declarado nulo en proceso judicial previo, y aun así se exige la petición y trámite previo ante la administración, el privilegio de lo previo, se intenta convertir la acción constitucional de grupo en una acción o medio de control legal particular y que es de las conocidas como de índole ordinario.
De tal forma, la acción constitucional de grupo queda desprovista de efectos útiles, condenándola a no servir a los fines para los cuales fue creada, ya señalados in extenso en líneas anteriores. (…) 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En tal evento, no cabe esa tesis de la inexistencia de la nulidad del acto administrativo particular por consecuencia, pues las razones jurídicas para determinar la responsabilidad y la indemnización, no provienen de la eventual nulidad del acto administrativo particular alguno, sino de la ilegalidad declarada sobre ese acto administrativo general creador del tributo, por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. 2.
Desconocimiento del precedente: esgrimió que la providencia reprochada se contradice con el criterio jurisprudencial de la Corporación, según el cual, la acción de grupo procede así el daño se origine en un acto administrativo general, cuya nulidad se puede tramitar al interior de un proceso grupal, al igual que respecto de un acto administrativo de contenido particular para demostrar la responsabilidad.
Asimismo, considera que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional la acción de grupo es un proceso preferencial y sumario para la protección de derechos y reivindicación de intereses similares, que se tramita de forma ágil, sin que esto les impida a los miembros del grupo ejercer dentro de los términos ordinarios de caducidad las acciones individuales 3.
Defecto procedimental: adujo que la sentencia reprochada desconoció el procedimiento previsto en el artículo 88 de la C. Pol, desarrollado en la Ley 472 de 1998 y la Ley 1437 de 2011, para ser aplicado al medio de control judicial grupal, y en su lugar hace uso de las reglas y normas propias y aplicables al medio de control judicial individual y de orden legal. 4.
Violación directa a la Constitución: indicó que no solo se desconoce el contenido y alcance de ese artículo 88 de la C. Pol en concordancia con las leyes que lo desarrollan, sino que la forma de interpretación no resulta conforme a la constitución en sus artículos 4, 29, 229, 338 y 363, entre otros. 4. Trámite procesal El 20 de septiembre de 2024 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, así como al Departamento del Atlántico como tercero interesado en el resultado de la acción. Así mismo se requirió al doctor Carlos Castilla que aportara el poder que lo acreditara como apoderado del Instituto Meyer en el presente trámite constitucional, conforme al artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En el escrito de contestación, el Departamento del Atlántico solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no vulneró los derechos alegados por el accionante.
El Magistrado de la Sección Tercera, Martín Bermúdez, ponente de la decisión reprochada, señaló «no participaré en la acción de tutela de la referencia como parte ni como tercero y acataré estrictamente las disposiciones que se adopten en ella». En cumplimiento del requerimiento, el abogado Carlos Castilla aportó el poder otorgado por el representante legal del Instituto Meyer para interponer la acción de grupo.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el abogado Carlos Castilla cuenta con la legitimación en la causa por activa para instaurar la acción de tutela en representación del Instituyo Meyer. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. Legitimación en la causa por activa El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cualquier persona vulnerada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción de tutela, en todo momento y lugar y que el afectado actuará en nombre propio o representante.
Asimismo, establece la agencia en defensa de esos derechos, cuando el titular no esté en condiciones de formular el amparo, circunstancia que deberá manifestar el agente en la solicitud. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En cuanto al poder judicial en tutela, se ha precisado que debe contener un mandato expreso para que el apoderado interponga el amparo, inclusive en poderes generales.
En este sentido, la Corte señaló que la falta de poder específico para adelantar el proceso de tutela, a pesar de tener un poder general en otro tipo de proceso, no lo habilita para ejercer la acción de amparo a nombre de su mandante, por ello, en esos casos la tutela debe ser declarada improcedente por falta de legitimación en por activa2.
La Corte Constitucional, inclusive, ha indicado que según el artículo 65 CPC - retomado por el artículo 74 del CGP-, en los poderes especiales, los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados, de modo que no puedan confundirse con otros. Así, se han establecido los siguientes requisitos: «(…) (i) los nombres y datos de identificación tanto de poderdante como del apoderado;
(ii) la persona natural o jurídica contra la cual se va a incoar la acción de tutela; (iii) el acto o documento causa del litigio y, (iv) el derecho fundamental que se pretende proteger y garantizar. Los anteriores elementos permiten reconocer la situación fáctica que origina el proceso de tutela, los sujetos procesales de la misma y las actuaciones cuestionadas dentro del amparo».3 Agencia oficiosa Ahora bien, respecto de la agencia oficiosa, la Corte Constitucional señaló que «(…) es el mecanismo procesal que permite que un tercero (agente) interponga, motu proprio y sin necesidad de poder, acción de tutela en favor del titular de los derechos fundamentales (agenciado)4.
El agente carece, en principio, de un interés sustancial propio en la acción que interpone, puesto que la vulneración de derechos que somete al conocimiento del juez de tutela sólo está relacionada con “intereses individuales del titular de los mencionados derechos”5.» Asimismo, indicó que la procedencia de la agencia oficiosa en el trámite de tutela es excepcional y está sujeta al cumplimiento de unos requisitos para la procedencia y prosperidad del amparo, estos son: i) la manifestación del agente oficioso de estar 2 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2021. 3 Corte Constitucional, sentencia T-1025 de 2006. 4 Corte Constitucional, sentencias T-652 de 2008, T-486 de 2016 y T-406 de 2017. 5 Corte Constitucional, sentencia T-382 de 2021 [Fundamento jurídico 22] 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia actuando bajo esta calidad y ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos.
Respecto a este último, la Corte ha señalado que la imposibilidad del accionante de acudir al trámite en su propio nombre, puede demostrarse por cualquier medio probatorio.6 Respecto de la ratificación de la agencia oficiosa, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que es un mecanismo excepcional con el que cuenta el juez constitucional cuando no se encuentra acreditada la imposibilidad del agenciado para interponer la solicitud de tutela.
En este sentido señaló: «En estos eventos, si el agenciado ratifica la tutela, “tal circunstancia convalida la gestión adelantada por el agente y, en consecuencia, le otorga legitimación en la causa por activa”»7. Así las cosas, la Corte señaló en relación con la procedencia de la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de la agencia oficiosa: La acreditación de los requisitos normativos de la agencia oficiosa es una condición necesaria para que el juez de tutela pueda emitir un pronunciamiento de fondo8.
Por lo tanto, su incumplimiento torna improcedente la acción de tutela. La Corte Constitucional ha declarado improcedente la acción de tutela, entre otras, cuando (i) la solicitud de amparo es interpuesta por un tercero que, a pesar de tener obligaciones legales y constitucionales de protección y garantía de los derechos fundamentales del presunto agenciado, no acredita la imposibilidad de este para promover su propia defensa y (ii) el sujeto titular de los derechos fundamentales manifiesta expresamente no estar interesado en la acción de tutela.
En estos eventos, la declaratoria de improcedencia se justifica con el objeto de proteger la autonomía, dignidad y libertad del titular de los derechos fundamentales. A continuación, la Sala describe en detalle estos escenarios. (…) La existencia de obligaciones legales y constitucionales de protección de derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional a cargo de un sujeto o una autoridad pública no otorga, per se, legitimación para interponer acción de tutela en calidad de agente y tampoco exime el cumplimiento de los requisitos normativos de la agencia oficiosa.
Por esta razón, este tribunal ha declarado la improcedencia de la acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por activa, en casos en los que a pesar de las “buenas intenciones”9 del tercero, no se demuestra la imposibilidad del titular para defender sus derechos directamente.10 6 Corte Constitucional, sentencia T-382 de 2021 [Fundamentos jurídicos 24 y 26] 7 Corte Constitucional, sentencia SU-150 de 2021.
Ver también, sentencias T-044 de 1996, T -452 de 2001, T- 244 de 2015, T-303 de 2016 y T-215 de 2019. 8 Corte Constitucional, sentencia T-406 de 2017. 9 Corte Constitucional, sentencia T-072 de 2019. 10 Corte Constitucional, sentencia T-382 de 2021 [Fundamentos jurídicos 30 y 31] 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Caso concreto Carlos Alberto Castilla Murillo adujo actuar como apoderado del Instituto Meyer y aportó el poder que se le otorgó para interponer la acción de grupo.
En el auto admisorio de la solicitud de tutela se le requirió para que allegara el poder especial que lo acredite para presentar esta solicitud, sin embargo, allegó nuevamente el que ya obraba en el expediente, el cual es específico para interponer una acción de grupo contra el Departamento del Atlántico, mas no indica de forma expresa la facultad para formular acción de tutela.
En virtud de lo anterior, en oficio del 1 de octubre de 2024, el abogado señaló que: Aunque consideramos satisfecho el requerimiento del despacho con el poder que aportamos, vale de todas formas señalar que en caso de entenderse que la empresa pudiera no estar en condiciones de promover el ejercicio de sus propios derechos constitucionales, como lo ha venido haciendo en los últimos 14 años en el proceso que origina esta tutela, por encontrarse en estado de liquidación y no ser posible en este momento que el representante legal otorgue un nuevo poder, entiéndase en tal caso, que agenciamos derechos de la empresa poderdante y los demás miembros del grupo, y así dejamos constancia en este escrito.
Tal y como lo ha manifestado la jurisprudencia de la Corte Constitucional anteriormente citada, para obrar como agente oficioso dentro de una acción de tutela no basta solo con tener buenas intenciones de querer agenciar los derechos fundamentales de otro, si no que se tiene que demostrar la imposibilidad del titular de defender sus derechos.
En el oficio dirigido al Despacho del Magistrado ponente, el señor Castilla manifiesta que el accionante se encuentra en estado de liquidación; sin embargo, no aportó la ratificación de la agencia o las pruebas que acrediten que el accionante no está en condiciones de promover la solicitud. Como no se cumple el supuesto de legitimación en la causa por activa, ni de representación o de agencia para la defensa de los derechos ajenos, establecidos en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, se declarará improcedente la tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04985-00 Accionante: Instituto Meyer Acción de tutela – Sentencia de primera instancia FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela del Instituto Meyer contra el Consejo de Estado-Sala Séptima Especial de Decisión.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ