REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de marzo de dos mil veintidós (2022). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: GERMÁN MANUEL DÍAZ MEJÍA Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
Síntesis del caso: el demandante cuestionó la providencia por medio de la cual se negaron las pretensiones encaminadas a obtener la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de una relación laboral con el Ministerio de Hacienda Pública. Tras verificar que el mecanismo no satisfizo el presupuesto de relevancia constitucional y no se alegó un precedente vinculante se confirmará la sentencia impugnada.
La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Germán Manuel Díaz Mejía contra la sentencia de 2 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso:1 “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción interpuesta por el señor German Manuel Díaz Mejía, respecto de los derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, a la tutela judicial efectiva y el principio a la confianza legítima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR el amparo del derecho fundamental a la igualdad invocado por el señor Germán Manuel Díaz Mejía, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de este proveído.”. (mayúsculas fijas del original - archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI). 1 En la medida que la ponencia inicial presentada por el magistrado Martín Bermúdez Muñoz fue derrotada en Sala del 28 de febrero de 2022, el proyecto pasó al despacho del suscrito magistrado ponente por ser el que le sigue en turno. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 11 de octubre de 2022 el demandante, por intermedio de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales del debido proceso, la igualdad, tutela judicial efectiva, seguridad social y confianza legítima. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Prestó sus servicios como ingeniero de sistemas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público –en adelante HHCP– de manera continua a través de contratos de prestación de servicios en los que ejecutó los proyectos denominados “MAPF I, MINISTERIO DE HACIENDA” y “MAPF II” desde el 1º de noviembre de 1998 hasta el 10 de abril de 2010. 2) El Ministerio de Hacienda y crédito Público no le reconoció sus prestaciones sociales con fundamento en que varios de los contratos fueron celebrados con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la entidad demandada solo actuó como ejecutora y supervisora. 3) El 16 de marzo de 2011 presentó reclamación administrativa ante el MHCP en la cual solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, al igual que cualquier otro valor considerado como factor salarial retribuido a los funcionarios de planta de la entidad. 4) Mediante oficio no. 2-2011-01-0711 de 7 de abril de 2011 le fue negado lo solicitado. 5) Interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MHCP, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio antes referido. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela 6) El 15 de diciembre de 2017 la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda por cuanto no encontró acreditado el requisito de subordinación. 7) El actor apeló2 y con sentencia del 4 de marzo de 2021 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. El fundamento de la vulneración La parte accionante alegó que se configuraron los defectos fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente.
Frente al defecto fáctico señaló que la autoridad accionada debió dar por demostrado elemento de la subordinación con base en los indicios presentes en el proceso, de ahí que se incurrió en el vicio alegado por: la no valoración de las pruebas y la valoración defectuosa. Consideró que la sentencia cuestionada no tuvo en cuenta los correos electrónicos ni documentos (sin especificar cuáles) que demostraban la constante supervisión a la que estaba sometido para ejercer las funciones.
Aseveró que el ad quem estudió de manera separada las pruebas del proceso y desconoció su obligación de analizarlas conjuntamente, lo que ocasionó que no fuera declarada la configuración del elemento de la subordinación, el cual se encontraba probado con algunos extractos del testimonio de los señores Javier Sánchez y Maribel Ardila Flórez.
Frente al desconocimiento del precedente manifestó que la autoridad judicial accionada desatendió el precedente vertical, horizontal y constitucional. 2 En su recurso reprochó que (i) el a quo “[d]esconoció unos períodos de relación laboral por supuesta falta de prueba al respecto sin considerar [los] soportes contractuales allegados al expediente con la demanda y posteriormente por la demandada al [aportar] […] los antecedentes del acto acusado (…)”.
(ii) El juzgado le “[r]estó cualquier valor al hecho indiscutible y debidamente probado de que la relación “contractual” se prolongó por doce (12) años, desvirtuando cualquier argumento de temporalidad del servicio” al tiempo que “[i]gnoró que la puesta en funcionamiento, mantenimiento y actualización del SIIF es una tarea permanente del Ministerio de Hacienda”.
(iii) No es cierta la supuesta necesidad de conocimiento especializado, pues el accionante es “solamente un ingeniero de sistemas entre los miles de graduados con similares conocimientos que existen en el país”. (iv) La sentencia apelada utilizó secciones específicas de las pruebas testimoniales con el fin de defender la tesis denegatoria, pero no analizó las pruebas en conjunto. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela Respecto del primero, citó varias providencias que aseguró fueron ignoradas en la sentencia atacada3.
En su criterio, se probaron los hechos que demostraban que acataba órdenes de un superior y que existía similitud de funciones con empleados de planta, así como que cumplía con un horario establecido, elementos que, según el precedente, son los requeridos para la conformación de la subordinación. Ahora bien, con relación al desconocimiento del precedente horizontal afirmó que el juez de segunda instancia desconoció su propia jurisprudencia y al respecto, expuso una de las sentencias expedidas por la Sección Segunda de la Corporación sobre esa materia4.
Frente a esta providencia el accionante mencionó que la subordinación se logró probar con el contrato de prestación de servicios y las certificaciones que demostraron el cumplimiento de horarios y/o turnos, lo que en el caso sub examine se logró demostrar con el testimonio de la señora Maribel Ardila y los documentos de ingreso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el periodo comprendido desde el 2008 hasta el 2010.
Precisó que el ad quem desconoció su propio precedente cuando declaró que no existía un contrato realidad por la falta del elemento de subordinación porque el accionante contaba con la posibilidad de trabajar de manera remota, apreciación que consideró apresurada puesto que no contaba con la independencia propia de un contratista y el trabajo desde casa era excepcional.
Frente al desconocimiento del precedente constitucional sostuvo que la providencia atacada ignoró la sentencia T-426 de 2015 de la Corte Constitucional la cual desarrolló el principio de contrato realidad de la administración pública y estableció 3 i) sentencia de 19 de febrero de 2009, expedida por la Sección Segunda de esta alta Corte, CP Bertha Lucia Ramírez De Páez, rad. 73001-23-31-000-2000-03449-01, ii) sentencia de 15 de junio de 2011, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, CP Gerardo Arenas Monsalve, rad. 25000-23-25-000-2007-00395-01 y iii) Sentencia de 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, rad. 25000-23-25-000-2007-00395-01. 4 Sentencia de 4 de marzo de 2021 proferida en el proceso con radicación 81001-23-39-000-2016- 00118-01, en la cual determinó que existió una relación laboral entre el Hospital San Vicente de Arauca ESE y un ciudadano que fue vinculado por medio de un contrato de prestación de servicios por cuanto este último cumplía sus funciones de manera personal, subordinada y remunerada, según su dicho, igual que en caso en concreto. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela que la autoridad judicial incurre en defecto fáctico cuando no valora la totalidad de las pruebas.
Sobre el particular, indicó que el requisito de temporalidad del contrato de prestación de servicios se desvirtúa con la renovación continua e ininterrumpida, situación que se enmarca en el caso en estudio puesto que las funciones que desempeñaba fueron prestadas por más de once años. Concluyó que se vulneró su derecho a la igualdad pues, aunque se probó que existían condiciones similares entre los trabajadores de la dependencia, se negó la relación que existía entre las partes.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERO: AMPARAR MIS DERECHOS VULNERADO, POR EL JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE TURBO ANTIOQUIA, DECLARANDO LA NULIDAD DE LA SENTENCIA Nro: 02 del 17 de enero del año 2022. POR VIOLACION AL DEBIDO PROCESO.
SEGUNDO: COMO CONSECUENCIA DEL FALLO Y A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DE MIS DERECHOS: SOLICITO SE ME CONCEDA MEDIDA CAUTELAR, ORDENANDO LA SUSPENSION DEL PAGO DECRETADO EN EL NUMERAL QUINTO, DEL FALLO EN COMENTO; DONDE SE LE ORDENA A LA - NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCCIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y MUNICIPIO DE TURBO HACER EFECTIVO EL PAGO.
LO ANTERIOR HASTA QUE LA JURISDICCIÓN CORRESPONDIENTE RECONOZCA MI DERECHO AL 50% DE LA PENSION SUSTITUTIVA.
TERCERO: ORDENAR AL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE TURBO ANTIOQUIA, REABRIL EL PROCESO. Y DEMAS CONSIDERACIONES QUE SU DESPACHO ESTIME CONVENIENTES PARA EL RESTABLECIMIENTO DE MIS DERECHOS. EMPLEANDO LA FIGURA JURIDICA Y PROCESAL QUE CORRESPONDA, PARA RESARCIR EL DERECHO A LA PENSION SUSTITUTIVA POR MUERTE DE MI COMPAÑERO PERMANENTE ISAAC SMITH RIVAS.”.
(Mayúsculas del original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 6 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela Actuación procesal A través de auto de 19 de octubre de 2021 la Sección Primera admitió la acción de tutela y ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al ministro de Hacienda y Crédito Público, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado con el fin de que allegara un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia El 2 de diciembre de 2021 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela respecto a los derechos fundamentales del debido proceso, seguridad social, tutela judicial efectiva y principio a la confianza legítima y negó el amparo en cuanto al derecho a la igualdad.
Afirmó que el accionante no explicó las razones por las cuales estimaba que la decisión atacada había infringido los derechos a la seguridad social, tutela judicial efectiva y confianza legítima, por lo que frente a éstos no se acreditó el requisito de relevancia constitucional. Sobre el derecho del debido proceso expuso que no existió una amenaza o violación pues el proceso ordinario se tramitó conforme a las reglas procesales aplicables.
En cuanto al derecho fundamental a la igualdad, encontró acreditada la relevancia constitucional, pues el accionante mencionó haber sufrido un trato discriminatorio frente a casos con hechos y fundamentos de derecho similares en los que sí se ha reconocido la existencia del contrato realidad. Para análisis del presunto desconocimiento del precedente incorporó un cuadro comparativo con los hechos relevantes y problemas jurídicos de cada una de las providencias señaladas y al respecto, concluyó que los fallos citados no constituyen precedente en el presente asunto, pues en esos procesos sí fueron comprobados los elementos constitutivos de una relación laboral, circunstancia que condujo a que se declarara la respectiva configuración del contrato realidad, aspecto que difiere 7 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela con la situación en concreto del señor Díaz Mejía quien no logró demostrar el elemento subordinación. Agregó que las sentencias anotadas cuentan con supuestos fácticos disimiles al presente asunto pues en ellas no se discutió la existencia de una relación laboral de un contratista encargado de la herramienta SIIF Nación, es decir, con un conocimiento especializado, lo que hacía posible su vinculación a través de un contrato de prestación de servicios.
Sobre la sentencia T-426 de 2015 afirmó que en dicha providencia se estudió si la autoridad judicial accionada había incurrido o no en defecto fáctico con violación del derecho al debido proceso e igualdad por cuanto emitió una sentencia judicial en un trámite laboral ordinario, cuestiones que consideró que son distintas a las discutidas en la sentencia atacada cuyo objeto fue la nulidad de un acto administrativo.
Impugnación El 19 de enero de 2022 el accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia y para tal efecto expuso las siguientes consideraciones: Alegó que la sentencia atacada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales por cuanto determinó que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional respecto de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, seguridad social y confianza legítima.
Sobre el desconocimiento del precedente afirmó que el juez de tutela de primera instancia “adopta en este punto una decisión realmente desconcertante argumentando que el precedente no siempre es de obligatoria observancia”. Asimismo, que la sentencia de primera instancia concluyó de forma contradictoria que, al interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el accionante no pretendía la nulidad del acto administrativo que negó la configuración de una relación laboral.
Añadió que el juez de tutela desconoció los precedentes citados en la tutela, pues su argumentación no justificó de manera adecuada o suficientemente el 8 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela apartamiento, en particular cuando “la decisión fue proferida por una Sala de Decisión que ha emitido los correspondientes pronunciamientos de unificación en la materia.”.
Expuso que es totalmente desacertada la conclusión a la que arribó el a quo por cuanto consideró que las sentencias citadas no constituían precedente al no tratarse de casos sobre ingenieros de sistemas que trabajaran específicamente en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por más de once años, en la puesta en funcionamiento, mantenimiento y actualización del SIIF, es decir, que si no se trataban de casos exactamente iguales no había precedente vinculante que aplicar.
Reiteró que los argumentos sobre cómo fueron infringidos los derechos a la seguridad social y tutela judicial efectiva fueron expuestos de manera clara en la tutela, pues no fue reconocida su relación laboral con el MHCP y no prevaleció la realidad sobre las formalidades, a pesar de haberse encontrado indicios de subordinación. Sobre el derecho fundamental del debido proceso estimó que las razones esgrimidas por el juez de primera instancia no se relacionaron con los reparos presentados en la acción de tutela.
Al respecto, manifestó que los reparos de la tutela se centraron en que: i) no se tuvo en cuenta que cumplió funciones misionales y mantuvo una relación de permanencia, ii) se utilizaron fragmentos muy específicos de las pruebas testimoniales para defender la tesis denegatoria de las pretensiones, al punto de desconocer precisiones propias que habían hecho los testigos, iii) el análisis separado de cada prueba desconoció el deber de analizar el material probatorio en forma conjunta y conforme a las reglas de la sana crítica. iv) Se apoyó en la supuesta necesidad de conocimiento especializado como excusa para encontrar configurados contratos de prestación de servicios, lo cual, a su juicio, desconoció que es un ingeniero de sistemas y para la fecha de vinculación inicial con el MHCP no contaba con el título de pregrado, tópico que desvirtuaba el requisito de especialidad que requiere dicho contrato, e v) ignoró el hecho de que la relación contractual se prolongó por doce años, es decir, no hubo temporalidad del servicio. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela II.
LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes referidos, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 4 de marzo de 2021 en la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral encaminadas a obtener la declaratoria de la existencia de la relación laboral del demandante con el MHCP. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela Al respecto la parte demandante expuso que en la providencia objeto de tutela se incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente.
En la sentencia de primer grado la Sección Primera de esta Corporación, por un lado, declaró improcedente la acción constitucional por cuanto no superó el presupuesto general de relevancia constitucional y, por otro, negó las pretensiones. En la impugnación la parte accionante insistió en los argumentos del escrito de apelación relacionados con que se realizó un análisis indebido del material probatorio porque, en síntesis, el juez de tutela de primera instancia no abordó los siguientes reparos: i) solo tuvo en cuenta fragmentos de las pruebas testimoniales, ii) omitió que el accionante inició su vinculación laboral con el MHCP sin contar con un título de pregrado, lo cual desvirtúa el requisito de especialidad que requiere el contrato de prestación de servicios, iii) ignoró que la relación contractual se prolongó por doce años, lo cual desacredita cualquier argumento de temporalidad del servicio; y iv) el material probatorio no fue analizado de forma conjunta.
Sin embargo, frente al desconocimiento del procedente adujo lo siguiente: “La conclusión que se acaba de transcribir más que extraordinaria es preocupante, ya que sugiere que solo habrá precedente jurisprudencial, sea este vertical, horizontal o constitucional, cuando se comparte una identidad fáctica y jurídica al 100%. No es posible entonces invocar sentencias de contratistas de la administración pública que hayan estado sujetos a subordinación de las entidades FORMALMENTE contratantes y MATERIALMENTE empleadoras, pues lo que verdaderamente importa, a juicio de los Consejeros de la Sección Primera que adoptaron la decisión del 2 de diciembre de 2021, es que se trate de personas con la específica profesión de ingeniería en sistemas, que se hayan desempeñado específicamente en el Ministerio de Hacienda, apoyando labores relacionadas específicamente con el SIIF.
Si no se trata de fallos que aborden específicamente esa realidad fáctica, no es entonces precedente y puede el juez apartarse de esa jurisprudencia. Si no se trata exactamente del mismo problema jurídico, mismas pretensiones y mismos hechos que los formulados en el caso del señor Germán Díaz, no es entonces precedente.”. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la decisión de primera instancia por las razones que procederán a exponerse: 11 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela 1) Esta Sala encuentra que le asiste la razón al juez de tutela de primera instancia por cuanto declaró la falta de relevancia constitucional frente al supuesto defecto fáctico por violación de las garantías constitucionales a la seguridad social, a la tutela judicial efectiva y el principio a la confianza legítima, ello, debido a que los fundamentos que soportan la interposición del escrito de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debatidos en las instancias del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de los actos que negaron la existencia de la relación laboral. 2) Al respecto, se tiene que dicha inconformidad se planteó desde el recurso de apelación, así: “Por esa razón, independientemente del detalle y las formalidades que se plasmarán más adelante, lo cierto es que el análisis de la sentencia objetada debe 3 llevarse a cabo desde seis (6) aristas íntimamente ligadas, a saber: (i) Desconoció unos periodos de relación laboral por supuesta falta de prueba al respecto sin considerar soportes contractuales allegados al expediente con la demanda y posteriormente por la demandada al allegar los antecedentes del acto acusado.
En este sentido, la sentencia incluso sostuvo que por falta de prueba no realizaría pronunciamiento alguno al respecto. ii)Restó cualquier valor al hecho indiscutible y debidamente probado de que la relación “contractual” se prolongó por doce (12) años, desvirtuando cualquier argumento de temporalidad del servicio. (iii) Ignoró que la puesta en funcionamiento, mantenimiento y actualización del SIIF es una tarea permanente del Ministerio de Hacienda.
En modo alguno, puede decirse que la vinculación de mi mandante tenía vocación de transitoriedad, pues lo cierto es que al tratarse de funciones misionales, ostentan vocación de permanencia. (iv) Utilizó apartes muy selectos de las pruebas testimoniales con el fin de defender la tesis denegatoria, al punto de desconocer precisiones propias de los apartes citados, los cuales por cierto, cambian por completo el sentido de lo indicado.
(v) Analizó separadamente cada prueba concluyendo que cada prueba “por sí sola2” no permitía concluir la existencia de la relación laboral. (vi) Argumentó la supuesta necesidad de conocimiento especializado como excusa para apalancar los supuestos y sucesivos contratos de prestación de servicios desconociendo que mi mandante es solamente un ingeniero de sistemas entre los miles de graduados con similares conocimientos que existen en el país Aunado a lo anterior, quiero resaltar que la demanda fue juiciosa en allegar las pruebas que en principio permitían demostrar los elementos constitutivos de la relación laboral.
Dicha demostración fue claramente reafirmada con las pruebas testimoniales practicadas durante la etapa 12 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela procesal correspondiente. Sin embargo, la sentencia objetada equivocadamente optó por valorar en forma separada cada una de las pruebas desconociendo que el juez se encuentra obligado a realizar una valoración del conjunto probatorio, hipótesis en la cual, con seguridad, la sentencia hubiera sido favorable a las pretensiones de la demanda.”. 3) Frente a los planteamientos citados el tribunal de manera expresa en la providencia de segunda instancia expuso con fundamento en las normas y la jurisprudencia aplicable al caso las razones por las cuales consideró que no había lugar al reconocimiento del referido derecho de la siguiente manera: “Analizado el material el probatorio allegado, esta subsección evidencia que las anteriores exigencias, connaturales al requisito de subordinación no se presentaron en el asunto sub examine, en la medida en que no se acreditó que el ente demandado fuera impositivo frente a la cantidad de trabajo, horario, reglamentación de la labor y poder disciplinario.
Al respecto, cabe destacar que de las declaraciones recaudadas si bien se mencionó que el actor permanecía en la cartera demandada durante el horario institucional (8:00 a. m. a 5:00 p. m.), lo cierto es que también se dijo que tenía la opción de laborar desde casa dada la instalación de una conexión remota, que no comportó su metodología de trabajo, sino que prefirió asistir a la institución, de lo cual esta Corporación entiende que se trató de una libertad en la prestación del servicio, ínsito de este tipo de contratos.
La misma cuerda sigue el hecho de que haya usado elementos de propiedad del Ministerio demandado, por cuanto no puede olvidarse que su trabajo se realizaba sobre un instrumento tecnológico precisamente administrado por aquel, lo que comportaba la necesidad de un mayor control, debido a su naturaleza y propósito, pues contenía información financiera sensible e importante para el funcionamiento de todo el aparato estatal.
En lo atañedero a la cantidad de trabajo que hacía el demandante, revisados los contratos y órdenes de prestación de servicios no se observa que vaya más allá de lo pactado; inclusive, cuando ello ocurrió, se realizaron variaciones a los vínculos contractuales, como es el caso de las modificaciones 2, 4 y 7 al contrato CON-0101450042.
En lo concerniente a un eventual poder disciplinario o sujeción a reglas de la demandada, de los testimonios recaudados se desprende que al interior de la organización del Ministerio era igualitario para todos los que allí laboraban, lo que no denota una igualdad con el personal de planta, sino que, tal como fue relatado por la testigo Maribel Ardila Flórez, si el actor quería solicitar un permiso debía informarle al coordinador de la dependencia, al igual que debían hacerlo los empleados de planta y provisionales (como la declarante), con lo que se evidencia una organización de la dependencia dada la importancia de la herramienta tecnológica que estaba a su cargo.”. 4) Ahora bien, en la impugnación el mismo demandante reconoció que tanto en el recurso de apelación como en las dos instancias del proceso de acción de tutela centró su inconformidad sobre los mismos aspectos, así: 13 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela “Al presentar los análisis del defecto fáctico tanto por la no valoración defectuosa de algunas pruebas, como del material probatorio restante, en la acción de tutela se precisó que el derecho fundamental en mención se vio vulnerado material y no formalmente en la valoración probatoria (i) al ignorar que es una tarea permanente del Ministerio de Hacienda y por ello de ninguna manera se puede decir que la vinculación de mi mandante podía ser transitoria, pues lo cierto es que al tratarse de funciones misionales, tienen vocación de permanencia;
(ii) se utilizaron fragmentos muy específicos de las pruebas testimoniales para defender la tesis denegatoria de las pretensiones, al punto de desconocer precisiones propias que habían hecho los testigos, cambiando así el sentido de lo que habían indicado; (iii) el análisis separado de cada prueba concluyendo que cada prueba “por sí sola” no permitía concluir la existencia de la relación laboral se esgrimió en clara contravención al deber de analizar el material probatorio allegado en forma conjunta y atendiendo a las reglas de la sana crítica;
(iv) argumentó la supuesta necesidad de conocimiento especializado como excusa para apalancar los supuestos y sucesivos contratos de prestación de servicios, desconociendo que el accionante es un ingeniero de sistemas como cualquier otro y que para la fecha de vinculación inicial con el Ministerio de Hacienda no contaba siquiera con el título de pregrado, lo cual desvirtúa el requisito de especialidad que requiere el contrato de prestación de servicios regulado en el artículo 32 de la ley 80;
(v) prácticamente se ignoró el hecho indiscutible y debidamente probado de que la relación “contractual” se prolongó por 12 años, desvirtuando cualquier argumento de temporalidad del servicio. En ese orden de ideas, bien podría predicarse que si tuvo la oportunidad de presentar pruebas, que estas fueran practicadas, de contradecir la postura del Ministerio y ejercer todo derecho que el artículo 29 de la Constitución le otorga; sin embargo, ¿de qué sirve que todas estas garantías y fases del proceso se agoten? Si, a la hora de la verdad, en el momento decisivo de justificar y presentar el análisis probatorio, se presentan falencias como las expuestas y refutadas en detalle en el escrito de la acción de tutela.”. 5) En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate jurídico que era propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y que fue debidamente planteado y resuelto en el proceso ordinario, sin que le sea dado al juez constitucional pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 6) En este caso lo que se evidencia es la inconformidad del actor con el análisis probatorio y las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, sin embargo, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para exponer simples desavenencias e inconformidades sobre controversias que no revisten una genuina relevancia desde el punto de vista constitucional, esto es, no puede ser empleada como una tercera instancia del proceso ordinario para continuar con el debate legal y probatorio, motivo por el cual se confirmará la providencia de primera instancia que declaró la falta de relevancia constitucional frente a este defecto. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela 7) Por otro lado, en cuanto al desconocimiento del precedente la Sala advierte que, por el contrario, sí se cumplen los requisitos de procedibilidad de tutela contra providencia judicial por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada5; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto lo que se alegó puntualmente frente a dicho reparo no constituye una reiteración de lo debatido en el proceso ordinario y, además, se elevaron argumentos concretos dirigidos a cuestionar la inaplicación del precedente y la presunta vulneración del derecho a la igualdad por no haber tenido en cuenta los criterios jurisprudenciales supuestamente vinculantes en materia de contratos realidad. 8) En consecuencia, en cuanto a dicho defecto la Sala procederá a realizar el estudio de fondo en aras de establecer si se desconocieron o no las providencias mencionadas por el actor. 9) Para resolver este punto se recuerda que la parte tutelante señaló que en este caso se desconoció tanto el precedente vertical como el horizontal. 10) Pues bien, al respecto la Sala de entrada advierte que se comparte el análisis planteado por el juez de tutela de primera instancia sobre el estudio de dichos precedentes dado que no se identificó ninguna regla jurisprudencial que afectara la decisión tomada en la sentencia atacada, pues si bien se estudiaron casos en los que se pretendió la declaratoria de la existencia de la relación laboral por contrato realidad, lo cierto es que en esos casos el material probatorio arribado al proceso jugó un papel crucial. 5 La providencia censurada fue notificada a las partes el 28 de mayo de 2021 y la tutela se presentó el 11 de febrero de los corrientes, lo que evidencia que no sobrepasó el término referido. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela 11) Respecto de la sentencia de 4 de marzo de 2021 proferida por el mismo magistrado ponente, cuya decisión se reprocha la Sala advierte que en esa oportunidad se analizó la situación de una auxiliar de enfermería que por las necesidades del servicio no podía disponer de ninguna manera de su tiempo y, en su lugar, otra persona debía decidir por ella.
Al respecto, se ilustra: “Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario o turnos, prácticamente inmodificables debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir funciones relacionadas con la entidad, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación.”. 12) En cuanto a la sentencia de 15 de junio de 2011 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se estima que fue proferida con base en un material probatorio amplio y suficiente con el que se podía avizorar la subordinación desde la simple observancia de los contratos, además, la entidad estaba al tanto de la necesidad de vincular al demandante como funcionario puesto que cumplía evidentemente los elementos: “También está claro y no admite discusión, que las funciones que el actor desempeñaba eran asignadas a empleados de plante y por esto la preocupación de los abogados externos de la UAEAC cuando advierten al Director de la entidad que en la Oficina de Control y Seguridad Aérea, específicamente en la Área de Investigación de Accidentes Aéreos y Operaciones, las funciones venían siendo ejercidas formal o realmente por personas que no ostentaban la calidad de empleados públicos sino por contratistas vinculados por medio del PNUD, por lo que sugieren reemplazarlos por empleados públicos, ya que cumplían horario, recibían órdenes, eran amonestados, identificados plenamente con documentación de la entidad, lo que fortalecía con indicios de forma y fondo la configuración de la subordinación, además recalcaban el riesgo de esto, avizorando que en cualquier momento ellos podían reclamar todas las prestaciones sociales por vía judicial apoyados en reiterada jurisprudencia de las altas Cortes, reconociendo que el afectado de esta situación sería la UAEAC en virtud de la solidaridad laboral 13) Basta el estudio de las sentencias anotadas para advertir, como lo hiciera el a quo, que difieren del presente caso, además, el estudio sobre los elementos de la relación laboral le corresponde únicamente al juez natural de la causa, quien en virtud de los principios de autonomía e independencia deberá valorar las particularidades del caso. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela 14) Aunado a lo anterior, no es cierto que el juez de tutela de primera instancia haya descartado la aplicación de estos precedentes solo porque los hechos no hayan sido exactamente iguales a los del caso concreto, lo que ocurrió es que no aplicó la regla jurisprudencial porque consideró insuficiente el material probatorio allegado al proceso para dar por acreditada la subordinación, elemento que se caracteriza por ser de compleja evidencia. 15) Tampoco es cierto que la autoridad judicial accionada haya incurrido en una contradicción cuando afirmó que el accionante no pretendía la nulidad de un acto administrativo, sino que la conclusión del a quo de tutela fue justamente la contraria: “(…) sobre la sentencia T-426 de 2015, […], encuentra la Sala que el aspecto jurídico a considerar difiere, pues dicha providencia está referida a la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial y en esa medida, en dicho trámite se definió si la autoridad judicial demandada incurrió o no en defecto fáctico con violación del derecho al debido proceso y a la igualdad al emitir una sentencia judicial en el trámite laboral ordinario, cuestiones estas que son ampliamente distintas a las ventiladas en la sentencia del 4 de marzo de 2021 emitida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la cual, valga reiterar, el objeto lo constituía la nulidad de un acto administrativo.”. 16) Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia que, por un lado, declaró improcedente el mecanismo y, por otro, negó las pretensiones.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor por el señor German Manuel Díaz Mejía respecto de los derechos fundamentales del debido proceso, la seguridad social, la tutela judicial efectiva, así como el principio a la confianza legítima y negó el amparo del derecho fundamental a la igualdad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2021-06951-01 Demandante: Germán Manuel Díaz Mejía Acción de tutela 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia de la misma. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.