Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: TOMÁS IGNACIO VILLAMIL VILLAMIL Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA – Petición ante autoridades / INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN – La remisión de la petición por parte de la Presidencia de la República a la autoridad competente no vulnera el derecho fundamental de petición / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO – Se configuró porque durante el trámite del proceso de tutela se superó el hecho que dio lugar a la solicitud de amparo, pues la respuesta del Ministerio del Trabajo fue clara, precisa, congruente y de fondo.

La Sala1 decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S Pretensiones, hechos y argumentos de la tutela 1. El 2 de agosto de la presente anualidad, el señor Tomás Ignacio Villamil Villamil interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República, por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. Formuló las siguientes pretensiones: Primera.

TUTELAR el derecho fundamental constitucional de petición del suscrito TOMAS IGNACIO VILLAMIL VILLAMIL, el cual viene siendo vulnerado en las circunstancias de modo, tiempo y lugar que se dejaron descritas en esta acción. Segunda. ORDENAR a PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, y/o a quien corresponda. que proceda dentro del término que su digno despacho disponga, a BRINDAR RESPUESTA DE FONDO, de forma, adecuada, pertinente, que conduzca a una respuesta efectiva y sin evasivas, a mi derecho de petición. 2.

De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1 Se advierte que, el 6 de noviembre de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.

Narra la demanda que, el 7 de mayo de 20242, Tomás Ignacio Villamil Villamil presentó una petición ante la Presidencia de la República, a la que se le asignó el radicado EXT24- 00072394. 4. El accionante afirmó que dicha autoridad no dio respuesta a su solicitud. Trámite impartido e intervenciones 5. Mediante auto del 9 de agosto de 20243, el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Presidencia de la República, en calidad de demandada. 6.El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República4 solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que, el 22 de mayo de 2024, mediante Oficio OFI24-00097931/GFPU 12000000, le comunicó al accionante que su petición había sido remitida por competencia al Ministerio del Trabajo. 7.

Precisó que realizó el traslado de la solicitud al Ministerio del Trabajo a través del Oficio OFI24-00097941/GFPU12000000 del 22 de mayo de 2024. 8. En proveído del 3 se septiembre de 20245, el despachó sustanciador en primera instancia, vinculó al Ministerio del Trabajo a la presente acción constitucional. 9. El Ministerio del Trabajo6 informó que recibió, proveniente de la Presidencia de la República, la solicitud presentada por Tomás Ignacio Villamil Villamil, misma que fue resuelta el 10 de septiembre de 2024, mediante Oficio 08SE2024232000000000040121, comunicado al correo electrónico del accionante. 10.

En concordancia con lo anterior, solicitó que se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado e indicó que el núcleo fundamental del derecho de petición se circunscribe a la obligación que tienen las entidades de otorgar una respuesta de fondo, lo que implica que sea clara, precisa y congruente con lo solicitado, lo que, en efecto 2 Pese a que en la demanda se afirmó que la solicitud fue presentada el 7 de mayo de 2024, de las pruebas adjuntas se extrae que, en realidad, se radicó el 10 del mismo mes y año. 3 SAMAI, índice 4 del expediente digital del proceso de tutela en primera instancia. 4 SAMAI, índices 9 y 11 del expediente digital del proceso de tutela en primera instancia. 5 SAMAI, índice 13 del expediente digital del proceso de tutela en primera instancia. 6 SAMAI, índice 18 del expediente digital del proceso de tutela en primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ocurrió en el caso en concreto.

De modo que la inconformidad del accionante con el sentido de la respuesta no da lugar a que dicha prerrogativa iusfundamental se entienda conculcada. Fallo impugnado 11. En sentencia del 26 de septiembre de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado en lo relativo a la Presidencia de la República y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto del Ministerio de Trabajo. 12.

Para sustentar su decisión, el a quo argumentó que, de acuerdo con las piezas procesales obrantes en el expediente, se acreditó que, el 22 de mayo de 2024, la Presidencia de la República remitió por competencia la solicitud del señor Villamil Villamil al Ministerio del Trabajo, el que, mediante Oficio 08SE2024232000000000040121 del 10 de septiembre de 2024, dio respuesta de fondo a la consulta del ahora accionante.

Impugnación 13. Inconforme con la decisión, la parte actora presentó impugnación en contra de la «la decisión y contestación del Ministerio de Trabajo de Protección Social». 14. Sostuvo que ni la Presidencia de la República ni el Ministerio de Trabajo dieron respuesta de fondo a su solicitud, pues su intención era que «se nos tuviera en cuenta a nosotros los líderes sociales y comunales a nivel nacional en esta reforma pensional y laboral que actualmente hace trámite en el Senado y Cámara de Representantes» 15.

Adujo que los líderes sociales y comunales hacen parte del andamiaje del tejido social, en la medida en que representan los intereses de las comunidades en asuntos relativos a derechos humanos, obras, seguridad, proyectos e iniciativas comunitarias, por lo cual señaló: [E]xigimos al gobierno del cambio y al ministro de Trabajo y de la Seguridad Social tenernos en cuenta en estas discusiones que hacen trámite y discusión en el Senado de la República y seamos reconocidos en nuestra labor social con un incentivo monetario o sueldo y que el tiempo que le dedicamos a nuestra comunidad, con los autos de reconocimiento por parte del IDEPAC y la subdirección de asuntos comunales, el Ministerio Del Interior este tiempo sea tenido en cuenta para aplicarlo y sea conmutable para nuestra pensión de vejez al estar cotizando con Colpensiones o en algún fondo privado como empleados públicos voluntarios en un CETIL.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. Solicitó que, en consecuencia, se protejan sus derechos a la igualdad, «a ser reconocidos como trabajadores voluntarios al servicio del Estado y las comunidades» y a devengar un incentivo o sueldo que reconozca su trabajo social, así como que su trabajo sea «conmutable» para la pensión de vejez.

II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 17. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Para tal efecto, teniendo en cuenta lo expuesto en los antecedentes, la Sala examinará si se vulneró el derecho fundamental de petición del señor Tomás Ignacio Villamil Villamil.

Análisis de la Sala El derecho fundamental de petición 18. Este derecho fundamental, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, tal como lo ha concebido la doctrina, es «un derecho que -antes que otra función- facilita la expresión de las personas en su relación con un determinado poder constituido»7 y, particularmente, en su relación con el Estado de Derecho. 19.

Es, por tanto, «una de esas formas de vinculación entre el poder público y los particulares, para que estos ejerzan control y fiscalización sobre el Estado»8. 20. Este derecho tiene un núcleo esencial complejo que se integra por (i) la facultad que tiene una persona de presentar peticiones respetuosas, en interés general o particular, ante las autoridades y también ante organizaciones privadas, previa reglamentación del legislador, y (ii) los deberes correlativos del sujeto pasivo de recibir la petición, evitar tomar represalias por su ejercicio, otorgar una respuesta material en el plazo dispuesto legalmente y notificarla en debida forma.

La Corte Constitucional 7 MARÍN CORTÉS, Fabián G. Naturaleza jurídica del derecho de petición. En: Derecho público. Biblioteca Jurídica Diké – Universidad Pontificia Bolivariana, 2012. p. 115. 8 Ibid., p. 174. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 también ha señalado que la respuesta emitida debe ser clara, oportuna y congruente con lo solicitado. 21.

En tanto derecho fundamental, la vulneración de su núcleo esencial es objeto de protección por la acción de tutela. De este, sin embargo, no hace parte el sentido de la respuesta, pues es de competencia exclusiva del sujeto pasivo del derecho de petición. Es claro, entonces, que el hecho de obtener una respuesta negativa, o cuando se le indica al peticionario el procedimiento administrativo que se debe seguir o la relación de documentos que se deben aportar para efectos de estudiar la procedencia de la solicitud, son circunstancias que, en ningún caso, implican la vulneración del derecho fundamental de petición. 22.

Así las cosas, una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, aun cuando resulte desfavorable al peticionario, pues se considera efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse justamente sobre lo pedido9. 23.

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la respuesta de la autoridad debe ser: (i) Clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y además (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición formulada dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente10. 24.

Así mismo, en el evento en que la autoridad a quien se dirigió la petición no sea competente para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de lo requerido, también se preserva la obligación de contestar, consistente en informar al interesado sobre la falta de capacidad legal para dar respuesta y, a su vez, remitir a la entidad encargada de pronunciarse sobre el asunto formulado por el peticionario11. 9 Sentencia T-587 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 10 Sentencia T- 610 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 11 Sentencia T-230 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Caso concreto y solución del problema jurídico 25. El 10 de mayo de 202412, el señor Tomás Ignacio Villamil Villamil presentó ante la Presidencia de la República un escrito por medio del cual sostuvo: [E]n esta reforma que actualmente cursa por parte del gobierno nacional, del ministerio del interior, Colpensiones, el ministerio de trabajo y seguridad social a nosotros los líderes sociales no se nos ha tenido en cuenta en estas discusiones en el senado y cámara donde actualmente hace su trámite esta aprobaciones, tanto en las proposiciones como en los artículos ya aprobados y en su mayoría, en estas disposiciones por parte de los parlamentarios y senadores no se los nombra para nada, ni se tiene en cuenta nuestro trabajo es bien de las comunidades organizadas, le solicitamos con todo respeto a usted señor presidente ser incluidos para poder obtener un incentivo o un Bono pensional por nuestro arduo trabajo. 26.

De entrada, la Sala advierte que la sentencia impugnada debe confirmarse, pues, como bien señaló el a quo, no se vulneró el derecho fundamental de petición del accionante, dado que, en primer lugar, la Presidencia de la República, mediante Oficio OFI24-00097931 / GFPU12000000 del 22 de mayo de 2024, trasladó por competencia la solicitud del accionante al Ministerio del Trabajo, como se evidencia a continuación: 12 Ver nota de pie de página 2.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 27. Adicionalmente, se observa que, el 10 de septiembre de 2024, el Ministerio del Trabajo remitió al correo electrónico del accionante la respuesta a su solicitud, en los siguientes términos: Me permito informarle que esta cartera ministerial, recibió su petición referenciada en el asunto y donde solicita: “(…) En esta reforma que actualmente cursa por parte del gobierno nacional, del ministerio del interior, Colpensiones, el ministerio de trabajo y seguridad social a nosotros los líderes sociales no se nos ha tenido en cuenta en estas discusiones en el senado y cámara donde actualmente hacen su trámite estas aprobaciones, tanto en las proposiciones como en los artículos ya aprobados y en su mayoría en estas disposiciones por parte de los parlamentarios y senadores no se los nombra para nada, ni se tiene en cuenta nuestro trabajo es bien de las comunidades organizadas, le solicitamos con todo respeto a usted señor presidente ser incluidos para poder obtener un incentivo o un Bono pensional por nuestro arduo trabajo.(…)”, al respecto me permito indicar lo siguiente: El pasado 14 de junio del 2024, la Cámara de Representantes del Congreso de la República aprobó de manera definitiva el proyecto de Ley de Reforma Pensional, la cual fue sancionada por el presidente de la república a través de la Ley No. 2381 de 16 de julio de 2024, “POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECE EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL INTEGRAL PARA LA VEJEZ, INVALIDEZ Y MUERTE DE ORIGEN COMÚN, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

Por lo que, la Subdirección de Subsidios Pensionales, Servicios Sociales Complementarios y Otras Prestaciones de este Ministerio procede a informar la oferta institucional para su grupo poblacional: PROGRAMA DEL SUBSIDIO AL APORTE EN PENSIÓN Este programa se financia a través de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional, la cual subsidia una parte de la cotización al Sistema General de Pensiones de las personas más pobres y vulnerables.

El subsidio otorgado es de naturaleza temporal y parcial de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 100 de 1993, es decir, el afiliado realiza sus aportes en el porcentaje que le corresponde, a través de los talonarios de pago emitidos por Colpensiones, los cuales son entregados a los beneficiarios del Programa, mientras que el Fondo de Solidaridad Pensional a través del Administrador Fiduciario de los recursos, transfiere cada uno de los subsidios otorgados a Colpensiones quien en su condición de Administrador de Pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, debe aplicar tanto el aporte realizado por el beneficiario como el subsidio transferido por el Fondo, en las historias laborales de cada uno de los beneficiarios del Programa Subsidiado de Aporte a la Pensión. 28.

En la referida respuesta también se expusieron los requisitos que se deben cumplir para acceder al subsidio del Programa de Subsidio al Aporte en Pensión. 29. La Sala pudo corroborar que el anterior oficio fue notificado al correo electrónico del accionante el 10 de septiembre de 2024, según los documentos aportados por el Ministerio de Trabajo en la contestación de la demanda13. 13 Ver documentos obrantes en el índice 18 del expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 30. En los anteriores términos, la Sala considera que no existió vulneración del derecho fundamental de petición del demandante, pues el accionante le solicitó a la Presidencia de la República información acerca de si los líderes sociales se habían tenido en cuenta reforma pensional presentada por el gobierno ante el Congreso de la República, petición que, como se vio, fue respondida de fondo por la autoridad competente, en la medida en que la misma fue clara, precisa y congruente con lo solicitado. 31.

En efecto, de la lectura de la petición presentada por el señor Villamil Villamil a las entidades accionadas se colige que se trataba de una consulta en virtud de la cual pretendía obtener información sobre los beneficios que se contemplaron en el proyecto de reforma laboral y pensional para los líderes sociales, pues, en su criterio, la ley debe considerarlos como trabajadores del estado, remunerar su trabajo, otorgarles incentivos y realizar aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 32.

Así las cosas, el Ministerio de Trabajo dio respuesta de fondo a la referida solicitud, en la medida en que le informó al accionante acerca de la «oferta institucional para su grupo poblacional», relacionando, de manera clara, el contenido del Programa del Subsidio al Aporte en Pensión y los requisitos que se deben acreditar para acceder al mismo. 33.

Sin embargo, en el escrito de impugnación, el señor Villamil Villamil manifestó su inconformidad con la respuesta que le otorgó el Ministerio de Trabajo y de la Protección Social, insistió en que tanto a él como a los demás líderes sociales y comunales les asiste el derecho de acceder a una remuneración por su labor, con efecto en la cotización que realizan al sistema de pensiones y solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y a «ser reconocidos como trabajadores voluntarios del Estado». 34.

Al respecto, la sala considera necesario precisar que el sentido de la respuesta no hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental de petición y, por tanto, no es susceptible de amparo por vía de acción de tutela. En ese sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que el «derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa»14. 14 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2012.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 35. Es decir, no procede el amparo del derecho fundamental de petición cuando se advierta que el demandante está en desacuerdo con el contenido de la decisión, por no haberse accedido a lo solicitado, lo que, en efecto, ocurre en este caso, pues la tutela fue interpuesta inicialmente bajo la premisa de que la Presidencia de la República vulneró dicha prerrogativa constitucional, por no haber dado respuesta a una solicitud que presentó; sin embargo, se demostró que ello no ocurrió, pues la petición fue trasladada al Ministerio del Trabajo, entidad que durante el trámite de esta acción absolvió la consulta del accionante. 36.

No puede ahora el demandante, por vía de la impugnación, variar el objeto inicial de la acción de tutela exponiendo su inconformidad con el contenido de la respuesta otorgada por el Ministerio del Trabajo. Sin embargo, incluso si se aceptara su reproche, resulta evidente que dicha entidad atendió su consulta en los términos en los que fue planteada, se insiste, la respuesta fue de fondo, clara y congruente con lo solicitado. 37.

Ahora bien, si lo que pretendía el accionante era el reconocimiento de un derecho particular, negado por la autoridad accionada, que, valga decir, no es el escenario que se presentó en este caso, tampoco resulta admisible que, para tal efecto, se acuda a la acción de tutela, por tratarse de un mecanismo de procedencia excepcional y subsidiaria. 38.

En esas condiciones, la Sala no evidencia transgresión al derecho fundamental de petición del señor Villamil, toda vez que, se insiste, su solicitud, en primer lugar, fue trasladada por la Presidencia de la República a la entidad competente, que la resolvió de fondo y de manera clara y coherente con lo pedido. El hecho de que el accionante no esté de acuerdo con la respuesta dada por la autoridad demandada no implica, per se, que exista una vulneración de su derecho fundamental de petición, pues, como se vio, la respuesta favorable no hace parte del núcleo esencial de esa garantía constitucional. 39.

Por último, la Sala observa que el juez de tutela de primera instancia abarcó los aspectos que, de acuerdo con las pretensiones formuladas, los hechos narrados y las pruebas obrantes en el expediente, correspondía analizar, elementos a partir de los cuales acertadamente concluyó que la Presidencia de la República no transgredió el derecho fundamental de petición del accionante y que actualmente el amparo carece de objeto respecto del Ministerio del Trabajo, pues en el curso del trámite de la presente acción constitucional, dicha autoridad dio respuesta de fondo a su solicitud, razón por la cual se confirmará la providencia impugnada.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04063-01 Demandante: Tomás Ignacio Villamil Villamil Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF