Radicado: 11001-03-15-000-2023-02083-01 Demandante: Laura Angélica Rubio Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02083-01 Demandante: LAURA ANGÉLICA RUBIO MONCADA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Temas: Contra providencia que impuso sanción a apoderada judicial en audiencia de pacto de cumplimiento que se adelanta en un proceso de acción popular SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Laura Angélica Rubio Moncada contra el numeral tercero de la sentencia del 13 de julio de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió:

PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por el INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN DE RECURSOS BIOLÓGICOS ALEXANDER VON HUMBOLDT y la UNIVERSIDAD DEL TOLIMA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y contradicción de la señora LAURA ANGÉLICA RUBIO MONCADA y, en su lugar, DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta a la actora en la audiencia de pacto de cumplimiento del 28 de octubre de 2022 y su confirmatoria en esa misma fecha, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 730012333000-2020- 00482-00, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA que, en el término de diez (10) días decida, nuevamente, acerca de la imposición de la sanción a la señora LAURA ANGÉLICA RUBIO MONCADA, en los términos descritos en la parte considerativa de esta providencia. (…) I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 26 de abril de 2023, en ejercicio de la acción de tutela, la señora Lura Angélica Rubio Moncada pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso. A juicio de la demandante, la vulneración se presenta con ocasión de la sanción que le fue impuesta mediante providencia del 28 de octubre de 2022, dictada en la audiencia de pacto de cumplimiento en el proceso de acción popular No. 73001233300020200048200. 2.

Pretensiones La actora formuló las siguientes pretensiones: Se ampare mi derecho al debido proceso, al derecho de contradicción y defensa, al principio de razonabilidad, al principio de necesidad, al principio de la proporcionalidad y se revoque mediante acción de tutela la orden de imponer una multa de 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, las costas del incidente impuesto, y la compulsión de copias de la diligencia del 28 de Radicado: 11001-03-15-000-2023-02083-01 Demandante: Laura Angélica Rubio Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 octubre de 2022, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Departamento del Tolima para estudiar si a bien lo tiene el asunto y llegue a las conclusiones disciplinarias que su competencia le permite, por las consideraciones desarrolladas en la parte argumentativa de la presente acción de tutela. 3.

Hechos Del expediente y del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El procurador 20 judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima presentó demanda de acción popular contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el objeto de obtener la protección de los derechos colectivos al equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales y, al goce de un ambiente sano, como consecuencia de la realización de actividades agropecuarias en ecosistemas que albergan la palma de cera.

El proceso se identificó con el número de radicación 73001233300020200048200 y su conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Tolima. La señora Laura Angélica Rubio Moncada manifiesta que el 27 de octubre de 2022 le fue otorgado poder para representar judicialmente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dentro del proceso de acción popular.

En audiencia de pacto de cumplimiento del 28 de octubre de 2022, el magistrado conductor del proceso decretó medidas cautelares. Contra esa decisión, la abogada Rubio Moncada interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. En la misma audiencia, el magistrado conductor del proceso rechazó los recursos por falta de sustentación. Por su parte, la abogada Rubio Moncada insistió en que el recurso sí fue sustentado.

El magistrado señaló que la insistencia de la apoderada acarreaba que se pusiera nuevamente el audio en el momento en que se interpuso el recurso para efectos de los numerales 1 y 2 del artículo 781, numeral 1 del artículo 792 y artículo 813 del CGP, e informó que se haría uso de esa normativa. Luego de escuchar el audio, el magistrado precisó que, pese a que la abogada Rubio Moncada insistió en que sustentó el recurso de reposición y en subsidio de apelación, en realidad, no lo hizo, por lo que estimó que la conducta de la apoderada al paralizar la audiencia se trataba de una actuación desleal y que no obedecía a parámetros de buena fe.

Por lo anterior, el magistrado impuso a la abogada Laura Angélica Rubio Moncada una multa de 20 SMLMV, las costas del incidente y compulsó copias de la diligencia a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima para que estudiara, si a bien lo tenía, si se quebrantaron los deberes deontológicos del abogado y llegara a las conclusiones disciplinarias de su competencia. Lo anterior, por cuanto, además de que la abogada Rubio Moncada no sustentó los recursos de reposición y en subsidiario de apelación, paralizó la diligencia al insistir en que sí argumentó los citados recursos, conducta que estimó desleal, temeraria y carente de fundamento. 1 Artículo 78.

Deberes de las partes y sus apoderados. Son deberes de las partes y sus apoderados: 1. Proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos. 2. Obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en el ejercicio de sus derechos procesales. (…) 2 Artículo 79. Temeridad o mala fe. Se presume que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: 1.

Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. (…) 3 Artículo 81. Responsabilidad patrimonial de apoderados y poderdantes. Al apoderado que actúe con temeridad o mala fe se le impondrá la condena de que trata el artículo anterior, la de pagar las costas del proceso, incidente o recurso y multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales.

Dicha condena será solidaria si el poderdante también obró con temeridad o mala fe. Copia de lo pertinente se remitirá a la autoridad que corresponda con el fin de que adelante la investigación disciplinaria al abogado por faltas a la ética profesional. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02083-01 Demandante: Laura Angélica Rubio Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En contra de la decisión que impuso la sanción, la actora interpuso recurso de reposición, resuelta de forma desfavorable por el magistrado. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la señora Laura Angélica Rubio Moncada manifestó que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la providencia del 28 de octubre de 2022, en lo que tiene que ver con la imposición de la sanción, incurrió en los siguientes vicios de fondo: Defecto procedimental absoluto.

La actora alegó que el magistrado conductor del proceso vulneró el derecho fundamental al debido proceso, porque posterior a ordenar la reproducción del audio para escuchar nuevamente la sustentación de los recursos que interpuso contra las medidas cautelares decretadas, manifestó que actuaría en el marco de los poderes correctivos determinados por el legislador e impuso la multa y compulsa de copias sin mencionar si habían razones de mérito para emitir sanción en su contra y sin que de manera previa a esa decisión permitiera que ejerciera su derecho de defensa.

Además, adujo que, contra lo manifestado por el magistrado, no lo obligó a “apoyarse en el ingeniero de sonido del Consejo Superior de la Judicatura, para que pusiera el momento exacto en el que intervine”. Expuso que no hubo ninguna actuación desleal, debido a que únicamente manifestó de buena fe al despacho, en ejercicio de su derecho a litigar, el aspecto de competencias frente a las medidas cautelares decretadas.

Además, sostuvo que la temeridad nunca fue probada, siendo un requisito indispensable para determinar la imposición de la sanción. Defecto fáctico. A juicio de la actora, la autoridad judicial demandada valoró de manera arbitraria, irracional y caprichosa la reproducción del audio de la diligencia. Defecto sustantivo. Señaló que, al imponerse una multa de 20 SMLMV, no se tuvo en cuenta que el marco para la dosificación de la sanción estaba contenido en norma especial, esto es, el artículo 295 de la Ley 1437 de 2011, que prevé que la sanción frente a peticiones impertinentes, así como la interposición de recursos y nulidades improcedentes que constituyan formas de dilatar el proceso, es de multa de 5 a 10 SMLMV.

Violación directa de la Constitución Política. La demandante manifestó que la decisión objeto de tutela vulneró su derecho al debido proceso, así como los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, pues en el trámite del proceso no le fue permitido el uso de la palabra frente a la lectura de cargos para imponer la multa y la compulsión de copias. 5.

Intervenciones El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, por cuanto estima que en el caso concreto el poder correccional ejercido por el magistrado no se sujetó al debido proceso, dado que resultó irrazonable y desproporcionado al no señalar en qué medida se concretó la mala fe o temeridad por parte de la abogada Rubio Moncada.

Además, expuso que las decisiones proferidas en el curso de una acción popular son susceptibles únicamente de recurso de reposición, salvo la que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, decisiones contra las que procede la apelación. Por lo tanto, considera que estuvo ajustado a derecho que la aquí Radicado: 11001-03-15-000-2023-02083-01 Demandante: Laura Angélica Rubio Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 demandante interpusiera dichos recursos contra las medidas cautelares ordenadas por el tribunal, fundada en que en el Ministerio no era la autoridad competente para satisfacerlas.

El procurador Judicial II Ambiental Agrario para el Tolima rindió informe en el que señaló que la acción de tutela no cumplía el requisito de subsidiariedad, por cuanto la actora no interpuso recurso de apelación contra la decisión que le impuso la multa y ordenó la compulsa de copias ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima.

Que, en todo caso, no existió irregularidad procesal en la diligencia que se adelantó el 28 de octubre de 2022. La apoderada de la Universidad del Tolima solicitó la desvinculación del presente proceso, con fundamento en que la acción de tutela no cuestiona actuación u omisión alguna por parte de esa institución educativa. El apoderado del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt solicitó la desvinculación del presente asunto, por falta legitimación en la causa por pasiva, porque no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados ni tenía competencia para tomar decisiones encaminadas a protegerlos.

A pesar de haber sido notificado, el Tribunal Administrativo del Tolima no rindió informe sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. 6. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 13 de julio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Primera, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y contradicción de la señora Laura Angélica Rubio Moncada y dejó sin efectos la sanción impuesta en la audiencia de pacto de cumplimiento del 28 de octubre de 2022 y su confirmatoria de esa misma fecha.

En consecuencia, ordenó al Tribunal Administrativo de Tolima que, en el término de 10 días, decidiera nuevamente sobre la imposición de la sanción de la demandante. Fundamentó la decisión, de la siguiente manera: Que la autoridad judicial demandada se limitó a discurrir respecto de la insistencia por parte de la apoderada en la sustentación de los recursos, ordenando la reproducción inmediata de la diligencia para finalmente proseguir con la imposición de la sanción, sin escuchar las razones de defensa o explicaciones frente a las acusaciones que le endilgaban una conducta desleal o temeraria.

Que aun cuando el magistrado conductor del proceso advirtió que haría uso de las medidas correccionales otorgadas al juez por la normativa, “luego de ello no le permitió ejercer su derecho de defensa a la actora con el fin de que esta explicara la razón de su insistencia”. Que, sin perjuicio de la decisión sancionatoria adoptada, la autoridad judicial demandada no garantizó los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y contradicción de la señora Rubio Moncada.

Que, en un asunto con similar situación fáctica a la presente, esa Sala confirmó el amparo de los derechos fundamentales de la parte actora al considerar que el procedimiento correctivo debe “propender por la defensa de los derechos al debido proceso, de defensa y contradicción, por lo que la imposición de la sanción debe estar antecedida por la debida defensa del presunto infractor”.

La anterior decisión contó con un salvamento de voto, fundado en que la acción de tutela no cumplía el requisito de relevancia constitucional, porque lo pretendido por la actora era utilizar el mecanismo constitucional a modo de instancia adicional para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02083-01 Demandante: Laura Angélica Rubio Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 7.

Impugnación La actora impugnó el numeral tercero de la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara. Señaló que en el presente asunto, al evidenciarse la vulneración del derecho fundamental del debido proceso, el juez de primera instancia debió emitir únicamente la orden del ordinal segundo y no ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima que decidiera nuevamente acerca de la imposición de la sanción, por cuanto ya existía un prejuzgamiento por parte de esa autoridad judicial, dado que fue la que emitió el pronunciamiento previo en relación con la presunta responsabilidad en los supuestos hechos por los que se impuso la sanción. Además, sostuvo que la orden del numeral tercero era incongruente con el amparo, pues validaba nuevamente la decisión que a la fecha perdía eficacia y utilidad por parte del tribunal demandado.

Por otro lado, adujo que la revocatoria del numeral tercero permitía garantizar los principios de pro homine y non bis in idem, al evitar así un doble enjuiciamiento y la aplicación de la doble sanción en el caso concreto. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, a partir del amparo concedido por el juez de tutela de primera instancia, era posible ordenarle al Tribunal Administrativo del Tolima que emitiera nuevamente una decisión respecto de la sanción impuesta a la actora.

La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada, pues la orden dada garantiza el derecho fundamental al debido proceso de la actora. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales y (iii) analizará el caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. Análisis del caso concreto En el presente asunto, la parte actora impugna la decisión de primera instancia con fundamento en que el amparo del derecho fundamental al debido proceso únicamente daba lugar a dejar sin efecto la sanción que le fue impuesta en la audiencia de cumplimiento del 28 de octubre de 2022, más no que se ordenara al Tribunal Administrativo del Tolima que decidiera nuevamente sobre la imposición de la sanción. Al respecto, la Sala advierte que el juez de tutela de primera instancia consideró que en el presente asunto la autoridad judicial demanda vulneró el derecho al debido proceso 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02083-01 Demandante: Laura Angélica Rubio Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la señora Laura Angélica Rubio Moncada, porque no permitió que, previo a la imposición de la sanción, ejerciera su derecho de defensa y contradicción. Luego, la garantía efectiva para el derecho al debido proceso era justamente dejar sin efectos la providencia que incurrió en la vulneración del citado derecho y ordenar a la autoridad judicial demandada que decidiera nuevamente acerca de la imposición, esta vez permitiendo que la señora Rubio Moncada ejerciera el derecho de defensa.

No puede perderse de vista que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 4° del artículo 29 del Decreto 2591 de 19916, al juez de tutela se le asigna la responsabilidad de determinar la orden de amparo que mejor proteja el derecho fundamental que encuentra vulnerado. En su rol de administrador de justicia, su labor se enfoca en garantizar “la efectividad de los derechos, principios y deberes consagrados en la Constitución” 7.De hecho, la Sala comparte la orden dictada por el juez de primera instancia, en cuanto esa medida contribuye a hacer efectivo el derecho fundamental al debido proceso de la actora.

Aunque la demandante considera que el hecho de que sea el mismo magistrado el que debe decidir sobre la sanción constituye un prejuzgamiento, lo cierto es que, como lo ha señalado la Corte Constitucional8, “ningún pronunciamiento de un juez dentro de un proceso, mediante una providencia judicial, constituye prejuzgamiento, falta de imparcialidad, y no puede dar lugar a recusación o impedimento, ya que implica el cumplimiento del deber de fallar o proferir decisiones judiciales”.

Ahora, en cuanto al alegato de la actora relativo a que la orden de que nuevamente se decida sobre la imposición de la sanción vulnera los principios de pro homine y de non bis in idem, porque estima que conlleva a un doble enjuiciamiento y doble sanción, se precisa lo siguiente: El principio de non bis in idem conforme con el cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, hace parte de las garantías del debido proceso previstas en el artículo 29 de la Constitución Política.

Como lo ha reconocido la Corte Constitucional9, el citado principio acarrea una prohibición que implica “la interdicción para las autoridades competentes de aplicar doble sanción por unos mismos hechos en los casos en que adviertan identidad de sujetos, circunstancias fácticas y fundamentos”. En sentencia C-554 de 2001, la Corte precisó que el principio de non bis in idem se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio, del cual forman parte las categorías de derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política y el régimen jurídico especial ético – disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los Congresistas).

También explicó la Corte que la prohibición del non bis in idem no acarrea la imposibilidad de que unos mismos hechos sean castigados por autoridades de distinto orden; tampoco que esos hechos sean apreciados desde perspectivas distintas “pero sí conlleva que autoridades del mismo orden y mediante procedimientos diversos sancionen repetidamente la misma conducta, como quiera se produciría una inadmisible reiteración del ius puniendi del Estado, y de contera, un flagrante atentado contra la presunción de inocencia”.

En el presente asunto, el juez de primera instancia, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y contradicción de la señora Rubio Moncada, resolvió “dejar sin efecto la sanción impuesta a la actora en la audiencia de 6 ARTICULO 29. Contenido del fallo. Dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud el juez dictará fallo, el cual deberá contener: (…). 4.

La orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela. (…). 7 Sentencia T-983 de 2006. 8 Sentencia T-800 de 2006 9 Sentencia C-554 de 2001. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02083-01 Demandante: Laura Angélica Rubio Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pacto de cumplimiento del 28 de octubre de 2022 y su confirmatoria en esa misma fecha” y “ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA que (…) decida, nuevamente, acerca de la imposición de la sanción”.

A partir de lo anterior, la Sala encuentra que las órdenes del a quo no dan lugar a que se realice un doble enjuiciamiento o aplicación de doble sanción, como lo entiende la actora, pues resulta claro que la sanción que le había sido impuesta en la audiencia de pacto de cumplimiento del 28 de octubre de 2022 ya no se encuentra vigente y perdió eficacia. Tampoco encuentra la Sala que la decisión de que se decida nuevamente sobre la imposición de la sanción vulnere el principio de interpretación “pro homine”, que, como lo ha establecido la Corte Constitucional10, “impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional”.

Es así, por cuanto la sentencia de primera instancia, precisamente en garantía del derecho al debido proceso de la actora, ordenó que se decidiera nuevamente sobre la imposición de la sanción, a efectos de que en esta nueva oportunidad la actora ejerciera su derecho de defensa y contradicción ante el magistrado conductor del proceso, oportunidad que le fue vedada en la audiencia de cumplimento del 28 de octubre de 2022.

Lo anterior es suficiente para que la Sala confirme el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, teniendo en cuenta que lejos de constituir un prejuzgamiento o vulneración de los principios de non bis in idem y pro homine, se dirige a garantizar el derecho al debido proceso de la señora Laura Angélica Rubio Moncada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN 10 Sentencia C-438 de 2013