CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicado: 17001-23-33-000-2014-00333-01 Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por 10 años.
Al aportar diploma de bachiller falso con el fin de entrar a laborar en la entidad. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de mayo de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia, por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.1 Pretensiones Que se declare la nulidad de las resoluciones 01 de 7 de febrero y 1991 de 1º de octubre que confirmó aquella, ambas de 2012, aclarada la última con la Resolución Nº 20791 de 11 de octubre de la misma anualidad, actos con los Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 2 cuales fue sancionada disciplinariamente la accionante con destitución del cargo, e inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por el término de diez (10) años.
A título de restablecimiento del derecho impetró que se ordene su reintegro al cargo de Operario Código 487 Nivel 4 Grado 01, o a otro de similar categoría en el municipio de Manizales; el pago de la totalidad de sueldos, primas y bonificaciones correspondientes al cargo que venía ocupando, junto con los respectivos incrementos legales, desde el momento del retiro hasta que se haga efectivo el reintegro, y que se entienda que no ha existido solución de continuidad en los servicios para todos los efectos1.
Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Narra que la demandante Gloria Liliana Monsalve Valencia laboraba al servicio del municipio de Manizales como operaria de espacio público, y producto de los resultados de su gestión, fue encargada de coordinar a los demás operarios de dicha dependencia, que ascendían a más de 100 personas durante toda su gestión. Agrega que el 26 de enero de 2011, fue radicada en la Procuraduría General de la Nación una queja 'anónima' contra la accionante, en la que se indicaba haber presentado un diploma supuestamente falso para acceder al cargo que ocupaba desde el año 2006.
Anota la actora que para ser designado en cualquier cargo que no fuera de carrera administrativa en el municipio de Manizales, los documentos se entregaban a un jefe político (senador o concejal), quien adelantaba la gestión de incorporación al servicio ante el nominador. Indica, sus documentos fueron entregados a un concejal en el año 2005, quien le hizo el ofrecimiento de dicho 1 Folio 31 del cuaderno principal Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 3 cargo, documentos dentro de los cuales dice no recordar haber aportado un diploma de bachillerato.
Señala que el acta de posesión ante el Municipio de Manizales, data del 30 de enero de 2006, mientras que el pliego de cargos le fue proferido el 9 de junio de 2011, notificado el 23 de junio del mismo año, es decir, cuando ya había transcurrido el término de 'prescripción' de la acción disciplinaria. Frente a la prescripción, observa que el ente territorial expuso que no había operado el fenómeno jurídico atendiendo a que el documento 'falso' aun reposaba en la hoja de vida de la servidora pública; además de que ella insistió en tener la condición de bachiller en el año 2009, cuando diligenció el formato único de hoja de vida de la función pública, donde manifestó, con su puño y letra, haberse graduado en el año de 1992; sin embargo, acota, solo firmó el documento, dejando algunos espacios en blanco, al paso que refiere que la letra que aparece en dicha manifestación blanco, no es la suya.
Refirió de otro lado, que la falta endilgada no es típica, pues al momento de la supuesta comisión no existía una norma que censurara la entrega de un acta o diploma de bachiller, más aun, cuando este no constituía requisito para acceder al cargo de Operaria Código 487, que únicamente se precisaba de educación básica primaria. Alega que durante la investigación no se practicaron las pruebas que solicitó, sobre todo algunas que pretendían demostrar que en los documentos de posesión en el cargo no se indicaba que haya aportado diploma de bachillerato, aduciendo finalmente, que la entidad demandada vulneró el término legal para resolver el recurso de apelación contra la decisión sancionatoria, pues fue interpuesto el 22 de febrero de 2012 y solo fue Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 4 desatado el 1º de octubre de ese año, desconociendo el mandato del artículo 171 de la Ley 734 de 20022. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas cita el demandante las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1º, 2º, 15, 21, 23, 25, 26, 53, 54, 55, 56, 59, 83 y 122.
Ley 734 de 2002, artículos 6º, 18 y 19. Como juicio valorativo de infracción, la parte actora, luego de citar por modo extenso jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la motivación de los actos administrativos como elemento de su validez, considera que en el caso concreto las manifestaciones de voluntad administrativa demandadas deben declararse nulas por expedición irregular, no ser adecuadamente motivadas, e incurrir en vicios de forma y de fondo, conforme explicó en los hechos de la demanda.3 2.
La contestación de la demanda El municipio de Manizales contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la parte demandante. Manifiesta en primer lugar que no existe prescripción de la falta disciplinaria porque la demandante engañó a la entidad, conducta que mantuvo a lo largo de 6 años, hasta que el municipio se enteró de dicho suceso, anotando que la servidora pública tuvo cuatro (4) vinculaciones como supernumeraria en el año 2006, la última en provisionalidad desde el año 2007.
Refiere la municipalidad que la falta cometida no se agotó con haber aportado un 2 Folios 1 al 29 del cuaderno principal 3 Folios 31 al 36 del cuaderno principal Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 5 diploma falso, pues este documento siguió soportando su hoja de vida; por ende, la falta no está constituida por la falsificación sino por el uso de un documento con información falsa, lo que además constituye un hecho punible.
Inicialmente la accionante Monsalve Valencia suscribió el formato de hoja de vida que reposa en el ente territorial, en el cual manifestó haber obtenido el título de bachillerato en 1992, allegando copia de un diploma falso, independientemente que para el cargo no se requiriera tal condición, siendo lo cierto que cometió un hecho contrario a la ley penal.
Más adelante expresa que la actora fue citada a rendir versión libre, pero no asistió, desvirtuándose la buena fe de su actuación, por cuanto engañó a la administración pública con su pleno conocimiento. Por otra parte, indica, no resulta coherente que la investigada argumentara haber actuado con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria, si como lo manifiesta, no aportó el documento por el que se hallaba investigada.
Por último, propuso las excepciones denominadas, improcedencia de la acción instaurada, ya que la actuación fue basada en un procedimiento que se adelantó con estricto apego a las garantías constitucionales y con las ritualidades previstas en la Ley 734 de 2002, y la genérica4. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la sentencia del 24 de mayo de 2019, accedió las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: En cuanto a la prescripción de la acción disciplinaria aclara que si bien la parte demandante fundamenta que se trata de una conducta instantánea; el ente territorial accionado sostiene que se trata de una actuación que se prolonga 4 Folios 204 al 215 del cuaderno principal Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 6 en el tiempo.
Por lo anterior el tribunal expone que la prescripción atiende a la naturaleza de la falta disciplinaria. Arguye que, frente a los hechos y en relación con lo anteriormente mencionado es factible concluir que la falta cuya autoría se endilgó a la accionante Gloria Liliana Monsalve Valencia tuvo lugar al hacer uso de un diploma de bachillerato supuestamente falso, para ingresar a prestar sus servicios al municipio de Manizales, conducta que según se describe en la redacción misma del cargo formulado, se materializó cuando se aportó el mencionado documento en enero de 2006.
Asegura que aun cuando el municipio de Manizales manifiesta que el supuesto diploma falso ha permanecido en la hoja de vida de la demandante a lo largo de su vinculación a la entidad territorial, no puede partirse de este hecho para tipificar la falta como continuada o sucesiva, pues se trata de un comportamiento que se agotó o consumó en un solo momento.
Aclara que lo que fue objeto de censura disciplinaria se contrae a la utilización de un documento apócrifo, que tuvo lugar al momento de la vinculación de la actora por primera vez al municipio de Manizales en enero de 2006, por ende mal haría en extenderse la consumación de la conducta por el hecho de que este continúe haciendo parte de su hoja de vida, pues no es este aspecto el elemento esencial para determinar la calificación de la conducta (instantánea o continuada), ni tampoco que en otras actuaciones disciplinarias, haya manifestado tener la condición de bachiller.
En otros términos, no es la permanencia del documento en los archivos de la entidad la que determina un supuesto carácter continuado o no de la falta, sino el hecho de haberlo aportado, actuación que de suyo se consuma o materializa en un solo acto. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 7 En cuanto a la prescripción de la acción disciplinaria explica que en consonancia con el pronunciamiento parcialmente reproducido y al revisar los pormenores del caso, la consumación de la falta disciplinaria tuvo lugar el treinta (30) de enero de 2006, cuando la demandante se vinculó al municipio de Manizales, por lo que el término de 5 años previsto por la entonces vigente Ley 734 de 2002 en el artículo 30 original, se extendía hasta el treinta (30) de enero de 2011.
Mientras tanto, el fallo disciplinario de primera instancia fue proferido el siete (7) de febrero de 2012, más de un (1) año después de vencido el término legal, cuando ya había operado la prescripción de la acción disciplinaria. En virtud de lo discurrido, concluye que los actos cuestionados se hallan viciados de nulidad, al haber sido proferidos cuando se había extinguido la acción disciplinaria en virtud de la prescripción. Frente al restablecimiento del derecho a título dispuso el reintegro en provisionalidad de la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia y reconocer y pagar a favor de la actora, lo dejado de percibir por concepto de salarios y prestaciones sociales, desde la fecha de retiro del servicio y atendiendo los parámetros establecidos por la H. Corte Constitucional, que en Sentencia de Unificación SU-556/14, reiterada en las Sentencias SU-053 y SU-054 de 2015.5 4.
El recurso de apelación No comparte el ente territorial la decisión adoptada cuando considera que el acto que materializó el comportamiento antijurídico materia de investigación se agotó en un solo momento y, con ello, la falta disciplinaria se califica como instantánea para efectos de cómputo de la prescripción. 5 Folios 531 al 541 del cuaderno principal.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 8 Argumenta que para la administración municipal es una falta permanente, y no existe tal prescripción, pues la señora Monsalve Valencia engañó a la entidad que la acogió, incorporando el diploma falso en su hoja de vida por seis (6) años consecutivos hasta la fecha en que la Alcaldía de Manizales tuvo conocimiento por una queja "anónima" radicada el 26 de enero de 2011 de la presunta falsedad del documento, la funcionaria laboró durante los seis (6) años al servicio de esta entidad territorial con cuatro (4) vinculaciones temporales y una (1) en provisionalidad.
Expone que, la formulación del cargo que se le hace a la señora Monsalve Valencia, se le atribuye no solo por haber aportado el documento, sino que el mismo ha seguido soportando su hoja de vida durante toda su vinculación en la alcaldía de Manizales. Por lo anterior solicita se revoque la sentencia recurrida y en su defecto se desestimen las pretensiones de la demanda6. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 20 de mayo de 2021, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto7. 5.1 Parte demandante. El apoderado del actor presentó alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos inicialmente en la demanda8 5.2 Parte demandada 6 Folios 542 al 544 del cuaderno principal. 7 Folio 560 del cuaderno principal. 8 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, índice 17 Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 9 Alega la accionada que la señora GLORIA LILIANA MONSALVE VALENCIA, con su conducta agotó varios comportamientos contrarios a derecho, tales como; usar un documento falso, diploma, como prueba para acreditar una condición académica que no tenía, incurriendo con ello en una transgresión a la ley penal; proporcionar dato inexacto en su hoja de vida, referente a plasmar en el formato único de hoja de vida de la función pública información que no era cierta, violentando con ello la ley disciplinaria; tomar posesión del cargo, momento en que el dato inexacto suministrado atentando con ello, contra los principios de la función pública, y, finalmente, permanecer en ejercicio del cargo exhibiendo con ello un comportamiento, mal visto y sujeto de reproche, al estar ejerciendo funciones públicas.
En relación a la decisión de primera instancia, arguye que hay una discrepancia clara, por cuanto existe una interpretación errada sobre el fenómeno de la prescripción como una de las causales de extinción de la acción disciplinaria, ya que esta busca es castigar la inoperancia del control disciplinario y, del otro, garantizar que quien es investigado no sea sometido a una situación de indefinición frente a su posible responsabilidad, sin límite en el tiempo, pues ello contraria su dignidad y derecho a obtener una respuesta de la administración. Precisa que los hechos que originaron la investigación y posterior sanción disciplinaria no son de ejecución instantánea que se agotara el día de la presentación del certificado falso ante el municipio de Manizales, sino que, por el contrario, se esta ante una conducta de ejecución continuada pues el uso inició ese día de la entrega del documento falso ante la referida entidad, pero perduró en el tiempo hasta el momento en que la entidad del Estado tuvo conocimiento, en ese momento, presunta falsedad.
Frente al inicio de contabilización del plazo, argumenta que, mientras el documento, siga soportando la hoja de vida de la demandante, la falta Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 10 disciplinaria conserva su potencialidad de daño al bien jurídico protegido, la prolongación de la irregularidad de la conducta, es decir el seguir soportando la hoja de vida.
Finalmente reitera sobre lo expuesto en la contestación de la demanda y solicita que se desestimen las pretensiones de esta, toda vez que se aplicaron parámetros de orden legal para el caso9. 5.3 Ministerio Público El representante del Ministerio Público no rindió concepto, según constancia secretarial de fecha octubre 26 de 202110.
II.CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Control judicial El Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades sobre el control judicial11 que ejerce respecto de las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo 9 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, índices 15 y 16 10 Folio 561 del cuaderno principal. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014).- Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12) Actor: Víctor Virgilio Valle Tapia Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 11 sancionatorio y actualmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 9 de agosto de 201612, consideró frente el alcance de aquél: “En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y Ia ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”.
Conforme a esta línea jurisprudencial, la Sala indica que tiene plena competencia para abordar el asunto y estudiar los cargos formulados en la demanda. 3. Problema jurídico La Sala debe estudiar en los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, si procede revocar el fallo de primera instancia, pues en su criterio no se evidenció la prescripción de la acción disciplinaria y se desestimen las súplicas pues se aplicaron parámetros de orden legal para el caso analizado.
Con el fin de resolver el problema jurídico la Sala abordará los siguientes aspectos: 3.1 Actuación disciplinaria y 3.2 Caso concreto. 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. William Hernández Gómez (e), proceso con radicado 11001-03-25-000-2011-00316-00 y número interno 1210-11 Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 12 3.1 Actuación disciplinaria Mediante decisión de fecha 2 de marzo de 2011 el Director Administrativo de la Oficina de Control Disciplinario Interno del municipio de Manizales ordena la indagación preliminar en contra de la actora13.
A través de auto No 47 de 1º de junio de 2011 se dispuso la apertura de la investigación disciplinaria por parte de la Oficina de Control Disciplinario Interno en contra de la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia14. Con Auto No 09 del 16 de junio de 2011, se formuló pliego de cargos a la investigada, de la siguiente manera: “CARGO PRIMERO: Usted, GLORIA LILIANA MONSALVE VALENCIA, identificada con la cédula de ciudadanía No 30,316,705 de Manizales, usó copia de un diploma de bachiller del Colegio Oficial Mixto San Francisco año 1992, al parecer falso, al aportarlo en la oficina de gestión humana de la Alcaldía de Manizales con el fin de soportar su hoja de vida para ingresar a laborar en la Alcaldía de Manizales en enero de 2006, documento que durante todo su vinculación, es decir a la fecha de la presente decisión, ha seguido permaneciendo en la mencionada hoja de vida como soporte de la misma, sin tener justificación para dicho comportamiento, e incurriendo en lo establecido en la ley 734 de 2002, numeral 1”15.
Por medio de Resolución No 01 de 7 de febrero de 2012, la Oficina de Control Disciplinario Interno del municipio de Manizales profiere la decisión de primera instancia sancionando a la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia con destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez años16. 13 Folio 4 del cuaderno No 4 de pruebas 14 Folios 40 al 41 del cuaderno No 4 de pruebas 15 Folios 53 al 58 del cuaderno No 4 de pruebas 16 Folios 40 al 65 del cuaderno principal Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 13 El alcalde del municipio de Manizales expide la Resolución No 1991 de 1º de octubre de 2012, con la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y confirma el fallo de primera instancia.17 Con Resolución No 2079 de 11 de octubre de 2012 se aclara la Resolución No 1991 de 1º de octubre de 201218. 3.2 Caso concreto En el sub lite la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia solicita la nulidad de los actos administrativos por los cuales fue sancionada con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, al haber incurrido en la falta gravísima consagrada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por usar diploma de bachiller falso, al aportarlo en la oficina de gestión humana de la Alcaldía de Manizales con el fin de soportar su hoja de vida para ingresar a laborar en dicha entidad.
El Tribunal Administrativo de Caldas accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la accionante al considerar que se evidenció el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria por tratarse de una conducta que se agotó o consumió en un único momento. Inconforme con esta decisión, la entidad accionada recurre la sentencia afirmando que contrario a lo que determina el Tribunal Administrativo de Caldas no se evidenció la prescripción de la acción disciplinaria.
Determinado el marco objeto de litis, procede la Sala a estudiar los cargos del recurso de apelación. Prescripción de la acción disciplinaria 17 Folios 166 al 173 del cuaderno principal 18 Folio 174 del cuaderno principal Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 14 No comparte la entidad accionada la decisión adoptada por el a quo, cuando considera que el acto que materializó el comportamiento antijurídico materia de investigación se agotó en un solo momento y, con ello, la falta disciplinaria se califica como instantánea para efectos de cómputo de la prescripción. Argumenta que para la administración municipal es una falta permanente, y no existe tal prescripción, pues la señora Monsalve Valencia engañó a la entidad que la acogió, incorporando el diploma falso en su hoja de vida por seis (6) años consecutivos hasta la fecha en que la Alcaldía de Manizales tuvo conocimiento por una queja "anónima" radicada el 26 de enero de 2011 de la presunta falsedad del documento, la funcionaria laboró durante los seis (6) años al servicio de esta entidad territorial con cuatro (4) vinculaciones temporales y una (1) en provisionalidad.
Explica, el juez de primera instancia que la consumación de la falta disciplinaria tuvo lugar el treinta (30) de enero de 2006, cuando la demandante se vinculó al municipio de Manizales, por lo que el término de 5 años previsto por la entonces vigente Ley 734 de 2002 en el artículo 30 original, se extendía hasta el treinta (30) de enero de 2011.
Mientras tanto, el fallo disciplinario de primera instancia fue proferido el siete (7) de febrero de 2012, más de un (1) año después de vencido el término legal, cuando ya había operado la prescripción de la acción disciplinaria. Debido a que el debate se circunscribe a la ocurrencia del fenómeno de la prescripción de la acción, en razón a que la conducta tuvo el carácter de instantánea o continuada, es del caso realizar las siguientes precisiones.
En cuanto al momento en que se produce ese fenómeno, establece el artículo 30 de la Ley 734 de 2002: Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 15 "ARTÍCULO
30. TÉRMINOS DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique". De lo anterior se desprende que la prescripción de la acción disciplinaria depende de la naturaleza de la falta que originó la sanción disciplinaria impuesta. Es decir, cuando se trata de faltas de carácter permanente o continuado, la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo, la prescripción opera de una manera, mientras que cuando el acto sancionable se agota de modo instantáneo, en un sólo momento, la forma de fijar el primer día del término de prescripción opera de manera diferente.
Aclara la Sala que en este caso no se trató, como equivocadamente lo afirmó el a quo de una conducta de ejecución instantánea que se agota el día en que se aporta el diploma falso ante la entidad territorial. Por el contrario, estamos ante una conducta de ejecución continuada pues el uso inició el día de la entrega del documento falso ante la referida entidad, pero perduró en el tiempo hasta el momento en que la entidad demandada tuvo conocimiento de la presunta falsedad.
Siendo claro que la conducta inició cuando la actora se vinculó por primera vez al municipio de Manizales en enero de 2006 e hizo entrega del diploma de bachiller, lo cierto es que este documento continuó en uso ante la entidad al hacer parte de la hoja de vida lo que conllevó a que fuera incorporada en Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 16 forma posterior con 4 vinculaciones temporales y 1 provisional, hasta el momento en que la entidad fue advertida de la falsedad, a través de la queja anónima de fecha 26 de enero de 2011, en donde se señala que el diploma de bachiller presentado del Colegio Oficial Mixto San Francisco, era falso.
Para precisar esa fecha, tenemos que la conducta cesó el día 26 de enero de 2011 pues fue esa la oportunidad en la cual la entidad fue puesta en conocimiento, es decir no se trató de una conducta instantánea por que el documento falso siguió en la hoja de vida de la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia, por lo que la falta se prolongó en el tiempo.
En consecuencia, la fecha de prescripción de la conducta empezó a contar desde el 26 de enero de 2011, así las cosas, es indiscutible que la prescripción en materia disciplinaria se interrumpe con el fallo de primera instancia de fecha 7 de febrero de 2012, el que fue notificado al apoderado de la actora el 13 de febrero de 201219, esto es se profirió dentro del término señalado para ello.
Frente al tema de la prescripción se pronunció esta Corporación en sentencia de 27 de abril de 201620, como sigue: “En definitiva, los cinco años de prescripción de la acción disciplinaria se empiezan a contabilizar para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y en las de carácter permanente o continuada, desde la realización del último acto, y se interrumpe con la debida notificación al disciplinado de la providencia que defina la situación jurídica.
Ahora bien, de las pruebas aportadas al expediente la Sala observa que el día 15 de septiembre de 2000, la funcionaria aportó documentos falsos, entre ellos, títulos de bachiller y de auxiliar de enfermería, para poder tomar posesión del cargo de técnico Código 401 grado 04 de la Subgerencia de Desarrollo Social de la Beneficencia de Cundinamarca, pues los hechos ocurridos en el año de 1997 corresponden a la fecha 19 Folio 241 vto del cuaderno 4 A de pruebas 20 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA. SUBSECCION "A". Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ. Bogotá D.C, veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00248-00(0873-11). Actor: DILIA CRUZ MARIN. Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y OTRO Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 17 cuando se vinculó como contratista de la entidad, que no son motivo de la presente investigación. En el presente asunto, y para determinar si la conducta de la señora Dilia Cruz Marín constituye una falta de carácter instantánea o permanente, es oportuno señalar que; la Oficina de Control Disciplinario Interno con base en el informe de 13 de julio 2005 suscrito por el Secretario de la Beneficencia, inició investigación disciplinaria el 3 de agosto del mismo año por la presunta falta disciplinaria tipificada en el numeral 12 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, momento que debe tenerse como último acto, con el cual se interrumpe la continuidad de la falta y a partir del cual la entidad se entera del hecho.
Por lo tanto para efectos de contabilizar el término de prescripción de la acción, es a partir del momento en que la entidad conoce del asunto y no como erradamente lo pretende la demandante en la litis de la petición, que es a partir del año de 1997; siendo así, se trata de una conducta de carácter permanente, de donde se debe tener en cuenta es la fecha en que cesa la conducta y no la de su iniciación”.
Con fundamento en lo señalado dentro del caso estudiado no se evidenció la prescripción de la acción disciplinaria, por lo tanto, se analizarán los cargos alegados por la parte actora para resolver el fondo del asunto planteado. Tipicidad, Ilicitud Sustancial y Antijuridicidad de la conducta Señala la investigada que no hay tipicidad frente a la supuesta falta al momento de la “realización”, pues no se establece en artículo alguno como causal de la tipicidad el “entregar” un documento de acta de bachiller, cuando no era ni siquiera necesario para su vinculación como OPERARIO CODIGO 487 que, según el manual de funciones, vigente para la fecha de esa vinculación, solo requería educación básica primaria.
Pues no era requisito del cargo. En consecuencia, con estos principios de la Ley 734 de 2002 no ha habido ilicitud sustancial, pues no se ha afectado deber funcional alguno, y al no haber falta antijurídica se debe retrotraer los efectos de la destitución e inhabilidad. A la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia se le inició investigación disciplinaria al usar copia de un diploma falso de bachiller del Colegio Oficial Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 18 Mixto San Francisco año 1992, el que aportó a la oficina de gestión humana de la alcaldía de Manizales cuando ingresó a laborar en enero de 2006, por ello se le endilgó la falta disciplinaria gravísima estipulada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Con el fin de resolver este aspecto del concepto de violación de la demanda, la Sala indica que la sanción impuesta a la demandante se debió a la calificación de la falta como gravísima contenida en el numeral 1 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, correspondiente a la realización objetiva de la descripción típica del delito doloso de uso de documento público falso, previsto en el artículo 291 del Código Penal.
Respecto de esta falta gravísima establecida en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Sala debe precisar que la Corte Constitucional en sentencia C-124 de 200321 declaró exequible esta disposición. Conforme a esta sentencia constitucional, se advierte que la potestad sancionatoria del Estado, la integran entre otras modalidades los derechos penal y disciplinario, y cuando la autoridad disciplinaria adelanta una investigación por la falta gravísima prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, se debe observar que está disposición es genérica, al ser un tipo abierto o en blanco, que se complementa con la descripción objetiva de un delito previsto en el Código Penal; así entonces, en el ejercicio de la subsunción típica que efectúa la autoridad disciplinaria no es necesario que se analicen los elementos que configuran el delito, cuya competencia está reservada al juez penal, a saber: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, de ahí a que la Corte Constitucional en la misma sentencia C -124 de 2003 afirme, que: “La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen 21 Magistrado Ponente: JAIME ARAUJO RENTERIA.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 19 de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Realizada esta precisión conceptual, la Sala se pronunciará respecto de la falta de tipicidad ya que según la investigada no existe prueba de la conducta punible, puesto que no está probada la responsabilidad, tampoco que el diploma sea falso, mucho menos que ella lo hubiera elaborado y a la alcaldía de Manizales no le es viable determinar su veracidad o no. Debe precisarse que en el caso estudiado no se analiza el hecho que la investigada haya falsificado el diploma de bachiller, se trata del uso de documento público falso, sin que se necesite establecer que la actora lo hubiera elaborado o falsificado.
Para dar respuesta al oficio librado por la oficina de control disciplinario interno, la Rectora de la Institución Educativa San Francisco de Paula mediante oficio de 9 de marzo de 2011 deja constancia que: “En atención a su amable solicitud le informo que revisado el libro No 2 donde se encuentra registrada el acta General de Graduación No 12 de noviembre 28 del año 1992, se encontró que la señora GLORIA LILIANA MONSALVE VALENCIA identificada con la cédula No 30316705, no se le otorgó el Título de Bachiller Académico en nuestra institución”.
Con la anterior documental se establece que efectivamente el diploma de bachiller allegado es falso, sin que pueda considerarse que no era de competencia del municipio de Manizales determinar su veracidad. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 20 Manifiesta la actora que no se configuró la falta, toda vez, que el título de bachiller no lo requería, nunca le sirvió de soporte como requisito para desempeñar el cargo de nivel operativo, ni mucho menos para las otras incorporaciones, lo que no comparte la Sala, pues efectivamente se arrimó por parte de la inculpada diploma de bachiller, a pesar que pretende negar dicha situación con el argumento que nada tuvo que ver con el acercamiento del documento al ente territorial, ya que su hoja de vida la presentó a través de un tercero quien a su vez lo presentó ante un concejal del municipio, lo que se desvirtúa, en razón a que independiente del trámite realizado los documentos los arrima la actora pues es quien los tiene en su poder; por lo que desde el momento de su vinculación hizo incurrir en error a la administración, y tiempo después como consecuencia de otras vinculaciones como supernumeraria y con nombramiento provisional, esos documentos que reposaban en su hoja de vida fueron el sustento de las nuevas vinculaciones.
Debe resaltarse que la conducta de la disciplinada tiene que estar encaminada al cumplimiento de los fines del Estado, sin sobrepasar las atribuciones, derechos, deberes y competencias atribuidos debido al cargo, con fundamento en el principio de responsabilidad que debe cumplir y afrontar cada servidor público. En ese orden de ideas, las funciones propias de un cargo no son los únicos lineamientos que debe atender y cumplir cabalmente quien ocupa un cargo público.
Así, por ejemplo, cuando se es posesionada en el cargo de supernumerario – espacio público no solo se asume la obligación de ejecutar las funciones que se señalan para ese cargo en particular, sino que también es indispensable ejercer los derechos, cumplir los deberes, respetar las prohibiciones y estar sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución política y en las leyes, tal y como lo indica el artículo 22 de la Ley 734 de 2002.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 21 El servidor público no puede considerar que su obligación está limitada al cumplimiento de las funciones que se enumeran en el perfil del cargo, ya que ligadas a ellas se encuentra el deber ser, en otras palabras, el deber de salvaguarda de los principios de la función pública y el de la garantía de la función pública en sí misma.
Argumenta la investigada que no se incurrió en desconocimiento del deber funcional en razón a que de las declaraciones recibidas en dicho proceso, se observa que ha sido una excelente funcionaria, dedicada y cumplidora de los deberes, además el servicio público no sufrió mengua alguna, con la designación como “operaria”, en consecuencia, no ha habido falta antijuridica alguna, artículo 5o. ilicitud sustancial, lo que no comparte la Sala, en razón que con la sola presentación del documento espurio así no fuera necesario para desempeñar el cargo, se configuró la falta disciplinaria de uso de documento público falso.
Si bien el diploma de bachiller falso utilizado por la demandante no se requería al momento de la vinculación toda vez que para desempeñar el cargo de operaria en la oficina de vigilancia del espacio público solo se exigía educación básica primaria, no obstante, no necesitarlo lo allegó, es decir hizo uso de él. Según se aclaró por el operador disciplinario, la falta por la cual fue investigada la disciplinada no tiene que ver con que, si cumplía o no los requisitos para ser nombrada y tomar posesión del cargo, sino por el hecho de haber aportado un documento que certificaba que era bachiller, cuando no lo era.
Así mismo, la demandante se vinculó al servicio del municipio de Manizales en forma posterior como supernumeraria y con nombramiento provisional, para lo cual se verificó los documentos que obraban de soporte de la hoja de vida, como sigue: Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 22 Resolución Clase de vinculación Folios 175 de 2006 Supernumerario 12 al 15 del cuaderno No 6 2866 de 2006 Supernumerario 18 al 20 del cuaderno No 6 3080 de 2006 Supernumerario 21 al 22 del cuaderno No 6 005 de 2007 Supernumerario 24 al 26 del cuaderno No 6 950 de 2007 Nombramiento provisional 28 al 29 del cuaderno No 6 Con el fin de resolver este aserto objeto del concepto de violación, la Sala se permite indicar, que la ilicitud sustancial la define el artículo 5 de la Ley 734 de 2002, de la siguiente manera: “La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna” A su turno, la Corte Constitucional al realizar el estudio de esta disposición la declaró exequible, al considerar: “El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuricidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria.
Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad de la conducta.
Así ha podido señalar esta Corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria.
Dicho contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional que por sí misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines”22. (Negrillas fuera del texto). 22 Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 23 Por otra parte, es necesario señalar que la Corte Constitucional con el fin de garantizar la autonomía e independencia del derecho disciplinario, precisó que el principio de lesividad es propio del derecho penal, al sostener: “La expresión “lesividad” es propia del derecho penal, mecanismo de control social que tiene como fundamento la protección de bienes jurídicos cuyo contenido viene dado por los derechos fundamentales.
Trasplantar del derecho penal al derecho disciplinario tal expresión comporta introducir factores perturbadores que incidirán en la correcta interpretación de la ley, habida cuenta que, si bien en derecho disciplinario deben regir las categorías tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, las mismas deben estar dotadas de su contenido propio y autónomo.
Ciertamente que el derecho disciplinario protege en términos generales el correcto desempeño de la función pública, lo cual hace a través de una consideración global de la materia; empero, las especificaciones de tal protección vienen dadas por la imposición de deberes funcionales acordes con la función que cumple el servidor público en un Estado Social y Democrático de Derecho (artículos 2º, 6º y 122 inciso 2º de la Carta Política).
Decoro, eficiencia y eficacia no son los únicos valores constitucionales encarnados en los deberes funcionales, habida cuenta que juegan otros como la moral pública, la imparcialidad, transparencia y objetividad que emanan de la Carta Política y el orden jurídico desarrolla. No basta como tal la infracción a un deber, ni a cualquier deber, sino que se requiere, para no convertir la ley disciplinaria en instrumento ciego de obediencia, que ello lo sea en términos sustanciales; esto es, que de manera sustancial ataque por puesta en peligro o lesión el deber funcional cuestionado”23.
(Negrillas fuera del texto). Conforme a lo anterior, el deber funcional comprende la combinación armónica de elementos misionales y jurídicos para cumplir con los fines institucionales; y, la ilicitud sustancial se materializa cuando el servidor público desobedece a un deber funcional, el cual conlleva a una mala gestión de la administración y se aparta de los fines del Estado, configurando la antijuricidad de la falta. 23 Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 24 En la Resolución No 01 de 7 de febrero de 2012, esto es fallo de primera instancia, al estudiar el tema de la tipicidad señaló que: “Para el momento de la realización del ilícito disciplinario, la investigada se encontraba en capacidad de desviar la conducta, no haciéndolo, teniendo la voluntad y el conocimiento de efectuarlo, por cuanto no obró como era debido tal y como sus deberes se lo exigían cuando pretendió ingresar a la alcaldía de Manizales y continuar en ella.
Los elementos de esta conducta, hoy atribuida a GLORIA LILIANA MONSALVE VALENCIA, son: 1. Existencia de un documento con connotación de público, falso o alterado: esto es el diploma. 2. Conocer el sujeto activo tal falsificación o alteración: Obviamente es conocida la falsedad por parte de GLORIA LILIANA MONSALVE VALENCIA, quién más que ella para saber que lo que se certifica en él, es decir ser bachiller, no corresponde a la realidad? 3.
Hacer uso de dicho documento: Lo aportó a la Alcaldía de Manizales como soporte de su hoja de vida para lograr su vinculación en la oficina de vigilancia y control del espacio público, documento que ha permanecido en su hoja de vida durante todas sus vinculaciones a la fecha. 4. No haber participado en la falsificación o alteración: No existe prueba que permita aducir que ella fue quien falsificó dicho documento.
Frente al uso de este documento, tenemos que advertir que no se trata de cualquier tipo de “uso” sino del uso con finalidad probatoria y vaya qué finalidad pues lo que buscaba era acreditar que era bachiller del centro educativo que figura en el diploma cuando realmente no lo es a fin de soportar en su hoja de vida que tenía esta capacitación. La consideración de la finalidad específica para la cual fue creado el documento, y no su mero valor probatorio, es lo que permitirá desentrañar si fue usado en el sentido jurídico del concepto.
No puede ser cualquier uso sino el que corresponde a su destino legal que es el que afectaría la Fe Pública”. Sobre estos aspectos de nulidad alegados por la parte actora, la Sala precisa que los elementos de la tipicidad, la culpabilidad y la antijuridicidad o ilicitud sustancial son estructurales para que se configure la falta disciplinaria; y, se entiende que la conducta es típica cuando ésta se encuadra en una norma preexistente que contiene el incumplimiento de un deber, la incursión de una prohibición, la violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades, describe una falta gravísima y la sanción a imponer; el elemento subjetivo Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 25 cuando el sujeto pasivo de la acción disciplinaria actúa a título de dolo o culpa; y el comportamiento es sustancialmente ilícito si se afecta esencialmente la función pública o los fines misionales de la entidad.
En síntesis, el municipio de Manizales realizó el ejercicio de la subsunción típica en forma correcta, y la sanción impuesta estuvo dentro de los límites previstos en el artículo 46 de la Ley 734 de 2002, de acuerdo con la calificación de la falta como gravísima; el elemento subjetivo fue motivado, al indicarle a la demandante que actuó a título de dolo, es decir, conocía que el título de bachiller era falso y aún así lo usó para vincularse a la entidad accionada; y la ilicitud sustancial se le concretó a la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia, por la infracción del deber, esto es el desvalor del acto sin importar el resultado, de ahí que no concurre ninguna de las causales de nulidad invocadas por la parte actora.
Respecto a que se incurrió en error de hecho por falso juicio de existencia, que fundamentó en que, incurrió en tal error pues en el acápite identificación de la investigada, contenida en el auto de cargos, aparece como investigada una persona que no es mi patrocinada, dado que ni el número de su cédula coincide, y menos aún ella ha laborado nunca como rectora del Centro Educativo Leonardo Davinci.
No cualquier irregularidad genera violación del debido proceso, si bien en el auto de cargos al momento de identificar a la disciplinada se incurrió en error de transcripción, este no comprometió el derecho de defensa, ya que en el mismo se identificó plenamente a la encartada, así como la norma desconocida. Las demás vías de hecho no se encuentran sustentadas o no explica la parte demandante en que consistieron, razón por la cual no se hará ninguna mención. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 26 Vulneración al principio de buena fe Refiere que el proceder de la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia en desarrollo de sus funciones en sus actuaciones es demostrativa de su buena fe en el proceder, integra moral y legalmente, con el convencimiento íntimo que no incurría en ningún tipo de infracción, de ahí que se mantenga incólume aquella presunción constitucional que ampara su proceder.
Eso lo demuestra su tiempo de servicio en una labor tan compleja y sensible en las labores de control del espacio público. No es cierto lo señalado por la defensa de la actora, todo lo contrario, a sabiendas de que no era bachiller, pues quien más que la persona que aduce dicha condición y no lo es, se desvirtúa la buena fe al pretender engañar a la entidad territorial, sosteniendo la formación académica de bachiller sin serlo.
Infracción por la inaplicación del principio In Dubio Pro Reo. Señala que se infringe el artículo 29 Constitucional y además el artículo 7º del Código Adjetivo Penal, ubicado este dentro del título preliminar de dicho ordenamiento jurídico, y elevado a la categoría de norma rectora del procedimiento, que tienen una incidencia enorme dentro de la denominada presunción de inocencia y la decisión que beneficia al procesado cuando haya o se presente alguna duda en la actuación, y que no es otra cosa que la aplicación del denominado principio del Indubio Pro Reo.
Al respecto considera la Sala, que al estar probados los comportamientos endilgados a la actora, y en consecuencia, al tener la certeza la autoridad disciplinaria de la falta cometida, no era viable la aplicación del principio del in dubio pro disciplinado, pues éste opera cuando existe duda en la incursión de la conducta endilgada, pero en el caso en estudio la falta estaba probada, siendo calificada como gravísima, cometidas a título de dolo, por esta razón la sanción impuesta fue de destitución e inhabilidad general, acorde con el Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 27 numeral primero del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, y la inhabilidad osciló dentro de los límites que prevé el legislador en el inciso primero del artículo 46 ibídem, al establecer, que “[l]a inhabilidad general será de diez a veinte años (…)”, y en ese sentido la inhabilidad fue proporcional y razonada a la falta cometida.
Así las cosas, considera la Sala que la accionada no violó el derecho a la presunción de inocencia de la accionante, como quiera que la valoración de las pruebas documentales y testimoniales recaudadas en la actuación administrativa se hizo de forma integral y de conformidad con las reglas de la sana crítica. Del mismo modo, para la Sala no existía una duda razonable, porque los hechos que soportaron la investigación disciplinaria fueron debidamente probados por la accionada.
Causal de exclusión de responsabilidad Solicita de manera subsidiaria se debe dar aplicación al artículo 28 de la norma estatutaria, haciéndola a la encartada beneficiaria de la causal de exclusión de la responsabilidad, estipulada en el numeral 6. con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria.
Al respecto, debe indicarse que el artículo 28 de la Ley 734 de 2002 prevé las causales de exclusión de responsabilidad, así: “(…) 1. Por fuerza mayor o caso fortuito. 2. En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. 3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4.
Por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5. Por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 28 7.
En situación de inimputabilidad. En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes (…)” Sobre la causal correspondiente a la convicción errada e invencible, el Consejo de Estado ha sostenido: “Para que opere la exención de responsabilidad establecida en el numeral 6 del artículo 29 de la Ley 734 de 2002, es obligatorio además de la existencia del error, que éste sea invencible.
Es necesario que el disciplinado tenga la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y adicionalmente, que el error de apreciación no era humanamente superable dadas las condiciones personales del procesado y las circunstancias en que éste se realizó, eventos en los cuales, la conducta no es reprochable a título de dolo, porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción, sin el cual el fenómeno no se estructura.
Tampoco le puede ser reprochable a título de culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que su conducta no era contraria a la ley”24. En lo concerniente a este cargo se establece que acorde con el numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice el comportamiento «[c]on la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria».
Se puede entender entonces que incurre en error invencible la persona que actúa con el convencimiento de licitud de su conducta, sin poder determinar que la misma sea antijurídica. De ahí que se está frente a un error invencible o inevitable «cuando el agente no consigue percibir la ilicitud de su actuación a pesar de haber empleado su atención de acuerdo con las circunstancias del caso, de su personalidad, y de su círculo vital y profesional».
Por consiguiente, para estar dentro de la causal de exclusión de la responsabilidad disciplinaria la actora debía demostrar en el sub judice que al 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 27 de febrero de 2014, Radicación: 11001-03- 25-000-2012-00888-00(2728-12) Actor: Albeiro Freddy Patiño Velasco, Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 29 momento de aportar el título de bachiller falso no tenía la comprensión ni los medios idóneos para advertir que dicho comportamiento le traería consecuencias disciplinarias. Se tiene que para considerar el error como una causal de exoneración de responsabilidad, éste de acuerdo con lo previsto en el numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, tiene otro componente normativo como lo es la invencibilidad, es decir, que el error haya sido imposible de superar, carácter que, obviamente, debe examinarse frente a los rasgos particulares del agente y a las circunstancias del caso, circunstancia que en este evento está muy alejada de la realidad bajo estudio, en razón a que la demandante en calidad de servidora pública debió conocer las normas que regulan la materia, las que debió asumir y respetar.
Pues la convicción errada supone como elemento común, el concepto de error, es decir, que el funcionario haya incurrido en un error de hecho, cuando se trata de un presupuesto fáctico, o en un error de derecho, en tratándose de conceptos normativos, lo cual se reitera no ocurrió en este caso concreto, ya que allegar documento que creía provenir de fuente confiable, no exonera de responsabilidad a la demandante, máxime cuando sabía a ciencia cierta que no era bachiller.
Lo referido permite a la Sala determinar que en el sub lite la demandante conocía los deberes, prohibiciones e inhabilidades en los que podía incurrir, por lo tanto, no actuó dentro de los parámetros de la causal de exclusión de responsabilidad aludida. Ausencia de responsabilidad penal Frente a lo manifestado la Sala indica que la actuación penal no tiene incidencia en el proceso disciplinario, ya que estas acciones (penal y disciplinaria) atienden a naturaleza y finalidades diferente aunque hagan parte Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 30 de la potestad punitiva del Estado, y cada autoridad judicial y disciplinaria conocen de manera autónoma la investigación dentro de sus competencias, por lo que es posible que por hechos similares las decisiones sean disímiles, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado al indicar, en su orden: “Así las cosas, cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege.
En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.
Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo.
Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales.”25 “A juicio del Consejo de Estado, el bien jurídico protegido por la acción disciplinaria es distinto del que es propio del proceso penal.
En efecto, aunque la investidura oficial es relevante, los tipos penal y disciplinario son distintos en su estructura básica, y por lo mismo la absolución penal no implica necesariamente la exoneración en el proceso correccional. El bien jurídico protegido por la norma penal es más amplio y genérico, pues se hallan involucrados los valores e intereses de toda la sociedad.
Por el contrario, el interés protegido por la acción disciplinaria es institucional, es decir más reducido en su ámbito, pues en el caso de la Policía Nacional, priman las exigencias de transparencia, confiabilidad propias 25Corte Constitucional, sentencia C-244 del 30 de mayo de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 31 del manejo interno de la institución para responder a lo que la sociedad espera de ella.
Además, el reconocimiento de que el legislador puede consagrar tipos disciplinarios y tipos penales para sancionar la conducta de los funcionarios público, muestra por sí solo la distinta naturaleza y la independencia de las actividades penal y correccional”26. En suma, la Sala reitera que de acuerdo con el principio de la autonomía estas modalidades sancionatorias son independientes y cada una cumple una finalidad dentro del Estado Social de Derecho, por esta razón la acción disciplinaria objeto de estudio no tenía que correr la misma suerte que el proceso penal cuya decisión fue la de archivo; entretanto, en el sub examine el comportamiento reprochado se enmarcó en el tipo previsto en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, actuación que fue suficientemente probada en el proceso disciplinario conforme se determinó en los actos acusados y por lo cual se sancionó a la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia, por esta razón no se presentó el desconocimiento del principio de tipicidad de la falta a que alude la parte actora.
Pruebas no practicadas y/o no valoradas Indica que el operador disciplinario denegó pruebas que eran vitales para el decurso de este proceso, tampoco se tuvo en cuenta la trascendencia de las declaraciones que se recibieron, pues en el fallo cercenaron el propósito del cuestionario que aportó, y que fue contestado por todos los testigos y algunas de las conducentes y pertinentes respuestas de los declarantes, también omitió recaudar muchas de las pruebas solicitadas, como fue recibir la totalidad de las declaraciones, pues a su propio criterio y arbitrio decidió no llamar a declarar a varios de los testigos.
En cuanto a que se negaron pruebas dentro del trámite disciplinario debe indicarse que la negativa de ellas se sustentó en que la oportunidad de pedir pruebas no se tiene en la segunda instancia y oficiosamente no se decretaron 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de abril de 2013, Magistrado ponente, ALFONSO VARGAS RINCÓN, radicado 0592-2011.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 32 por no ser útiles, ya que la prueba para acreditar el despliegue informativo que se le dio al fallo de primera instancia, nada tenía que ver con la conducta reprochada, razonamientos que comparte la Sala, al analizarse los criterios de pertinencia y conducencia de las mismas.
Advierte la Sala que, si bien la sede judicial no constituye la oportunidad para realizar una nueva valoración probatoria, cuando se estudian actos que terminan un proceso disciplinario, excepcionalmente se puede hacer para dar un efectivo cumplimiento al debido proceso disciplinario, esto es, al presentarse la apreciación de la prueba en forma contraevidente.
En reiterados pronunciamientos el Consejo de Estado ha aclarado que el proceso contencioso-administrativo no puede constituir una tercera instancia para reabrir el debate probatorio que se surtió en el proceso disciplinario. No obstante, se resalta, esta jurisprudencia no puede ser interpretada en el sentido de limitar las facultades de control del juez contencioso-administrativo, ni de impedirle realizar un examen integral de las pruebas con base en las cuales se adoptaron las decisiones administrativas disciplinarias sujetas a su control.
Por el contrario, el debate probatorio en sede jurisdiccional contencioso- administrativo debe ser sustancialmente distinto y contar con elementos valorativos específicos, de raigambre constitucional, que son diferentes a los que aplica la autoridad disciplinaria. No es que al juez le esté vedado incursionar en debates o valoraciones probatorias, sino que los criterios de apreciación con base en los cuales puede -y debe- acometer la valoración de las pruebas son sustancialmente diferentes, y se basan en los postulados de la Constitución Política.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 33 El día 11 de marzo de 2014 en sede judicial se recepcionaron los testimonios de los señores Diana Constanza del Socorro Mejía Grand, Paula Andrea Bueno Morales, José Alcides Orozco Acevedo y Luis Carlos Ocampo Ríos27. A su vez por la entidad accionada se recibió el testimonio del señor Jorge Orlando García Restrepo28.
La señora Diana Constanza del Socorro Mejía Grand, sobre las razones por las cuales fue desvinculada la disciplinada narró que tuvo conocimiento de oídas que fue por haber encontrado un documento en su hoja de vida; aclara que la secretaria de gobierno no recibe documentos, que conoce las razones porque fue vox populi. Sobre la vinculación de la demandante al municipio de Manizales, señala que no era jefe de la unidad de seguridad ciudadana en el momento de los hechos, que no sabe cómo se elabora la vinculación, ni cuales eran los requisitos para ese entonces.
Indica que por el buen desempeño de la investigada fue nombrada supervisora. Respecto del origen de la investigación disciplinaria afirma que fue un anónimo, escuchó que fue porque reposaba un certificado de bachiller que no era real. Por la connotación del cargo de operario público tuvo muchas investigaciones disciplinarias. Confirma que muchos funcionarios del municipio se dieron cuenta por el periódico de la destitución de la actora, resalta la presencia de una señora Martha quien era vendedora ambulante quien interpuso muchas quejas.
Señala que la Unidad de Gestión Humana son los encargados de revisar las hojas de vida. Dice que la demandante fue una funcionaria excelente, sus funciones se limitaban a proteger el espacio público del municipio de Manizales. Agrega que la custodia de las hojas de vida la tiene la Secretaría de Servicios Administrativos en cabeza del dr Yela, como líder de Gestión Humana. 27 Cd visible a folio 304 28 Cd visible a folio 317 Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 34 La testigo Paula Andrea Bueno Morales, manifiesta que es Inspectora de Tránsito de la ciudad de Manizales, a la pregunta sobre las razones de desvinculación de la demandante señala que las desconoce.
Refiere que conoce a la demandante desde el año 2009, porque fue Inspectora de Espacio Público, dice que ella pertenecía al grupo de controladores de espacio público. No conoce los detalles sobre la forma como se vinculó al municipio, tampoco sabe si se le inició alguna investigación disciplinaria. Sobre el desempeño laboral indica que fue muy eficiente.
El deponente José Alcides Orozco Acevedo, quien es propietario de una empresa de aseo, sobre las circunstancia por la cuales fue desvinculada la actora, afirma que ella fue su supervisora porque trabajo en espacio público. Entiende que a ella la destituyeron porque no era bachiller, pero ese requisito no se requería para ejercer el cargo.
Tuvo conocimiento del retiro porque salió en el periódico y la radio. Resalta que es excelente como persona y como funcionaria. Añade que como son cargos políticos se les llevaban las hojas de vida a ellos, quien hacían lo demás. Menciona que le entregó los documentos para la posesión del cargo de operario de espacio público a la secretaria del dr Yela.
Dice que la función de la investigada era la de supervisar el espacio público. El señor Luis Carlos Ocampo Ríos como regulador de tránsito, indicó sobre las razones por las cuales fue removida la actora, fue por el diploma que le ingresaron, lo que considera un montaje, lo que prueba con una copia de lo que salió en el periódico Q HUBO, insiste que el montaje fue por los vendedores ambulantes y los mismos funcionarios del espacio público.
Aclara que fueron compañeros de trabajo con la disciplinada como operario de espacio público. Respecto de los documentos que aportó la actora al momento de posesionarse fueron un diploma de escolta y certificados de sexto y séptimo, que eso le dijo la demandante. Debido a que fue excelente funcionaria no era del agrado de los vendedores.
Concluye que pudo haber existido un complot entre la señora Angela y el Dr Yela. Sobre la forma de Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 35 vinculación sostiene que las hojas de vida se llevan a un concejal, diputado o senador quien se encarga de allegarlas al jefe de personal.
Informa que se posesionó en la oficina del jefe de personal dr Yela. Resalta la Sala que en las declaraciones solicitadas por la parte demandante hacen referencia a la excelente labor desempeñaba, pero no le constan las razones de la destitución, así que no aportan nada al proceso. No percibieron directamente los hechos fueron testigos de referencia. Las conclusiones a las que llega el declarante Luis Carlos Ocampo Ríos se quedan en meras apreciaciones personales sin que exista pruebas del supuesto montaje en contra de la investigada.
Ahora bien, la facultad de limitación de los testigos es potestad del juez, sin que signifique ilegalidad alguna. Exceder el término de investigación Aduce la demandante la violación más burda al debido proceso, pues dicho órgano investigativo excedió el tiempo que tenía para haberla investigado, pues se le vencieron desde el 26 de enero de 2012, ya que el anónimo enviado a la Procuraduría (de fecha enero 26 de 2011), y debido a que el término inicial para la investigación era de seis meses, luego dicho término se amplió a doce meses.
Determinados los supuestos procesales que la parte actora alega que no fueron cumplidos, y teniendo en cuenta que el legislador en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, estableció el término para la etapa de la investigación disciplinaria, así: “ARTÍCULO 156. TÉRMINO DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA. El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura”.
Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 36 Conforme a esta disposición, la autoridad disciplinaria tenía 6 meses para adelantar la correspondiente investigación disciplinaria, y en el sub examine es claro que el municipio de Manizales cumplió con este término. Efectivamente a través del Auto No 47 de 1º de junio de 2011 se da apertura a la investigación disciplinaria en contra de la actora y el pliego de cargos fue proferido el 16 de junio de 2011, es decir, dentro del término señalado para ello.
Alega igualmente la extemporaneidad en la expedición del fallo de segunda instancia. Al respecto aun cuando se hubieran excedido los términos previstos en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, o para proferir fallo, esta circunstancia temporal no conlleva per se violación del derecho al debido proceso, ni la pérdida de la competencia para ejercer la potestad disciplinaria, pues la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han sido coincidentes y reiterativas que el incumplimiento de los plazos procesales no genera los efectos aludidos, salvo que opere el fenómeno de la prescripción o se desconozca el derecho de defensa, lo que no ocurrió. Proporcionalidad de la sanción Insiste la actora en los excesos en la calificación de la falta y de la sanción - la proporcionalidad y razonabilidad en la acción disciplinaria: la arbitrariedad, una de las formas en que se excede la facultad discrecional de la administración, tiene muchas caras.
Al respecto no se determinó en el caso concreto exceso en el ejercicio de la acción disciplinaria, ni mucho menos la interpretación de las normas en forma mecánica, y tal como ya se dijo en esta misma providencia la sanción fue proporcional y ajustada a los términos señalados en la ley disciplinaria. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 37 Del procedimiento Verbal Agrega la accionante que en el sub lite, el cargo endilgado a Gloria Liliana Monsalve Valencia, está fundado en el artículo 48 del CDU, que a su vez está incluido dentro de las faltas gravísimas que a voces imperativas del artículo 175 ídem, se debe tramitar por el procedimiento verbal.
Se destaca que el legislador a través del artículo 17529 del Código Disciplinario Único previó la aplicación del procedimiento verbal en los siguientes casos: “ARTÍCULO 175. APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia.” (Numeral resaltado por la Sala).
Conforme a esta disposición el legislador ha concebido el procedimiento verbal para adelantar aquellos procesos disciplinarios en los que se encuentran descritas las condiciones referidas en cada uno de los incisos previstos en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, y para el caso que nos ocupa el inciso segundo prevé la aplicación del procedimiento verbal para las faltas enunciadas en los numerales allí contenidos, no encontrándose contemplada la falta gravísima disciplinaria descrita en el numeral 1º del 29 Esta norma fue modificada por el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, que adicionó un inciso tercero, así: «En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos.».
Sin embargo, este inciso no se aplica para el procedimiento verbal adelantado contra el actor, dado que no estaba vigente para la época de los hechos y la investigación administrativa. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 38 artículo 48 ídem. Esta subsunción típica de la falta llevó al municipio demandado a adelantar el procedimiento por el trámite ordinario.
En cuanto a las serias dudas con respecto a lo que para la actora es un montaje de los vendedores ambulantes en compañía de funcionarios de la administración municipal, para perjudicar a la disciplinada Gloria Liliana Monsalve Valencia, lo que sustenta en la celeridad con que en los medios de comunicación ya tenían prácticamente montada la noticia, no se probó dentro del caso planteado montaje alguno, ya que las hojas de vida en la entidad demandada reposan en la oficina de gestión humana, donde se encuentran debidamente custodiadas.
En atención a lo previamente señalado, la Sala no comparte la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, pues la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales fue sancionada disciplinariamente. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas que accedió las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 24 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia. Número interno: 4756-2019 Demandante: Gloria Liliana Monsalve Valencia Demandado: Municipio de Manizales 39 SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda dentro del proceso iniciado por la señora Gloria Liliana Monsalve Valencia, según lo expuesto anteriormente.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER