CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: CARLOS FELIPE CHAUX MOSQUERA Y OTROS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
SUBSIDIARIEDAD- No se agotaron los medios de defensa procedentes. NULIDAD PROCESAL-El afectado puede proponer un incidente. La Sala decide la impugnación interpuesta por los solicitantes contra el fallo proferido el 14 de septiembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 21 de julio de 2023, Carlos Felipe Chaux Mosquera, Astrid Ximena León, Ramón Betancourt y Cristian Amórtegui, a través de apoderado, formularon acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada, a la igualdad y a la no discriminación, que alegaron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cauca al proferir la sentencia del 4 de mayo de 2023 y omitir vincularlos en la acción popular1 que César Ayala Navia presentó para la protección del derecho colectivo al espacio público en la vía que comunica la Parcelación Altos de Canta Claro con el Supermercado el Vecino en el sector de Río Blanco, Popayán. En virtud del amparo, se solicita ordenar que se profiera un nuevo fallo en el que se tengan en cuenta “las familias residentes en la parcelación Rincón de Río Blanco y la 1 Identificado con número de radicado 19001-33-33-007-2021-00184-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: Carlos Felipe Chaux Mosquera y otros Acción de tutela – Segunda instancia Vereda Altos de Rio Blanco, al igual que el propietario de las vías privadas de la parcelación Rincón de Río Blanco” y que la autoridad judicial se abstenga de emitir fallo sin pruebas debidamente recaudadas y aportadas por las partes.
Como medida previa, se pide la suspensión provisional de la sentencia cuestionada. 2. Hechos relevantes La acción popular bajo estudio pretendía que se declarara vía pública la carretera que comunica la Parcelación Altos de Canta Claro con el Supermercado el Vecino en el sector de Río Blanco, Popayán, se ordenara la libre locomoción de la ciudadanía en dicha vía y el retiro de una reja de color azul.
Las anteriores medidas se solicitaban como restablecimiento del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. El asunto correspondió en primera instancia al Juez Séptimo Administrativo de Popayán, que en sentencia del 31 de marzo de 2022 negó las pretensiones de la demanda. La parte demandante formuló recurso de apelación contra esa providencia. El 4 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Cauca profirió sentencia que revocó la anterior decisión y, en su lugar, amparó el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público de la comunidad en general, vulnerado con el cierre de la vía con vocación de uso público en el sector de la vereda Río Blanco, municipio de Popayán y ordenó el retiro de la reja. 3.
Fundamentos de la solicitud Los solicitantes sostienen que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada, a la igualdad y a la no discriminación, pues omitió esclarecer los hechos bajo contienda al no decretar inspección judicial o peritaje y, en su lugar, “procedió a superponer imágenes que a todas luces requieren la práctica de un dictamen topográfico para efectos de verificar las coordenadas en el lugar de los hechos”.
Por otra parte, aducen que la acción popular no se notificó a los habitantes de las vías internas, zonas comunes y zonas verdes de la parcelación Rincón de Río Blanco, 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: Carlos Felipe Chaux Mosquera y otros Acción de tutela – Segunda instancia respecto de la cual poseen las siguientes calidades: Carlos Felipe Chaux, urbanizador y propietario;
Astrid Ximena León y Cristian Amórtegui, propietarios, y Ramón Betancourt, presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Altos de Río Blanco y propietario. Tampoco se notificó a la Agencia Nacional de Tierras, en tanto que los predios impactados por el fallo se encuentran en zona rural. Agregan que la acción popular es improcedente, pues el asunto en contienda está pendiente de debate en sede administrativa y, por demás, se podía acudir a la jurisdicción ordinaria para solicitar que se declare un derecho real de servidumbre.
Además de ello, indican que el predio está conformado por una zona forestal con ecosistema de bosque natural nativo y sobre el cual pasa una fuente hídrica, según quedó registrado en oficio n°. 150.155.03 de 2022 de la Corporación Autónoma Regional del Cauca-CRC, que dejó constancia de una visita a la zona forestal. 4. Trámite de primera instancia El 24 de julio de 2023 se admitió la acción de tutela, se negó la medida previa solicitada y se ordenó su notificación a la autoridad accionada, así como al Juez Séptimo Administrativo de Popayán, la Defensoría del Pueblo, César Ayala Navia, Mauricio Montilla y Walter Humberto Ortega Burbano en calidad de terceros con interés. También se notificó al agente del Ministerio Público para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Juzgado Séptimo Administrativo de Popayán informó que la actuación procesal en primera instancia no desconoció derechos fundamentales. Asimismo, aportó la dirección de notificación de unos terceros con interés y enlace digital al expediente de la acción popular2. La Defensoría Regional del Valle del Cauca afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no vulneró los derechos fundamentales solicitados.
El Municipio de Popayán pidió que se declare la carencia actual de objeto de la tutela, pues ya se dio cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2 El enlace no funciona, pero su contenido a corte del 27 de julio de 2023 aparece en índice 8 Samai. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: Carlos Felipe Chaux Mosquera y otros Acción de tutela – Segunda instancia Cesar Ayala Navia informó que, a pesar de la orden dictada en la sentencia controvertida, “se observa que la reja materia de controversia fue reinstalada junto con una cadena, pese a que el 24 de julio de 2023 había sido retirada en la diligencia de cumplimiento del fallo de la acción popular”.
En respuesta al señor Ayala Navia, los solicitantes esgrimieron que indujo en error al Tribunal Administrativo del Cauca para beneficiarse de una vía que no tiene vocación de uso público y que contiene un nacimiento de agua. Los demás intervinientes fueron notificados en debida forma y guardaron silencio. Mediante sentencia del 14 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Primera declaró improcedente la tutela, pues no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que los solicitantes podían promover incidente de nulidad para alegar la causal prevista en el artículo 133.8 CGP, conforme a las remisiones del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y 208 CPACA.
Consideraron que no existe un perjuicio irremediable. Los solicitantes impugnaron el fallo de primera instancia. Reiteraron los argumentos del escrito de tutela y expusieron que, dado el carácter urgente del retiro de la reja de acceso a la propiedad de los accionantes, se requiere “tutelar los derechos invocados de forma transitoria, hasta tanto se interponga el incidente de nulidad del fallo”.
El 31 de octubre de 2023 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 14 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: Carlos Felipe Chaux Mosquera y otros Acción de tutela – Segunda instancia Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: Carlos Felipe Chaux Mosquera y otros Acción de tutela – Segunda instancia respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados6. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: Carlos Felipe Chaux Mosquera y otros Acción de tutela – Segunda instancia Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial.
Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales7. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
Caso concreto La providencia judicial bajo estudio analizó la vía que comunica la Parcelación Altos de Canta Claro con el Supermercado el Vecino a partir de unas imágenes satelitales y unos oficios aportados por el Municipio de Popayán, que incluyen un mapa y la información de base predial verificada en el Geoportal del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Conforme a los anteriores medios de prueba, advirtió que las coordenadas 7 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: Carlos Felipe Chaux Mosquera y otros Acción de tutela – Segunda instancia bajo estudio tienen vocación de uso público y, por ello, los vecinos de la vereda Río Blanco no podían limitar su circulación. En esa medida, amparó el derecho colectivo invocado y ordenó que “se disponga el retiro definitivo de la reja y obstaculización que impida el tránsito de la población en el sector”.
La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En cuanto a la falta de notificación a los solicitantes de la acción popular, la Sala estima que tienen a su disposición el incidente de nulidad para formular ese reproche. En efecto, el artículo 133.8 del CGP, aplicable al procedimiento de la acción popular por remisión del artículo 306 del CPACA y del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, establece como causal de nulidad que no se notifique del auto admisorio a las personas que deban ser citadas como parte.
El artículo 209 del CPACA prevé que las nulidades del proceso se tramitarán como incidente, en la forma prevista en el artículo 210 del CPACA. Además, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que permita la intervención transitoria del juez constitucional. Los solicitantes no justificaron dicha circunstancia más allá del cerramiento inminente de la reja, situación ocurrida el 24 de julio de 2023, sin perjuicio de que el tercero con interés Cesar Ayala Navia advirtió 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-03916-01 Solicitante: Carlos Felipe Chaux Mosquera y otros Acción de tutela – Segunda instancia que en agosto se volvió a instalar dicha reja.
Aunado a lo anterior, al consultar las actuaciones surtidas en la acción popular, se advierte que los solicitantes no han presentado memorial para adelantar el incidente de nulidad, aunque han transcurrido más de cuatro meses desde la presentación de la acción de tutela. Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 14 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de tutela, por los motivos antes expuestos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Carlos Felipe Chaux Mosquera contra el Tribunal Administrativo del Cauca.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ