CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – prestación de servicios educativos, en periodo escolar CADUCIDAD cuando el enriquecimiento sin causa tiene su causa en la ejecución anticipada de un contrato / ACTIO IN REM VERSO- requisitos generales de procedencia – económicos y jurídicos- / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA -entidades sometidas EGCAP- requisitos especiales de procedencia, aplicación de sentencias unificación del 19 de noviembre de 2012 y del 31 de julio de 2025-.

SUBSIDARIEDAD - debe verificarse que el desplazamiento patrimonial alegado, no se predique de otra de las fuentes de obligaciones. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2022, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, que negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO El Colegio Manuel Saturio Valencia, junto con otras instituciones educativas, suscribió con el municipio de Quibdó el Convenio Interadministrativo N.º 009 del 23 de abril de 2008, cuyo objeto fue promover y garantizar el acceso a la educación de estudiantes de bajos recursos económicos durante ese año, con una duración de doce meses.

En la demanda se relató que entre los años 2008 y 2015 se prestó el servicio educativo a dichos estudiantes sin que el ente territorial reconociera el pago correspondiente. Además, en la apelación se alegó que, mediante circulares Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 2 emitidas en 2012, el ente territorial constriñó a la parte demandada a continuar prestando el servicio.

ANTECEDENTES La demanda El 12 de enero de 2016 1, por intermedio de apoderado judicial, el señor Braulio Calimeño Valencia, quien se identificó como representante legal del Colegio Manuel Saturio Valencia interpuso demanda de reparación directa contra el municipio de Quibdó- Secretaría de Educación Nacional. Las pretensiones se elevaron en los siguientes términos: (…) PRIMERA.

Que se declare, que la Institución Educativa privada COLEGIO MANUEL SATURIO VALENCIA la cual se encuentra debidamente representada por el señor BRAULIO CALIMEÑO VALENCIA, en los años 2013 a 2015 le prestó los servicios educativos AL MUNICIPIO DE QUIBDÓ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE QUIBDO,- con el objeto de garantizar el acceso y permanencia de los estudiantes de bajos recursos en las instituciones educativas mediante el apoyo a los colegios privados para la prestación del servicio público educativo en el Municipio de Quibdó, previa petición -circulares 038 y 009, entre otras- y órdenes remitida(sic) por esa entidad, sin existir una relación contractual.

SEGUNDA. Que se declare que el municipio de Quibdó- Secretaría de Educación Municipal de Quibdó-, recibió utilidad provecho o beneficio público (enriquecimiento del patrimonio estatal) a costa del servicio que prestó la Institución Educativa privada COLEGIO MANUEL SATURO VALENCIA DE QUIBDÒ, a los estudiantes de bajos recursos en las instituciones educativas mediante apoyo a los colegios privados para la prestación del servicio público educativo en el Municipio de Quibdó. TERCERA.

Que con fundamento en el Art. 90 de la C. Nacional, EL MUNICIPIO DE QUIBDÓ -SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE QUIBDÓ-, es patrimonialmente responsable de todos los daños materiales y perjuicios morales causados a la Institución Educativa privada COLEGIO MANUEL SATURIO VALENCIA DE QUIBDÓ, por haber utilizado sus servicios en la atención escolar a los estudiantes de bajos recursos de Quibdó, por haber utilizado sus servicios en la atención escolar a los estudiantes de bajos recursos del Municipio de Quibdó y no haberle desembolsado al COLEGIO MANUEL SATURIO VALENCIA DE QUIBDÓ los dineros que por ley le correspondía como producto de la prestación del servicio público educativo que le prestó al Municipio de Quibdó -Secretaría de Educación Municipal de Quibdó y que fueron debidamente girados por el Ministerio de Educación Nacional, dentro del programa del sistema general de participaciones y de conformidad con la tipología de los años 2013 a 2015 CUARTA.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se imponga al ente público demandado la obligación de pagar al demandante la Institución Educativa IIndice 0009 SAMAI, archivo “10RECIBEMEMORIAL _RESPUESTA_27001233300020160003(.pdf)pp2- 37 o ff. 1-36. Subsanación pp168-171 y ff. 164-166. Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 3 privada COLEGIO MANUEL SATURIO VALENCIA DE QUIBDÓ la cual se encuentra debidamente representada por el señor BRAULIO CALIMEÑO VALENCIA, la indemnización correspondiente a todos los perjuicios morales y materiales sufridos en sus respectivas modalidades de daño emergente, lucro cesante morales subjetivos y objetivos en la cuantía que resultare probada dentro del proceso la cual asciende a más de $2.500.000.000, según los hechos expuestos en la demanda así (…) Como fundamento de las anteriores pretensiones, se expuso como hechos de la demanda que, la institución educativa Manuel Saturio Valencia de Quibdó es una institución privada, a la cual la Secretaría de Educación Departamental del Chocó le otorgó licencia de funcionamiento por Resolución No. 1067 de 1979.

Con el fin de promover y garantizar el acceso a la educación de estudiantes de bajos recursos económicos, en el año 2008 el alcalde de Quibdó invitó a varias instituciones educativas privadas a firmar el Convenio Interadministrativo Nro. 009 del 23 de abril de 2008, a través de apoyos económicos a las instituciones privadas, en la que se destaca el Liceo de Bachillerato Manuel Saturio Valencia de Quibdó. Según se relata en la demanda, el referido convenio se suscribió por un año y tenía por objeto «garantizar el acceso y permanencia de estudiantes de bajos recursos en las instituciones educativas mediante el apoyo a los colegios privados».

En este sentido, el municipio asumió los compromisos de cubrir los gastos que se generaran por el cumplimiento del convenio, así como seguir y acompañar a las instituciones educativas, quienes debían matricular a los estudiantes y prestarles el servicio. Se indicó que la institución educativa cumplió a cabalidad el convenio y atendió los estudiantes desde el año 2008 al 2015, quienes fueron reportados ante el ente territorial, a la Secretaría de Educación Municipal y al Ministerio de Educación, quien desembolsó el dinero correspondiente al municipio de Quibdó, pero este último no lo transfirió a la institución educativa.

Señaló que la institución educativa le solicitó al alcalde el pago de las cifras adeudadas, en enero y febrero de 2009, sin obtenerse una respuesta satisfactoria, pero siguieron prestando el servicio y matriculando estudiantes por orden de la administración del municipio -situación que se repitió en enero de 2015-. Señaló que las directivas de la institución procedieron desde el año 2009 a seguir atendiendo a los alumnos del municipio, e indicaron que este siguió empleando la Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 4 información que la institución reportaba en el SIMAT para seguir obteniendo financiamiento por la prestación del servicio de educación de conformidad con el artículo 16 de la Ley 715 de 2001.

Adujo que lo anterior resultaba acreditado por las Circulares 038 del 13 de marzo de 2012 y de 009 de enero de 2012, mediante la cuales se exhortó a la institución a informar de todas las novedades educativas presentadas. Adujo que, por Oficio del 9 de julio de 2013, remitido por el Ministerio de Educación, se certificó el giro de dineros al municipio, lo que incluyó las matrículas entre 2008 al 2012.

Por último, afirmó que de 2008 a diciembre de 2015 la institución educativa ha venido funcionando con sus propios recursos, sin obtener financiamiento del ente territorial y de conformidad con los documentos del CONPES social, calculó que a la institución se le debía reconocer el pago de $1’711.180.000 millones de pesos por los alumnos atendidos entre 2013 y 2015.

Contestación del municipio de Quibdó Por intermedio de apoderada judicial, el municipio de Quibdó solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda. En relación con los hechos, adujo que entre 2008 y 2015, el ente territorial no tuvo insuficiencia cualitativa o cuantitativa que requiriera la contratación de instituciones privadas, inclusive indicó que por Resolución 054 del 18 de febrero de 2013 se reestructuró la planta de docentes, pues su número excedía los requeridos.

Negó que se le haya solicitado a la demandante seguir prestando los servicios de educación, y señaló que a dicha institución no se le renovó la licencia de funcionamiento. Por último, explicó que los requerimientos sobre el reporte de matrículas se dirigían a todas las instituciones de carácter educativo – privada e institucional- y no se podían interpretar como ampliación del convenio suscrito en 2008.

Negó que el Ministerio de Educación asignara recursos a la institución educativa demandante, habida cuenta, esta es de naturaleza privada. Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 5 Sentencia de primera instancia El 16 de septiembre de 2022, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, negó las pretensiones de la demanda de la referencia. Una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos procesales, para decidir el fondo del asunto se refirió a una providencia de esta Corporación, cercana al caso de la referencia2 y enunció las pruebas obrantes en el plenario.

De este modo, estimó que se debían denegar las pretensiones de la demanda, habida cuenta, que las pruebas obrantes en el plenario no servían a establecer la existencia, cuantía y naturaleza de la prestación realizada Colegio Manuel Saturio Valencia, en favor del municipio de Quibdó, de la cual se depreca el empobrecimiento patrimonial.

Pese a encontrarse acreditado por la Sala que entre el municipio e Quibdó y el Bachillerato Mixto Manuel Saturio Valencia de Quibdó se celebró Convenio Interadministrativo N° 009 del 23 abril de 2008, el cual tenía una duración de un año y tenía por objeto el indicado en la demanda, leídas las disposiciones del mismo concluyó que «no se observa la obligación de un pago por parte de la entidad demandada», salvo por los gastos que se causaran por la legalización del convenio.

De igual forma, refirió que las pruebas practicadas en el proceso no acreditaron los supuestos de hecho alegados en la demanda, como se trata de solicitud de la alcaldesa de Quibdó a la institución educativa dirigida a que se prestara el servicio de educación a 256 menores en 2013, 350 en 2014, 330 en 2015; ni el alegado empobrecimiento y enriquecimiento.

De igual forma, manifestó que los testimonios practicados cuentan que no existía insuficiencia de docentes y/o de establecimientos educativos en el municipio de Quibdó, para la época de los hechos. Recurso de apelación3 Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso el recurso de apelación, 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 9 de julio de 2021, rad: 27001-23-33-000-2012-00101-01(48617), CP Alberto Montaña Plata. 3 SAMAI TA índice 0004 Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 6 por el cual solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, y en su lugar se concedieran las pretensiones de la demanda.

Se refirió al contenido de la sentencia del 9 de marzo de 2017 rad. 54. 1214, para luego indicar que en las Circulares Nro. 009 del 17 de enero de 2012 y la Nro. 038 de marzo de 2012 – entre otras-, la Secretaría de Educación de Quibdó hizo valer su posición dominante y requirió a la institución para que allegara listado de alumnos reprobados, reporte de matrículas, so pena de imponer sanciones, con lo cual se acreditó el constreñimiento de la entidad.

También se refirió al testimonio de Paulina Cuesta, para decir que por el mismo se acreditaron los elementos para declarar la procedencia de la actio in rem verso, en la medida que este da cuenta de la prestación de servicios a favor del ente territorial y la renuencia de este a pagarlos. Aduce que, en el Oficio del 14 de noviembre de 2012, la alcaldesa de Quibdó reconoció al Director de Primera Infancia del Ministerio de Educación, que el municipio adeuda a la institución educativa demandante el pago por la prestación del servicio de educación. Trámite en la segunda instancia Por auto del 29 de marzo 2023, el tribunal concedió el recurso de apelación5.

Allegado el proceso al Consejo de Estado, por auto del 22 de abril de julio de 2024,6 el despacho sustanciador admitió el recurso interpuesto. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público allegó concepto No. 043 de 20247. Concepto del Ministerio Público En su concepto, el agente ministerio público estimó que debía confirmarse la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó. Se refirió al material probatorio obrante en el plenario, para concluir que: i) no se acreditó la prestación del servicio de educación entre los años 2013 a 2015, del cual se predica el empobrecimiento patrimonial alegado en la demanda; ii) por el contrario, se probó que no existía 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 9 de marzo de 2017, rad. 05001-23-31-000-2012-00690-01(54121), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 5 Folio 544 Cp.. 6 Índice 003 SAMAI. 7 Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 7 insuficiencia de establecimientos educativos oficiales o docentes en dicho periodo.

Agregó que: iii) en el expediente no obran cuentas de cobro semestrales, que debió haber presentado la institución demandante, de haberse continuado con la prestación del servicio pactado en el Convenio 009 de 2008; iv) así como no se acreditó que el municipio haya recibido, transferencia alguna por parte del Ministerio de Educación. v) En relación con las Circulares 038 del 13 de marzo de 2012 y la Circular Nro. 0099 del 17 de enero de 2012, descartó que puedan concluirse que equivalen a constreñimiento del ente territorial, pues simplemente solicitaban información que no era obligatoria presentar, si el servicio de educación no se estaba prestando.

I. CONSIDERACIONES Aclaración preliminar 1. Examinado el expediente, se advierte que en la demanda se fijó sello por parte de la Oficina Judicial de Quibdó, donde se registra que esta se presentó personalmente, el 28 de diciembre de 20158, fecha en la cual el a quo estimó que se presentó de la demanda9. Advertido lo anterior, se resalta que el cómputo de términos en días tiene en cuenta los días que permanecen en funcionamiento los despachos judiciales -art. 118 CGP- lo que excluye los días en que este permanece cerrado por vacancia judicial; por ende, al verificarse que la demanda se presentó en el transcurso de la vacancia judicial, (art. 107 D. 1660 de 197810), esta se 8 Indice 0009 SAMAI, archivo “10RECIBEMEMORIAL _RESPUESTA_27001233300020160003(.pdf)p. 37 o folio 36. 9 En la sentencia precisó, (…)i. presupuestos procesales/ El ejercicio oportuno de la acción / En cuanto a la oportunidad para formular la presente acción indemnizatoria, advierte la Sala que se interpuso dentro de los (2) años que establece el literal J del artículo 164 del CPACA, la demanda se presentó de manera oportuna porque los servicios reclamados se presentaron desde 2013-2015 y la demanda se presentó el 28 de diciembre de 2015(…) (subrayado por fuera del original) 10 ART. 107.

Para efectos legales, los días de vacancia en la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Publico y las Direcciones Seccionales de Instrucción Criminal, son los siguientes: a) Los domingos, los días festivos cívicos o religiosos que determine la ley, y los de Semana Santa, salvo para los Juzgados de instrucción Criminal, los Juzgados de Instrucción Penal Aduanera, los Juzgados Penales y Promiscuos de Menores y las Direcciones Seccionales tic instrucción Criminal, que deberán prestar sus servicios los días lunes, martes y miércoles de dicha semana. b) Los días comprendidos entre el 20 de diciembre de cada año y el diez (10) de enero siguiente, inclusive, lapso en el cual los funcionarios y empleados, con las excepciones que se indican en el artículo siguiente, disfrutarán colectivamente de las vacaciones anuales.

(…) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 8 entiende radicada el primer día hábil siguiente al final de este periodo11, esto es el 12 de enero de 2016.

Normatividad aplicable 2. Como la demanda se tiene por presentada el 12 de enero de 2016, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su entrada en vigencia, es decir, a partir del mentado 2 de julio de 2012.

Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 3.

La jurisdicción de lo contencioso-administrativo, como guardián del orden jurídico, conoce las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la 11 Sobre la disposición de tener presentada por fecha en el precedente de la corporación se ha indicado que los términos que vencen durante la vacancia judicial se extienden al día hábil siguiente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 27 de agosto de 2021, rad: 54001-23-31-000-2012-00034-01(54316), CP María Adriana Marín [Fundamento de derecho 2]« allí se precisó. (…) En virtud de lo anterior es que esta Corporación ha sido enfática en señalar que la vacancia judicial no suspende el término con el que cuentan los ciudadanos para poner en movimiento el aparato jurisdiccional, situación que solo se presenta cuando el plazo para la presentación de la demanda expira dentro de ese período, oportunidad en la que la caducidad se extiende hasta al primer día hábil siguiente de aquel en que se termine la vacancia, sin que se pueda entender como una reanudación del cómputo(…)» Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 9 pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $344’727. 500.oo millones de pesos12.

Oportunidad de la demanda 4. En lo que respecta a este concepto, la Subsección antecede que, en el presente caso, el cómputo del término de caducidad está determinado por el artículo 164.2.i del CPACA, que al respecto precisó que dicho plazo se extiende por «(…) dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, (…) o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior (…)». 5.

En el escrito de la demanda se alegó que el empobrecimiento deprecado por la institución educativa Manuel Saturio Valencia se habría configurado por la prestación del servicio educativo entre los años 2008 y 201513, en favor de la población menor del municipio de Quibdó. Aunque el demandante sostuvo que dicha prestación se enmarcó inicialmente en el Convenio N.º 009 del 23 de abril de 200814, al revisar las cláusulas del acuerdo no es posible determinar el alcance de las obligaciones dinerarias que presuntamente asumió el ente territorial con la institución educativa, según la cláusula segunda15.

Además, se resalta que la duración del referido convenio fue pactada por un año, conforme a la cláusula tercera16-, sin que en el expediente obre prórroga alguna del mismo. 6. No obstante, en la demanda se señaló que la prestación del servicio tuvo lugar entre los años 2013 y 2015. Ahora bien, en casos similares al subjudice la corporación frente a la fecha que debe considerarse como inicio del cómputo de caducidad ha estimado que será aquella que coincide con la prestación del 12 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de [2016], [$ 689.455.000,oo], por 500. 13 Se anota que en la demanda difieren el relato de los hechos y lo consignado en las pretensiones.

Mientras en el primero se hace referencia a la prestación del servicio desde 2008, las pretensiones se formularon desde el 2013. 14 Ff. 90-91 CP 15 SEGUNDA OBLIGACIONES DE LAS PARTES: Para el cumplimiento del presente convenio las partes se comprometen a: 2.1.1 Destinar los recursos correspondientes para el desarrollo del presente convenio(…)

2.2. POR PARTE DEL BACHILLERATO MIXTO MANUEL SATURIO VALENCIA, 2.21 Matricular los estudiantes que presenten la orden de matrícula o bonos escolares emitidos por la alcaldía y/o de aquellos que no posean los medios económicos para sufragar los costos de la matrícula(…) 16 (…) TERCERA: DURACIÓN La duración del presente convenio será de 1 año contada a partir de la firma y perfeccionamiento del presente convenio.

(…) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 10 servicio17. No obstante, como se expondrá más adelante, en el plenario no se cuenta con pruebas que permitan establecer objetivamente la época en que se prestó el servicio de educación en favor del ente territorial demandado, ni existen elementos que permitan determinar cuándo debió conocerlo.

Por lo tanto, se apreciará conforme al período señalado en las pretensiones, según el cual la demandante prestó dicho servicio. En este entendido, previsto que se tiene por fecha de presentación de la demanda el 12 de enero de 2016 (ver ut supra) y que la suspensión de cómputo de la caducidad tuvo lugar entre el 5 de noviembre y el 9 de diciembre de 2015, según constancia de la Procuraduría 41 Judicial II Para Asuntos Administrativos18, la demanda se presentó cuando ya había caducado frente a la prestación de los servicios educativos realizados con anterioridad al 7 de diciembre de 2013, fecha que corresponde a los dos años de que trata el artículo 164 del CPACA computados hacia atrás, desde la fecha de la radicación de la demanda.

Legitimación en la causa 4. En lo que toca la legitimación en la causa por activa, se allegó con la demanda Resolución 18 (ilegible) del 10 de octubre de 2011, mediante la cual la Secretaría de educación de la Alcaldía Municipal de Quibdó le otorgó al Establecimiento Educativo Bachillerato Mixto Manuel Saturio Valencia licencia de funcionamiento, en la modalidad definitiva por tiempo indefinido19.

Ahora, en lo que toca la prueba de la existencia y representación de las instituciones educativas de las que trata el artículo 9 de la Ley 715 de 200120 y el artículo 138 de la Ley 115 de 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 16 de diciembre de 2020, rad: 76001-23-31-000-2010-00326-01(65451), CP.

Marta Nubia Velásquez Rico [ Fundamento de derecho 3], 18 Ff. 94-99CP o pp. 95-100 Expediente Digital índice 0009 SAMAI. 19 ARTÍCULO SEGUNDO 20 (…)ARTÍCULO 9. Instituciones educativas. Institución educativa es un conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad será prestar un año de educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo, y la media.

Las que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominarán centros educativos y deberán asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes. Deberán contar con licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, disponer de la infraestructura administrativa, soportes pedagógicos, planta física y medios educativos adecuados.

Las instituciones educativas combinarán los recursos para brindar una educación de calidad, la evaluación permanente, el mejoramiento continuo del servicio educativo y los resultados del aprendizaje, en el marco de su Programa Educativo Institucional. (…) Las instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales.

Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 11 199421, esta no está sujeta, según los prescrito por el artículo 45 del Decreto Ley 2150 de 200822 a tener que ser acreditada por «certificación expedida por la Cámara de Comercio Competente», como lo prescribe el artículo 43 ejusdem23 para las «personas jurídicas de derecho privado».

Precisado lo anterior, en el plenario se allegó la Resolución del 10 de octubre 2011de la Secretaría de Educación de la alcaldía municipal de Quibdó por la cual se otorgó licencia de funcionamiento en la modalidad definitiva al Establecimiento Educativo Bachillerato Mixto Manuel Saturio Valencia, para prestar el servicio de educación formal y se precisó que el establecimiento resultaba propiedad de la Fundación Manuel Saturio Valencia y estaba bajo la dirección del representante legal especialista Paulina Cuesta de Valores.- artículo Segundo24-.Expresadas las anteriores consideraciones, la Sala tendrá por acreditada la existencia del establecimiento educativo demandante y su representación legal por la señora Paulina Cuesta de Valores 21 (…)

ARTÍCULO 138. NATURALEZA Y CONDICIONES DEL ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO. <Ver Notas del Editor> Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos fijados por esta Ley.(…) El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos: a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial; b) Disponer de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados, y c) Ofrecer un proyecto educativo institucional.

Los establecimientos educativos por niveles y grados, deben contar con la infraestructura administrativa y soportes de la actividad pedagógica para ofrecer al menos un grado de preescolar y los nueve grados de educación básica. El Ministerio de Educación Nacional definirá los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección que debe reunir el establecimiento educativo para la prestación del servicio y la atención individual que favorezca el aprendizaje y la formación integral del niño. 22 ARTÍCULO 45.- Excepciones.

Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 1396 de 1997. Lo dispuesto en este capítulo no se aplicará para las instituciones de educación superior; las instituciones de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan servicios de vigilancia privada; las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, y asociaciones de ministros; las reguladas por la Ley 100 de Seguridad Social, los sindicatos y las asociaciones de trabajadores y empleadores; partidos y movimientos políticos;

Cámaras de Comercio; y las demás personas jurídicas respecto de las cuales la Ley expresamente regule en forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales. 23 ARTÍCULO 43.- Prueba de la existencia y representación legal. La existencia y la representación legal de las personas jurídicas de derecho privado a que se refiere este capítulo, se probará certificación expedida por la Cámara de Comercio competente, la cual llevará el registro de las mismas, con sujeción al régimen previsto para las sociedades comerciales y en los mismos términos y condiciones que regulan sus servicios.

(…) 24 (…)

ARTÍCULO SEGUNDO: Otorgar al Establecimiento Educativo BACHILLERATO MIXTO MANUEL SATURIO VALENCIA licencia de funcionamiento en la modalidad definitiva por tiempo indefinido, para Prestar el Servicio de Educación Formal en los Niveles de Educación Preescolar, Educación Básica -Clico(sic) de Primaria Ciclo de Secundaria-, Educación Media-Media académica y Media técnica – con énfasis en emprendimiento, ciencias naturales, artes aplicadas, salud y nutrición, de naturaleza privada, de carácter mixto, de jornada diurna, nocturna y sabatina, con Sede en la Carrera 5ª# 23-63., Barrio la Yesquita, de Propiedad de la FUNDACIÓN MANUEL SATURIO VALENCIA y bajo la dirección del Represéntate legal Especialista PAULINA CUESTA DE VALORES.

(…) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 12 Elevadas estas precisiones, la Sala aclara que la representación del demandante no es condición sine qua non para tenerse por legitimado en la causa por activa25, pues no toca la relación sustancial que se deriva de los intereses puestos en litigio; no obstante, se precisa que la irregularidad que se haya podido configurar por la indebida representación de la institución educativa (art. 133.4 CGP26) ante falta de acreditación de la calidad de representante legal, en la que actuó el señor Braulio Calimeño Valencia, se tiene por saneada en los términos del artículo 136 del CGP27.

Ello, al constatarse que la misma no fue propuesta en las oportunidades correspondientes por la parte demandada y en el transcurso de la primera instancia, la señora Paulina Cuesta Cuesta solicitó se le tuviera como representante legal de la referida institución, ante el deceso del señor Braulio Calimeño Valencia, para lo cual otorgó poder al señor Rafael Enrique Figueroa Lozano 28, y no se evidencia una vulneración al debido proceso de las partes, derivada de las anteriores circunstancias. 5.

Ahora, en lo que toca propiamente la legitimación en la causa por activa, se desprende de los hechos de la demanda que el Establecimiento Educativo Bachillerato Mixto Manuel Saturio Valencia de propiedad de la Fundación Manuel Saturio Valencia, alegó en la demanda que resultó empobrecido ante la presunta prestación del servicio de educación, con sujeción a lo dispuesto en las Circulares 038 del 13 de marzo de 2012, de 009 de enero de 2012 y 144 del 17 de noviembre de 2012 que profirió la Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó. Por su 25 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, CP: María Adriana Marín, Sentencia del 3 de abril de 2020, rad.: 25000-23-26-000-2008-00107-01(41442) [ Fundamento de derecho1.3] (…) Dada la naturaleza de la legitimación, es claro que la misma no debe confundirse con la titularidad ni el ejercicio del derecho de acción, como tampoco depende de que el sujeto esté debidamente representado en el juicio.

Esto último equivale a decir que, la debida representación del demandante o el demandado no es condición sine qua non de la legitimación en la causa, pues mientras esta atiende a la relación sustancial de la que surge el derecho en litigio y es indispensable para proferir sentencia de mérito, la debida representación para intervenir en la actuación judicial es un elemento de carácter netamente procesal, que no consulta ni se atiene a la existencia previa de la relación sustancial entre las partes y cuya ausencia no afecta el hecho de que la parte indebidamente representada ostente legitimación para demandar o para ser demandada.(…) 26 Artículo 133.

Causales de nulidad: El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. (…) 27 Artículo 136. Saneamiento de la nulidad La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1.

Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. (…) 4. Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.

PARÁGRAFO. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables. 28Índice 00040 SAMAI Tribunal Administrativo del Chocó – solicitud que no fue resuelta -en el transcurso de la primera instancia. Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 13 parte, el ente territorial demandado resulta legitimado en la causa por pasiva como entidad que profirió las referidas circulares y resultó presuntamente enriquecido por la prestación del servicio de educación adelantada por la demandante.

Problema jurídico Vista la argumentación expuesta en el recurso de apelación y en la sentencia de primera instancia, corresponde a la Sala precisar si se acreditó la prestación del servicio educativo en favor del municipio de Quibdó, así como el presunto constreñimiento por parte de este último, manifestado en las Circulares N.º 038 del 13 de marzo de 2012, N.º 009 de enero de 2012 y N.º 144 del 17 de noviembre de 2012.

Lo anterior con el fin de establecer si se cumplen los requisitos definidos en el criterio unificado del Consejo de Estado y en la jurisprudencia vigente para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa. En virtud de lo anterior, la decisión se adoptará conforme a los lineamientos unificados por la Sala Plena de esta Sección, establecidos en el fallo del 31 de julio de 2025.

Así, antes de determinar el medio de control procedente, deberá establecerse si en el caso de referencia el desplazamiento patrimonial alegado por la parte demandante no se fundamenta en ninguna de las fuentes de las obligaciones previstas en el artículo 1494 del Código Civil29, conforme a los criterios establecidos en la reciente decisión de unificación. Para ello, se procederá a: i) identificar el marco jurídico vigente y aplicable a los casos en los que se atribuye un enriquecimiento sin causa por parte de la administración pública, y ii) analizar el caso concreto para determinar si se acreditó un desplazamiento patrimonial, establecer su origen y, en consecuencia, identificar el medio de control procedente para su estudio. 29 (…) Artículo 1494.

Fuente de las obligaciones. Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia.

(…) Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia.

Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 14 I. Enriquecimiento sin causa, «Actio rem verso», posición unificada de la corporación. Entidades regidas por el EGCAP 6.

En lo que toca al «enriquecimiento sin causa o injustificado» como figura jurídica, se trata de un concepto jurídico de origen pretoriano que persigue restablecer el equilibrio económico, alterado como producto de un desplazamiento de riqueza sin justificación o causa jurídica, entre quien se empobreció en su patrimonio y aquel que resulta enriquecido30, de forma que la «actio in rem verso» es la acción personal que tiene el empobrecido, para que en virtud de la equidad, sea restablecido en su patrimonio por el enriquecido31. 7.

Su adopción inicial en el ordenamiento jurídico colombiano fue de la mano de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia32 30 Chénede F., Terré F., Simler P. Lequette.Y, Droit Civil, Les obligations, 12eme édition, Dalloz(2019).pp 1361- 1398 Señalaron que autores como Labbe y Aubry y Rau abogarían por la consagración de un cuasi- contrato en la jurisprudencia del Corte de Casación Francesa, quien en un primer momento la rechazó, pero luego reconoció la figura de la «actio rem verso» en la famosa sentencia Pautereauc/ Bourdier, del 15 de junio de 1892, donde lo contempló como la concreción del principio de equidad, el cual impide enriquecerse en detrimento de otro..

Allí se precisó (…) Ante tal constatación de deficiencia, diversos autores, como Labbe y Aubry y Rau, abogaron por el cuasi contrato de enriquecimiento injusto. Esta idea no convenció inmediatamente al Tribunal de Casación. Al principio, incluso se opuso firmemente a la creación de este nuevo cuasi contrato (…) Probablemente, al darse cuenta, a finales del siglo XIX, de su poder creativo, el Tribunal de Casación decidió dar el paso.

En su famosa sentencia Patureau contra Boudier del 15 de junio de 1892, estableció oficialmente la existencia de la actio rem verso, precisando que este nuevo cuasicontrato derivaba del “principio de equidad” que prohíbe enriquecerse en detrimento de los demás ( ) – en el idioma original-: (…) Face a un tel constat de carence de carence de, différents auteurs, tels Labbe et Aubry et Rau, plaidèrent en faveur du quasi – contrat d’enrichissement sans cause.

La cour de cassation ne fut pas immédiatement séduit par cette idée. Dans un premier temps, elle s’opposa même fermement á la création de ce nouveau quasi-contrat(…) Prenant vraisemblablement conscience, á la fin du XIX siècle, de son pouvoir créateur la Cour de Cassation décida de franchir le pas. Dans son fameux arrêt Patureau c/Boudier en date du 15 juin 1892, elle consacra officiellement l’existence de l’actio rem verso en précisant que ce nouveau quasi-contrat dérivait du «principe d’équité» qui défend de s’enrichir au détriment d’autrui(…)» 31La equidad como fundamento de la pretensión funde enriquecimiento sin causa fue abordado en la sentencia de unificación, fue abordado en el antecedente de unificación, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) a partir de la doctrina que estudió la sentencia la Corte de Casación Francesa del 12 de mayo de 1914: (…)8.

Adviertáse entonces que de conformidad con el recuento que hasta aquí se hahecho la actual actio de in rem verso se empieza a construir a partir del pasaje dePomponio,24 contenido en las regulas iuris del Digesto, según el cual es equitativoque nadie se enriquezca a expensas de otro y por consiguiente se edifica como un mecanismo para obtener las correspondientes restituciones en los eventos en que alguién se ha hecho más rico en detrimento de otro, es decir que dentro de sus elementos están y deben estar necesariamente el enriquecimiento de alguién y el correlativo empobrecimiento de otro.

(…)[ Fundamento jurídico 8] Por su parte la Corte Suprema de Justicia conceptuó Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 19 de diciembre de 2012, radicación No. Referencia: 54001-3103-006-1999-00280-01,MP Jesús Val de Rutén: "(…)En tal acción, pues, subyace un imperativo moral, como que el ordenamiento jurídico no quiere patrocinar el acrecimiento económico de un sujeto a expensas de otro, cuando no existe ningún fundamento jurídico que /o justifique, postulado que encaja, desde luego, con la necesidad de dar a cada quien lo suyo, esto es, lo que verdaderamente le corresponde de acuerdo con los principios de justicia y equidad".

(Sent. Cas. Civ. de 7 de octubre de 2009, exp. 00164-01).(…) 32 Corte Suprema de Justicia sentencias de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; 11 de enero de 2000, M.P. Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 15 corporaciones que identifican su consagración en derecho positivo en el numeral 1 del artículo 95 de la Constitución Política33, los artículos 8 de la Ley 153 de 188734 y del artículo 831 del Código de Comercio35; y la califican de «principio general del derecho» y fuente de obligaciones36.

De igual forma, han establecido como condiciones generales para que proceda el reconocimiento del enriquecimiento sin causa: i) unas de carácter económico y ii) otras de carácter jurídico37. 8. Entre las características de carácter económico que la jurisprudencia -de forma general- exige para la procedencia de la «actio in rem verso», se contemplan: i) la existencia de un enriquecimiento o una ventaja patrimonial y ii) un correlativo empobrecimiento, lo que implica que exista un nexo de causalidad entre el enriquecimiento y el empobrecimiento alegado.

Como condicionantes de carácter jurídico: iii) la transferencia de valor debe carecer de causa o resultar injustificado -no debe existir título jurídico que la justifique38-; iv) es subsidiaria, en la medida que Manuel Ardila Velásquez; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo, exp: 5294: EN esta última se expresó: 33(…) Artículo 95.

La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: 1.

Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios (…) 34 ARTÍCULO 8. Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho. 35 Artículo 831. Enriquecimiento sin justa causa Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, CP Enrique Gil Botero, rad.

Radicación número: 85001-23-31-000-2003-00035-01(35026) [Fundamento jurídico 5](…) El enriquecimiento sin causa, así como la acción idónea para reclamarlo judicialmente (actio de in rem verso), no ostenta el carácter de fuente subsidiaria de las obligaciones, como quiera que a partir de ella se garantiza el acceso a la administración de justicia (art. 228 de la Constitución Política), para deprecar el amparo jurisdiccional ante un incremento patrimonial de naturaleza injusta.

(…) Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de octubre de 1991, exp. 6103, M.P. Daniel Suárez Hernández. 37 Distinción propuesta por Chénede F., Terré F., Simler P. Lequette.Y, Droit Civil, Les obligations, 12eme édition, Dalloz (2019) p. 1364-1383. 38 De allí que algunos eventos del enriquecimiento patrimonial, que en otras latitudes pueda predicarse de la ilegalidad del contrato, (ver Droits des Contrats Administratifs, L. Richer y F. Lichére, 10eme edition, L.G.D.J, Issy-les-Moulineaux, Francia, 2016, pp. 216-221 y CE, arret du 17 novembre 2008 Enterprise Aubelec, 29421) no sean extrapolables al caso colombiano para el caso de los contratos estatales.

Por ejemplo: para el caso de la nulidad absoluta del contrato estatal los artículos 45 y 48 de la Ley 80 de 1993, consagran títulos legales por los cuales, hay lugar reconocimiento económico de prestaciones prestadas, aún en ausencia del contrato – ante el evento de su declaratoria de nulidad-. Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 16 el actor debe carecer de cualquier otra acción 39 y/o medio de control40; y v) su empleo no puede tener por finalidad soslayar una disposición imperativa de la Ley41. 9.

El alcance de este último elemento ha sido el eje principal de las discusiones jurisprudenciales contemporáneas, dado el contenido de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, que exigen la solemnidad del escrito como requisito para el perfeccionamiento del contrato estatal. En este contexto, actualmente existen dos decisiones de unificación que sirven de guía al juez de lo contencioso-administrativo en la valoración del enriquecimiento sin causa respecto «(…) la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato entre esta y el ejecutor (…)»42.

Estas son las sentencias del del 19 de noviembre de 2012 (24897)43 y del 31 de julio de 2025 (57.464)44. 10. En términos generales, ambas decisiones, destacan que la procedencia de este instituto es excepcional45 y no basta con que la conducta del contratista se haya desarrollado en un (…) estado de convencimiento o creencia de estar actuando 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, CP Enrique Gil Botero, rad.

Radicación número: 85001-23-31-000-2003-00035-01(35026) [Fundamento jurídico 5]. En igual sentido, consultar, entre otras, la siguiente providencia: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 19 de diciembre de 2012, radicación No. Referencia: 54001-3103-006-1999- 00280-01,MP Jesús Val de Rutén. 40 Sobre la subsidariedad de la Actio rem verso en esta jurisdicción, ver: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 17 de junio de 2021, CP Nicolás Yepes Corrales, rad: 68001-23-33-000-2019-00256-01 (64.766) [ Fundamento de derecho 5];

Subsección A, Sentencia del 12 de julio de 2024, rad: 05001-23-33-000-2016-00126-00 (69.733) [ Fundamento de derecho ] 41 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 19 de diciembre de 2012 Referencia: 54001-3103-006-1999-00280-01, MP Jesús Vall de Rutén Ruiz.. In extenso al referirse al tema sostiene: «( ) En síntesis, la acerada jurisprudencia en materia de enriquecimiento sin causa exige, tanto en materia civil como mercantil que un individuo obtenga una ventaja patrimonial; que como consecuencia de dicha ganancia exista un empobrecimiento de otro sujeto, esto es, que entre el enriquecimiento y la mengua haya correlación y correspondencia, es decir, que se observe un nexo de causalidad, que uno se deba a u origine en el otro; que el desplazamiento patrimonial se verifique sin causa jurídica que lo justifique, o lo que es igual, que la relación patrimonial no encuentre fundamento en la ley o en la autonomía privada; que el afectado no cuente con una acción diversa para remediar el desequilibrio; y, que, con el ejercicio de la acción no se pretenda soslayar una disposición legal imperativa.(…)»( negrilla por fuera del original) 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) [Fundamento 5.2] 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464), CP.

Fernando Alexei Pardo Flórez. La presente decisión se adopta, aplicando los criterios esbozados en dicha sentencia, por tratarse del criterio mayoritario, pero se advierte que el consejero ponente, adoptó un voto disidente frente a la referida sentencia (aclaración y salvamento). 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) [ Fundamentos de derecho 52 y 86] Sentencia 57464 [ Fundamentos de derecho 62 y 83] Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 17 conforme a derecho (…)46 – buena fe subjetiva-, sino que debe (…) desplegar un comportamiento que convenga la realización y ejecución del contrato sin olvidar el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida la lealtad y corrección de la conducta propia (…)47 – buena fe objetiva-. 11.

Para el Consejo de Estado el estudio de la buena fe objetiva le son inherentes las normas imperativas, que rigen la celebración y ejecución de los contratos, en virtud de los mandatos previstos por los artículos 871 del Código de Comercio y 1603 del Código Civil. Postulado que guarda coherencia con el deber de lealtad48 que impone el artículo 3 de la Ley 80 de 199349 a los particulares, quienes se les impone el deber de adherirse a los fines de interés general inherentes al contrato que se pretende celebrar.

En este sentido, desde la sentencia de unificación de 2012 se estableció que por regla general el enriquecimiento sin causa no puede ser invocado para (…) reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique (…)50. Esta decisión, a modo de ilustración, hizo referencia a tres casos en los que resultaba procedente reconocer el enriquecimiento sin causa: i) cuando existe constreñimiento por parte de la entidad beneficiada; ii) ante una urgencia que implique una amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; y iii) en la hipótesis en la que, debiendo declararse una situación de urgencia manifiesta, esta se omite y la administración solicita la prestación de servicios o el suministro de bienes sin respaldo contractual. 46Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836 obtenido de Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, rad: 73001-2331-000- 2000-03075-01 (24897) [ Fundamento jurídico 12.1] Sentencia de unificación 57464 [ Fundamentos de derecho 63 a 66] 47 Ibidem. 48 Al Respecto Ver Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: William Barrera Muñoz, Sentencia del 18 de junio de (2025, Rad. 25000-23-36-000-2018-00028-02 (71.752) [ Fundamento De Derecho 14]. 49 «ARTÍCULO 3.- De los Fines de la Contratación Estatal.

(…) Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones). ( Negrilla por fuera del original y el texto subrayado fue derogado por el art. 32 de la Ley 1150 de 2007.)(…)». 50Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) [ Fundamento de derecho 12.1] Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 18 Ahora bien, la sentencia de unificación del 31 de julio de 2025 introdujo algunas precisiones respecto del precedente de 2012. i) Aclaró que la exposición de casos enunciada en dicha sentencia tenía carácter meramente ilustrativo51; y ii) en relación con la excepcionalidad de la procedencia de esta figura, precisó que: a) debe acreditarse la circunstancia excepcional que se invoca para acceder a la compensación.52 b) Solo estará presente en las situaciones «(…) en las cuales resulte probado que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger contratista (…)» (subrayado por fuera del original)53. c) no puede utilizarse para subsanar «(…) la indebida gestión contractual de la entidad pública (…)»54, caso en el que se deberán negar las pretensiones, pero existe el imperativo de investigar las conductas fraudulentas. d) exige analizar la gravedad y urgencia55 en la continuidad en la prestación de un servicio; e) debe acreditarse el grado el grado de conexidad y necesidad56 que la actividad haya tenido con el negocio anterior (…) en aquellos eventos en los que haya sido perfeccionado, pero las labores excedan su alcance o plazo convenido (…). 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464), CP.

Fernando Alexei Pardo Flórez [ Fundamento s de derecho 52 y 86] 52 Ib rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 86] «(…) Ello se encuentra supeditado a que la parte interesada demuestre plenamente la concurrencia de los presupuestos enunciados, incluyendo la prueba de la actividad, junto con la circunstancia excepcional que se invoca (…)» 53 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 35] 54 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 68] (…) Por esta misma razón, tanto la entidad pública beneficiada como el sujeto ejecutor deben tener en cuenta que la excepcionalidad a la que aquí se hace referencia no puede ser empleada como excusa para el desconocimiento de las normas que rigen la solemnidad de los contratos y su celebración bajo los requisitos planteados en el EGCAP, ni puede ser invocada para hacer ver que el mismo existe aún a pesar de no elevarse a escrito.

De igual forma, este instituto tampoco puede ser empleado como un vehículo para subsanar la indebida gestión contractual de la entidad pública, cuando debiendo advertir la necesidad de modificar un contrato o celebrar uno, deja de hacerlo contando con tal posibilidad. La consecuencia de esta vulneración, sin la justificación debida, no solo se reduce a la denegatoria de cualquier pretensión patrimonial derivada de ella, sino que se extiende al imperativo de investigar posibles conductas fraudulentas constitutivas de faltas disciplinarias, fiscales o incluso de ilícitos penales.

(…) 55 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 67] «(…) Por un lado, la urgencia debe ser entendida como la necesidad inmediata de continuar con la prestación del servicio; por otro, la gravedad se refiere a valoración de las implicaciones que tendría suspender dicha prestación, aun en ausencia de un contrato que respalde el desarrollo de la actividad.

(…)» 56 Ib rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) «(…) Asimismo, debe escrutarse el grado de conexidad y necesidad que la actividad haya tenido con ese negocio anterior, en aquellos eventos en los que haya sido perfeccionado, pero las labores excedan su alcance o plazo convenido. (…). En relación al empleo y alcance de los conceptos de conexidad y necesidad, el consejero ponente dejó sentada su posición en voto disidente sobre la referida de decisión de unificación. Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 19 f) se predica la improcedencia de la compensación en todo caso en que se evidencie que la conducta del demandante estuvo dirigida a soslayar un imperativo legal.57. 12.

En lo que respecta a la vía procesal para conocer los casos en los que se alega la existencia de un enriquecimiento sin causa, la sentencia del 19 de noviembre de 201258 indicó que, por regla general, deben tramitarse mediante el medio de control de reparación directa. No obstante, ello no implica que todo caso en el que se invoque dicha figura deba resolverse necesariamente por esa vía, pues, como lo aclaró la reciente sentencia de unificación59, incluso en tales hipótesis, en virtud del carácter subsidiario del enriquecimiento sin causa debe verificarse si el desplazamiento patrimonial alegado encuentra sustento en alguna de las fuentes de las obligaciones60.

En caso afirmativo, el litigio deberá juzgarse conforme al medio de control que corresponda. Así, i) «(…) En los casos en los que la fuente del conflicto se deriva de un acuerdo de voluntades debidamente perfeccionado, y particularmente del cumplimiento de su objeto (…)»61 (subrayado por fuera del original) la pretensión deberá tramitarse, a través del medio de control de controversias contractuales; ii) «(…) por el contrario, lo que se alega tiene fuente en una actuación del Estado que corresponda en la causación de un daño antijurídico (…)» (subrayado por fuera del original) será procedente el medio de control de reparación directa, no como mecanismo subsidiario dirigido a obtener una compensación o restitución62, sino como medio 57 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 59 y 66 ] 58 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 13 y 14] allí se dijo: « (…)14.

Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción. Así las cosas, cuando se formulen demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en ejercicio de la actio de in rem verso, el proceso tendrá doble instancia de acuerdo con lo establecido en los artículos 132 y 134B del C.C.A., el procedimiento aplicable será el ordinario de conformidad con el 206 Ibidem y la competencia en razón del territorio se regirá por la regla de la letra f del artículo 134D de ese ordenamiento.(…)» 59 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamentos de derecho 30-45] 60 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamento de derecho 84].

Allí se precisó: (…)Ese reconocimiento, además, está supeditado a que se reúnan los siguientes elementos: (i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada; (ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley;

(iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley. (…) 61 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamento de derecho 32] 62 Derivada del reconocimiento de un enriquecimiento sin causa.

Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 20 para determinar si se configuró una obligación indemnizatoria del Estado, en virtud de su responsabilidad extracontractual (art. 90C.P.) 13.

La reciente decisión de unificación del 31 de julio de 2025 precisó que «dada la subsidiariedad del enriquecimiento sin justa causa» la metodología que debe seguirse para determinar la procedencia del medio de control pasa por verificar: primero «(…) (i) que no exista un acuerdo de voluntades que fundamente la merma patrimonial que se atribuye (responsabilidad contractual); y(…)» luego «(…) (ii) que ese menoscabo no haya ocurrido en virtud de un hecho u omisión doloso o culposo causante de un daño antijurídico (responsabilidad extracontractual) (…)»63.

Sin que la indicación formal de un medio de control distinto al de reparación directa, impida dar trámite al conocimiento de la pretensión, de reunirse los presupuestos procesales respectivos64. 14. De igual forma la referida sentencia de unificación excluyó del ámbito contractual algunas hipótesis en las que la ejecución de actividades, que «aparentemente» se atribuían a un acuerdo de voluntades, pero no guardaban vinculación con el objeto de la convención.65.

En este sentido, se excluyó el caso en el que, pese a haber mediado un contrato entre las partes, su objeto se agotaba en el tiempo, y las actividades sin reconocimiento económico se ejecutaron cuando el 63 Ib, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamento de derecho 81] 64 Ib, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamento de derecho 82].

Con la precisión que (…) En estos requisitos, no se circunscribe que previamente se haya provocado una decisión por parte de la administración contenida en un acto administrativo. (…) 65 [Fundamento de derecho 39]: in extenso se dijo:(…) Ahora bien, de manera transversal, la verificación de los presupuestos procesales debe efectuarse en función de la relación entre el objeto contractual y la actividad cuyo pago se solicita.

De no existir ese vínculo, por no resultar necesario para su cumplimiento, la reclamación tendrá fuente extracontractual y, por ende, las características del derecho de acción serán aquellas propias de la reparación directa. Dicha valoración debe ser efectuada por el juzgador en aplicación del principio iura novit curia, de forma que se dé prelación al acceso a la administración de justicia del demandante en función de la causa petendi, y se garantice el derecho de defensa de la parte pasiva del litigio.

(…) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 21 plazo de ejecución había fenecido66, solo admitiendo por fuera de este tiempo, las prestaciones que faltaron por consumarse67. 15.

De igual forma, comprendió «el constreñimiento», resulta un evento susceptible de examinarse, como un evento de la responsabilidad extracontractual del Estado, por ser un escenario de falla en el servicio68, y no un enriquecimiento si causa – como lo había indicado el precedente de 2012. Lo que a su vez extendió la posibilidad de enmarcar como reparación a los escenarios a una «(…) actuación irregular del estado constitutiva de un daño antijurídico (…)69 16.

Por último, en ambas decisiones se precisó que los reconocimientos que pueda hacer la jurisdicción de lo contencioso-administrativa en virtud del enriquecimiento sin causa son esencialmente compensatorios, (…) y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, solo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. (…)70 66 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamentos de derecho 37 y 38] «(…) A pesar de la claridad de esta diferenciación, conviene distinguir ciertas hipótesis que, aunque aparentemente configuren controversias de origen contractual, realmente corresponden a eventos de enriquecimiento sin justa causa o, propiamente, de responsabilidad extracontractual (comoquiera que las particularidades del caso lo exigen).

A título de ejemplo, el solo hecho de que entre las partes contendientes se haya entablado una relación negocial en el pasado (debidamente perfeccionada por escrito) no necesariamente determina que la controversia suscitada tenga naturaleza contractual (…) En sentido contrario, no toda pretensión de pago de una actividad cumplida por fuera del plazo convenido tiene fuente extracontractual.

Si pasada la fecha estipulada no se ha agotado el objeto del contrato, la pretensión de pago de la prestación sigue teniendo fuente en ese acuerdo de voluntades y, por ende, no puede tramitarse como un evento de enriquecimiento sin justa causa. (…)» El Consejero Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge.

Los argumentos de la inconformidad están el voto disidente formulado ante la Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464). 67El Consejero Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están el voto disidente formulado ante la Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464).Ib.

En relación al fragmento de la sentencia donde se trata este criterio ver [Fundamento de derecho 81] «(…) Si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto de un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales.(…) Ante la inexistencia de un contrato -como fuente de obligaciones- que les diese sustento a esas labores durante el mes de enero de 2012, la solicitud de su remuneración no tiene fuente en ese acuerdo de voluntades, aun cuando se hubiese perfeccionado uno con anterioridad(…)»El Consejero Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge.

Los argumentos de la inconformidad están el voto disidente formulado ante la Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464). 68 Ib[rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) Fundamentos de derecho 57 y 73-79] 69 Ib rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 40] 70 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) [ Fundamento de derecho 12.3] y rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 71].

Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 22 Caso concreto: «Falta de acreditación de los presupuestos del enriquecimiento patrimonial». 7. Precisado el marco jurídico unificado sobre el enriquecimiento sin causa, a juicio de la Sala, las pruebas obrantes en el plenario conducen a confirmar la decisión proferida en primera instancia, pues los argumentos expuestos en la alzada no permiten tener por acreditado el enriquecimiento del ente territorial derivado de la prestación del servicio educativo alegada por la parte actora, ni el presunto constreñimiento para prestar dicho servicio —según los términos del antecedente unificado de la corporación— contenido en las circulares N.º 038 del 13 de marzo de 2012, N.º 009 de enero de 2012 y N.º 144 del 17 de noviembre de 2012. 8.

En efecto, a juicio de la Sala, los medios de prueba obrantes en el plenario no tienen el mérito suficiente para tener por acreditada la prestación del servicio educativo por parte de la actora, de manera que permita reconocer una compensación o indemnización en favor del ente territorial demandado. 9. Examinada, la demanda, en esta se alegó que la señora alcaldesa le solicitó al demandante la atención de 256 alumnos en 2013, 350 en 2014 y 330 en 2015 (hecho 10) para lo cual señaló como prueba el oficio remitido por el Ministerio de Educación, del 9 de julio de 2013, donde presuntamente se certificaron los dineros que fueron girados al municipio de Quibdó del Sistema General de Participaciones en educación y dan cuenta de las matrículas que fueron atendidas por la institución educativa (hecho 11).

Ahora bien, examinado dicho documento71, en contradicción con lo afirmado por la parte actora, su contenido se limitó a exponer la metodología empleada por el Ministerio de Educación para calcular la participación de las entidades territoriales, en el Sistema General de Participaciones – ahora SGP-, con sujeción a la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1526 de 2012 y certificar los recursos asignados al municipio de Quibdó entre las vigencias 2008 a 2012, así: 71 Ver Indice 0009 SAMAI, archivo “10RECIBEMEMORIAL _RESPUESTA_27001233300020160003(.pdf) ff. 86-87 y pp. 91-92.

Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 23 10. De lo anterior se colige que el referido documento no constituye una prueba idónea para acreditar la prestación del servicio educativo por parte de la demandante en favor del municipio de Quibdó, pues en él no se relacionaron los recursos destinados a la institución educativa Manuel Saturio Valencia, ni se indicó que los mismos se imputaran a las referidas matrículas.

Por el contrario, el objeto del documento se limitó a exponer aspectos relacionados con la distribución de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP) en el municipio de Quibdó para el sector educativo, conforme al contenido de los artículos 15 y siguientes de la Ley 715 de 2001, en las vigencias comprendidas entre 2008 y 2012. 11.

Por otro lado, en el expediente obra una certificación de la Alcaldía Municipal de Quibdó, con fecha del 23 de septiembre de 2019, en la cual se indicó que el número de estudiantes reportado en el Sistema Integrado de Matrículas (SIMAT) por la institución educativa Manuel Saturio Valencia es distinto al señalado en la demanda; en efecto, se precisó que fueron 132 estudiantes en 2013, 156 en 2014 y 277 en 201572.

También obra en el expediente una certificación del 15 de noviembre (año no especificado), en la cual la única cifra que varió corresponde a la vigencia de 2013, con un total de 114 estudiantes73. 12. Ahora bien, aunque el certificado mencionado podría evidenciar que la institución educativa Manuel Saturio Valencia matriculó estudiantes a quienes presuntamente se les prestó el servicio educativo durante las vigencias 2013 a 2015, esta información por sí sola no permite establecer si existió un enriquecimiento por parte del municipio de Quibdó, ni que, aun en caso de 72 Ib pag. 319 o folio 292. 73 Ib pag. 241 folio 237 Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 24 acreditarse, dicho enriquecimiento tenga un nexo de causalidad con la prestación del servicio en favor de los estudiantes matriculados.

Tal nexo causal no puede deducirse del contenido del convenio ni de las circulares en las que se alega el constreñimiento, obrantes en el expediente, lo que a su vez descarta la procedencia del medio de control de controversias contractuales (art. 141 del CPACA) o el uso de la acción de reparación directa (art. 140 del CPACA) para establecer la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado. 13.

Ahora bien, siguiendo el criterio unificado por la Sección Tercera en sentencia del 31 de julio de 2025, la Sala recalca que, aun si se hubiera acreditado el desplazamiento patrimonial, este no podía considerarse como derivado del cumplimiento del Convenio N.º 009 del 23 de abril de 200874, y por ende no hay lugar a adecuar el presente asunto al medio de control de controversias contractuales (art. 141 del CPACA).

Lo anterior se sustenta en dos razones: i) Si bien dicho convenio tuvo por objeto «PRIMERA - OBJETO: Garantizar el acceso y la permanencia de los estudiantes de bajos recursos en las instituciones educativas mediante el apoyo a los colegios privados para la prestación del servicio público educativo», su contenido, por sí solo, no permite determinar el alcance concreto de las obligaciones dinerarias que presuntamente asumió el ente territorial con la institución educativa (cláusula segunda75), pues la convención se limitó a establecer lo siguiente: (…) SEGUNDA OBLIGACIONES DE LAS PARTES: Para el cumplimiento del presente convenio las partes se comprometen a: 2.1.1 Destinar los recursos correspondientes para el desarrollo del presente convenio (…)

2.2. POR PARTE DEL BACHILLERATO MIXTO MANUEL SATURIO VALENCIA, 2.21 Matricular los estudiantes que presenten la orden de matrícula o bonos escolares emitidos por la alcaldía y/o de aquellos que no posean los medios económicos para sufragar los costos de la matrícula (…) Así, en ausencia de otros documentos del iter contractual que permitieran establecer con claridad la cantidad de estudiantes atendidos, el período de prestación del 74 Ff. 90-91 CP 75 SEGUNDA OBLIGACIONES DE LAS PARTES: Para el cumplimiento del presente convenio las partes se comprometen a: 2.1.1 Destinar los recursos correspondientes para el desarrollo del presente convenio (…)

2.2. POR PARTE DEL BACHILLERATO MIXTO MANUEL SATURIO VALENCIA, 2.21 Matricular los estudiantes que presenten la orden de matrícula o bonos escolares emitidos por la alcaldía y/o de aquellos que no posean los medios económicos para sufragar los costos de la matrícula (…) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 25 servicio educativo y el monto de la remuneración, no es posible para la Sala determinar la existencia de un enriquecimiento o empobrecimiento en virtud de dicha convención. Además, ii) en lo que respecta a su objeto, y conforme al antecedente unificado del 31 de julio de 2025 (ver numeral 1176), la Sala advierte que este se agotó mucho antes del período en el que, según lo afirmado en la demanda, tuvo lugar el empobrecimiento alegado.

En efecto, el Convenio N.º 009 del 23 de abril de 2008 se perfeccionó en esa misma fecha y, según la cláusula tercera, su duración se extendió por un año, así: (…) TERCERA DURACIÓN. La duración del presente convenio será de 1 año contada a partir de la firma y perfeccionamiento del presente convenio (…) Por consiguiente, en atención a la duración del contrato y a su fecha de suscripción, no es razonable atribuir al citado convenio un desplazamiento patrimonial que presuntamente tuvo lugar entre los años 2013 y 2015, toda vez que no obra prueba alguna que indique que su ejecución se hubiera extendido más allá del año 2009. 14.

Tampoco considera esta Subsección que se haya acreditado un constreñimiento, en el caso de referencia que permitiera examinar el asunto desde la perspectiva de la responsabilidad extracontractual del Estado. Si bien en la demanda se consideró que la Circulares No. 038 del 13 de marzo de 201277, No.009 de enero de 201278 y No.144 del 17 de noviembre de 201279 constituyeron un constreñimiento, su contenido se limitó a requerir a los rectores de instituciones no oficiales el reporte de matrícula ante el Ministerio de Educación Nacional en el aplicativo SIMAT, incluyendo información sobre los estudiantes reprobados en 2011.

A juicio de esta Sala de decisión, dicha exigencia se considera una carga inherente al funcionamiento de las instituciones educativas oficiales y no oficiales, conforme a lo dispuesto en la Resolución 166 del 4 de febrero de 2003 del Ministerio de Educación Nacional y lo confirmado en la declaración de la señora Belén Olave 76 El Consejero Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge.

Los argumentos de la inconformidad están el voto disidente formulado ante la Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464). 77 Pag 88 78 Pag. 90. 79 No obra en el plenario. Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 26 Caicedo, funcionaria de la Secretaría de Educación Municipal, quien aseguró que todas las instituciones educativas estaban obligadas a «reportar matrícula en el SIMAT»80por fines estadísticos – en el caso de los colegios oficiales-81. 15.

En lo que respecta a la identificación de una posible falla en la prestación del servicio, distinta o derivada del constreñimiento alegado, que permita considerar que el desplazamiento patrimonial alegado fue producto de un hecho dañoso indemnizable con fundamento en la responsabilidad extracontractual del Estado, esta Subsección no advierte ninguna circunstancia que pueda ser jurídicamente calificada en ese sentido.

Si bien en la demanda se invocó el artículo 90 de la Constitución Política como fundamento de responsabilidad, su sola mención no tiene el mérito suficiente para considerar que se causó un daño antijurídico, especialmente en el caso de referencia, en el cual no se logró demostrar un empobrecimiento en el patrimonio de la parte actora. 16.

Así, siguiendo el antecedente unificado de esta Corporación82, el medio de control de reparación directa —artículo 140 del CPACA— constituye la vía procesal adecuada para conocer las pretensiones formuladas en la demanda, en el entendido que, no habiéndose acreditado un constreñimiento, este medio de control resulta el procedente para examinar si subsidiariamente, se configuró la obligación de compensar a la demandante, ante el enriquecimiento sin causa de la entidad demandada. 17.

En relación con el análisis de los presupuestos de procedencia del enriquecimiento sin causa, objeto de los reproches formulados en el recurso de 80 Transcripción audio audiencia de pruebas celebrada el 24 de septiembre de 2019. «(…) PREGUNTÓ Señora Belén, ¿qué instituciones educativas del municipio de Quito están obligados a reportar matrícula en el SIMAT? CONTESTÓ: No, todas las instituciones.

Usted sabe el ejercicio de la inspección y vigilancia por parte del Estado debe hacerse tanto a las instituciones educativas oficiales como a las privadas. En ese orden de idea se tiene que llevar un control directamente, pues la obligación primaria la tenemos con las instituciones educativas oficiales, pero también tenemos la obligación de controlar y de vigilar cómo se da el proceso de matrícula y quiénes están en el sector educativo, en la parte privada. [ Minutos 52.04-52.39] 81 PREGUNTÓ: Señor Belén, ¿con qué objetivo los colegios privados o no oficiales como lo manifiestan las leyes, hacen reporte de matrícula a la Secretaría de Educación? CONTESTÓ: Sólo estadística para control, sólo estadístico, porque pues hay dos clases de cobertura, el sistema integrado de matrícula permite controlar, saber cómo va la cobertura educativa.[52:49-53:06]. 82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, rad: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) [ Fundamento jurídico 11.1].

Allí se precisó: (…) Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.

(…) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 27 apelación, esta Sala considera que dichos cuestionamientos no desvirtúan los razonamientos expuestos por el juez de primera instancia que sustentaron la decisión de negar las pretensiones de la demanda 18.

En efecto, la actora objeta que no se haya valorado el testimonio de la señora Paulina Cuesta, quien actualmente ejerce como representante legal de la institución educativa, por parte del juez de primera instancia. No obstante, valorada su declaración por esta Sala, se evidencia que sus afirmaciones carecen del mérito probatorio suficiente para acreditar los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa.

En primer lugar, se identificó que la señora Paulina Cuesta ejerce como rectora de la institución educativa Manuel Saturio Valencia83, lo cual afecta la imparcialidad y credibilidad de su declaración (art. 211 CGP84). En consecuencia, la conducencia de su testimonio está supeditada a una valoración conjunta con otros medios de prueba que permitan corroborar sus afirmaciones. 19.

En segundo lugar, sus declaraciones no permiten establecer los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa y, por el contrario, generan mayores dudas en relación con las circunstancias en las que habría ocurrido el alegado desplazamiento patrimonial. En efecto, al ser interrogada sobre el alcance y los antecedentes del convenio interadministrativo, pese a reconocer que en virtud de este se realizaron pagos a la institución educativa Manuel Saturio Valencia85, no 83 Transcripción audio audiencia de pruebas celebrada el 24 de septiembre de 2019, PREGUNTADO: Doña Paulina, sirve de manifestar al despacho en qué plantel educativo se desempeña usted o se desempeña usted. Igualmente, le dirá al despacho los motivos por los cuales los planteles educativos privados iniciaron a prestarle los servicios educativos al municipio de Quindó, Secretaría de Educación Municipal de Quindó. RESPONDIÓ: Bueno, actualmente me desempeño como rectora de la institución educativa Manuel Saturio Valencia y como presidente de los colegios asociados, entre ellos el Bilingüe, el Manuel Saturio y el Ramón Lozano II.

Éramos cinco, seis, pero ya fallecieron los dos. ¿Por qué nosotros en la década del ochenta creamos esos colegios?[ Min 12.04-13:21] 84 «(…) Artículo 211. Imparcialidad del testigo: Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.

La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso.(…)» 85 (…) PREGUNTADO. Doña Paulina, sirva explicarle al despacho. Si el convenio administrativo que suscribieron los planteles educativos privados para prestar los servicios educativos al municipio de Quibdó, Secretaría de Educación Municipal de Quibdó, ¿se les debía cancelar valor alguno por matricular, recibir los alumnos y darles clases y demás inherentes a ese servicio? RESPONDIÓ: Muy bien.

A partir del 2008, como venía diciéndole, nosotros hacíamos contratos con el municipio, porque ya pertenecía a la educación, pasó del departamento al municipio. Pero ellos, los alcaldes de esa época, nos pagaban como John Jairo y todo eso. Nos daban lo que ellos querían. Nosotros les firmábamos el contrato. Pero cuando vino el gobierno del doctor Ceballos, Francis Ceballos, él no continuó, ni nos comunicó, ni nos dijo nada.

De ahí empezó la audiencia de los colegios privados. (…) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 28 logró identificar otros convenios suscritos por la institución, y tampoco se aportaron otros medios probatorios que corroboren eventuales transferencias patrimoniales entre el municipio y la institución educativa.

Por el contrario, el testimonio de la señora Paulina Cuesta, pese a denunciar presuntas irregularidades en los pagos al manifestar que «(…) firmábamos los convenios, pero no nos daban la plata de acuerdo con la tipología que el gobierno manda (…)»86, como se indicó previamente, no obran suficientes elementos probatorios en el plenario que permitan identificar irregularidades, incumplimientos contractuales o siquiera la efectiva prestación del servicio educativo en favor del municipio.

En contraste, su declaración indicó que la institución continuó prestando el servicio aun cuando resultaba claro que no habría ninguna contraprestación, así: (…) Bueno ¿Por qué continuamos? Nosotros en ningún momento porque ya no nos pagaron, dejamos de prestar el servicio. En ningún momento. ¿Pero qué viene a suceder? Todos los años, hasta hoy.

Hasta hoy, y aquí tenemos la constancia y del mismo lo podemos allegar lo que ustedes quieran. Siempre nos piden a principio del año y a fin de año la información. Siempre nos las piden. De los muchachos matriculados. Mandándonos el modelo que ellos necesitan para que nosotros inscribamos los estudiantes. En ese modelo de la Secretaría de Educación lo tenemos que hacer.

Y vienen con amenazas. Con quitarnos la licencia de funcionamiento. Con cerrarnos. Bueno, tantas amenazas que ellos utilizan. Presión para que nosotros mandemos la información. Cuando se pasa un mes o dos meses. Porque a principio del año tenemos que mandarla. A fin de año tenemos que mandarla. Solamente de todos esos años 2008, 2009, 10, 11, 12 Y etcétera.

Hasta hoy. (…)87 Valorada esta declaración, la Sala advierte que la señora Paulina Cuesta se refirió como actos de presión a lo expresado en las Circulares N.º 038 del 13 de marzo de 2012, N.º 009 de enero de 2012 y N.º 144 del 17 de noviembre de 2012, cuyo objeto, como se indicó previamente, se limitó a exigir que algunas instituciones oficiales y no oficiales cumplieran con cargas administrativas asociadas a su funcionamiento.

Adicionalmente, reconoció que varios de los estudiantes de la institución pagaban un «pequeño derecho académico»88. Por ende, dicha declaración no constituye 86 Ib. inextenso allí se dijo: (…) Hacían unos convenios. Entonces, nosotros como directivos íbamos allá, firmábamos los convenios, pero no nos daban la plata de acuerdo con la tipología que el gobierno manda, sino lo que ellos quisieran, nosotros lo acogíamos muy bien.

Pero a partir del gobierno del doctor Ceballos, vuelvo y le digo, él ya no quiso, hizo unos convenios más, no los cumplió. (…) [minutos 16:59-18:02] 87 Ib. [ minutos 22:21-23:32] 88 Ib (…) El SATURIO no cobra ni matrícula ni mensualidad, les cobra un pequeño derecho académico, pero ¿sabe cuándo los pagan en todos los colegios? Si tienen 20, se los recibimos para que no se quede afuera.

Lo Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 29 prueba pertinente para acreditar un desplazamiento patrimonial que permitiera dar por demostrado uno de los elementos del enriquecimiento sin causa de acuerdo con lo peticionado en la demanda.

Por otro lado, al referirse a lo hechos que dan origen a este proceso, la Contraloría Departamental de Chocó, por Oficio 2014EE0141281 del 29 de agosto de 201489 que dio respuesta a la solicitud formulada por la señora Paulina Cuesta, se manifestó en el sentido de no avocar investigación respecto de su derecho de petición al no haber pérdida de recursos o daño fiscal; igualmente se adujo que no existen evidencias de la ejecución de los convenios a los cuales se imputa la prestación del servicio de educación, así como que no se demostró la insuficiencia de las instituciones oficiales que justificara la celebración de contratos de prestación de servicio educativos (art. 30 de la Ley 1176 de 200790) y que las estrategias para ampliar la cobertura estudiantil se destinaron a instituciones oficiales.

Previstos los anteriores hechos, a juicio de la Sala, no puede accederse al reconocimiento de ninguna compensación solicitada en la demanda, ante la falta de acreditación de los presupuestos necesarios para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa, conforme al antecedente unificado de esta Corporación. Por una parte, no se logró demostrar que la institución educativa Manuel Saturio Valencia haya sufrido un empobrecimiento en su patrimonio, ni se probó el correlativo enriquecimiento del municipio de Quibdó. Por otra parte, los argumentos expuestos en el recurso de apelación carecen de mérito, al no acreditarse la que ellos puedan pagar para que no se queden deambulando en las calles.

¿Sí? Entonces, con eso que nosotros recogemos para los estudiantes, prácticamente se invierte en el mismo, pagar la luz, pagar el agua. 89 SAMAI índice 25, Carpeta No. 3, archivoC Carpeta 3 2013-6282-80274D pp. 210-215 ff.578-583. 90 (…) Artículo 30. Modificado por la Ley 1294 de 2009. Artículo nuevo. El inciso 1° del artículo 27 de la Ley 715 de 2001 quedará así: Prestación del Servicio Educativo.

Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través del sistema educativo oficial. Solamente en donde se demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro de reconocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales.

El valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos del sistema no puede ser superior a la asignación por alumno definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley. Cuando con cargo a recursos propios la prestación del servicio sea contratada con entidades no estatales, la entidad territorial deberá garantizar la atención de al menos el ciclo completo de estudiantes de educación básica.

La Educación Misional Contratada y otras modalidades de educación que venían financiándose con recursos del Situado Fiscal, y las participaciones de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación se podrán continuar financiando con los recursos del Sistema General de Participaciones.(…) Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 30 existencia de una falla en el servicio derivada del constreñimiento alegado por el actor, ni demostrarse, mediante la declaración de la señora Paulina Cuesta, los presupuestos necesarios para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa. 20.

En consecuencia, la Sala modificará la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, con el fin de aclarar que, respecto de las pretensiones relacionadas con la prestación de servicios de educación, operó la caducidad del medio de control en relación con los hechos ocurridos con anterioridad al 7 de diciembre de 2013.

Costas 21. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.

El artículo 361 ibidem establece que las costas «(…) están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso de proceso y por las agencias en derecho (…)». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 1 del mismo artículo establece que «se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación». Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.

Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 31 En atención a lo dicho, la Sala condenará en costas a la parte demandante pero no fijará suma de agencias en derecho, en segunda instancia, a cargo de esta.

Por observarse que, en el desarrollo de esta etapa procesal, la demandada no efectuó actos de gestión judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Chocó, la cual quedará así: (…)

PRIMERO: Declárese la caducidad del medio de control, frente a las pretensiones de la demanda que recayeron sobre la prestación de servicios de educación que presuntamente tuvo lugar en la institución educativa Colegio Manuel Saturio Valencia, con anterioridad al 7 de diciembre de 2013, por las razones expresadas en esta providencia.

SEGUNDO: NIÉGUESE las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Con condena en costa.

CUARTO: En firme la presente decisión, archívese el expediente, y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «SAMAI». (…)

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, sin fijación de agencias en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Radicación: 27001-23-33-000-2016-00037-01 (70.654) Demandante: Braulio Calimeño Valencia Demandado: Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal Proceso: Reparación Directa 32 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.