Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Demandado: Municipio de Lebrija Temas: Impuesto de alumbrado público.

Enero de 2016 a julio de 2019. Idoneidad de los cargos de apelación. Acto previo a la liquidación oficial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de agosto de 2023, que decidió (índice 33): Primero: Declarar la nulidad parcial de los actos administrativos acusados: Resolución 1035405, del 09 de septiembre de 2019 …; el acto administrativo del 29 de octubre de 2019 … mediante el cual se resuelve el recurso de reconsideración …; y la Resolución 09, del 10 de diciembre de 2019 …, mediante la cual se ordenó dar por terminado el cobro coactivo … Segundo: A título de restablecimiento del derecho, ordenar al municipio demandado, practicar una liquidación en la que se establezca el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante, por los periodos que van de mayo de 2015 (sic) a marzo de 2016, que fue cuando [una entidad prestadora del servicio público de energía eléctrica] estuvo a cargo del recaudo del impuesto y se emitieron facturas para su cobro.

Una vez especificado lo anterior, devolver el pago en exceso realizado por la demandante por concepto del impuesto al servicio de alumbrado público el 09 de diciembre de 2019 …, conforme con lo dispuesto en la parte motiva. Tercero: Sin condena en costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Resolución 1035405, del 09 de septiembre de 2019 (f. 47 caa1), el demandado determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de la actora por los periodos comprendidos entre enero de 2016 y julio de 2019, sin especificar el monto correspondiente a cada uno de ellos, así como los intereses moratorios generados por el impuesto determinado.

Esta decisión fue confirmada mediante acto administrativo del 29 de octubre de 2019 (ff. 74 y 75 caa). Posteriormente, el demandado libró el Mandamiento de Pago 76, del 20 de noviembre de 2019 (f. 97 caa), para el cobro de los valores liquidados y ordenó el embargo y secuestro de los activos de la demandante. El 09 de diciembre de 2019, la actora pagó los valores objeto de cobro (f. 100 caa), por lo que el demandado expidió la Resolución 09, del 10 de diciembre de 2019 (f. 103 caa), con la cual dio por terminado el procedimiento de cobro coactivo adelantado en su contra. 1 El cuaderno de antecedentes administrativos lo aportó la demandada en los documentos digitales contenidos en el índice 22.

Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones: 1.

Declarar la nulidad de la Resolución 1035405, del 09 de septiembre de 2019, emitida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Lebrija (Santander) …, así como del acto administrativo … que resolvió el recurso de reconsideración … y, finalmente, de la Resolución 09, del 10 de diciembre de 2019, mediante la cual se ordenó dar por terminado el proceso de cobro coactivo … por el pago realizado… 2.

Que, como consecuencia de lo anterior, se declare que el pago realizado … se constituye en un pago de lo no debido. 3. Conforme a lo anterior, ordenar al municipio la devolución de la suma pagada. Ordenar que la suma objeto de devolución se ajuste conforme al índice de precios al consumidor de acuerdo con el inciso final del artículo 187 del CPACA. 5.

Ordenar el pago de intereses de mora a la tasa equivalente de la DTF, a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso y hasta la fecha de pago y, en todo caso, si no llegare a pagar dentro del término conferido por su despacho, se ordene el pago de intereses moratorios a la tasa comercial. 6. Condenar al demandado al pago de las costas, costos del proceso y agencias en derecho.

Al efecto, invocó como normas violadas los artículos 29 Constitucional y 170 y 176 del Acuerdo 041 de 2012, bajo el siguiente concepto de violación (índice 22): Basándose en el artículo 170 del Acuerdo 041 de 2012, alegó que no era sujeto pasivo del impuesto porque no tenía un predio ubicado en la zona urbana ni en los centros poblados de la zona rural del demandado y, por tanto, no se benefició del servicio de alumbrado público.

Con todo, sostuvo que el demandado vulneró el debido proceso al omitir notificarle un acto previo a la liquidación oficial del impuesto, que le permitiera controvertir la cuota tributaria determinada a su cargo y evitar la causación de intereses moratorios. Precisó que conforme al artículo 176 ibidem no tenía el deber formal de declarar dicho impuesto, pues este debía facturarse por la Electrificadora de Santander y si dicha entidad omitía su facturación, correspondía al demandado expedir un acto previo a la liquidación oficial.

Por ende, sostuvo que el pago efectuado con ocasión del procedimiento de cobro adelantado por el demandado constituía un pago de lo no debido, que debía ser reintegrado. Finalmente, aseguró que en cualquier caso era improcedente el cobro de intereses moratorios, toda vez que el retraso en la liquidación del impuesto era imputable al demandado.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la demanda (índice 22). Propuso como excepción previa la caducidad del medio de control2. En cuanto al fondo, alegó que la demandante era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público porque tenía un inmueble ubicado en su jurisdicción y era usuaria del servicio público de energía eléctrica.

Aunque coincidió con la demandante en que no tenía el deber formal de declarar el impuesto de alumbrado público, sino que dicho tributo debía recaudarse a través de la entidad prestadora del servicio de energía eléctrica, sostuvo que, para los periodos objeto de la litis, no se encontraba vigente un convenio para ese recaudo, razón por la cual era competente para liquidar el impuesto en su condición de sujeto activo.

Explicó que para ese efecto no estaba obligado a expedir un acto previo porque este solo estaba previsto 2 Mediante auto del 16 de junio de 2020, el a quo negó la excepción de caducidad al considerar que la demanda presentada el 11 de marzo de 2020 fue oportuna en tanto se interpuso dentro del término de cuatro meses siguientes a la notificación del acto que resolvió el recurso de reconsideración, la cual tuvo lugar el 14 de noviembre de 2019 (índice 14).

Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 para la gestión de los impuestos que debían ser autoliquidados por el sujeto pasivo. Igualmente, alegó que tampoco debía adelantar un procedimiento de cobro persuasivo dado que este era potestativo.

Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas (índice 33). Consideró que la actora era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público porque era suscriptora del servicio público de energía eléctrica en un predio ubicado en la jurisdicción del demandado. Con fundamento en el artículo 176 del Acuerdo 041 de 2012, estimó que ese impuesto debía recaudarse por la Electrificadora de Santander mediante factura.

No obstante, precisó que el municipio, en su condición de sujeto activo del tributo, estaba facultado para determinarlo directamente, para lo cual debía expedir un acto previo a su liquidación definitiva, de conformidad con el precedente jurisprudencial de esta Sección. A partir de las pruebas recaudadas, constató que entre el municipio demandado y la Electrificadora de Santander estuvo vigente un convenio para el recaudo del impuesto de alumbrado público entre mayo de 2015 y marzo de 2016.

Con fundamento en ello, concluyó que debía avalarse el impuesto correspondiente a los periodos durante los cuales estuvo vigente dicho convenio porque la Electrificadora de Santander facturó el tributo. En cambio, juzgó que el demandado vulneró el debido proceso al determinar el impuesto a cargo de la actora por los periodos comprendidos entre abril de 2016 y julio de 2019 porque, al no haberse facturado, debía expedir un acto previo a su liquidación definitiva para que la contribuyente pudiera controvertirlo.

En consecuencia, ordenó al demandado determinar la cuota tributaria correspondiente a los periodos comprendidos entre mayo de 2015 y marzo de 2016 y devolver a la actora el monto pagado en exceso, actualizado con el IPC (índice de precios al consumidor), en los términos del inciso final del artículo 187 del CPACA. Recursos de apelación Ambas partes apelaron la decisión del tribunal.

La demandante (índice 37) sostuvo que el tribunal erró al identificar los periodos objeto del procedimiento de liquidación oficial, por cuanto estos no comprendían los meses de mayo a diciembre de 2015. Por consiguiente, pidió revocar la orden dada al demandado para que determinara el impuesto a su cargo por dichos periodos. Asimismo, alegó que los actos demandados debían anularse en su totalidad, toda vez que la Electrificadora de Santander no emitió las facturas correspondientes a los periodos de enero a marzo de 2016, lo que, según afirmó, fue aceptado por el municipio durante el proceso.

En esa medida sostuvo que, debido a que la liquidación oficial del impuesto practicada por el demandado no estuvo precedida de un acto previo, también respecto de esos periodos se vulneró el debido proceso. Prescindió de los cargos relacionados con la falta de sujeción pasiva al impuesto y la improcedencia de los intereses de mora. El demandado (índice 38) reiteró que operó la caducidad del medio de control.

En cuanto al fondo, alegó que la Electrificadora de Santander no podía facturar el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante porque no le prestó el servicio de energía eléctrica, dado que, en su condición de usuaria no regulada, la actora adquiría ese servicio de otra compañía. En ese contexto, sostuvo que el procedimiento para la determinación del impuesto no estaba regulado, puesto que el artículo 176 del Acuerdo Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 041 de 2012 solo previó los casos en los que la Electrificadora de Santander prestaba el servicio público de energía eléctrica.

Afirmó que, ante esa laguna normativa, por remisión expresa del artículo 435 del mismo acuerdo, debía aplicarse el artículo 99.1 del CPACA, conforme al cual, en su condición de acreedor de la obligación, estaba facultado para proferir un acto administrativo que constituyera título ejecutivo para su cobro. Agregó que esa disposición era concordante con el artículo 828.2 del ET, que reconocía ese mismo carácter a las liquidaciones oficiales.

En esa medida, controvirtió que para la expedición de la liquidación oficial del impuesto debiera mediar una factura previa emitida por la Electrificadora de Santander, pues incluso el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 autorizaba su liquidación directa. Asimismo, alegó que el precedente jurisprudencial de esta Sección citado por el tribunal era inaplicable al caso porque resolvió una controversia anterior a la entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016.

En su lugar, sostuvo que debía aplicarse la doctrina oficial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contenida en los Oficios 3285 y 37073 de 2018, según la cual los entes territoriales debían determinar el impuesto de alumbrado público cuando los sujetos pasivos no pagaran el tributo. Por último, sostuvo que aun si se considerara que hubo un error en el procedimiento de determinación del impuesto, debía prevalecer el interés general, dado que estaba demostrado que la demandante era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público por tener un bien inmueble ubicado en su jurisdicción. Pronunciamientos finales El demandado reiteró los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (índice 39).

Por su parte, la actora y el ministerio público guardaron silencio (índice 41). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Se juzga la legalidad de los actos acusados atendiendo a los cargos formulados por ambas partes contra la sentencia del tribunal que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas. Pero la Sala no se pronunciará sobre la legalidad de la Resolución 09, del 10 de diciembre de 2019, cuya nulidad fue solicitada por la actora en la demanda y declarada parcialmente por el tribunal, por cuanto dicho acto no es susceptible de control judicial al tratarse de un acto de trámite cuyo único propósito fue dar por terminado el procedimiento de cobro coactivo adelantado respecto de la obligación determinada mediante los actos administrativos demandados (artículo 43 del CPACA). 2- En primer lugar, el demandado sostiene que el a quo no podía emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda porque había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al haberse presentado la demanda por fuera del término previsto en la letra d. del ordinal 2.° del artículo 164 del CPACA.

Afirma que para el 22 de octubre de 2020, fecha en la que se presentó la demanda, habían transcurrido más de cuatro meses desde el día siguiente a la notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial, la cual tuvo lugar el 14 de noviembre de 2019. 2.1- Al respecto, es pertinente precisar que, si bien mediante auto del 16 de junio de 2020 (índice 14) el tribunal negó la excepción de caducidad formulada por el demandado al contestar la demanda y esa decisión no fue objeto de recurso de apelación, en esta instancia es procedente adelantar el estudio de dicha cuestión porque el artículo 187 del CPACA le concede al juez contencioso–administrativo la facultad para pronunciarse, de Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 oficio o a petición de parte, sobre las excepciones previas propuestas en el proceso con las cuales se controvierta la idoneidad de la acción ejercida.

Así, el ad quem está habilitado para estudiar en segunda instancia aspectos relacionados con la procedibilidad del medio de control, aun cuando la parte interesada no haya apelado en la correspondiente oportunidad procesal la decisión del a quo sobre el particular, sin que esto implique una vulneración de la ejecutoria de la decisión ni del derecho de defensa de la contraparte.

Esa ha sido la postura adoptada por el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, de acuerdo con la cual el ejercicio oportuno del medio de control es un presupuesto procesal para cuya verificación está facultado el juez de segunda instancia3. 2.2- Para el caso de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, la letra d. del ordinal 2.° del artículo 164 del CPACA dispone que, «so pena de que opere la caducidad», deberán «presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso».

Así, en relación con la caducidad a la que alude el demandado, el ordenamiento determina que el dies a quo es el día siguiente a la notificación del acto acusado y que el dies ad quem está dado por la fecha de presentación de la demanda. 2.3- Con miras a determinar la oportunidad con la cual se ejerció la acción contencioso- administrativa en el sub lite, en el plenario se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: (i) el demandado, mediante acto administrativo del 29 de octubre de 2019 (ff. 74 y 75 caa), resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la Resolución 1035405, del 09 de septiembre de 2019 (f. 47 caa).

Dicho acto administrativo fue notificado el 14 de noviembre de 2019 (f. 76 caa); (ii) el 18 de febrero de 2020, la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la cual fue rechazada el 25 del mismo mes y año, por tratarse de un asunto no susceptible de conciliación (índice 22); (iii) posteriormente, el 11 de marzo de 2020, la actora presentó la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bucaramanga (índice 22);

(iv) mediante auto del 24 de julio de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Santander; (v) en cumplimiento de lo anterior, el proceso fue sometido a reparto el 21 de octubre de 2020 y asignado al despacho sustanciador el 22 del mismo mes y año (índice 22);

(vi) finalmente, por auto del 03 de noviembre de 2020, el a quo admitió la demanda y dispuso continuar el trámite correspondiente (índice 22). 2.4- Conforme al anterior recuento fáctico, el término de caducidad al que alude el demandado comenzó a correr el 15 de noviembre de 2019, día siguiente al de la notificación del acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial demandada, y concluyó el 24 de marzo de 2020, fecha en la que se cumplieron los cuatro meses dispuestos en la letra d. del ordinal 2.° del artículo 164 del CPACA, considerando la suspensión del plazo que tuvo lugar por la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la actora (artículos 2.° y 21 de la Ley 640 de 2001, vigente entonces).

Con anterioridad a que se cumpliera ese plazo, la demandante ejerció la acción contencioso-administrativa, pues está probado que presentó la demanda el 11 de marzo de 2020 y no el 22 de octubre del mismo año, como lo sostiene el demandado, fecha en la cual únicamente se asignó el proceso al despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Santander. 3 Sección Tercera, Subsección C, sentencias del 26 de marzo de 2014 y del 09 de febrero de 2012(exps. 28096, y 21060, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa);

Sección Quinta, sentencia del 03 de agosto de 2017 (exp. 2017-00057-01(AC), CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez); y Sección Cuarta, sentencias del 01 de agosto de 2018 (exp. 21828, CP: Julio Roberto Piza); y del 08 de febrero de 2024 (exp. 27843, CP: Wilson Ramos Girón). Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En ese sentido, si bien la demanda fue presentada inicialmente ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bucaramanga y posteriormente remitida por competencia al a quo, esa circunstancia no tuvo el efecto de modificar la fecha de su presentación; es de aplicación para el caso la regla específica prevista en el artículo 168 del CPACA, de acuerdo con la cual los debates sobre falta de jurisdicción o de competencia no afectan el cómputo del término de presentación de la demanda, en la medida en que «para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial», aspecto que en el caso fue advertido con acierto por el tribunal en el auto del 16 de junio de 2022, en el cual negó la excepción de caducidad formulada por el municipio demandado al contestar la demanda.

No prospera el cargo de apelación del demandado. 3- Habiéndose establecido que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ejerció oportunamente, corresponde analizar los demás planteamientos formulados por las partes. Pero la Sala tiene vedado pronunciarse sobre el planteamiento novedoso formulado por el demandado en el recurso de apelación relativo a que debe darse prevalencia al interés general y confirmar la liquidación oficial del tributo, porque está demostrado que la demandante era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público por tener un bien inmueble ubicado en su jurisdicción, al margen de las supuestas irregularidades en el procedimiento de determinación de la obligación a su cargo, toda vez que esa cuestión no fue incluida en la contestación de la demanda.

Por ello, resolver ese argumento comportaría abrir un debate novedoso en segunda instancia e incurrir en un fallo incongruente que además violaría los derechos al debido proceso, a la defensa y contradicción de la contraparte, que se vería sorprendida por los nuevos cargos presentados en el proceso al tramitar la última instancia4. 4- La demandante sostiene que la decisión del tribunal en relación con la determinación del impuesto de alumbrado público por los periodos comprendidos entre mayo y diciembre de 2015 excede el contenido de los actos demandados, los cuales se refieren únicamente a los meses comprendidos entre enero de 2016 y julio de 2019.

En consecuencia, solicita revocar la orden impartida por el a quo al municipio demandado para que determine el tributo a su cargo por dichos periodos. Sobre el particular se advierte que, como lo señala la demandante, mediante la Resolución 1035405, del 09 de septiembre de 2019 (f. 47 caa), el demandado liquidó el impuesto de alumbrado público a su cargo por los periodos comprendidos entre enero de 2016 y julio de 2019, junto con los intereses moratorios generados por la obligación determinada, decisión que fue confirmada mediante acto administrativo del 29 de octubre de 2019 (ff. 74 y 75 caa).

En esa medida, el tribunal debía limitarse a valorar la legalidad de la determinación oficial correspondiente a esos periodos, sin extender su análisis a otros que no fueron objeto de los actos demandados. Por tanto, habida cuenta de que el control de legalidad que lleva a cabo esta jurisdicción no puede apartarse del contenido de los actos administrativos acusados, que delimita el objeto del litigio, la Sala concluye que el tribunal, al pronunciarse sobre la procedencia de la liquidación del impuesto de alumbrado público respecto de los meses comprendidos entre mayo y diciembre de 2015 excedió el ámbito de la controversia sometida a su conocimiento y afectó los derechos al debido proceso, de defensa y de contradicción de la actora, quien promovió este medio de control para cuestionar la obligación tributaria determinada en la liquidación oficial demandada y en el acto que resolvió el recurso de reconsideración5.

Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia apelada en cuanto 4 Sentencias del 26 de julio de 2012 (exp. 18380, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), del 25 de noviembre de 2014 (exp. 19031, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 19 de febrero de 2020 (exp. 22748, CP: Julio Roberto Piza). 5 Sentencia del 02 de octubre de 2019 (exp. 21663, CP: Julio Roberto Piza).

Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ordenó al municipio demandado determinar el impuesto de alumbrado público correspondiente a los meses comprendidos entre mayo y diciembre de 2015. En consecuencia, prospera el cargo de apelación de la demandante. 5- En cuanto al impuesto de alumbrado público determinado en los actos acusados a cargo de la actora que, como se señaló anteriormente, comprende los periodos entre enero de 2016 y julio de 2019, con base en el artículo 176 del Acuerdo 041 de 2012, el tribunal consideró que el mismo debía recaudarse por la Electrificadora de Santander mediante factura.

Pero precisó que el municipio, en su condición de sujeto activo del tributo, estaba facultado para determinarlo directamente, para lo cual debía expedir un acto previo a su liquidación definitiva, de conformidad con el precedente jurisprudencial de esta Sección expuesto en la sentencia del 10 de febrero de 2016 (exp. 20712, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez).

A partir de lo anterior, concluyó que debía anularse la liquidación oficial correspondiente a los meses de abril de 2016 a julio de 2019, porque el demandado vulneró el debido proceso al no expedir un acto previo a la liquidación definitiva del impuesto para que fuera discutido por la actora. En cambio, estimó que debía mantenerse la determinación del tributo correspondiente a los periodos de enero a marzo de 2016, por cuanto durante ese lapso estuvo vigente un convenio entre el municipio demandado y la Electrificadora de Santander, en virtud del cual esta facturó el impuesto.

Por ende, ordenó al municipio determinar el monto de la obligación a cargo de la actora por esos meses y devolver el monto pagado en exceso por la demandante. 6- Para apelar esa decisión, el municipio sostiene que el procedimiento para la determinación del impuesto a cargo de la demandante no está previsto en el artículo 176 del Acuerdo 041 de 2012, en tanto esa disposición solo es aplicable a los sujetos pasivos a quienes la Electrificadora de Santander presta el servicio público de energía eléctrica, mientras que la demandante, en su condición de usuaria no regulada, adquiere ese servicio de otra compañía. En ese contexto, sostiene que existe una laguna normativa que, por remisión expresa del artículo 435 del mismo acuerdo, impone la aplicación del artículo 99.1 del CPACA.

Explica que, de acuerdo con esa disposición, en su condición de acreedor de la obligación, está facultado para proferir un acto administrativo que constituya título ejecutivo para el cobro del impuesto. Agrega que esa disposición es concordante con el artículo 828.2 del ET, que reconoce ese mismo carácter a las liquidaciones oficiales.

Con fundamento en lo anterior, sostiene que para la expedición de la liquidación oficial del impuesto objeto de controversia no era necesaria una factura previa emitida por la Electrificadora de Santander, pues incluso el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 autorizó a los entes territoriales para liquidar directamente el impuesto de alumbrado público.

En esa misma línea, alega que el precedente citado por el tribunal es inaplicable al caso porque resolvió un litigio anterior a la entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016. En su lugar, sostiene que debe aplicarse la doctrina oficial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público contenida en los Oficios 3285 y 37073 de 2018, según la cual los entes territoriales deben determinar el impuesto de alumbrado público cuando los sujetos pasivos no pagan el tributo. 7- La Sala advierte que los argumentos expuestos por el demandado en el recurso de apelación se apartan de los planteamientos formulados en los actos acusados y en la contestación de la demanda.

De conformidad con el artículo 173 del Acuerdo 041 de 2012, vigente para la época de los hechos, es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en la jurisdicción del demandado la persona natural o jurídica «propietaria de un predio o quien lo ocupe en calidad de arrendatario, poseedor o tenedor donde se efectúe el consumo de energía eléctrica».

A su vez, el artículo 176 ibidem establecía que el impuesto debía determinarse «mediante factura que se allegará por parte de la administración municipal a través de la empresa Electrificadora de Santander al domicilio Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de cada consumidor de energía del mes respectivo».

Con fundamento en esas disposiciones, la liquidación oficial demandada señaló que la actora era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público «en virtud del servicio de energía que se presta en el bien inmueble» ubicado en la jurisdicción del municipio (f. 47 caa). En el mismo sentido, el acto que resolvió el recurso de reconsideración precisó que la demandante «tiene un asiento comercial en el sector rural del municipio … y actualmente viene desarrollando un contrato de suministro de energía con la comercializadora de energía Vatia S.A. ESP», razón por la cual estaba sujeta al impuesto en el municipio.

A partir de esa premisa desarrolló la tesis jurídica según la cual, si bien para los periodos comprendidos entre enero de 2016 y julio de 2019 la entidad prestadora del servicio de energía eléctrica «no lo determinó en la facturación, también es cierto que es de plena competencia del municipio hacer el cobro de dicho impuesto» (f. 74 caa).

En el mismo sentido, al contestar la demanda el municipio sostuvo que, conforme al artículo 176 del Acuerdo 041 de 2012, el impuesto de alumbrado público debía cobrarse mediante facturas entregadas a través del prestador del servicio de energía. Agregó que ese entendimiento concordaba con los artículos 352 de la Ley 1819 de 2016 y 6.° a 8.° de la Resolución 122 de 2011 de la CREG (Comisión de Regulación de Energía y Gas) y planteó que, en todo caso, en su condición de sujeto activo del tributo, conservaba la potestad para determinarlo con fundamento en el artículo 331 del Acuerdo 041 de 2012 y para cobrarlo conforme al procedimiento previsto en los artículos 386 y siguientes del mismo acuerdo.

De lo anterior se desprende que, tanto en la actuación administrativa como al contestar la demanda, el municipio admitió que el impuesto de alumbrado público debía facturarse por la entidad prestadora del servicio de energía eléctrica, aun cuando en el caso de la demandante esa entidad no fuera la Electrificadora de Santander. No obstante, sostuvo que la omisión de dicha entidad no desplazaba la potestad que le correspondía en su condición de sujeto activo del tributo para gestionar el impuesto.

Así, solo en el recurso de apelación el demandado sostuvo que el procedimiento de determinación previsto en el artículo 176 del Acuerdo 041 de 2012 no era aplicable para la determinación del impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante por su condición de usuaria no regulada del servicio de energía eléctrica y que, por esa razón, debía acudirse a las disposiciones generales del CPACA sobre la liquidación de obligaciones a favor de las entidades públicas para determinar el impuesto.

Ese cuestionamiento no solo se aparta de las razones expuestas en los actos demandados y en la contestación de la demanda, sino que tampoco controvierte el fundamento de la decisión apelada, pues el tribunal no negó la facultad del municipio para determinar directamente el tributo, sino que concluyó que, en el caso concreto, debía respetar el procedimiento previsto para hacerlo, que, de conformidad con el precedente de esta Sección, exigía la expedición de un acto previo a la liquidación definitiva de la obligación tributaria que garantizara el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción del contribuyente.

Sin embargo, ese fundamento de la sentencia no es desvirtuado mediante los cargos formulados en el recurso de apelación cuyo alcance se limita a defender la potestad para determinar directamente el impuesto, bajo el argumento de que la facturación previa por parte de la entidad prestadora del servicio público de energía eléctrica no era exigible en este caso por la condición de usuaria no regulada de la demandante y de que, en todo caso, esa facultad fue reconocida expresamente por el legislador en el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, disposición que había invocado en la contestación de la demanda pero para sostener que el impuesto de alumbrado público podía recaudarse a través de Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 las entidades prestadoras del servicio público de energía eléctrica.

Tampoco constituye un reparo concreto la alusión a la inaplicación del precedente jurisprudencial en el que el a quo sustentó su decisión, puesto que se limita a afirmar que en esa providencia se resolvió una controversia anterior a la entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016, sin explicar por qué esa circunstancia desvirtúa el fundamento de la sentencia apelada.

Ahora bien, el acto previo exigido por el tribunal no correspondía a la expedición de una factura por la entidad prestadora del servicio público de energía eléctrica. Por el contrario, el a quo reconoció que el impuesto de alumbrado público podía determinarse por dos mecanismos: (i) mediante la factura emitida por la entidad prestadora del servicio público de energía eléctrica, o (ii) directamente por el municipio, caso en el cual era este –y no la entidad prestadora– quien debía expedir un acto previo a la liquidación definitiva de la obligación tributaria.

Siendo esta la decisión que resultó desfavorable al municipio, correspondía que el recurso de apelación formulara un reparo concreto frente a ese razonamiento, pero el demandado no planteó ningún cuestionamiento dirigido a desvirtuarlo. Al respecto, la Sala destaca que, de conformidad con los artículos 320 y 322 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida únicamente respecto de los reparos concretos formulados por el apelante contra la providencia recurrida (sentencias del 06 de noviembre de 2019, exp. 23476, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 05 de mayo de 2022, exp. 25553, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello).

Además, en virtud del principio de justicia rogada, el juez de segunda instancia debe circunscribir su análisis a las inconformidades planteadas frente a la sentencia de primer grado. En consecuencia, dado el alcance de los cargos formulados en el recurso de apelación, la Sala no puede pronunciarse sobre ese aspecto. Asimismo, la Sala tiene vedado decidir sobre los planteamientos novedosos formulados en el recurso de apelación que, además, resultan contrarios a lo expuesto en los actos demandados y en la contestación de la demanda.

Como se señaló en el fundamento jurídico 4 de esta providencia, el control de legalidad no puede apartarse del contenido de los actos administrativos acusados porque ello vulneraría los derechos de defensa y contradicción de la demandante. Por esa razón, tampoco puede examinar la tesis introducida por el demandado en esta instancia orientada a sostener la inaplicabilidad del artículo 176 del Acuerdo 041 de 2012 y la aplicación, en su lugar, de las normas generales del CPACA sobre los actos administrativos que prestan mérito ejecutivo respecto de obligaciones a favor de las entidades públicas.

Por lo expuesto, no prospera el cargo de apelación del demandado. 8- A su vez, la actora plantea que debe declararse la nulidad total de los actos acusados, toda vez que el impuesto correspondiente a los periodos de enero a marzo de 2016 fue determinado oficialmente por el demandado sin haber expedido un acto previo, lo que igualmente configura la vulneración del debido proceso que el tribunal encontró acreditada.

Aduce que, si bien las pruebas recaudadas dan cuenta de que entre el municipio demandado y la Electrificadora de Santander existía un convenio para el recaudo del tributo que comprendía esos periodos, esa entidad no facturó el tributo y así lo admite el demandado en el proceso. A partir de lo anterior, se constata que la actora no discute que el impuesto de alumbrado público pudiera determinarse directamente por el demandado, pese al convenio para el recaudo suscrito con la Electrificadora de Santander.

Lo que cuestiona es que el tribunal considerara que esa obligación fue facturada por la entidad recaudadora para mantener la legalidad de los actos demandados respecto de los periodos de enero a marzo de 2016, pese a que estaba demostrado –y así lo admite el demandado– que dicha Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 facturación no se emitió. En su criterio, ello imponía anular también la liquidación oficial correspondiente a esos periodos porque igualmente se configuró la vulneración del debido proceso que el a quo encontró acreditada respecto de los periodos restantes, derivada de la omisión de expedir un acto previo a la liquidación oficial del tributo.

Al respecto, la Sección ha reconocido que en el impuesto de alumbrado público, aun en los casos en que se haya dispuesto que los obligados no deben autoliquidar la obligación tributaria a su cargo, «se puede generar violación al debido proceso si la administración no emite un acto previo a la determinación de la obligación fiscal» (sentencia del 09 de julio de 2021, exp. 23956, CP: Milton Chaves García6).

De modo que también en esos eventos debe la autoridad tributaria «expedirle al contribuyente un requerimiento previo que le permita controvertir las normas en que se fundamenta la liquidación del tributo, las condiciones en que fue liquidado y las pruebas que respaldan que el destinatario de la liquidación se subsume en la normativa que faculta al municipio a liquidar y cobrar el impuesto» (sentencia del 13 de octubre de 2016, exp. 20078, C.P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas7).

Esto para garantizarle los derechos al debido proceso y a la defensa, para lo cual «no sería suficiente la interposición del recurso de reconsideración» (sentencia citada supra, del 09 de julio de 2021). Así, en el caso analizado, está demostrado –y no se discute por las partes– que el impuesto de alumbrado público a cargo de la actora se determinó por el municipio demandado mediante una liquidación oficial, en la medida en que ese tributo no fue facturado por la entidad que prestaba el servicio de energía eléctrica.

Ello llevó al tribunal a declarar la nulidad del impuesto determinado para los periodos de abril de 2016 a julio de 2019, porque constató que el municipio no expidió un acto previo a la liquidación definitiva del impuesto. No obstante, consideró que el impuesto correspondiente a los periodos de enero a marzo de 2016 había sido facturado por la Electrificadora de Santander, razón por la cual negó la nulidad de los actos demandados respecto de esos periodos.

Ese supuesto fáctico que sustentó la decisión del tribunal no se encuentra probado en el expediente. Por el contrario, las partes coinciden –y así lo señaló el demandado al decidir el recurso de reconsideración (f. 74 caa)– en que el acto de determinación del impuesto correspondió a la liquidación oficial demandada. En consecuencia, la omisión de expedir un acto previo a esa determinación oficial del tributo imponía declarar también la nulidad de los actos acusados respecto de esos periodos, conforme a los fundamentos jurídicos que sustentaron la decisión del a quo.

Por consiguiente, prospera el cargo de apelación de la demandante. 9- Por último, la Sala advierte que el tribunal reconoció el pago del impuesto de alumbrado público realizado por la demandante el 09 de diciembre de 2019, por la suma de $121.355.393. Para el efecto, con fundamento en el análisis desarrollado en la sentencia apelada, ordenó al municipio determinar la cuota tributaria a cargo de la demandante correspondiente a los periodos comprendidos entre mayo de 2015 y marzo de 2016 y reintegrarle el monto pagado en exceso, debidamente actualizado de conformidad con el artículo 187 del CPACA.

La Sala verifica que el municipio demandado no apeló esa orden de restablecimiento. Si bien en el escrito de apelación planteó la nulidad de lo actuado por falta de integración del contradictorio al considerar que debía vincularse a la entidad concesionaria 6 En la que se reiteran, entre otras, las sentencias del 05 de marzo de 2020 (exp. 24205, CP: Milton Chaves García), del 15 de noviembre de 2018 (exp. 23552, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 18 de octubre de 2018 (exp. 22892, CP: Milton Chaves García), del 23 de febrero de 2017 y del 13 de octubre de 2016 (exps. 21735 y 20078, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 10 de febrero de 2016 (exp. 20712, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 12 de noviembre de 2015 (exp. 20633, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia). 7 Reiterada, entre otras, en las sentencias del 05 de marzo de 2020 y del 09 de julio de 2021 (exps. 24205 y 23956, CP: Milton Chaves García).

Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 encargada del suministro, instalación, operación, mantenimiento y administración de la infraestructura destinada a la prestación del servicio de alumbrado público en su jurisdicción, por ser la destinataria del pago realizado por la demandante, esa solicitud fue negada por el despacho sustanciador mediante auto del 08 de septiembre de 2025.

En esa providencia se consideró que dicha entidad únicamente cumplía funciones de recaudo, mientras que la eventual obligación de restituir los valores reclamados correspondía al municipio demandado (índice 32). Se constata además que el demandado no interpuso el recurso de reposición previsto en el artículo 243 del CPACA contra esa decisión. En consecuencia, el auto quedó ejecutoriado en los términos del artículo 302 del CGP y su mandato es, por tanto, ineludible para la Sala.

En consecuencia, como en esta providencia se declarará la nulidad total de los actos demandados, dicha orden se mantendrá en los términos fijados por el a quo, con la precisión de que el reintegro deberá comprender la totalidad del monto pagado por la demandante, de conformidad con los cargos de apelación que prosperaron. Conclusión 10- Por lo razonado en precedencia, la Sala precisa que, para efectos del cómputo del término de caducidad previsto en la letra d. del ordinal 2.° del artículo 164 del CPACA, la presentación inicial de la demanda constituye el dies ad quem del plazo para ejercer el medio de control, aun cuando el proceso sea posteriormente remitido por razones de competencia, en los términos del artículo 168 ibidem.

Asimismo, reitera que, cuando el impuesto de alumbrado público es determinado directamente por el ente territorial mediante liquidación oficial, el ejercicio de esa potestad debe estar precedido de un acto administrativo que permita al contribuyente conocer la determinación propuesta y ejercer oportunamente sus derechos de defensa y contradicción, sin que la sola facultad legal para liquidar el tributo exonere al municipio del cumplimiento de esas garantías procedimentales.

Con fundamento en esas reglas de decisión, la Sala revocará la sentencia apelada para, en su lugar, declarar la nulidad total de los actos demandados y, como restablecimiento del derecho, que la demandante no estaba obligada a pagar el impuesto de alumbrado público liquidado a su cargo por el municipio demandado, así como para ordenarle al municipio demandado el reintegro del total de las sumas que sufragó la actora con base en dichos actos.

Costas 11- Respecto a la condena en costas, como en esta oportunidad se revocará la sentencia apelada para acceder a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, se condenará en costas de ambas instancias a la parte vencida en el proceso, esto es, al demandado. Para el efecto, la Sala fija las agencias en derecho en un (1) SMMLV por cada instancia, conforme a lo previsto en el artículo 5.º del Acuerdo PSAA16-10554, del 05 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, y ordenará al tribunal tramitar el incidente de liquidación en los términos del artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 68001-23-33-000-2020-00929-01 (28172) Demandante: Gasmóvil Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 FALLA 1.

Revocar la sentencia apelada. En su lugar: Primero: Declarar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente a la pretensión de nulidad de la Resolución 09, del 10 de diciembre de 2019, conforme a lo expuesto. Segundo: Declarar la nulidad de los actos acusados. Tercero: A título de restablecimiento del derecho, declarar que la actora no está obligada al pago del impuesto de alumbrado público determinado para los periodos comprendidos entre enero de 2016 y julio de 2019.

Consecuentemente, el demandado deberá reintegrar a la demandante la suma de $121.355.393 pagada por tales conceptos el 09 de diciembre de 2019, debidamente indexada en los términos del artículo 187 del CPACA. 2. Condenar en costas a la demandada en ambas instancias y fijar las agencias en derecho de cada instancia en el equivalente a un (1) SMMLV.

En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 3. Reconocer personería jurídica a Roberto Pablo Beltrán Flórez, como apoderado de la parte demandada, conforme al poder conferido (índice 50). Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador