Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-01900-01. Accionantes: Pablo Arango Gutiérrez, Gloria Giraldo Gutiérrez, María Antonia Arango Arango, Álvaro Henao Cepeda, María Emilia Jaramillo de Arango S.A.S, Inversiones María Victoria Vélez Arango y C.I.A. S. En C. en Liquidación, Anna Ruby Jaramillo de Uribe, Agroindustrial San José S.A Agrinsa, María Isabel Arango de Londoño, Gómez Giraldo C.I.A S. en C.A, Anderson González González, Jonathan Marín Henao, Hijos de Jaime Mejía S. en C.A, Federico Ochoa Cárdenas, el Chaquiro y C.I.A Sociedad En Comandita por Acciones En Liquidación, Juan Manuel Llano y C.I.A S. en C. por A, los Loros S.A.S En Liquidación, Palosanto Salazar E Hijas S.A.S, Tres Carabelas S.A.S, Inversiones el Colibrí S. En C.A e Inversiones Playa Rica Villegas S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas.

Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad. Subtema 2: relevancia constitucional/incumplimiento del presupuesto SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la providencia del 12 de mayo de 2022 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Pablo Arango Gutiérrez y otros, a través de apoderado judicial, presentaron escrito de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que consideraron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas con ocasión de los autos que esta autoridad profirió el 7 de diciembre de 2021, que ordenó desacumular sus pretensiones y, el 3 de marzo de 2022, que resolvió no reponer la anterior providencia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 17-001-23-33-000-2021-00159-00. 1.2.

Hechos probados 1.2.1. Pablo Arango Gutiérrez y otros, por conducto de apoderado judicial, el 12 de julio de 2021 presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Manizales, con la pretensión de nulidad de los siguientes actos administrativos: i) la Resolución 023 del 26 de mayo de 2020, en la que el Secretario de Planeación del municipio liquidó la participación del efecto plusvalía; y ii) la Resolución 007 del 1 de marzo de 2021 en la que el municipio resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto contra la primera.

Como restablecimiento del derecho, solicitaron declarar que ninguno de los demandantes estaba obligado a pagar la contribución de plusvalía en los términos de la Resolución 023. Como pretensiones subsidiarias, pidieron: (i) la nulidad parcial de los actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho: (i) la declaratoria de no pago frente a sujetos pasivos en particular, toda vez que, según afirmaron, algunos de sus predios están ubicados en el Plano U-33; otros en la centralidad urbana; y algunos demandantes no fueron ni siquiera incluidos en el acto administrativo cuya nulidad se pretende;

(ii) declarar que los demandantes sólo están obligados a pagar la plusvalía de conformidad con el avalúo realizado por la Lonja de Avaluadores de Colombia S.A.S, de modo que debe reducirse el gravamen de la cuantía de acuerdo con el porcentaje de propiedad sobre cada inmueble; y (iv) reducir el valor del gravamen de conformidad con la norma urbanística de cada inmueble establecida por el ingeniero Luis Guillermo Villegas.

Argumentaron, como causales de nulidad, la expedición irregular del acto por indebida motivación, a partir de las disposiciones normativas relacionadas con el efecto plusvalía y la liquidación individual que, para cada predio, fue fijada en la parte resolutiva de la Resolución 023. Además, una falta de competencia en la expedición del acto e infracción de las normas en que debió fundarse.

En últimas, sustentaron que resultaba necesaria la explicación a cada contribuyente de los parámetros, métodos y fórmulas utilizadas para determinar la cuantía de su tributo. Como pruebas aportaron las siguientes: (i) escrito que contiene el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 023; (ii) copia del memorial radicado ante la autoridad territorial en ejercicio del derecho de petición, con constancia de imposibilidad de acceso a los antecedentes administrativos de la Plusvalía presentados por Arango y Cía. SAS el 18 de junio de 2020; y (iii) copia de avalúo aportado con el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 023, el cual fue elaborado por la Lonja de Avaluadores de Colombia S.A.S, con los siguientes anexos documentales: “(…) 6.1.2.1.

Registro Fotográfico 6.1.2.2. Solicitud de avalúo 6.1.2.3. Certificados de tradición de los inmuebles. 6.1.2.4. Escrituras públicas. 6.1.2.5. Solicitud de elaboración de planos y cálculo de área útil dirigida al ingeniero Luis Guillermo Villegas. 6.1.2.6. Concepto de norma urbanística. 6.1.2.7. Carta remisoria de planos y cálculo de área útil suscrita por el ingeniero Luis Guillermo Villegas. 6.1.2.8.

Planos de afectaciones viales, ambientales y cálculos de área útil. 6.1.2.9. Planos de las zonas homogéneas físicas antes de la acción urbanística, con ubicación de los inmuebles de los solicitantes. 6.1.2.10. Solicitud de presupuestos de costo de obra parcelaciones y viviendas campestres. 6.1.2.11. Carta remisoria y presupuestos de costo de obra parcelaciones y viviendas campestres. 6.1.2.12.

Presupuestos de costo de obra parcelaciones y viviendas campestres. 6.1.2.13. Registro Abierto de Avaluadores No. AVAL-19391719 de Álvaro Gaviria Mora 6.1.2.14. Certificado de Cámara de Comercio – Lonja de Avaluadores de Colombia S.A.S”. El escrito de demanda indicó en su encabezado que la misma iba dirigida en contra del municipio de Manizales y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

No obstante, la parte demandante en memorial del 23 de julio de 2021 precisó que la entidad demandada era únicamente el municipio de Manizales. 1.2.2. El asunto correspondió conocerlo al Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión quien en auto del 9 de septiembre de 2021 rechazó de plano la demanda, porque consideró que: i) la Resolución 007 se notificó el 10 de marzo de 2021, de modo que el plazo de caducidad empezó a contar el 11 de marzo de 2021, y venció finalizado el 12 de julio de 2021; y ii) el acta individual de reparto tiene fecha del 13 de julio de 2021 y como “en el expediente electrónico no reposa otro documento que dé cuenta de una fecha de presentación de la demanda diferente a la del día de reparto (…) el libelo petitorio se presentó por fuera del plazo legal”. 1.2.3.

Los demandantes, el 16 de septiembre de 2021, interpusieron recurso de reposición y en subsidio apelación contra el anterior proveído, en el que sostuvieron que la fecha de radicación de la demanda fue el 12 de julio de 2021, a través de la Ventanilla Virtual de la Oficina Judicial de Manizales y, “bajo el ID. 16555 y el Código de Recibido No. ARARVV-20210712162533-9980”.

Aportaron las pruebas que así lo indicaban y diferenciaron la fecha de presentación para contabilizar el término de caducidad de la fecha del reparto por parte de la oficina judicial. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, en providencia del 4 de noviembre de 2021, resolvió reponer el auto del 9 de septiembre de 2021, pues la demanda, en efecto, fue radicada el 12 de julio de 2021. 1.2.4.

Ahora bien, estando el expediente ordinario para decidir sobre su admisibilidad, el Tribunal Administrativo de Caldas, en auto del 7 de diciembre de 2021, resolvió: “PRIMERO: ORDENAR a la parte demandante que presente de manera separada cada una de las demandas de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO presentadas por (…) contra EL MUNICIPIO DE MANIZALES.

SEGUNDO. PARA TODOS LOS EFECTOS PROCESALES se debe tener como fecha de presentación de las demandas el 12 de julio de 2021, según lo decidido por el Tribunal Administrativo de Caldas en auto que data del 4 de noviembre de 2021”. En sus consideraciones, indicó que el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) reglamenta la figura de la acumulación objetiva de pretensiones, que exige la concurrencia de todos sus requisitos.

Por el contrario, que el artículo 88 del Código General del Proceso (CGP), aplicable también por remisión, regula la figura de la acumulación subjetiva de pretensiones de modo que, para que esta proceda, sólo basta con que se configure uno de sus presupuestos. Aterrizado lo anterior al caso concreto, concluyó que: (i) no se dan los presupuestos para la acumulación objetiva de pretensiones, en particular el relativo a que las pretensiones sean conexas, “pues aunque existe una situación común para todos los actores relacionada con la determinación de la plusvalía, sus pretensiones no están unidas, en la medida que la liquidación del tributo se hace de manera individual, además determinado por las características propias de cada inmueble”, y (ii) tampoco los presupuestos para la acumulación subjetiva, toda vez que: No provienen de una misma causa: si bien la Resolución 023 es un acto administrativo “general relacionado con la liquidación de la plusvalía”: i) sus efectos son particulares; y ii) el cálculo de este impuesto es distinto respecto de cada demandante, al ser un tributo que “grava el valor de los inmuebles”.

Ello da cuenta de que el fundamento para presentar la demanda difiere entre demandantes. No versan sobre el mismo objeto: lo pretendido por los demandantes no es igual en razón a que, pese a existir pretensiones generales en común, se elevaron pretensiones subsidiarias que “denotan la diferencia entre un demandante y otro”. No se encuentran en relación de dependencia: la plusvalía tiene consecuencias particulares, por lo que “cada demanda pudo ser presentada de manera individual, lo que significa que no se requiere de la concurrencia de todos los demandantes para poder estudiar de fondo el proceso”.

No se sirven de las mismas pruebas: a pesar de existir pruebas comunes a todos los demandantes, en relación con los “vicios de forma en la expedición de los actos administrativos”, una revisión minuciosa del expediente permite concluir que están “discriminadas frente a cada inmueble, por lo que las pruebas de un demandante no servirán para otro”.

Finalizó indicando que: i) “no es válido afirmar que las pretensiones son acumulables únicamente porque se está ante la presencia de la plusvalía; y ii) “el proceso lleva implícita una complejidad técnica respecto de la liquidación de la plusvalía en relación con cada inmueble que se convierte en un factor adicional para que el proceso no pueda ser fallado de manera conjunta”. 1.2.5.

Los demandantes, inconformes con la anterior decisión, el 14 de diciembre de 2021 interpusieron recurso de reposición, en el que pusieron de presente que: El tribunal exigió requisitos que no prevé la ley como el relativo a la complejidad técnica, y desconoció los precedentes dictados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en relación con la acumulación de pretensiones, haciéndola inoperante por “restrictividad”.

En particular las siguientes sentencias: (i) T-1017 del 13 de diciembre de 1999 en la que la Corte Constitucional dejó sin efectos sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado por indebida acumulación de pretensiones, en un caso relacionado con la desvinculación de empleados de sus cargos; (ii) del 28 de marzo de 2019 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que resolvió un recurso de apelación en contra de una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, al interior de una solicitud de tutela cuyo objeto era infirmar una providencia que negó la acumulación subjetiva de pretensiones;

(iii) del 15 de mayo de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que examinó la acumulación de pretensiones al interior de una demanda, en la que se pretendía el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial; (iv) del 25 de septiembre de 2019 en la que la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió el asunto de la acumulación de pretensiones, dentro de un proceso de reconocimiento de la reliquidación salarial de los empleados de la Rama Judicial; y (v) del 2 de mayo de 2017 de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró responsable al Estado por error judicial al haber rechazado la acumulación subjetiva de pretensiones.

Además, decisiones dictadas por el Tribunal Administrativo de Caldas al interior de los procesos radicados a los números 17001-23-33-000-2021-00076-00 y 17 001 23 33 000 2021 00168-00. Identificaron las reglas jurídicas que subyacían de las providencias desconocidas, las aplicaron a su caso concreto y, advirtieron que a pesar de que estas sentencias versaron sobre asuntos laborales administrativos, lo allí discutido, esto es, su ratio decidendi, fue la aplicación de los artículos 88 del CGP y 165 del CPACA.

De no aceptarse la acumulación, el tribunal debía analizar la admisión de la demanda frente a alguno de los demandantes (…) para evitar la “la caducidad”. 1.2.6. Finalmente, en proveído del 3 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió no reponer el auto del 7 de diciembre de 2021, por lo que sigue: Las sentencias citadas como desconocidas por los demandantes no guardan identidad fáctica y jurídica con el caso valorado, pues mientras las primeras se refieren a la acumulación de pretensiones al interior de procesos administrativos-laborales, el segundo se relaciona con contribuciones fiscales, como es la plusvalía. En consecuencia, no constituyen precedente obligatorio para el asunto discutido, únicamente tienen carácter orientador, lo que fundamenta la inexistencia de una vulneración a su derecho fundamental a la igualdad.

En el caso particular de los demandantes no procede la acumulación de sus pretensiones porque: i) estas no son conexas, comoquiera que el concepto y la liquidación de la plusvalía varían respecto de cada inmueble; ii) la causa y el objeto no son comunes, puesto que “las causales de nulidad del acto administrativo como errores de los avalúos realizados por el municipio (…); revisión de avalúos en cuanto a la aplicación o desarrollo de los métodos seleccionados; ausencia de prueba de mayor valor para inmuebles con área inferior a la unidad mínima de actuación; indebida determinación del efecto plusvalía frente a los sujetos pasivos destinatarios de la obligación económica(…); e infracción de las normas en que deben fundarse los actos” son distintas respecto de cada uno, y las pretensiones subsidiarias son disímiles; iii) no existe relación de dependencia ya que “el éxito de algunas pretensiones no significa que para todos los demandantes las consecuencias sean las mismas”; y iv) no se sirven de las mismas pruebas, pues estas versan específicamente sobre cada inmueble.

Las decisiones horizontales invocadas como inadvertidas no fueron proferidas por la Sala de Decisión de la Corporación, y, por tanto, tampoco constituyen precedente obligatorio. Al contrario, la admisión de demandas separadas contra el mismo acto administrativo legitima la decisión del 7 de diciembre de 2021. Como medida de protección del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los demandantes, se dispuso que todas las demandas debían tener como fecha de presentación el 12 de julio de 2021, por lo que no se advierte riesgo para la caducidad. 1.3.

Pretensiones de tutela Los tutelantes solicitaron al juez constitucional: (i) declarar que el Tribunal Administrativo de Caldas, al proferir los autos del 7 de diciembre de 2021 y del 3 de marzo de 2022, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, lo que impactó en sus garantías fundamentales y; (ii) ordenar que se emita una decisión en reemplazo que aplique los precedentes desconocidos.

Como medida provisional invocaron, en aplicación del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, suspender la ejecución de las decisiones judiciales cuestionadas, hasta tanto se resolviera con carácter definitivo el asunto constitucional. 1.4. Argumentos de la solicitud de tutela Sostuvieron que las providencias judiciales del 7 de diciembre de 2021 y del 3 de marzo de 2022 incurrieron en un defecto sustantivo por inaplicación del precedente, habida cuenta de que desconocieron las sentencias de las altas cortes que fueron el sustento de la interposición de su recurso de reposición del 14 de diciembre de 2021 (1.2.6), sin existir por parte del Tribunal Administrativo de Caldas una justificación razonable para apartarse de las mismas.

Para estos efectos, citaron múltiples providencias dictadas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se estudió la acumulación de pretensiones, haciendo hincapié en las siguientes: (i) sentencia T-1017 del 13 de diciembre de 1999 de la Corte Constitucional; ii) sentencia del 28 de marzo de 2019 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado;

(iii) sentencia del 15 de mayo de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; (iv) sentencia del 25 de septiembre de 2019 de la Sección Quinta del Consejo de Estado; y (v) la sentencia del 2 de mayo de 2017 de la Subsección B de la Sección Tercera de la misma Corporación. Adicionalmente, advirtieron como desconocido el precedente horizontal dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas, a partir de las providencias en que esta Corporación conoció de demandas presentadas en contra de la Resolución 023.

En concreto, refirieron las contenidas a los números de radicado 17001-23-33-000-2021-00076-00 y 17 001 23 33 000 2021 00168-00, decisiones que, si bien son de ponente, fueron proferidas por la misma Corporación cuyas providencias objetaron, lo que ata al juzgador a lo allí decidido. Argumentaron que todas estas, si bien trataron de casos de carácter administrativo-laboral, lo que se discutió, esto es, su ratio decidendi, en últimas fue la procedencia de la acumulación de pretensiones en una misma demanda, por razón de lo dispuesto en los artículos 165 del CPACA y 88 del CGP.

En consecuencia, a partir de una integración de todas las sentencias citadas, extrajeron las siguientes reglas jurídicas aplicables a la acumulación de pretensiones: (i) la causa está constituida por la expedición del acto administrativo; (ii) el objeto es la nulidad del acto y su consecuente restablecimiento del derecho; (iii) la conexidad se satisface con la reclamación frente a la nulidad total del acto;

(iv) la comunidad de pruebas se predica respecto de la nulidad y el restablecimiento común, más no del interés particular de cada demandante; y (v) debe privilegiarse la interpretación que favorezca la acumulación, al garantizar la prevalencia del derecho sustancial, la celeridad y la economía procesal. Aplicado lo expuesto a su caso particular, consideraron que sí estaban satisfechos los supuestos para acumular sus pretensiones, ya que en lo referente al artículo 165 del CPACA: (i) las pretensiones son conexas, al tratarse del mismo acto expedido por el mismo funcionario y sobre el cual se pretende la nulidad;

(ii) el Tribunal Administrativo de Caldas es competente para conocer de todas las pretensiones; (iii) las pretensiones principales y subsidiarias no se excluyen entre sí; (iv) no ha operado la caducidad frente a ninguno; y (v) todas las pretensiones son propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, en lo referente al artículo 88 del CGP: (i) la causa es común, al tratarse de la expedición de los mismos actos administrativos;

(ii) el objeto es común, pues lo pretendido por todos era que se declarara la nulidad de los actos administrativos y se ordenara su restablecimiento del derecho, con independencia de que este último tuviera sus variaciones; (iii) existe una relación de dependencia al ser la nulidad la pretensión principal; y (iv) las pruebas aportadas fueron las mismas en relación con las pretensiones principales, en concreto, los actos administrativos preparatorios, definitivos y el doble avalúo. Sobre esta forma de acumulación subjetiva, manifestaron que sólo bastaba con la configuración de alguno de estos presupuestos para que procediera, contrario a lo que ocurre con la acumulación objetiva, que requiere la concurrencia de todos sus presupuestos.

Finalmente, para sustentar la vulneración de sus derechos fundamentales, pusieron de presente que: (i) el debido proceso se desconoció al darle una aplicación distinta a la prevista en la jurisprudencia a los artículos 165 del CPACA y 88 del CGP, (ii) la igualdad se vulneró al darles un trato injustificado en relación con otras personas en la misma situación jurídica; y (iii) el acceso a la administración de justicia resultó trasgredido, como resultado de que se les está impidiendo el ejercicio del derecho de acción, lo que tendría implicaciones en la caducidad del medio de control. 1.5.

Trámite en primera instancia e intervenciones 1.5.1 El asunto correspondió conocerlo, en primera instancia, a la Sección Primera del Consejo de Estado autoridad que, previo a resolver sobre la admisibilidad del trámite, dictó auto el 7 de abril de 2022 en el que ofició al Tribunal Administrativo de Caldas para que remitiera el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho contenido al número de radicado 17-001-23-33-000-2021-00159-00. 1.5.2.

Una vez el Tribunal Administrativo del Caldas dio cumplimiento al anterior proveído, la Sección Primera de esta Corporación procedió a admitir la demanda de tutela en auto del 25 de abril de 2022, en el que ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Caldas, vincular al presente trámite al municipio de Manizales, reconocer personería al apoderado de la parte accionante y, tener como pruebas los documentos aportados con el escrito de tutela.

En cuanto a la solicitud de medida provisional, resolvió negarla, ante la ausencia de prueba sobre la configuración de un perjuicio irremediable. En consecuencia, recibió las siguientes respuestas: 1.5.3. El municipio de Manizales, sostuvo que no existió vulneración de los derechos fundamentales y que no se cumplió con el presupuesto de subsidiariedad.

Solicitó declarar la improcedencia de la acción y dar aplicación al principio de cosa juzgada constitucional. 1.5.4. El Tribunal Administrativo de Caldas, pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio en esta oportunidad procesal. 1.6. Sentencia de primera instancia 1.6.1. La Sección Primera del Consejo de Estado, el 12 de mayo de 2022, dictó sentencia de primera instancia en la que negó la solicitud de amparo, porque el Tribunal Administrativo de Caldas: En auto del 7 de diciembre de 2021 expuso con suficiencia los argumentos que lo llevaron a adoptar su decisión de negar la acumulación de pretensiones, en particular, el hecho de que el caso concreto reviste de puntuales circunstancias que solo son predicables respecto de cada predio individualmente considerado.

Sustentó sus providencias en los artículos 165 del CPACA y 88 del CGP, que los tutelantes adujeron como desconocidos. En relación con el primero de estos consideró que no se cumplió con el requisito de conexidad; y, en relación con el segundo, que no se acreditó la existencia de la misma causa, objeto, identidad de pruebas y relación de dependencia. Ahora bien, las sentencias que la parte actora afirmó como desconocidas, fueron dictadas al interior de controversias laborales que no guardan identidad con la causa petendi del asunto examinado, por lo que no se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente.

En el mismo sentido, no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente horizontal, ya que las providencias referenciadas no fueron dictadas por los mismos magistrados sustanciadores, al interior de la misma Corporación. Por tanto, concluyó que no existió vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Caldas, en procura de su protección, ordenó tener como fecha de presentación de las demandas el 12 de julio de 2021, lo que impediría su rechazo por caducidad.

Por tanto, la decisión no fue arbitraria ni caprichosa. 1.6.2. El magistrado Hernando Sánchez Sánchez aclaró su voto. 1.7. Impugnación y trámite de segunda instancia 1.7.1. La parte accionante, el 25 de mayo de 2022, radicó escrito impugnación; recurso concedido por la Sección Primera de esta Corporación en auto del 1 de junio de 2022.

Refirió que la Sección Primera del Consejo de Estado se limitó a considerar la naturaleza de las providencias mencionadas como desconocidas, es decir, que aquellas no constituían precedente para resolver la situación litigiosa planteada como objeto de su solicitud de amparo. No obstante, omitió analizar su ratio decidendi, como parámetro para examinar su aplicación en los autos del 7 de diciembre de 2021 y del 3 de marzo de 2022, por lo que materialmente no estudió de fondo la vulneración de sus derechos fundamentales, así como el tema de la caducidad y la restricción que esta podría implicar para las garantías constitucionales.

El impugnante insistió en que a pesar de existir variaciones en torno a la plusvalía para cada uno de los demandantes, éstas son mínimas, y no revisten de la suficiencia para quebrantar los presupuestos que exige la acumulación de pretensiones; que las providencias desconocidas tuvieron como problema jurídico principal la acumulación de pretensiones y, sólo como sub problema, los asuntos de la materia administrativa-laboral; y finalmente, que el Tribunal Administrativo de Caldas, al resolver su recurso de reposición en providencia del 3 de marzo de 2022, tampoco hizo un estudio de la ratio decidendi de alguna de las providencias citadas como desconocidas.

Finalmente, advirtió que, como lo dispuso en su escrito de tutela: (i) se cumple con el requisito de conexidad de las pretensiones; (ii) todas las pretensiones tienen como causa común la expedición de los mismos actos administrativos; (iii) el objeto pretendido es la nulidad de la Resolución 023; (iv) existe una relación de dependencia; y (v) en términos generales, se valen de las mismas pruebas.

Solicitó al juez constitucional de segunda instancia revocar la sentencia del 12 de mayo de 2022 y, en su lugar, acceder a sus pretensiones. 1.7.2. El expediente fue asignado por reparto, el 14 de junio de 2022 al Despacho del Dr. Nicolás Yepes Corrales, para decidir sobre la impugnación. El proyecto de fallo fue registrado el 18 de julio de 2022, sin embargo, en Sala del 29 de julio de 2022 no alcanzó la mayoría exigida para su aprobación. El expediente ingresó al Despacho del suscrito magistrado ponente el 28 de septiembre de 2022. 1.7.3.

Con posterioridad a la fecha en que se registró el proyecto de fallo por el anterior ponente, Juan Fernando Giraldo Neufall allegó memorial en el que puso de presente consecuencias adversas generadas con ocasión de la orden del Tribunal Administrativo de Caldas de desacumular las pretensiones de los accionantes. En concreto, sostuvo que: (i) existe un riesgo de caducidad por tramitarse los procesos ante despachos diferentes, lo que daría lugar a que se configurara un error judicial en cabeza del Estado;

(ii) se interpusieron veintiún demandas separadamente; seis de estas que resultaron con autos inadmisorios; dos admitidas en las que el municipio de Manizales propuso la excepción de caducidad; y dos admitidas en las que apenas corre el término de traslado, por lo que se avista que el mencionado municipio excepcionará en iguales términos. Solicitó al juez constitucional se acceda a las pretensiones de tutela.

Este mismo memorial fue allegado después por el apoderado judicial de los accionantes. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. En este asunto está acreditada la legitimación en la causa por activa, en la medida en que todos los accionantes fueron demandantes en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictaron los autos del 7 de diciembre de 2021 y del 3 de marzo de 2022, que se pretenden infirmar, por considerarlos violatorios de sus derechos fundamentales.

Acuden al mecanismo de amparo constitucional representados por su apoderado judicial, mediante poderes especiales debidamente conferidos para surtir efectos en el presente asunto. Ahora bien, sobre este punto la Sala precisa que tanto las personas naturales como las personas jurídicas están legitimadas por activa para interponer solicitud de amparo de sus derechos fundamentales, estas últimas a través de su representante legal.

En el caso particular, si bien se percata de que algunos de los accionantes son personas jurídicas, sus representantes legales le confirieron poder especial al apoderado judicial para hacer valer sus garantías iusfundamentales en el presente trámite de tutela. También está probada la legitimación en la causa por pasiva, debido a que el Tribunal Administrativo de Calcas fue la autoridad que profirió los autos del 7 de diciembre de 2021 y del 3 de marzo de 2022, a los que los accionantes le atribuyeron un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y, por ende, una vulneración de sus garantías constitucionales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 2.3.

Procedibilidad de la acción El mecanismo de tutela, dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

Según la jurisprudencia constitucional, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observancia de los presupuestos que la determinan, se habilita el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.

En lo que respecta al requisito general de relevancia constitucional, la Corte Constitucional indicó que éste protege el carácter subsidiario de la acción de tutela y, desarrolló los postulados que se deben observar para su acreditación, de modo que “el juez debe analizar: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares y privadas; y iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

En la misma línea, la relevancia constitucional propende por que la acción de tutela tenga un carácter excepcional que salvaguarde los principios de autonomía e independencia judicial, de modo que, como las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada "el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 2.3.1.1.

La Corte Constitucional precisó que el defecto sustantivo se configura cuando, en la providencia examinada subyace una interpretación irregular o una aplicación indebida de las normas jurídicas que deberían emplearse para resolver la situación litigiosa; irregularidad que debe ser de la entidad suficiente para tornar la decisión judicial en desproporcionada, arbitraria o caprichosa, al ser lesiva de los derechos fundamentales.

En este sentido, ha desarrollado el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, que, para ser procedente, requiere que el caso que se alega como desconocido sea análogo al examinado, a partir de sus supuestos fácticos y jurídicos, y que la autoridad se haya apartado del mismo sin justificación. Ahora bien, este desconocimiento se puede presentar en una doble vía, por un lado, el del precedente de tipo horizontal, que implica el desconocimiento de las “decisiones emitidas por autoridades judiciales de igual nivel jerárquico funcional”; y por otro, a partir del desconocimiento del precedente vertical, aquel que tiene lugar cuando “se predica de las providencias proferidas por jueces de superior categoría o por el órgano de cierre de la respectiva jurisdicción”.

Cuestión distinta es el defecto denominado desconocimiento del precedente constitucional que, “se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional”, principalmente en sentencias de control abstracto de constitucionalidad, pero también en sede de revisión de tutelas, en este último caso sólo a partir del irrespeto por el alcance otorgado a los derechos fundamentales.

Este defecto es una causal autónoma de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Pues bien, “con independencia de la clasificación que se alegue de este tipo de defecto – como defecto autónomo o modalidad de defecto sustantivo-, en todo caso, procederá la acción de tutela cuando se verifique que el desconocimiento del precedente constitucional puede (i) violar derechos de las partes a la igualdad y al debido proceso, entre otros; o (ii) vulnerar el principio de supremacía constitucional”.

Para poder aplicar lo anterior, el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional ha delimitado lo que debe entenderse como precedente, así: “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. 2.4.

En el presente asunto, la Sala examinará si a partir de los argumentos expuestos por los accionantes, se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional en relación con el defecto invocado. Solo si este se supera, se procederá con la valoración de los demás requisitos de procedibilidad. 2.4.1. Lo primero que corresponde establecer es que los tutelantes argumentaron que el Tribunal Administrativo de Caldas, al negar la acumulación de sus pretensiones, desconoció los precedentes que para estos casos han fijado tanto el Consejo de Estado, como la Corte Constitucional y el mismo tribunal.

En concreto, mencionó como desconocidas las siguientes sentencias: (i) T-1017 del 13 de diciembre de 1999 de la Corte Constitucional; (ii) del 28 de marzo de 2019 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado; (iii) del 15 de mayo de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; (iv) del 25 de septiembre de 2019 de la Sección Quinta del Consejo de Estado; y (v) del 2 de mayo de 2017 de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Además, las decisiones emitidas por el Tribunal Administrativo de Caldas en los expedientes con radicados números 17001-23-33-000-2021-00076-00 y 17 001 23 33 000 2021 00168-00. Sobre el particular, esta Sala advierte que, realizado un cotejo entre el recurso de reposición interpuesto en contra del auto del 7 de diciembre de 2021, el 14 de diciembre siguiente (1.2.5), la parte actora fundamentó su escrito de tutela en el desconocimiento de las mismas providencias que refirió como desconocidas en el recurso ordinario, y con idénticos argumentos.

Ello da cuenta de que, como quedó expuesto en los hechos probados, el Tribunal Administrativo de Caldas se pronunció sobre los mismos en auto del 3 de marzo de 2022. (1.2.6) 2.4.2. Ahora bien, al margen de lo establecido, a razón a que un asunto no necesariamente carece de relevancia constitucional por haber sido planteado al interior del proceso ordinario y, en la medida en que la parte actora reparó en la constitucionalidad de la decisión del 3 de marzo de 2022 que resolvió su recurso de reposición, esta Subsección verificará si las sentencias mencionadas como desconocidas en realidad constituían precedente aplicable para el Tribunal Administrativo de Caldas, y si, la decisión por este emitida, en los términos expuestos por la parte actora, tiene la entidad suficiente para advertir una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 2.4.3.

Revisadas las providencias que refiere la parte accionante, esta judicatura encuentra evidente que: (i) la sentencia T-1017 del 13 de diciembre de 1999 fue expedida por la Corte Constitucional en sede de revisión.; (ii) las sentencias del 28 de marzo de 2019, del 15 de mayo y del 25 de septiembre del mismo año y del 2 de mayo de 2017, si bien proferidas por el Consejo de Estado, lo fueron por conducto de sus respectivas Subsecciones o Secciones; y finalmente (iii) las sentencias del Tribunal Administrativo de Caldas contenidas en los expedientes con radicados números 17001-23-33-000-2021-00076-00 y 17 001 23 33 000 2021 00168-00, no estuvieron debidamente identificadas.

Sobre las mencionadas en los literales (i) y (ii), la parte desarrolló una argumentación en la que refirió que, si bien se trataron de casos de carácter administrativo-laboral, su ratio decidendi versó sobre la procedencia de la acumulación de pretensiones. Delimitó, por consiguiente, las reglas jurídicas que de estas subyacían para resolver el problema jurídico planteado, y lo aplicó a su caso particular, para determinar que sí estaban acreditados todos los presupuestos requeridos tanto para la acumulación objetiva como subjetiva de pretensiones.

(1.4) Sobre este punto, la Sala pone de presente que, además de que estos mismos reparos ya fueron formulados en el recurso de reposición: El Tribunal Administrativo de Caldas, al resolver sobre el punto en auto del 7 de diciembre de 2021, argumentó que no se tenían por satisfechos los requisitos para la acumulación de pretensiones, por las siguientes razones: (i) en relación con la acumulación objetiva del artículo 165 del CPACA las pretensiones no son conexas, al ser la situación de cada inmueble distinta respecto de la de otro, por la naturaleza misma de la liquidación del tributo; y (ii) en relación con la acumulación subjetiva del artículo 88 del CGP, no provienen de la misma causa al ser el cálculo del impuesto variable entre demandantes; no versan sobre el mismo objeto, por cuanto se elevaron pretensiones subsidiarias; no están en relación de dependencia, pues cada una de las demandas pudo ser presentada separadamente; y no se sirven de las mismas pruebas, ya que estas conllevan a una discriminación por inmueble.

Finalmente, concluyó que el caso reviste de una complejidad técnica que impide la acumulación de pretensiones (1.2.4) La autoridad accionada en auto del 3 de marzo de 2022, decidió: (i) que los precedentes advertidos como desconocidos no guardaban identidad fáctica y jurídica con el asunto puesto en su conocimiento; y (ii) sobre el caso particular, que no existía conexidad; que la causa y el objeto no eran comunes al haber variaciones en los avalúos con impacto en los métodos seleccionados, el área y valor de cada inmueble, por lo que la valoración de la causal de nulidad relativa a la infracción de las normas fundantes debía ser analizada distintamente entre demandantes; que no existió relación de dependencia pues el éxito de las pretensiones no era extensivo a todos los demandantes; y que, no se sirven de las mismas pruebas, al ser estas distintas respecto de cada inmueble.

(1.2.6) En consecuencia, los accionantes, más allá de insistir en la acreditación de los postulados para la acumulación de sus pretensiones, cuestión que procuran sea reconsiderada por el juez de tutela, no desacreditaron las razones que expuso el tribunal, en tanto: (i) no lograron fundamentar cómo las providencias enlistadas como desconocidas guardaban identidad fáctica y jurídica con el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho en materia de tributos, en concreto, el de plusvalía. Adicionalmente, no descalificaron: (ii) cómo la situación de cada inmueble era igual respecto de los demás, para que procediera lo dispuesto en el artículo 165 del CPACA;

(iii) cómo el cálculo de los impuestos era equivalente entre demandantes; (iii) cómo las pretensiones subsidiarias lo que pretendían, por ejemplo, era una condena en concreto, más no la satisfacción de un interés, que sí era similar; y (iv) cómo las pruebas presentadas, en específico, daban cuenta de su unidad. Lo anterior, a partir del fundamento dado por el tribunal en auto del 3 de marzo de 2022 (1.2.6).

Pues bien, de lo expuesto, esta Subsección concluye que los accionantes le atribuyeron a las providencias del 7 de diciembre de 2021 y del 3 de marzo de 2022 un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, sin haber fundamentado debidamente cómo las sentencias constituían precedente obligatorio para el Tribunal Administrativo de Caldas.

Esto último, por cuanto se limitaron a advertir una identidad de fundamentos jurídicos, sin adentrarse en una delimitación de los fundamentos fácticos de los casos allí valorados y decididos. Las providencias que aduce la parte actora como desconocidas, en efecto, resolvieron una situación fáctica distinta al asunto de la liquidación de la plusvalía, de modo que las reglas jurídicas en estas contenidas no se hacen extensivas a todas las providencias judiciales propias del mismo medio de control.

Por ende, no se advierte una afectación desproporcionada a los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad que haga procedente el examen de las providencias. Por su parte, en relación con el desconocimiento del precedente horizontal referido en el literal (iii) del numeral 2.4.3, esta Sala puede afirmar que la parte actora no argumentó ni precisó las reglas jurídicas contenidas en dichas sentencias sobre el asunto específico de la acumulación de pretensiones en materia de tributos, es más, ni siquiera extrajo de las mismas una regla jurídica que pudiera ser verificada en esta sede constitucional.

Como último aspecto a considerar, el argumento de los tutelantes relativo a que el Tribunal Administrativo de Caldas creó un nuevo requisito para la acumulación de pretensiones relacionado con la complejidad técnica del caso, que no hace parte de los establecidos por la ley, no está sustentado en ninguna causal de procedibilidad, por lo que ataca directamente el criterio propio e interpretativo del juez natural y torna en improcedente su análisis. 2.4.4.

Al margen de lo establecido, los accionantes también consideraron una transgresión de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, no obstante, la Sala frente a este planteamiento concluye que: (i) el reparo queda subsumido en la ausencia de una verdadera causal específica de procedibilidad contra las providencias judiciales; y (ii) se trata de una mera inconformidad relacionada con la negativa del Tribunal Administrativo de Caldas de acumular sus pretensiones, toda vez que el mismo juez contencioso dispuso una medida de protección del derecho en la parte resolutiva de su auto del 7 de diciembre de 2021, así: “(…)

SEGUNDO. PARA TODOS LOS EFECTOS PROCESALES se debe tener como fecha de presentación de las demandas el 12 de julio de 2021, según lo decidido por el Tribunal Administrativo de Caldas en auto que data del 4 de noviembre de 2021”. (1.2.4) Esta medida puede ser empleada por la parte actora para fundamentar la defensa del término de caducidad, cuando dé cumplimiento a la orden de presentación individual de cada una de las demandas.

Por todo lo anterior, la Subsección concluye que los accionantes lo que plantean es una divergencia con el criterio interpretativo del Tribunal Administrativo de Caldas, a partir de su propia consideración en relación con la aplicación de los artículos 88 del CGP y 165 del CPACA, como si la acción de tutela pudiera ser empleada como una tercera instancia. Por todas las consideraciones presentadas, esta Subsección modificará la providencia impugnada que negó el amparo, y en su lugar, declarará su improcedencia en relación con el cargo del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente atribuido a los autos del 7 de diciembre de 2021 y del 3 de marzo de 2022, por quedar desprovistos de relevancia constitucional.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. MODIFICAR la sentencia del 12 de mayo de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó el amparo, y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Pablo Arango Gutiérrez y otros, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, V.M.P