CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2016-01400-01 (2906-2021) Demandante: Teresa Díaz de García Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión de sobrevivientes Actuación: Remite por falta de jurisdicción Sería del caso decidir el recurso de apelación1 formulado por la demandante contra el auto de 25 de noviembre de 20192, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A) dispuso la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, el «[…] pago de la pensión de sobreviviente[s] que [le] fue reconocida […], debidamente indexada», si no fuera porque se observa que esta jurisdicción carece de competencia para conocer la controversia, por las razones que a continuación se compendian.

I.

ANTECEDENTES El 16 de marzo de 2016 la accionante, por intermedio de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones (i) 2236 de 1° de octubre de 2003, a través de la cual la extinguida Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom) determinó que no tenía derecho a la pensión reclamada y «[…] orden[ó] la devolución de unas mesadas pensionales»4;

(ii) 2266 de 10 de septiembre de 2009 y 2834 de 20 de noviembre siguiente, con las que esa entidad, luego de adelantar el correspondiente procedimiento, revocó directamente la Resolución 647 de 15 de mayo de 1998, que le había otorgado una pensión de sobrevivientes en su condición de madre 1 Folios 359 a 360 vuelto del cuaderno principal. 2 Folios 351 a 358 ibidem. 3 Folios 2 a 38 ibidem. 4 Dicho acto administrativo dispuso «[r]evocar en todas y cada una de sus partes la Resolución 0647 del 15 de mayo de 1998, mediante la cual se reconoció irregularmente […]» la prestación pretendida.

Expediente: 25000-23-42-000-2016-01400-01 (2906-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Teresa Díaz de García contra la UGPP 2 supérstite del señor Luis Jaime García Díaz5; y (iii) RDP 27698 de 7 de julio y RDP 42249 de 14 de octubre, ambas de 20156, por las que la UGPP le negó una nueva solicitud de reconocimiento de la mencionada prestación. A título de restablecimiento del derecho, deprecó se cancele la aludida pensión desde el momento en que se dejó de sufragar, junto con la indexación e intereses moratorios que correspondan y los perjuicios morales ocasionados.

Por último, pidió que, como «medida de justicia restaurativa», se conmine al director general de la entidad demandada «[…] a que, por algún medio de comunicación nacional, pida perdón […] por haberle suspendido la pensión de forma ilegal». Como sustento fáctico de sus pretensiones, destaca que (i) su hijo, Luis Jaime García Díaz, trabajó en la entonces Administración Postal Nacional (Adpostal)7 entre el 4 de febrero de 1974 y el 28 de marzo de 1996, fecha última en la que terminó su vinculación laboral con ocasión de su muerte;

(ii) la extinguida Caprecom le reconoció pensión de sobrevivientes con Resolución 647 de 15 de mayo de 19988, revocada con la 2236 de 1° de octubre de 20039, sin embargo, con «auto» de «[…] 26 de noviembre [de ese año] […] ordenó nuevamente la inclusión en nómina, […] por cuanto no se había dado cumplimiento a lo [dispuesto] en la [s]entencia C-835 del 23 de septiembre de 2003»10;

(iii) luego de adelantar el respectivo procedimiento, a través de Resoluciones 2266 de 10 de septiembre de 200911 y 2834 de 20 de noviembre siguiente12, la referida caja de previsión revocó directamente la Resolución 647 de 15 de mayo de 1998, al considerar que la accionante no dependía económicamente del susodicho servidor, pues recibe otra pensión de sobrevivientes, en condición de cónyuge supérstite del señor Luis Alejandro García Cepeda, otorgada por esa misma entidad con Resolución 586 de 19 de abril de 1991; y (iv) por medio de Resoluciones RDP 27698 de 7 de julio y RDP42249 de 14 de octubre, ambas de 2015, la UGPP le despachó de manera desfavorable otra petición respecto de la prestación aquí discutida. 5 En atención a que, con «auto» de «[…] 26 de noviembre de 2003, ordenó nuevamente la inclusión en nómina, […] por cuanto no se había dado cumplimiento a lo [dispuesto] en la [s]entencia C-835 del 23 de septiembre de 2003». 6 Y visibles en el disco compacto rotulado como «Archivo Juzgado», integrado a folio 136A del expediente. 7 Empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional cuya supresión y liquidación fue ordenada a través de Decreto 2853 de 25 de agosto de 2006. 8 Folios 159 a 165 del anexo 1. 9 Folios 148 a 150 del anexo 1. 10 Ver documento titulado «ANÁLISIS DE EXPEDIENTE», visible a folio 215 del anexo 2. 11 Folios 172 a 179 del cuaderno principal. 12 Folios 422 a 437 del anexo 1.

Expediente: 25000-23-42-000-2016-01400-01 (2906-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Teresa Díaz de García contra la UGPP 3 La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que con proveído de 25 de noviembre de 201913 decretó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes revocada.

Contra dicha decisión la UGPP promovió recurso de apelación14, concedido el 23 de julio de 202115, por lo que el asunto se envió a esta Corporación. II. CONSIDERACIONES Conforme al artículo 2° (numerales 1, 4 y 5) del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social es competente para tramitar (i) «[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo», (ii) «[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos»; y (iii) «[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad».

Por su parte, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo «está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa» y, entre otros, de «[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público»16.

A su turno, el artículo 105 (numeral 4) de esa codificación preceptúa que no resolverá «[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales». 13 Folios 351 a 358 del cuaderno principal. 14 Folios 27 a 28 vuelto del cuaderno incidental. 15 Folio 29 vuelto ibidem. 16 Artículo 104 (numeral 4) del CPACA.

Expediente: 25000-23-42-000-2016-01400-01 (2906-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Teresa Díaz de García contra la UGPP 4 En lo atinente a la forma como se determina la jurisdicción en asuntos laborales y de seguridad social, esta Corporación ha dicho17: La competencia que por ley le corresponden a las diferentes jurisdicciones, se establece atendiendo los criterios i) orgánico, de acuerdo a la naturaleza jurídica de la entidad en la que se prestan los servicios; ii) funcional, es decir, se sujeta a la naturaleza de las funciones que le corresponde cumplir18 y iii) en materia laboral administrativa entra en juego un tercer factor y es el tipo de vinculación del servidor público, por el cual a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le está atribuido el conocimiento de los asuntos que, en ese tema se susciten entre el Estado y quienes mantienen con él una relación legal y reglamentaria, como lo dispone el artículo 104 numeral 4.º del [CPACA].

Lo anterior quiere decir que si se trata de un trabajador oficial, se debe ejercer la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, pero si el asunto en discusión es sobre el vínculo de un empleado público, debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo [se resalta]. Asimismo, en lo atañedero a la definición de la competencia en las controversias que entrañen el reconocimiento de pensiones de servidores públicos, la Corte Constitucional indicó19: 7.

Según el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Además, atiende al numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos.

Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor. Así las cosas, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público, y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto.

En concreto, en las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica 17 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 21 de febrero de 2019, expediente 76001-23-33- 000-2015-00968-01(1290-17), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 18 DUEÑAS QUEVEDO Clara Cecilia, Derecho Administrativo Laboral, editorial Ibáñez segunda reimpresión 2013, Pagina 64 y ss. 19 Corte Constitucional, Auto A314 de 17 de junio de 2021, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Expediente: 25000-23-42-000-2016-01400-01 (2906-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Teresa Díaz de García contra la UGPP 5 (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda. 8. Por su parte, la jurisdicción ordinaria conoce las controversias relativas a “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública”.

En esta línea, el numeral 4º del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales” (negrilla del texto original). De lo anterior se colige que los conflictos referidos a la seguridad social de los servidores públicos vinculados a través de contrato de trabajo (trabajadores oficiales), cuando son iniciados por los afiliados, pensionados o sus beneficiarios20, son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, aun cuando las respectivas prestaciones se encuentren administradas por una entidad de derecho público; mientras que a la contencioso-administrativa solo le concierne las controversias que involucren derechos derivados del aludido sistema en condición de empleados públicos, toda vez que el criterio de atribución de jurisdicción predominante en estos casos es la forma jurídica de vinculación al momento de la causación de la prestación pretendida.

En el asunto sub examine se encuentra probado que el señor Luis Jaime García Díaz (q. e. p. d.), hijo de la demandante y causante de la pensión de sobrevivientes materia de este proceso, prestó sus servicios para la extinguida Adpostal21 entre el 4 de febrero de 1974 y el 28 de marzo de 199622 y desempeñó, como último cargo, el de «profesional especializado 3-07» de la subgerencia de mercadeo, en la ciudad de Bogotá. Ahora bien, con el fin de determinar si su vinculación se efectuó a través de contrato de trabajo o mediante una relación legal y reglamentaria, resulta pertinente recordar que el Decreto 2124 de 1992, «Por el cual se reestructura la 20 Comoquiera que, de acuerdo con la regla fijada por la Corte Constitucional, en auto 316 de 17 de junio de 2021 (M. P. Cristina Pardo Schlesinger), «[…] el mecanismo a través del cual una entidad pública busca la nulidad de su propio acto de carácter particular y concreto, aunque se trate de una materia del derecho laboral y de la seguridad social, es una herramienta, al tiempo que una obligación de la administración de demandar sus propios actos en la jurisdicción contencioso administrativa cuando puedan contradecir el ordenamiento jurídico vigente y no hayan podido ser objeto de revocatoria directa.

Situación esta que se enmarca en la competencia de los jueces administrativos según lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en virtud del estudio previo realizado en esta providencia». 21 Empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional cuya supresión y liquidación fue ordenada a través de Decreto 2853 de 25 de agosto de 2006. 22 Según «Relación Tiempo de Servicio» emitida por Adpostal el 29 de agosto de 1996 Anexo 5.

Expediente: 25000-23-42-000-2016-01400-01 (2906-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Teresa Díaz de García contra la UGPP 6 Administración Postal Nacional -ADPOSTAL-», norma vigente al momento de su defunción, disponía: Artículo 6º. Régimen de los empleados.- En los estatutos internos de ADPOSTAL se determinará qué cargos serán desempeñados por empleados públicos.

En todo caso, quienes desempeñen funciones de Director General, Subgerente, Secretario General, Consejero, Gerente Regional, Jefe de Departamento y Jefe de División tendrán la calidad de empleados públicos. Los demás funcionarios de la planta de personal tendrán la calidad de trabajadores oficiales. Por su parte, el Decreto 2247 de 1993, «por el cual se aprueba el Acuerdo número 0030 de 1993, expedido por la Junta Directiva sobre los Estatutos de la Administración Postal Nacional» (sic), preceptuaba: Artículo 26.

Régimen de los empleados. Para todos los efectos legales las personas que prestan sus servicios en Adpostal son trabajadores oficiales vinculados a la empresa mediante contrato de trabajo. Sin embargo, tendrán la calidad de empleados públicos de libre nombramiento y remoción por parte del Director General, las personas que desempeñen los siguientes cargos: a) Subgerente. b) Secretario General. c) Consejero. d) Gerente Regional. e) Gerente Seccional. f) Jefe de oficina. g) Director de Departamento. h) Jefe de División. Parágrafo 1° Estos empleados públicos de la empresa se posesionarán ante el Director General o ante el funcionario que éste delegue. […] Según las citadas normas, resulta claro que el cargo ejercido por el causante no era de aquellos predicables de los empleados públicos de la suprimida Adpostal y, por tanto, tenía la calidad de trabajador oficial, máxime cuando, en algunos de los documentos aportados como pruebas23, esa entidad afirmó que «[p]or medio del oficio 0724 de fecha 15 de abril de 1996 […]» dio «[…] por terminado el contrato de trabajo por muerte del señor LUIS JAIME GARCÍA DÍAZ (q.e.p.d), 23 En ese sentido, se destaca la «Relación Tiempo de Servicio» de 29 de agosto de 1996 (Anexo 5) y la Resolución 556 de 9 de agosto de 1996 (Anexo 3), dictadas por Adpostal.

Expediente: 25000-23-42-000-2016-01400-01 (2906-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Teresa Díaz de García contra la UGPP 7 según Copia del Registro de Defunción 2407093 del 30 de marzo de 1996 […]»24 (sic). Así las cosas, en atención a que el difunto hijo de la accionante al momento de su muerte era trabajador oficial, no es dable continuar con el trámite del proceso en esta instancia, puesto que la normativa citada excluye del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo los conflictos de carácter laboral producto de la relación existente entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, incluida la seguridad social de estos.

En ese orden de ideas, de conformidad con lo prescrito en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en el sentido de que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria especializada en lo laboral y seguridad social «[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo» y, en armonía con la previsión del artículo 168 del CPACA25, se declarará la falta de jurisdicción y, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 138 del Código General del Proceso26 y la respectiva asignación de comprensión territorial27, se ordenará la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá28, con el fin de que este asunto se someta al respectivo reparto, por ser los competentes para su conocimiento en primera instancia. De igual modo, por resultar incompatible con el proceso ordinario laboral, en aras de garantizar el debido proceso de las partes, conforme al artículo 29 superior, se decretará la nulidad del auto de 25 de noviembre de 2019, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió los efectos de los actos aquí acusados.

En mérito de lo expuesto, se 24 Resolución 556 de 9 de agosto de 1996, «[p]or la cual se ordena el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a un exfuncionario de la PLANTA CENTRAL», emitida por Adpostal (Anexo 3). 25 «En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible.

Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 26 «Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. […]». 27 El artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social prevé que «[e]n los procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral, será competente el juez laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante». 28 Ciudad donde la accionante efectuó sus reclamaciones (ver anexos 1 y 2) y tiene «sede» la UGPP (artículo 56 [inciso cuarto] de la Ley 1151 de 2007).

Expediente: 25000-23-42-000-2016-01400-01 (2906-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Teresa Díaz de García contra la UGPP 8 DISPONE: 1º. Declarar la falta de jurisdicción para conocer el presente asunto y la nulidad del proveído de 25 de noviembre de 201929, por las razones aducidas en la parte considerativa. 2º.

Por secretaría de la sección, envíese el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Ejecutoriada esta providencia, comuníquese esta determinación al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER 29 Folios 351 a 358 del cuaderno principal.