REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, seis (6) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Demandante: MUNICIPIO DE GUTIÉRREZ Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

LOS ACTOS EN FIRME SON SUFICIENTES PARA QUE LAS AUTORIDADES, POR SÍ MISMAS, PUEDAN EJECUTARLOS DE INMEDIATO. SE DECLARARÁ IMPROCEDENTE EL AMPARO POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Síntesis del caso: se cuestionó la providencia de segunda instancia que confirmó la decisión que ordenó seguir adelante con la ejecución, a pesar de que se encontraba en trámite un proceso de controversias contractuales en el que se discutía legalidad de los actos administrativos que constituían los títulos ejecutivos.

La Sala decide la acción de tutela presentada por el municipio de Gutiérrez (Cundinamarca), por intermedio de apoderado judicial, en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de su derecho fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

I.

ANTECEDENTES Mediante escrito radicado el 16 de febrero de 2023 el municipio de Gutiérrez presentó acción de tutela en contra de la providencia judicial proferida el 12 de agosto de 2022 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto y fáctico. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la entidad territorial señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 8 de noviembre de 2013 la Secretaría de Minas y Energía (hoy Secretaría de Minas, Energía y Gas) del departamento de Cundinamarca y el municipio de Gutiérrez suscribieron el convenio interadministrativo no. SME-013 que tenía por objeto “aunar esfuerzos para la construcción de redes eléctricas en la zona rural del municipio de Gutiérrez”. 2) A través de Resolución no. 001 del 17 de enero de 2018 la Secretaría de Minas, Energía y Gas del departamento liquidó de manera unilateral el convenio y determinó como saldo a su favor la suma de quinientos setenta y siete millones cuatrocientos treinta y ocho mil cuatrocientos doce pesos ($577.438.412,00). 3) El departamento de Cundinamarca presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Gutiérrez para que se librara mandamiento por el valor antes mencionado y por concepto de los rendimientos e intereses que hubiesen llegado a causarse por el giro de la suma mencionada. 4) El 21 de noviembre de 2018 el Juzgado 37 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá libró mandamiento de pago por los conceptos solicitados. 5) El municipio en su escrito de contestación formuló las excepciones previas de temeridad y mala fe; por otro lado, elevó una solicitud para que se practicaran unos testimonios, sin embargo, tal requerimiento fue denegado mediante auto del 1 de julio de 2020 pues el juzgado consideró innecesaria esa prueba porque no guardaba relación directa con el objeto del medio de control. 6) Interpuso recurso de apelación contra esa decisión, el cual fue concedido en el efecto devolutivo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 7) Mediante sentencia del 13 de enero de 2022 el Juzgado 37 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró infundadas las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución, en consideración a que no correspondía al proceso ejecutivo analizar si hubo 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela o no incumplimiento del convenio, pues ello conllevaría a revisar la legalidad del acto contentivo de la liquidación, análisis que no era procedente por ese medio de control. 8) Apeló tal decisión con base en que el quo no valoró los elementos materiales probatorios que aportó y que daban cuenta que realizó la correcta destinación a los recursos girados por el departamento en virtud del convenio interadministrativo, asimismo, porque interpretó de manera errónea las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, por cuanto los argumentos iban encaminados a refutar que el título ejecutivo no cumplía con los requisitos mínimos para su ejecución dado que estaba en discusión su legalidad en un proceso de controversias contractuales. 9) En ese orden, sostuvo que como se encontraba un pleito pendiente sobre la legalidad del título ejecutivo este carecía de exigibilidad, por lo tanto, se debía declarar la suspensión del proceso hasta tanto se resolviera el proceso declarativo. 10) En sentencia del 12 de agosto de 2022 la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión y adujo que las excepciones orientadas a cuestionar la legalidad del acto administrativo contentivo de la liquidación no tenían vocación de prosperidad habida cuenta que para ese propósito fueron instituidos los medios de control de nulidad, nulidad y restablecimiento y controversias contractuales. 11) Respecto a que se encontraba en controversia un proceso de controversias contractuales sobre la declaratoria de nulidad de los actos administrativos contentivos del título ejecutivo, sostuvo que si bien en el expediente no se aportó documento alguno que demostrara en qué etapa se encontraba dicho proceso, según la página de la Rama Judicial se podía constatar que estaba en periodo de pruebas, por lo tanto, los actos administrativos contentivos de la liquidación unilateral del convenio interadministrativo se presumían legales.

Fundamento de la vulneración El municipio demandante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a la providencia del 12 de agosto de 2022 por cuanto, a su juicio, adoleció de los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto y fáctico. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela Sobre el primero reparo, adujo que el tribunal en un estricto apego a las normas procesales sobre la carga de la prueba descartó su solicitud de suspensión del proceso ejecutivo con fundamento en que no aportó prueba del proceso de controversias contractuales que cursaba en el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá1 en el que se discutía la legalidad del título base de recaudo.

Agregó que optó por renunciar conscientemente a la verdad jurídica y material en la medida en la medida en que se limitó a verificar en la página de Consulta de Procesos de la Rama Judicial, en lugar de librar los respectivos oficios al referido juzgado con el fin de corroborar que no se podía seguir adelante con la ejecución porque precisamente estaba en discusión si esos actos prestaban mérito ejecutivo.

Frente al segundo defecto, manifestó que se configuró en la medida en que el tribunal no decretó de oficio las pruebas para verificar que existía un pleito pendiente que conllevaba a que se suspendiera el proceso. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERO. – Que se AMPARE el derecho fundamental y constitucional al DEBIDO PROCESO del MUNICIPIO DE GUTIÉRREZ, CUNDINAMARCA respecto de la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA el 12 de agosto de 2022 bajo el radicado No. 11001 – 33 – 36 – 037 – 2018 – 00278 – 01.

SEGUNDO. – Que en consecuencia, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA el 12 de agosto de 2022 bajo el radicado No. 11001333603720180027800, por ser violatoria del derecho al DEBIDO PROCESO del MUNICIPIO DE GUTIÉRREZ, CUNDINAMARCA.

TERCERO. - Que se ORDENE a la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SUSPENDER la orden de seguir adelante con la ejecución respecto del proceso 11001333603720180027800, hasta tanto se resuelvan las Controversias Contractuales de que trata el proceso 110013343064201800042600 el cual cursa en el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá.”.(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 1 11001-33-43-064-2018-00426-00. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela Actuación procesal Mediante auto de 21 de febrero de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al gobernador del departamento de Cundinamarca, al titular del Juzgado 37 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al secretario de Minas, Energía y Gas para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas El magistrado de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca destacó que las afirmaciones realizadas por la parte actora estaban dirigidas a utilizar la acción constitucional como una tercera instancia con el fin de que se revisara nuevamente el proceso ejecutivo.

Por otro lado, en relación con que no resolvió el recurso de apelación que presentó el municipio en contra el auto del 1 de julio de 2020 mediante el cual el juzgado negó la práctica de unos testimonios, indicó que dicha alzada no ha cursado en su despacho ni en la Corporación, pues si bien el juzgado lo envió a través de medios electrónicos para su trámite, lo cierto es que fue devuelto porque no cumplía con los parámetros de digitalización establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y con posterioridad a ello no fue remitido nuevamente para su resolución, lo que conllevó a que el radicado asignado fuera eliminado de forma automática por el sistema.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o revivir términos precluidos o acciones caducadas. 4. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión que ordenó seguir adelante con la ejecución. La autoridad demandada solicitó que se declarara improcedente el mecanismo habida cuenta de que el interés del municipio tutelante es emplearlo como una tercera instancia. En los términos en que se propuso la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 1) El ente territorial adujo que el tribunal incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto en un estricto apego a las normas procesales sobre la carga de la prueba despachó desfavorablemente su solicitud de suspensión del proceso ejecutivo con fundamento en que no aportó prueba del proceso de controversias contractuales que cursaba en el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el que se discutía la legalidad del título base de recaudo. 2) A su juicio, la autoridad demandada optó por renunciar a la verdad en la medida en que se limitó a verificar en la página de Consulta de Procesos de la Rama Judicial, en lugar de librar los respectivos oficios al referido juzgado con el fin de corroborar la información. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela 3) Por otro lado, alegó un defecto fáctico porque el tribunal no decretó de oficio las pruebas para verificar que existía un pleito pendiente que conllevaría a que se accediera a su solicitud de suspensión del proceso. 4) Pues bien, precisados los defectos alegados la Sala estima que los argumentos que los sustentan carecen de relevancia constitucional debido a que, si bien la parte actora pretende darle el cariz de vicio o defecto a una supuesta omisión en el decreto de oficio del expediente contentivo del proceso de controversias contractuales2, lo cierto es que pretende que se decrete y valore dicha prueba –como en el recurso de apelación– y con base en ella se deje sin efectos la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución y, en su lugar, se ordene que se profiera una nueva decisión que suspenda el proceso ejecutivo. 5) Aunque en el recurso de apelación no fue planteada de manera expresa dicha omisión, del análisis de dicho escrito se evidencia la intención del municipio en el decreto de la misma, por cuanto, a su juicio, esta demostraba la controversia sobre el título ejecutivo y, por ende, sustentaba la solicitud de suspensión del proceso, aspecto frente al cual la autoridad demanda se pronunció en los siguientes términos: “Entonces, es evidente que ante las inconformidades que pudiera tener el ejecutado respecto de los actos enjuiciados tuvo la oportunidad legal de acudir ante la jurisdicción contenciosa para reclamar los presuntos derechos transgredidos tal como lo hizo al interponer demanda a través del medio de control de controversias contractuales que cursa en el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá, conllevando a que en el sub lite no sea viable o pertinente analizar alegaciones concernientes a si existió o no un incumplimiento contractual de parte del Municipio, ni mucho menos pretender que se efectúe un estudio del material probatorio que conforme el expediente contractual a fin de vislumbrar si la medida impuesta consistente en devolución de dineros se encontró acorde o no con la realidad probatoria, pues ello se escapa del objetivo del trámite ejecutivo que es el que acapara la atención de la sala.”. 6) En ese mismo sentido, el tribunal también afirmó que, como se trataba de un proceso ejecutivo y no declarativo, correspondía a la parte que elevaba la solicitud de suspensión asumir la carga de acreditar la existencia de otro trámite judicial que pudiera tener incidencia en la ejecución, en los siguientes términos: 2 A juicio de la parte actora dicha prueba daba cuenta de la existencia de un pleito pendiente sobre el título ejecutivo que conllevaría a que se accediera a la solicitud de suspensión del proceso, 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela “Finalmente, en cuanto a la petición subsidiaria que realiza el apoderado del Municipio en recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, referente a que sea decretada la suspensión provisional del presente proceso ejecutivo hasta tanto se resuelva el trámite de controversias contractuales con el propósito de no causar un perjuicio irremediable, se debe decir lo siguiente: (…) Por otra parte, dado que se trata de un proceso ejecutivo y no declarativo, correspondía a la parte que eleva la solicitud de suspensión asumir la carga de acreditar la existencia de otro trámite judicial que pudiera tener incidencia en la ejecución, pues como se ha referido, no se tiene certeza de que clase de pretensiones fueron requeridas en el medio de control de controversias contractuales por parte del Municipio, pues en sus memoriales sólo hace una eleve mención del curso judicial, así como tampoco expresó las etapas en que se encontraba.

Entonces en cuanto a la solicitud de suspensión, existen un presupuesto legal contenido en el numeral 1° del artículo 161 del CGP, el cual no fue asumido ni cumplido por el extremo ejecutado, en la medida que tenía la obligación de demostrar la existencia del proceso ordinario, principalmente las pretensiones que conllevaran a determinar que necesariamente tenían relación con el trámite ejecutivo y que hacían meritoria la petición de suspender el curso de éste proceso, por el contrario, como se ciñó a hacer una afirmación que no consta de prueba; aunado a ello, oficiosamente en primera instancia así como ésta Corporación entraron a determinar que si existe el proceso ordinario, que se trata de controversias contractuales, que son intervinientes las mismas partes, no obstante, ello no es óbice para restarle la carga al recurrente, y no se trata solo de demostrar la existencia de un trámite, sino que dentro del mismo o las decisiones que pudieran ser adoptadas impida que se profiera providencia de fondo en el ejecutivo, máxime cuando el apoderado infiere que se pudiera estar causando un daño, en ese sentido, era de mayor relevancia que asumiera las cargas procesales y probatorias que le correspondían.”. 7) En síntesis, la demandada concluyó que no había lugar a decretar de oficio las pruebas relacionadas con el expediente de controversias contractuales pues era una discusión probatoria que no procedía en el escenario ejecutivo y si la parte demandante quería demostrar que un proceso dependía del otro era una carga que recaía exclusivamente sobre ella. 8) No obstante, y con el fin de verificar la existencia de un pleito pendiente sobre el titulo ejecutivo revisó en la página de la Rama Judicial y constató que el proceso de controversias contractuales se encontraba en periodo de pruebas, por lo tanto, los actos administrativos contentivos de la liquidación unilateral del convenio interadministrativo no. SEM-030 de 2013 gozaban de presunción de legalidad por cuanto no habían sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. 9) Así las cosas, no queda duda que se pretende emplear la acción de tutela como una instancia complementaria al proceso ejecutivo en aras de que se deje sin efectos la 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución y, en su lugar, se ordene a la demandada que suspenda el proceso ejecutivo hasta que se resuelva de manera definitiva el proceso declarativo. 10) Sin embargo, la acción constitucional de la referencia no constituye un medio idóneo para exponer las simples inconformidades, desavenencias o discrepancias con la valoración probatoria de los jueces naturales como si se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario, por el contrario, solo aquellos casos en los que se discutan asuntos con una marcada, evidente y genuina relación con los derechos fundamentales son susceptibles de ser analizados por esta vía. 11) El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tengan una verdadera relevancia desde el punto de vista constitucional o que prima facie no involucren la afectación de derechos constitucionales, con el único fin de ofrecer una mejor solución al caso o imponer su criterio frente al análisis probatorio, pues, ello implicaría desconocer la estructura de la administración de justicia y los principios de independencia y autonomía judicial. 12) Por consiguiente, se declarará improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. 13) Sin perjuicio de lo anterior, si se aceptara que el requisito en cuestión se satisfizo y los demás generales de procedencia de la acción de tutela también, lo cierto es no se configura ninguno de los defectos invocados, en consideración a que el tribunal demandado no omitió su deber oficioso en la práctica de las pruebas, por el contrario, en uso de sus poderes oficiosos verificó el estado del proceso de controversias contractuales y constató que el titulo base de ejecución conservaba su legalidad y que, en consecuencia, no había lugar a la suspensión del proceso. 14) Por último, en cuanto a la falta de resolución del recurso de apelación que formuló el municipio en contra del auto que negó la práctica de unas pruebas testimoniales la Sala advierte que se relevará de su estudio porque el objeto de la acción de tutela se centró en la providencia que puso fin al proceso al proceso ejecutivo, como se advierte del acápite de las pretensiones y dicha circunstancia fue mencionada como dicho sea de paso en los antecedentes, sin atribuirle una carga vulneradora a la autoridad demandada 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-00822-00 Actor: Municipio de Gutiérrez Acción de tutela por ello, máxime si se tiene en cuenta que en esa Corporación no llegó a ser tramitado el recurso como lo indicó en su informe la autoridad judicial accionada.

F A L L A 1°) Declárase improcedente la acción de tutela formulada por el municipio de Gutiérrez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Salva voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.