CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Referencia: Acción de tutela Actor: MUNICIPIO DE CHÍA TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

EL ACTOR PRETENDE QUE EL JUEZ DE TUTELA HAGA UN NUEVO EXAMEN INTEGRAL DE LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL CASO, CON LA FINALIDAD DE QUE SE CORRIJA EL ANÁLISIS QUE HIZO LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA Y SE ACOJA LA INTERPRETACIÓN QUE PROPONE. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1. 1 En adelante la SECCIÓN CUARTA. 2 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El MUNICIPIO DE CHÍA2, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN CUARTA al haber proferido la sentencia de 18 de abril de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000-2019-00466-01.

I.2.- Hechos Indicó que la UNIVERSIDAD DE LA SABANA3 es propietaria de tres predios identificados con los folios de matrícula inmobiliaria nums. 50N-357843, 50N-443807 y 50N-587198, ubicados dentro su jurisdicción. 2 En adelante el MUNICIPIO. 3 En adelante la UNIVERSIDAD. 3 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Anotó que, a través del Decreto núm. 62 de 13 de septiembre de 2018, determinó el efecto plusvalía y su contribución en las zonas y subzonas homogéneas geoeconómicas de su jurisdicción, en las cuales se encuentran incluidos los mencionados predios de propiedad de la UNIVERSIDAD.

Manifestó que el 16 de noviembre de 2018 la UNIVERSIDAD interpuso un recurso de reposición contra el referido decreto, decisión que fue confirmada mediante Resolución núm. 780 de 26 de febrero de 2019. Sostuvo que en el año 2019 la UNIVERSIDAD promovió un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de discutir la legalidad de los actos administrativos aludidos.

Precisó que el referido proceso fue identificado con el número único de radicación 250002337000-2019-00466-00 y atribuido para su trámite en primera instancia a la SECCIÓN CUARTA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA4 que, a través de sentencia de 21 de octubre de 2022, denegó las 4 En adelante el TRIBUNAL. 4 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de la demanda.

Adujo que la UNIVERSIDAD interpuso el recurso de apelación respectivo ante la SECCIÓN CUARTA de esta Corporación que, mediante sentencia de 18 abril de 2024, revocó la decisión recurrida y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda al estimar que los actos administrativos demandados desconocieron el principio de irretroactividad tributaria, dado que en estos se determinó la participación en plusvalía con base en una tarifa fijada con posterioridad a los hechos generadores.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que la SECCIÓN CUARTA vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al consolidar por defecto sustancial y procedimental, una inseguridad jurídica en materia de liquidación y exigibilidad del cobro de la plusvalía. Indicó que se está ante un perjuicio irremediable comoquiera que en la providencia cuestionada la autoridad judicial accionada determinó que no se puede hacer exigible la plusvalía a la UNIVERSIDAD, 5 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dado que el tributo estaba previsto en los actos administrativos que fueron anulados.

Precisó que el perjuicio es grave “[…] por cuanto el municipio deja de percibir unos ingresos importantes por concepto de plusvalía, en donde el privado se benefició de una norma urbanística y entonces debe el municipio, con recursos propios, sufragar obras de infraestructura vial, servicios públicos y equipamientos comunales […]”. Adujo que el análisis que hizo la autoridad judicial accionada es errado, dado que “[…] previamente al nacimiento del hecho generador o del nacimiento de la obligación tributaria existían los elementos esenciales de la Plusvalía mediante Acuerdo 52 de 2013, cosa distinta que para el momento de liquidación y determinación había cambiado la tarifa, luego entonces debía aplicarse la nueva norma en cuanto a la tarifa vigente al momento de liquidar la plusvalía […]”.

Adujó que hubo un cambio normativo respecto al porcentaje de la tarifa, no frente a la creación de los elementos esenciales del tributo “[…] todo ello, en razón al mandato establecido en el Acuerdo 100 de 6 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2016 en su artículo 161, el municipio actualizó, si se quiere decir, su estatuto de rentas como lo hacen todos los municipios de Colombia, y en ese sentido, ajustó la tarifa en el 35 %, inclusive una tarifa más beneficiosa para la parte demandante […]”.

Sostuvo que aplicar la tesis y entender el principio de irretroactividad como lo hizo el Consejo de Estado, implicaría destruir la plusvalía y que nunca se pueda recaudar dicho tributo por el mero capricho y desbordado entendimiento de dicha autoridad. Anotó que la SECCIÓN CUARTA desconoció el precedente contenido en la sentencia C 785 de 2012 proferida por la Corte Constitucional, conforme con la cual el principio de irretroactividad tributaria no es absoluto cuando existen modificaciones beneficiosas para el contribuyente como sucedió en el caso objeto de la controversia, en donde la tarifa del tributo fue reducida del 40 al 35%.

I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…] Se dan todos los elementos jurídicos en la presente acción 7 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela, para demostrar que la sentencia objeto de cuestionamiento por medio de la presente acción de tutela debe ser revocada y en su lugar confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]”.

I.5.- Defensa I.5.1- La SECCIÓN CUARTA de esta Corporación indicó que la objeción del actor carece de relevancia constitucional, porque lo que pretende el accionante es reabrir la discusión planteada en el proceso que dio lugar a la sentencia impugnada, en relación con la aplicación del principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria, con el fin de obtener una decisión conforme a sus intereses.

Agregó que, en todo caso, como lo indicó en la providencia cuestionada el principio de irretroactividad en materia tributaria cobija a todas las normas que definen los elementos esenciales del tributo, incluyendo la tarifa de este. I.5.2.- El TRIBUNAL, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, sostuvo que pese a la diferencia entre la tesis de la sentencia que profirió en primera instancia del proceso ordinario y la de la providencia cuestionada, dicha divergencia no es suficiente para acceder al amparo solicitado. 8 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que los vicios invocados en el trámite excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no pueden solo fundamentarse en la discrepancia entre las posturas, pues con ello se amenaza el principio de seguridad jurídica desarrollado en el ordenamiento al conferir al Máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la potestad para unificar los criterios de decisión. I.5.3.- La UNIVERSIDAD, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, indicó que la presente acción de tutela es improcedente por falta de relevancia constitucional porque lo pretendido por el accionante es constituir una tercera instancia. Anotó que conforme con la sentencia C-635 de 2011 la irretroactividad no sólo se vulnera cuando se altera hacia el pasado el hecho generador, sino también cuando la ley modifica cualquiera de los aspectos o elementos que delimitan la obligación tributaria.

Destacó que el actor liquidó la participación en la plusvalía sobre sus predios y aplicó retroactivamente las tarifas fijadas en el Acuerdo Municipal 107 del 27 de diciembre 2016, sobre un presunto hecho 9 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co generador que, según los actos demandados, se produjo por el Acuerdo 100 del 25 de julio de 2016.

Anotó que, además, la tesis de la providencia cuestionada responde a la posición jurídica que el Consejo de Estado ha aplicado a otros casos análogos, en los que el MUNICIPIO actuó de la misma forma, como fue señalado en sentencia de 17 de mayo de 2018, dentro del expediente identificado con el número único de radicación 25000-23- 37-000-2012-00459-02.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales 10 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de 11 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 12 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que 13 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) 14 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso bajo examen, el actor pretende que se deje sin efecto la sentencia de 18 de abril de 2024, proferida por la SECCIÓN CUARTA de esta Corporación, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-37-000-2019-00466-01.

A través de la referida providencia fueron anulados los actos administrativos a través de los cuales el MUNICIPIO liquidó la plusvalía para tres predios de la UNIVERSIDAD, al estimar que aquella autoridad desconoció el principio de irretroactividad tributaria. El disenso del MUNICIPIO radica en que, en su sentir, la autoridad judicial incurrió en los defectos sustantivo, procedimental y desconocimiento al precedente judicial, comoquiera que no tuvo en cuenta que la nueva normatividad no modificó los elementos esenciales del tributo, sino que implicó un cambio sobre el porcentaje de la tarifa que se ajustó del 40% al 35%, esto último, incluso más beneficioso para el contribuyente.

Por lo anterior, la Sala debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela 15 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente judicial, al haber proferido la sentencia de 18 de abril de 2024.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías 16 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 17 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9].

Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 18 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez [12] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 19 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez 21 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que se advierte que lo pretendido por el actor es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural de la causa, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, los motivos que fundamentan las divergencias se sustentan, básicamente, en que el actor estima que la modificación del porcentaje de la tarifa del tributo cuestionado no implica un desconocimiento de principio de irretroactividad tributaria, además, porque el cambio resultaba más beneficioso al contribuyente. Así las cosas, se evidencia que lo pretendido por el actor es crear una instancia adicional, con base en argumentos que fueron resueltos por la SECCIÓN CUARTA de esta Corporación en la providencia cuestionada, así: 22 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En ese orden de ideas, el Decreto 062 de 2018 que liquidó la participación en plusvalía sobre los predios de propiedad de la demandante, y la Resolución 780 del 26 de febrero de 2019, que negó el recurso de reposición contra la anterior, desconocieron el principio de irretroactividad tributaria, pues estimaron la participación en plusvalía por hechos generadores ocurridos por la expedición del Acuerdo 100 del 29 de julio de 2016, con base en la tarifa definida en una norma posterior, en lugar de acudir a la tarifa del tributo vigente al momento de la ocurrencia de las acciones urbanísticas que se pretenden imputar como generadoras del gravamen.

Para la Sala, le asiste razón a la apelante al sostener que el hecho de que la tarifa fijada en el Acuerdo 107 de 2016 fuese menor a la establecida en la norma anterior no salva el desconocimiento del principio de irretroactividad de las normas tributarias, pues la norma constitucional que lo consagra no exceptúa su aplicación a supuestos en los que la carga fiscal a cargo de los sujetos pasivos pueda ser menor.

Si la normativa anterior aplicable en el municipio ya contaba con una tarifa definida para el momento de la realización del hecho generador, no cabía acudir a la fijada en una norma posterior, pues ello redundaba en un desconocimiento del principio constitucional de irretroactividad en la aplicación de las normas tributarias. Se concluye entonces que el municipio demandado violó el principio de irretroactividad tributaria, en tanto aplicó retroactivamente la tarifa establecida en el Acuerdo 107 de 2016 para fijar la participación en plusvalía a cargo de la demandante.

Por lo anterior prospera el cargo, por lo que la Sala procederá a revocar la sentencia apelada, y en su lugar, anulará los actos demandados, sin necesidad de ocuparse del estudio de los demás cargos de la apelación […]”. Conforme con la transcripción en cita la Sala advierte que, si bien el actor estima que la modificación del porcentaje de la tarifa del tributo no implicaba un desconocimiento de la irretroactividad tributaria, lo cierto es que la SECCIÓN CUARTA de esta Corporación determinó 23 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el referido principio no exceptúa su aplicación a supuestos en los que la carga fiscal a cargo de los sujetos pasivos pueda ser menor.

Además, la autoridad judicial accionada precisó que si la normativa anterior aplicable ya contaba con una tarifa definida para el momento de la realización del hecho generador, no cabía acudir a la fijada en una norma posterior. Lo anterior pone de manifiesto que lo pretendido por el actor es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de la situación fáctica del caso, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.

La Sala destaca que la acción de tutela no es una instancia para perseguir la imposición de conclusiones fácticas o jurídicas en detrimento de la actividad de evaluación probatoria o análisis sustancial de la autoridad judicial que naturalmente conoce de un asunto, ni para mejorar los argumentos puestos a consideración en un trámite ordinario, pues la intervención del juez constitucional está 24 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dada para eventos en que resulta evidente que hubo una actuación abiertamente arbitraria, situación que en el presente caso no se vislumbra, dado que más allá de cualquier otra lectura que pueda darse al caso, lo cierto es que el análisis que efectuó la SECCIÓN CUARTA es admisible y atiende al principio de autonomía judicial.

Situación distinta es que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN CUARTA decidió el asunto sometido a su consideración. Esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.

Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201715, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201816, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 26 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]” (Destacado de la Sala).

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Aunado a lo anterior, la Sala tampoco puede desconocer que el conflicto que subyace en esta oportunidad podría tener un alcance y unas repercusiones de contenido meramente económico, teniendo en cuenta la discusión y los argumentos que se extraen de la solicitud de tutela, conforme con los cuales la procedencia de este mecanismo se justifica en los recursos que el MUNICIPIO dejará de percibir como consecuencia de la providencia cuestionada, lo cual, a todas luces, escaparía de la órbita de la competencia del juez constitucional. 27 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 28 Número único de radicación: 110010315000-2024-02426-00 Actor: MUNICIPIO DE CHÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de junio de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.