1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., seis (06) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: CAROLINA GUDIÑO PATIÑO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA – la cual se configura por cuanto no se ha tramitado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la parte accionante.

Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela presentada por la señora Carolina Gudiño Patiño, de conformidad con el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 8 de marzo de 2024 la señora Carolina Gudiño Patiño, actuando por conducto de apoderado, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Transitorio Administrativo del Circuito Judicial de Cali, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 1 Que ingresó para fallo el 23 de abril de 2024.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 Hechos relevantes 2. El 27 de marzo de 2019 la accionante interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, en búsqueda que “la bonificación judicial sea tomada como factor salarial para el reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales, así como su reliquidación, indexación, reconocimiento y pago de intereses moratorios que haya lugar”. 3.

El proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa que, por medio de auto del 1. ° de abril de 2019, se declaró impedido para conocer del asunto, de conformidad con los numerales 1° y 5° del artículo 141 del Código General del Proceso. 4. Por lo anterior, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Nariño para lo de su competencia bajo el radicado núm. 52001-23-33-000-2019-00209-00, autoridad que, a través de auto del 23 de abril de 2019, aceptó el impedimento manifestado y ordenó remitir el expediente a la presidencia de dicha corporación para que realizaran la designación de un juez ad-hoc. 5.

Desde el 16 de julio de 2021, la accionante ha presentado peticiones e impulsos procesales con el fin de solicitar el nombramiento del respectivo conjuez, sin embargo, las respuestas brindadas por el Tribunal Administrativo de Nariño se limitaban, según indica, a informarle acerca de la congestión que atraviesa la jurisdicción y la necesidad de crear juzgados transitorios para resolver dichos asuntos. 6.

El 11 de julio de 2023 la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño informó que varios procesos habían sido remitidos al Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali. 7. Mediante providencia del 30 de noviembre de 2023, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali resolvió declarar la falta de competencia, debido a que mediante los Acuerdos PCSJA23-12034 de 17 de enero de y PCSJA23-12055 del 31 de marzo del mismo año, se creó ese Juzgado para resolver Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 los procesos adelantados contra la Rama Judicial correspondientes, exclusivamente, a los circuitos de Buenaventura, Buga, Cartago, Pasto, Popayán y Cali.

Y, como quiera que la demandante laboró en el municipio de Mocoa, no pertenece al circuito de Pasto, por lo que ordenó la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Nariño para lo de su competencia. Pretensiones 8. Solicita la parte accionante lo siguiente: “5.1.- PRINCIPALES PRIMERA. Tutelar los Derechos Fundamentales al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, y los que su señoría encuentre pertinentes vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño y Juzgado Transitorio Administrativo del Circuito Judicial de Cali.

SEGUNDO. Subsecuentes de lo anterior se determine dentro de las cuarenta y ochos horas siguientes a la providencia que decida de fondo el control de legalidad de las actuaciones de la entidad accionada y en lo pertinente se solicita respetuosamente el apego al debido proceso y ordene al Tribunal Administrativo de Nariño y/o Juzgado Transitorio Administrativo del Circuito Judicial de Cali realizar los trámites necesarios para la admisión de la demanda judicial. 5.2 SUBSIDIARIAS TERCERO. Condénese a la accionada en costas procésales y demás gastos que demande la presente ACCIÓN DE TUTELA”.

Fundamentos de la demanda de tutela 9. La parte accionante alega una vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia por la mora judicial en la que ha incurrido el Tribunal Administrativo de Nariño al momento de tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 10.

Manifiesta que han trascurrido cerca de cinco años desde que la demanda judicial fuera interpuesta, sin que hasta la presente se cuente con auto admisorio, pese a que es de conocimiento público que en diferentes jurisdicciones territoriales de la nación ya se han resuelto con prontitud múltiples asuntos relacionados con la bonificación judicial.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 11. Señala que no es compresible la mora judicial que se está desplegando en el presente asunto, por cuanto, si bien es cierto que existe congestión en los despachos, se han creado unos nuevos con asignaciones específicas y, a pesar de ello, a la fecha la acción impetrada ni siquiera ha sido tomada por un juzgado para su conocimiento, lo único que se han desplegado son “providencias tardías para ser remitida, además, existen otras alternativas viables que permitirían el goce efectivo del amparo de los derechos invocados”.

Trámite previo 12. Mediante auto del 14 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali y al Tribunal Administrativo de Nariño como accionados y a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como terceros interesados en las resultas del proceso. 13.

Posteriormente, por medio de providencia del 15 de abril de 2024, se vinculó al Consejo Superior de la Judicatura en consideración a que, de manera preliminar, se evidenciaba un posible vacío en la regulación expedida por dicha Corporación administrativa respecto a los funcionarios encargados de administrar justicia en las controversias relativas al régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial y entidades afines.

Intervenciones 14. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto y Mocoa solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 15. El Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali realizó un recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso enjuiciado y señaló que por medio de auto del 30 de noviembre de 2023 estableció la falta de competencia territorial para asumir el asunto y ordenó su devolución a la autoridad judicial competente.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 16. Sostuvo que a través del Acuerdo PCSJA23-12034 del 17 de enero de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso la creación de cargos con carácter transitorio, y en consecuencia, creó un juzgado administrativo transitorio en Cali, conformado únicamente por un juez, un sustanciador de circuito y un profesional universitario grado 16.

Expuso que la finalidad de dicho despacho era conocer de los procesos que se encontraban en los circuitos administrativos de Buenaventura, Buga, Cartago, Pasto, Popayán y Cali, con vigencia a partir del 1° de febrero de 2023 y hasta el 30 de abril de 2023; decisión que fue prorrogada con la expedición del Acuerdo PCSJA23-12055 del 31 de marzo de 2023, en la que se decidió la continuidad hasta el 15 de diciembre de 2023; sin que estuviera el municipio de Mocoa dentro de los circuitos que cobijaba la medida transitoria. 17.

En atención a lo anterior, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva por no haber incurrido en vulneración alguna de los derechos fundamentales de la parte accionante. 18. El Tribunal Administrativo de Nariño señaló que suspendió la designación de jueces ad-hoc en los procesos en los que funge como demandado la Rama Judicial y las demás entidades con régimen salarial similar, comoquiera que la competencia para su conocimiento fue asignada al Juzgado Administrativo Transitorio de Cali, en virtud del Acuerdo PCSJA22-11918 del 2 de febrero de 2022, y está a la espera de la emisión del acuerdo correspondiente que ordene la remisión de los procesos de los circuitos judiciales de Pasto y Mocoa a dicho despacho judicial. 19.

En ese sentido, consideró que desde la expedición del referido Acuerdo PCSJA23- 12034 del 17 de enero de 2023 podía admitirse eventualmente una interpretación extensiva del mismo que permitiera incluir los procesos del Circuito Judicial de Mocoa, en tanto el Distrito Judicial en lo Contencioso Administrativo lo componen los departamentos de Nariño y Putumayo, tan es así que previo a la devolución de los procesos por parte del Juzgado Administrativo Transitorio de Cali se remitió una petición respetuosa al Consejo Superior de la Judicatura el 30 de junio de 2023 solicitando su pronunciamiento frente al alcance del acuerdo o, en su defecto, se expidiera un acuerdo adicional en el cual se incluya al Circuito Judicial de Mocoa; lo cual hasta la fecha no ha ocurrido.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 20. Finalmente, manifestó que mediante Acuerdo No. PCSJA23-12125 19 de diciembre de 2023 se dispuso la creación con carácter permanente del Tribunal Administrativo de Putumayo a partir del 11 de enero de 2024, el cual aún no ha iniciado funciones dado que el Consejo de Estado se encuentra adelantando el concurso para la provisión de los tres cargos de magistrados para dicha Corporación; expuso que según el cronograma los nombramientos se realizarán a partir del 19 de marzo hogaño y que una vez dicho Tribunal comience a operar será el responsable de las designaciones de conjueces y jueces ad-hoc según las reglas de competencia. 21.

El Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que no han incurrido en alguna violación de los derechos fundamentales alegados por la accionante, debido a que no existe nexo causal entre los hechos que fundamentan la presente acción, la presunta vulneración de derechos y las acciones u omisiones que se relatan.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 22. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades o de los particulares en los casos que señale la ley. 23.

Respecto de la mora judicial, la Corte Constitucional, en sentencia T-052 de 2018, precisó: “La mora judicial es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

(…) Dentro del deber de garantizar el goce efectivo del derecho [de acceso a la administración de justicia], se encuentra incluida la solución célere de los asuntos adelantados ante funcionarios judiciales, por ello, esta Corte ha determinado la prohibición de dilaciones injustificadas en la administración Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 de justicia y la procedencia de la acción de tutela frente a la protección del adecuado acceso a la administración de justicia en casos donde exista mora judicial.

Al respecto, en Sentencia T-230 de 2013, reiterada en la T-186 de 2017, entre otras, la Sala Tercera de Revisión expuso las circunstancias en las cuales se configura la mora judicial injustificada: ‘(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial’2.

(…) En el mismo fallo, se enunciaron las circunstancias en las que se encuentra justificado el incumplimiento de los términos judiciales señalados por la jurisprudencia constitucional, resumidos de la siguiente manera: ‘(i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley’”3. 24. En línea con lo anterior, se ha considerado que el juez de tutela, en cada caso, debe analizar si la conducta de los funcionarios o corporación judicial es injustificada y negligente, pues no toda dilación en emitir un pronunciamiento es constitutiva de mora judicial y tampoco conllevaría, per se, a una afectación a los derechos fundamentales de los asociados4. 25.

Esto, teniendo en cuenta que existen situaciones que podrían justificar el retardo, como sería la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, el volumen de trabajo o los estándares de funcionamiento que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora5. 26.

Pues bien, revisado los documentos obrantes en el expediente, se tiene que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 52001-23-33-000-2019-00209-00 se han adelantado las siguientes actuaciones: 2 Original de la cita: “Concepto desarrollado por Sentencias T-292 de 1999 y T-220 de 2007, citado en la Sentencia T-230 de 2013”. 3 Original de la cita: “Ibídem”. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Milton Chaves García, radicado 2021-06075-00. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de julio de 2019, expediente 54.047.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 ● El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, por medio de auto del 1. ° de abril de 2019, resolvió: “PRIMERO. Declararse impedido para conocer del presente proceso de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo señalado en el artículo 131 del numeral 2º de la Ley 1437 de 2011”. Decisión que fue notificada por estado el 3 de abril de 2019. ● A través de Oficio JUACM-177 del 3 de abril de 2019, la Secretaría del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa remitió el expediente contentivo del medio de control para que fuese repartido entre los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño para lo de su competencia. ● Por medio de auto del 23 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Segunda de Decisión se pronunció sobre el impedimento manifestado y resolvió: “PRIMERO.- Aceptar el impedimento planeado por (sic) Juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa, el cual comprende a todos los jueces administrativos de dicho circuito judicial.

SEGUNDO. - Remitir el presente asunto a la Presidencia de esta Corporación, para que se realice la correspondiente designación de Conjuez”. Decisión que fue notificada a través de correo electrónico enviado el 14 de mayo de 2019. ● El 21 de mayo de 2019 el proceso pasó al despacho del presidente del Tribunal Administrativo de Nariño para que se realizara la correspondiente designación de un conjuez. ● En virtud de los acuerdos PCSJA23-12034 del 17 de enero de 2023 y PCSJA23-12055 del 31 de marzo de 2023, el expediente fue remitido al Juzgado Administrativo Transitorio de Cali para la asunción y trámite.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 9 ● Mediante auto del 30 de noviembre de 2023, el Juzgado Administrativo Transitorio de Cali ordenó: “PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de este Juzgado para conocer del asunto de la referencia, por las razones ut supra señaladas.

SEGUNDO: ORDENAR LA DEVOLUCIÓN del expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Nariño, por lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia”. 27. En efecto, el artículo 4.° numeral 3.° del acuerdo PCSJA23- 12034 del 17 de enero de 2023, con respecto a la creación y competencia del Juzgado Administrativo Transitorio de Cali establece que los procesos que debe conocer ese estrado judicial son los que se encuentran en los circuitos de Buenaventura, Buga, Cartago, Pasto, Popayán y Cali, sin que figure el circuito de Mocoa dentro de los beneficiados con las medidas. 28.

Al respecto, si bien el Distrito de Nariño lo conforman los circuitos de Pasto, Mocoa y Putumayo, el acuerdo en mención delimitó la competencia sólo para el primer circuito, por ello, dado que es una medida transitoria que tiene como finalidad la descongestión de los despachos judiciales no es posible remitir asuntos que no están reglados por el factor de competencia territorial pues esto desvirtuaría la nivelación de cargas laborales que se persigue con la expedición de la norma mencionada. 29.

Ahora bien, pese a que lo anterior encuentra sustento legal, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la señora Carolina Gudiño Patiño lleva aproximadamente cinco años en sede de admisión sin que ninguno de los despachos judiciales a cargo haya efectuado el trámite correspondiente, por lo que es necesario corregir la mora judicial en el impulso del proceso. 30.

Frente a esto, esta Sala considera que, de conformidad con el artículo 1316 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo de Nariño debió remitir el medio de 6 “Artículo 131.Trámite de los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: (…) 2. Si el juez en quien concurra la causal de impedimento estima que comprende a todos los jueces administrativos, pasará el expediente al superior expresando los Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 10 control de nulidad y restablecimiento del derecho a un juez ad-hoc o conjuez, para así proteger los derechos fundamentales a la oportuna y efectiva administración de justicia de la parte accionante. 31.

Al respecto, el Acuerdo PSAA12-9482 de 2012, “por el cual se adiciona el artículo 5º y se modifica el artículo 30 del Acuerdo 209 de 1997, en lo relacionado con la lista de conjueces de los tribunales administrativos” estableció que la sala plena de las corporaciones conformará lista de conjueces a razón de seis (6) conjueces por cada magistrado que integra. 32.

Por lo anterior, al Tribunal Administrativo de Nariño le correspondía ordenar el respectivo sorteo de conjuez una vez el asunto fuera remitido por el Juzgado Administrativo Transitorio de Cali para dar continuidad con la demanda presentada por la señora Carolina Gudiño Patiño, a fin de evitar dilaciones injustificadas en el trámite procesal. 33.

Sobre este punto en particular, la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico en el informe rendido en la presente acción, señaló: “De acuerdo con lo anterior, correspondía al Tribunal Administrativo de Nariño, dar trámite al sorteo de conjueces para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia de la demanda, asunto que por competencia, corresponderá resolver al Tribunal Administrativo de Putumayo para que este, una vez conformada la lista de conjueces de su distrito judicial administrativo, proceda con el sorteo de conjueces para dar trámite al proceso radicado con el número 520012333000-2019-00209-00 y de esta manera garantizar los derechos de la señora Carolina Gudiño Patiño”. 34.

Por lo anterior, para esta Sala la mora judicial en la que ha incurrido el Tribunal Administrativo de Nariño se considera injustificada, toda vez que han transcurrido cerca de cinco años desde la presentación del medio de control y no se ha designado a la autoridad competente para que decida sobre la admisión del asunto, situación que es a todas luces violatoria de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte accionante. hechos en que se fundamenta.

De aceptarse el impedimento, el tribunal designará conjuez para el conocimiento del asunto.” Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 11 35. En ese orden de ideas, se ordenará al Tribunal Administrativo de Nariño que efectúe el respectivo sorteo de conjuez para que imparta el trámite correspondiente a la demanda en cuestión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia de la señora Carolina Gudiño Patiño.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Nariño que efectúe el respectivo sorteo de conjuez para que tramite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 52001-23-33-000-2019-00209-00.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

CUARTO: De no ser impugnada, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01172-00 Accionante: Carolina Gudiño Patiño Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 12 VF.