CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro1 Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación2 presentada, en calidad de convocante, por Javier Henao Jiménez en contra del fallo de tutela proferido el 23 de mayo de 20243 por la Sección Primera del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 16 de abril de 20244 el accionante radicó tutela5 en procura de la protección de sus garantías fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la cosa juzgada y a la inmutabilidad de las sentencias, las que considera vulneradas con las providencias proferidas el 12 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 26 de enero de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante las cuales se negó librar mandamiento ejecutivo en el proceso No. 25000234200020210089000/01. 1 Aunque el accionante indica que la tutela se dirige en contra de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cierto es que en el escrito introductorio se elevan, también, censuras en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que se tendrá a ambas autoridades como convocadas. 2 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 19, con certificado F21B25BAD1208345 7E56F82DE66107C0 439FD7247A35B1FD AA2B2A7B99C82DFB. 3 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado 2CDA79622897F9DE 8C584FF9079AA775 FC2DFCA37C13C0BA 50D7897C3CF1291B. 4 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado D4A832AF8631D8D1 6891DB0A37DC66B7 1655C2056C253B88 D5A4E0CCC5133693. 5 Obra escrito de tutela a folios 1-59 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 7DC0D8F529A1FA14 15164B16E5D93F79 F7FB5956B5CE77F8 305A0F6854B12F17. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro 1.2.- Hechos 1.2.1.- Mediante sentencia del 9 de octubre de 20156 la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda planteadas en el trámite No. 2010-00756-00/017 y, a título de restablecimiento, ordenó a la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá reconocer unas acreencias laborales en favor de Henao Jiménez. 1.2.2.- El convocante interpuso la demanda ejecutiva No. 25000234200020210089000 con el fin de reclamar el pago de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el que, por auto del 12 de julio de 20228, negó el mandamiento de pago.
Para ello, se refirió a cada uno de los conceptos reclamados y sostuvo que, con el pago de COP$86.914.691 que había realizado la demandada previamente, se encontraba satisfecha la obligación. 1.2.3.- Inconforme, el ejecutante interpuso apelación en contra del referido auto. En providencia del 26 de enero de 2023 9 la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la determinación recurrida.
Al respecto, indicó que Henao Jiménez se limitó a quejarse de los montos liquidados y de la manera en que fueron calculados por el tribunal, pero no sustentó en debida forma sus reproches. Además, explicó que el a quo ordinario, al indexar las sumas de las horas extras diurnas, se ciñó a la jurisprudencia de esta corporación; también acotó que no hubo ningún error frente al estudio de los intereses. 1.2.4.- El 9 de noviembre de 2023 10 la referida sección negó la petición de complementación que fue radicada por el demandante, porque no observó que hubiese argumentos sin resolver y, seguidamente, descartó el reproche de la inaplicación de una sentencia de unificación, pues un ejecutivo busca el cumplimiento de una obligación contenida en un título; en ese sentido, concluyó que lo pretendido era reabrir el debate. 6 Obra sentencia en el archivo denominado “DemandaEjecutivaConAnexos” subido en SAMAI, en el índice 9, con certificado 18CA0E067038406E 17EDB7C46EB4A559 4EAEB6B41F1519F4 D9F0AAC582C0C4EA. 7 Promovido por Javier Henao Jiménez en contra de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá. 8 A folios 63-65 del archivo subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 7DC0D8F529A1FA14 15164B16E5D93F79 F7FB5956B5CE77F8 305A0F6854B12F17. 9 A folios 62-72 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 7DC0D8F529A1FA14 15164B16E5D93F79 F7FB5956B5CE77F8 305A0F6854B12F17. 10 A folios 107-111 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 7DC0D8F529A1FA14 15164B16E5D93F79 F7FB5956B5CE77F8 305A0F6854B12F17. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, puesto que las providencias denunciadas se apartaron de la sentencia que sirvió como título ejecutivo y de la de unificación del 12 de febrero de 201511 del Consejo de Estado, en la que se indicó que la reliquidación, en estos casos, debía calcularse con base en ciertos parámetros, que fueron ignorados por las convocadas.
Además, afirmó que no se aplicaron correctamente los artículos 35 y 39 del Decreto 1042 de 1978. Por otra parte, explicó que se inobservaron los fallos de tutela proferidos el 25 de septiembre de 202312, el 27 de noviembre de 202313, el 10 de junio de 202114 y el 9 de septiembre de 202115, en los que se ampararon derechos fundamentales en asuntos similares al suyo.
Igualmente, Henao Jiménez aseveró que la Sección Segunda del Consejo de Estado permitió, a la postre, la alteración del título ejecutivo que se pretendía reclamar, lo que no es viable de conformidad con la jurisprudencia y normativa aplicables. Precisó, por otra parte, que en su recurso de apelación se formularon unos argumentos, como errores en las operaciones de la profesional contable, equivocaciones en los porcentajes usados para el ejercicio y la imposibilidad de tomar 240 horas mensuales como factor de liquidación, los que no fueron resueltos en la sentencia del ad quem. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se alega;
(ii) dejar sin efectos la providencia del 26 de enero de 2023; y (iii) ordenar a la Sección Segunda del Consejo de Estado proferir una nueva decisión, en la que se consideren los argumentos del escrito introductorio y se corrijan los yerros denunciados. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 19 de abril de 2024 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal 11 Rad. 25000232500020100072501. 12 Rad. 11001031500020230429900. 13 Rad. 11001031500020230429901. 14 Rad. 11001031500020210137900. 15 Rad. 11001031500020210524800. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro Administrativo de Cundinamarca y a la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá. 2.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca pidió negar el depreco, ya que la providencia que se abstuvo de librar el mandamiento de pago estuvo debidamente razonada, pues acogió la postura sostenida uniformemente por el Consejo de Estado hasta junio de 2023. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de mayo de 2024, declaró improcedente el amparo, por considerar que carecía de relevancia constitucional.
Señaló que los reproches del accionante fueron evaluados por el juez de la causa y que la controversia suscitada es netamente legal y económica. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación, en la cual reiteró los argumentos de su escrito introductorio e insistió en que se omitieron los fallos de tutela en los que se salvaguardaron los derechos fundamentales de los reclamantes en casos idénticos a este, además, iteró que se dejó de lado la sentencia que sirvió como base del ejecutivo. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia El recurso de alzada fue repartido al magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, quien registró proyecto de fallo el 18 de julio del corriente16.
No obstante, al no haberse apoyado su postura por la mayoría de los integrantes de esta subsección, se ordenó la remisión del expediente al consejero que seguía en turno. El expediente ingresó a este despacho el 16 de agosto de 202417. 16 Como consta en el índice 4 del expediente de segunda instancia. 17 Como consta en el índice 10 del expediente de segunda instancia. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido 23 de mayo de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 3.- Cuestión preliminar Se advierte que, aunque se plantearon cargos en contra del auto dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala limitará su estudio al proferido por el Consejo de Estado, en la media en que fue este el que resolvió los argumentos de la apelación y el que puso fin al trámite ejecutivo. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad18 y de procedencia19 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 18 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 19 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro 5.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”20.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber21: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 202222, al pronunciarse sobre el requisito de relevancia constitucional, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 5.2.- En el caso concreto el tutelante cuestiona, en esencia, que la providencia del 26 de enero de 2023 desconoció el título ejecutivo, la sentencia de unificación del 12 de febrero de 2015, múltiples fallos de tutela y el Decreto 1042 de 1978.
Además, alegó que, al no librar el mandamiento de pago, se modificó la sentencia que sirvió como base del proceso judicial. También criticó que se omitió resolver sobre la totalidad de los reproches incoados en la apelación. 20 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 21 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 22 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro 5.3.- Para la Sala se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haber sido explicados en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de ejecución No. 25000234200020210089000/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional a ese trámite, según se explicará. 5.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 26 de enero de 2023, se dilucida el siguiente análisis textual: “Ahora, de acuerdo con los presupuestos fácticos del caso concreto se tiene que, en la sentencia del 9 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones, se ordenó lo siguiente: (…) En el escrito del recurso de apelación, el impugnante refirió que se desconoció la sentencia objeto de ejecución, en la medida que no se libró el mandamiento ejecutivo en los términos en que fue solicitado en la demanda.
Adujo que el tribunal utilizó de manera errónea las fórmulas propuestas para los emolumentos reconocidos en el fallo base de recaudo, específicamente, sostuvo el recurrente, los recargos festivos diurnos debieron ser del 200% y los recargos festivos nocturnos del 235%, por lo que los valores determinados en el auto no tienen sustento.
Al respecto, se aprecia que, si bien el recurrente pretende controvertir las sumas consignadas en el auto apelado, sus alegatos no logran desvirtuar los porcentajes tenidos en cuenta por el a quo, es decir, únicamente propone su argumento, sin sustento alguno, que impide efectuar el ejercicio para llegar a la conclusión de que la cuantía de la obligación todavía adeudada indiscutiblemente equivale a $34.173.143.
(…) Tal como se advierte del escrito de apelación, el recurrente se limitó a considerar que por concepto de recargo dominical y festivo y recargos festivos nocturnos los porcentajes que debían aplicarse eran del 200% y 235%, respectivamente, sin plantear argumentos de reparo específicos para controvertir lo concluido por el tribunal con fundamento en los artículos 34 y 39 del Decreto 1042 de 1978.
En efecto, la Subsección no encuentra elementos que permitan arribar a una conclusión diferente a la expuesta en el auto, pues lo propuesto por el ejecutante en el sentido de que deben tenerse en cuenta otros porcentajes, fue un asunto que el tribunal abordó bajo otros presupuestos, según se transcribió líneas atrás, pero que ahora el recurrente no logra desvirtuar con lo alegado en el escrito de alzada.
En este contexto, la Subsección no advierte argumentos en el recurso de apelación que desvirtúen o permitan desconocer los valores consignados por el juez de primera instancia, por cuanto la premisa central de la inconformidad se fundamentó en que debía librarse el mandamiento ejecutivo sí o sí por lo planteado en el escrito de ejecución de la sentencia, máxime cuando en la impugnación la parte ejecutante no desarrolló reproche preciso frente a la liquidación efectuada por el a quo y, trasladó la carga a esta Corporación en el entendido de que debían enmendarse los aspectos erróneos de la providencia. (…) 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro Ahora, en cuanto al planteamiento del recurrente sobre la indexación inicial de horas extras diurnas del 125%, debe precisarse que el tribunal, en primer lugar, determinó la totalidad de los valores liquidados por cada concepto (horas extras diurnas, recargo nocturno y recargos dominicales y festivos), posteriormente al valor liquidado le restó el pagado y a la diferencia resultante le aplicó la fórmula de indexación dispuesta jurisprudencialmente por el Consejo de Estado.
Por consiguiente, no es de recibo lo alegado al respecto por la parte demandante. Finalmente, con respecto al tema de los intereses que consignó el señor Henao Jiménez en el escrito de apelación, debe considerarse que el a quo en la providencia indicó de manera precisa la forma en que liquidó los conceptos de intereses del capital anterior y posterior de la siguiente manera (…) Así las cosas, los intereses moratorios del capital posterior, se liquidan de la siguiente manera sólo hasta julio de 2017 (el período sombreado corresponde al de suspensión de la causación de intereses)»”23. 5.5.- En atención a lo anterior, la sala advierte que la Sección Segunda de esta corporación hizo un análisis general de las censuras propuestas en la alzada y concluyó que estas se limitaban a plantear inconformidades respecto a la manera en que el tribunal, en primera instancia, había liquidado el valor de las acreencias reclamadas, sin embargo, consideró que ninguna de estas estaba debidamente respaldada en elementos sustanciales o adjetivos.
Por otra parte, descartó las quejas sobre la indexación y los intereses, al observar que estos aspectos habían sido analizados por el tribunal de forma correcta y a la luz del ordenamiento jurídico. 5.6.- Resulta claro, entonces, que el peticionario pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, la Sección Segunda del Consejo de Estado estudió los argumentos del recurrente y estimó que estos no lograban desvirtuar la liquidación ni el auto recurrido, en tanto carecían de la sustentación adecuada.
Aunado a la anterior, advierte esta Sala que los copiosos cargos elevados por el accionante no estuvieron debidamente justificados, por cuanto ninguno de ellos, más allá de la sola afirmación, se centró en demostrar que la liquidación del tribunal se había apartado de las órdenes impartidas en la sentencia del 9 de octubre de 2015, que fue la base del proceso ejecutivo. 23 A folios 68-70 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado 7DC0D8F529A1FA14 15164B16E5D93F79 F7FB5956B5CE77F8 305A0F6854B12F17. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada24, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho, que se resolvieron previamente por el juez de la causa25. 6.- En consecuencia, se advierte que los cargos incoados en la solicitud de amparo no superan el requisito genérico de relevancia constitucional y esto hace que el depreco constitucional resulte improcedente.
En ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 23 de mayo de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito. 24 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 25 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01825-01 Accionante: Javier Henao Jiménez Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otro TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado Salva voto