1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02963-01 Accionante: JUAN CARLOS MUÑOZ MONTOYA Accionado: COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL Temas: Tutela contra providencia judicial — confirma decisión que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 26 de junio de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 23 de mayo de 20252, la Sección Cuarta admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 14 de julio de 2025 concedió la impugnación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Juan Carlos Muñoz Montoya, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a la providencia del 10 de abril de 2025, proferida por la autoridad judicial accionada, 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 5 del expediente de primera instancia en Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Asimismo, se dispuso la vinculación de: (i) la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca; y (ii) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. Accionante: Juan Carlos Muñoz Montoya Accionado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2025-02963-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante la cual rechazó el recurso de apelación interpuesto por el accionante al interior del proceso disciplinario identificado con el radicado 76001-25-02-000- 2021-01349-00/01. 3.
En concreto, la parte actora solicitó lo siguiente: 1. Declarar vulnerados mis derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso consagrados en los artículos 2º y 29º de la Constitución, en concordancia con el artículo 116 y la jurisprudencia aplicada. 2. Ordenar la protección inmediata de dichos derechos mediante el restablecimiento de la situación jurídica violada.
Concretamente, se pide revocar el auto del 10 de abril de 2025 de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (auto proferido por la parte accionada), o en subsidio imponer las medidas necesarias para que se reconozca y admita el recurso de apelación interpuesto, surta el trámite correspondiente y se profiera decisión fundada que atienda sustantivamente la pretensión del actor. 3.
En subsidio, se exhorte a la autoridad demandada a observar estrictamente el derecho fundamental al debido proceso en tramites disciplinarios, permitiendo que los operadores de insolvencia ejerzan sus mecanismos de defensa institucionales. 4 Cualquier otra medida de restablecimiento que estime procedente para asegurar una tutela eficaz de los derechos fundamentales comprometidos en este caso.
(Sic) 1.2. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El señor Juan Carlos Muñoz Montoya, quien ostenta la calidad de operador de insolvencia3 dentro del proceso de negociación de deuda identificado con el radicado 76001-40-03-024-2019-01050-00, solicitó investigar al juez 24 Civil Municipal de Cali.
En concreto, consideró que: (i) al revisar la totalidad del procedimiento, aplicó un control de legalidad indebido; (ii) omitió pronunciarse de fondo respecto de una petición presentada el 25 de junio de 2021; y (iii) se tardó en efectuar la devolución del expediente al centro de conciliación sin justificación alguna. 6. Al proceso disciplinario se le asignó el número de radicado 76001-25-02- 000-2021-01349-00 y, en providencia del 16 de diciembre de 2024, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca decretó la terminación de la investigación. Concluyó que ninguno de los cargos propuestos tenía vocación de prosperar, pues no se demostró que el juez 24 Civil Municipal de Cali hubiese incurrido en una falta disciplinaria. 7.
Inconforme con la decisión, el accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue rechazado por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial por medio del auto de 10 de abril de 2025. Estimó que no está legitimado para actuar en el 3 El actor funge como conciliador en derecho adscrito al Centro de Conciliación «Justicia Alternativa».
Accionante: Juan Carlos Muñoz Montoya Accionado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2025-02963-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso referido, pues no se predica la existencia de un interés particular por parte del señor Juan Carlos Muñoz Montoya, debido a que la solicitud de investigar al disciplinado no fue en calidad de quejoso, sino en virtud de las funciones jurisdiccionales que le son conferidas al ser un conciliador designado como operador de insolvencia. 1.3.
Sustento de la vulneración 8. La parte actora afirmó que la autoridad judicial accionada, al proferir la providencia aquí controvertida, incurrió en los defectos orgánico, procedimental absoluto, sustantivo, por decisión sin motivación, por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa a la constitución. 9. Sostuvo que se desconoció que la función jurisdiccional que ostentan los operadores judiciales supone que tienen un interés particular y legitimación para apelar las decisiones que están relacionadas con los procesos que administran. 10.
Por otro lado, adujo que la providencia controvertida se limitó a afirmar que los conciliadores no son quejosos y por ende no pueden ser considerados sujetos procesales, sin que mediara una motivación adecuada. 11. Finalmente, consideró que la parte accionada interpretó restringidamente la Ley 1952 de 2019 y que desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha establecido que los operadores de insolvencia son particulares con funciones públicas que pueden actuar ante las comisiones disciplinarias4. 1.4.
Intervenciones 12. Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Solicitó que se niegue la solicitud de amparo. En su opinión, el actor pretende que se estudie su caso en una instancia adicional con el fin de reabrir un debate jurídico ya zanjado. En ese orden, consideró que no vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor. 13.
Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca. Esta autoridad se limitó a remitir el expediente requerido. 1.5. Sentencia de primera instancia 14. Mediante el fallo del 26 de junio de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Concluyó que el accionante no está legitimado en la causa por activa y que el presente trámite carece de relevancia constitucional. 15.
Lo anterior, con fundamento en que el actor: (i) no expuso ni un solo 4 El actor no hace referencia a ninguna providencia en concreto. Accionante: Juan Carlos Muñoz Montoya Accionado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2025-02963-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumento que estuviera encaminado a exponer por qué la autoridad judicial incurrió en algún defecto que tuviera incidencia en sus garantías constitucionales; y (ii) no está legitimado en la causa por activa para la interposición de la tutela, ya que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial desconoció su calidad de quejoso dentro del trámite disciplinario aquí controvertido. 1.6.
Impugnación 16. El señor Juan Carlos Muñoz Montoya pidió que se revocará la decisión de primera instancia y se accediera al amparo solicitado. Indicó que sí estaba legitimado en la causa para recurrir el auto que decidió archivar la investigación en favor del juez 24 Civil Municipal de Cali, debido a que no se puede interpretar de forma restrictiva del parágrafo primero del artículo 110 de la Ley 1952 de 20195. 17.
Finalmente, reiteró que al haber sido el que activó el control disciplinario, le asistía un interés legítimo dentro del proceso, aunado a que es una víctima directa del disciplinado. 1.7. Trámite de segunda instancia 18. Mediante escrito presentado el 6 de agosto de 2025, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó impedimento para conocer y decidir el presente mecanismo constitucional. 19.
Indicó que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal6. Al respecto, expuso que su cónyuge es magistrada de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. Aseguró que, se encuentra inmerso en la causal indicada, debido a que la autoridad judicial accionada es el superior funcional de la entidad nominadora de su esposa. 20.
Al respecto, la Sala por auto de la misma fecha de la presente providencia, declaró infundado el impedimento manifestado por el doctor Barreto Suárez, pues no se encontraron los supuestos de hecho establecidos en la norma para la configuración de la causal invocada. II. CONSIDERACIONES 5 PARÁGRAFO 1. La intervención del quejoso, que no es sujeto procesal, a excepción de lo establecido en el ARTÍCULO anterior, se limita únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio.
Para estos precisos efectos podrá conocer el expediente en la Secretaria del Despacho que profirió la decisión. 6 ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. […] Accionante: Juan Carlos Muñoz Montoya Accionado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2025-02963-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se superan los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.1. Caso Concreto 2.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 22.
El Consejo de Estado7 y la Corte Constitucional8, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales9 y a la configuración de algún defecto especial10 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 23.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 24. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 25.
Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 26. La Sala advierte que, a diferencia de lo afirmado por el a quo, el señor Juan Carlos Muñoz Montoya está legitimado en la causa por activa.
Esto, 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025;
SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 9 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 10 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Juan Carlos Muñoz Montoya Accionado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2025-02963-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co teniendo en cuenta que el auto del 10 de abril de 2025 rechazó el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la decisión dictada por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, al concluir que no ostenta la calidad de sujeto procesal dentro del trámite disciplinario identificado con el radicado 76001-25-02-000- 2021-01349-00/01. 27.
De ahí que el señor Muñoz Montoya esté facultado para presentar la acción de tutela sub examine, pues es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados con la providencia que rechazó el recurso que él formuló. En otros términos, al accionante le asiste un interés directo, particular y concreto para cuestionar la referida providencia, comoquiera que sus efectos recaen sobre él. 28.
Por su parte, la Sala evidencia que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se encuentra legitimada en la causa por pasiva al ser la autoridad que profirió la decisión controvertida en esta oportunidad. 29. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional11, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;
(ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 30.
En este caso, a juicio de la parte tutelante, la autoridad judicial accionada al concluir que no tenía legitimación para recurrir la decisión de primera instancia incurrió en los defectos orgánico, procedimental absoluto, sustantivo, por decisión sin motivación, por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa a la constitución. 31.
La Sala considera que la solicitud de amparo no supera el requisito de la relevancia constitucional. Esto, debido a que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que justifique la intervención del juez constitucional en este caso. 32. Conforme a lo expuesto, el señor Juan Carlos Muñoz Montoya cuestionó el auto del 10 de abril de 2025 proferido por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En este se rechazó el recurso de apelación interpuesto por el actor 11 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Juan Carlos Muñoz Montoya Accionado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2025-02963-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la decisión que decretó la terminación de la investigación en favor del juez 24 Civil Municipal de Cali12. 33.
No obstante, aunque el accionante haya hecho referencia a los yerros referidos y haya enunciado la posible vulneración de sus garantías constitucionales, la Sala evidencia que lo perseguido con esta acción de tutela es insistir en una controversia que ya fue resuelta por el juez natural de la causa. En últimas, todos sus reproches están encaminados a desestimar la interpretación que realizó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para concluir que no es un sujeto procesal dentro del proceso disciplinario controvertido, pero sin plantear un debate iusfundamental que justifique la intervención del juez de tutela. 34.
Es decir, el señor Muñoz Montoya se limitó a centrar su discrepancia en un asunto exclusivamente legal sin que mediara una argumentación enfocada a demostrar la incidencia de la decisión adoptada en sus derechos fundamentales. Esto, ante la evidente manifestación de inconformidad con el criterio adoptado por la autoridad judicial accionada, buscando entonces obtener una decisión favorable a sus pretensiones. 35.
Además, es relevante indicar que, cuando se cuestiona una providencia de un órgano de cierre como lo es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la procedencia es aún más excepcional y debe ser más restrictivo su análisis. Por lo tanto, se requiere una carga argumentativa mayor por parte del accionante. 36. Por lo tanto, la Sala advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de garantías constitucionales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente relevancia constitucional.
En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 37. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo del 26 de junio de 2025 dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, pero por las razones aludidas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 12 Ello, al interior del expediente disciplinario identificado con el radicado 76001-25-02-000- 2021- 01349-00/01. Accionante: Juan Carlos Muñoz Montoya Accionado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2025-02963-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de junio de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx