CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 50001-23-33-000-2017-00543-01 No. Interno: 0857-2022 (Expediente digital) Demandante: EDGAR ORLANDO MORENO RICO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LEY 1437 DE 2011.
ASUNTO: PENSIÓN GRACIA. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda. A N T E C E D E N T E S Demanda EDGAR ORLANDO MORENO RICO, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones Nos. 17549 del 20 de febrero de 2006, RDP 019679 del 12 de mayo de 2017 y RDP 030425 del 28 de julio de 2017, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, y además resolvió el recurso de apelación que confirmó en todas y cada una de las partes.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocerle la pensión gracia a partir del 25 de enero de 2014, desde la normalización del pago del porcentaje del 75% con indexación de conformidad con el artículo 195 y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. Que se condene en costas a la entidad demandada conforme al artículo 188 ibídem.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: El señor Edgar Orlando Moreno Rico fue vinculado a la docencia oficial mediante Decreto N 066 del 20 de marzo de 1974, expedido por la entonces Comisaría del Vaupés, laborando allí hasta el 7 de febrero de 1976 en calidad de docente nacionalizado. Que se vinculó como docente nacional en la Coordinación Educativa del Ariari educación administrada por contrato entre la Prefectura Apostólica del Ariari y el Ministerio de Educación Nacional a partir del 1 de febrero de 1976; siendo nombrado luego en el cargo de supervisor, a través de Resolución Nº 2949 del 7 de abril de 1988, el cual ejerce hasta la fecha en que se presentó la demanda.
El demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación ante la Caja Nacional de Previsión – CAJANAL mediante radicado 41881 de 2004, la entidad negó el reconocimiento a través de la Resolución Nº 17549 del 20 de febrero de 2006. De igual forma, reiteró la petición pensional en escrito radicado el 25 de enero de 2017, argumentando que el tiempo laborado como docente nacionalizado entre el 20 de marzo de 1974 y el 7 de febrero de 1976 debía ser tenido en cuenta; no obstante, fue resuelta negativamente por la UGPP a través de la Resolución Nº RDP 019679 del 12 de mayo de 2017.
Finalmente, afirmó que el señor Moreno Rico se ha desempeñado como supervisor de educación desde el 7 de abril de 1988 con vinculación nacional, al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento del Meta. Normas violadas y concepto de violación Ley 114 de 1913 artículos 1º y 4 Ley 116 de 1928 Ley 91 de 1989 artículo 15 Numeral 2 literal B. Que Ley 114 de 1913 creó la pensión de jubilación reclamada, que luego fue ampliada a los servidores públicos que cumplían funciones de inspectores de instrucción pública que por efectos de la evolución normativa se transforman en supervisores, como el caso del demandante.
Señaló que el demandante de conformidad con el artículo 15 la Ley 91 de 1989, como estuvo vinculado como docente nacionalizado, tendría derecho a la reclamación y pago de la pensión gracia, ya que cumple con los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, de modo que tiene derecho a lo reclamado. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP señaló que no le asiste derecho al demandante, por cuanto no cumple con el requisito exigido en la Ley respecto del tipo de vinculación para ser beneficiario, ya que es del orden nacional y no se puede computar dichos tiempos.
Propuso las siguientes excepciones, i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado; ii) Inexistencia de la obligación de reconocer la pensión; iii) prescripción; iv cobro de lo no debido); v) indexación y vi) imposibilidad de condena en costas. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia proferida el 26 de agosto de 2021, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, pues sostuvo el Tribunal que el requisito de tiempo de servicio debe completarse íntegramente como docente territorial o nacionalizado, sin que sea posible tener en cuenta los periodos servidos como docente nacional.
Si bien la parte actora sostiene que la vinculación inicial como docente nacionalizado genera la oportunidad de que se reconozca y pague la pensión gracia, se aclara que dicha circunstancia per se no suple los requisitos exigidos para acceder a la prestación reclamada ni contribuye a la consolidación del derecho pensional, pues este derecho se adquiere al reunirse la totalidad de los requisitos contemplados en el ordenamiento jurídico, que se resumen en: 20 años de servicio, sin que pueda tenerse en cuenta el tiempo servido como docente nacional, 50 años de edad, honradez y consagración en los empleos desempeñados, y buena conducta.
Señaló que la Ley 60 de 1993 estableció como competencia de los municipios, departamentos y distritos, la administración de los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media, entre otras en materia educativa; lo cierto es que el artículo 6 de la misma norma precisó que en tal caso, el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporaran a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y a las nuevas vinculaciones, sería el reconocido por la Ley 91 de 1989.
Así las cosas, del análisis probatorio, la vinculación del demandante no fue posterior a la Ley 60 de 1993, sino que ya desde el año 1976 ostentaba la calidad de docente nacional; por lo que de manera alguna puede inferirse que la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993 implicó un cambio en el tipo de nombramiento del señor Edgar Orlando Moreno Rico.
El recurso de apelación Parte demandante inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal, reiterando los argumentos de la demanda y solicita que se revoque el fallo y en su lugar, se acceda a las pretensiones. Señaló que la ley 91 de 1989 estableció como fecha límite para el derecho de pensión gracia, el 31 de diciembre de 1980, el demandante laboró un (1) año, diez (10) meses y diez y siete días (17) como docente nacionalizado con anterioridad a esa fecha, tiempo este que le permite legalmente acceder al derecho negado en los actos administrativos.
Igualmente, el actor se ha desempeñado como Supervisor de Educación desde el 7 de abril de 1988 con vinculación nacional, al servicio de la secretaria de educación del departamento del Meta, con sede en Villavicencio. Esta labor de conformidad con la ley 116 de 1928. Aseveró que Ley 116 de 1928 abrió la posibilidad del reconocimiento y pago de la pensión gracia, para docentes que como es el caso del Señor Orlando Moreno cumplan funciones del cargo homologable de Inspector de Educación al que desempeña como Supervisor de Educación, así sea con vinculación nacional. 5.
Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 4 de agosto de 2022, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión Se presentó escrito por la entidad demandada.
II. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 25 de Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico En el término del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, corresponde a la Sala determinar, si el señor Edgar Orlando Moreno Rico cumple los requisitos exigidos por las disposiciones legales pertinentes para obtener la pensión de gracia, para lo cual deberá revisarse el régimen aplicable al accionante, a fin de obtener dicho reconocimiento prestacional como lo argumenta el actor en el recurso. 2.1.
Hechos relevantes probados El demandante nació el 29 de septiembre de 1954, según se observa en la copia de la cédula de ciudadanía allegada al expediente. Obra Certificado expedido por el Secretario de Educación Departamental y el Jefe de la División Administrativa y Financiera del Vaupés, en el que consta que el demandante se desempeñó como docente nacionalizado de educación primaria, entre el 20 de marzo de 1974 y el 7 de febrero de 1976, nombrado mediante Decreto Comisarial N.º 066 de 1974, realizando aportes a la Caja de Previsión Social del Vaupés. Certificación suscrita por la Secretaria de Educación Departamental del Vaupés (E), en la que se reitera que el demandante laboró como docente de básica primaria, siendo nombrado mediante Decreto Nº 066 del 20 de marzo de 1974, y aceptándosele su renuncia a través de Decreto Nº 30 del 7 de febrero de 1976.
La Auxiliar Administrativa (E) de la Oficina de Novedades de Personal del Departamento del Vaupés mediante certificación del 22 de mayo de 2006, aseguró que el demandante prestó sus servicios al Departamento como docente de educación primaria, con vinculación nacionalizada, nombrado el 20 de marzo de 1974 y aceptándose su renuncia el 7 de febrero de 1976.
Constancia del 1 de octubre de 2008, en la que el Jefe Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación del Vaupés, señala que el demandante laboró como docente nombrado en propiedad mediante Decreto Nº 066 del 20 de marzo de 1974, y aceptándosele su renuncia a través de Decreto Nº 30 del 7 de febrero de 1976. Constancias de la Secretaría de Educación del Meta, Coordinación de Educación Contratada del Ariari, expedidas el 1 de octubre de 2004 y el 19 de mayo de 2006, en las que se certifica que el señor Edgar Orlando Moreno Rico (i) fue nombrado como docente nacional de la Educación Misional del Contratada del Ariari, desde el 1 de febrero de 1976; luego, (ii) el 7 de abril de 1988 fue ascendido al cargo de Supervisor de Zona de la Oficina Coordinadora del Municipio de Granada, cargo que continuaba ocupando al momento de expedirse la última de las certificaciones.
Certificado suscrito por el Coordinador de Educación del Ariari, de la Secretaría de Educación del Meta, en el que señala que para el 25 de mayo de 2006, el demandante había prestado sus servicios a la entidad, con grado 14 en el Escalafón Nacional docente, así: i) entre el 1 de febrero de 1976 y el 31 de enero de 1977, como docente de primaria en la escuela El Darién, Municipio de Puerto Rico, según Resolución Nº 2830 del 16 de marzo de 1978 expedida por el Ministerio de Educación Nacional; ii) del 1 de febrero de 1977 al 31 de enero de 1978, como docente de primaria trasladado a la escuela El Villard del Municipio de la Macarena, según Resolución Nº 2830 del 16 de marzo de 1978 expedida por el Ministerio de Educación Nacional; iii) desde el 1 de febrero de 1978 hasta el 31 de enero de 1979, como docente de primaria trasladado a la escuela Buenos Aires del Municipio de Vistahermosa, según Resolución Nº 003-3 del 1 de febrero de 1978 expedida por la Prefectura Apostólica del Ariari; iv) Entre el 1 de febrero de 1979 hasta el 31 de enero de 1983, como docente de primaria trasladado a la escuela El Placer del Municipio de Vistahermosa, de acuerdo con la Resolución Nº 004-2 del 1 de febrero de 1979 expedida por la Prefectura Apostólica del Ariari; v) Del 1 de febrero de 1983 al 6 de abril de 1988 como Director de Escuelas del Municipio de El Castillo – Meta, según Resolución Nº 006 del 1 de febrero de 1983 expedida por la Prefectura Apostólica del Ariari y vi) Desde el 7 de abril de 1988 hasta el momento en que se expidió la certificación, como Supervisor de Zona de la oficina Coordinadora del Municipio de Granada, de acuerdo con la Resolución Nº 2949 del 7 de abril de 1988, emitida por el Ministerio de Educación Nacional.
Certificado de historia laboral expedido el 25 de octubre de 2016 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, en el que se consigna que el señor Edgar Orlando Moreno Rico laboró como docente nacional en propiedad por espacio de 40 años, 8 meses y 25 días, desde el 1 de febrero de 1976, encontrándose activo al momento de la certificación. Obra Resolución Nº 17549 del 20 de febrero de 2006, en la que la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL– negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al demandante.
De igual forma, se observa que en petición enviada el 25 de enero de 2017 y recibida por la UGPP el 27 de enero de la misma anualidad, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, señalando que fue docente nacionalizado entre el 20 de marzo de 1974 y el 7 de febrero de 1976, y que a partir del 1 de febrero de 1976 se vinculó como docente nacional en la Coordinación Educativa del Ariari, siendo una educación administrada por contrato entre la Prefectura Apostólica y el Ministerio de Educación Nacional.
Dicha petición, fue resuelta en Resolución RDP 019679 del 12 de mayo de 2017, negándose nuevamente el reconocimiento pensional, teniendo en cuenta que el demandante no acreditó los veinte (20) años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, dado que para la pensión gracia no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos administrativos total o parcialmente.
Finalmente, en Resolución RDP 030425 del 28 de julio de 2017, resolvió negativamente el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución Nº RDP 019679 de 2017, reiterando que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, puesto que es un requisito indispensable que el maestro no reciba retribución alguna de la nación o se encuentre pensionado por cuenta de ella. 2.2.
Sobre la pensión gracia La Ley 114 de 1913 creó una pensión de jubilación vitalicia en favor de los maestros de escuelas primarias que hubiesen servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años (artículo 1). Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió el reconocimiento de dicha prerrogativa a los empleados y profesores de las Escuelas Normales, de Enseñanza Secundaria y a los Inspectores de Instrucción Pública.
Dicha prestación fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto, en la Ley 39 de 1903, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, que acabó con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación entre la Nación, los departamentos y los municipios.
Es así, que estableció que: a) la educación primaria y secundaria oficiales serían un servicio público a cargo de la Nación, por lo cual los gastos que ocasionara y que, hasta ese entonces sufragaban las entidades territoriales, pasaron a ser de cuenta de aquella (artículo 1º) y, b) los recursos serían administrados por los Fondos Educativos Regionales – FER, con sujeción a los planes que para el efecto estableciera el Ministerio de Educación Nacional en su artículo 6º.
Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia.(…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” La Constitución Política de 1991 cambió sustancialmente la concepción de Estado de la Constitución de 1886, sobre todo en materia de organización y autonomía territorial, para lo cual, otorgó a las entidades territoriales la capacidad para gobernarse por sí mismas mediante la radicación de funciones en sus manos para que las ejercieran autónomamente.
Así, se expidió la Ley 60 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", que ordenó la descentralización del servicio educativo, y dispuso la entrega por parte de la Nación de los bienes, el personal y los establecimientos educativos a las entidades territoriales.
En ese sentido, se lee en el artículo 15: “(…)
ARTÍCULO
15. ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS POR LOS DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS. Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14, en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas.
En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la nación y las entidades territoriales respectivas. (…)” - Negrilla fuera del texto original - Así, a través de la norma antes enunciada se estableció las competencias entre la Nación y las entidades territoriales y, además, se distribuyeron los recursos para la prestación del servicio de educación por parte del departamento y los municipios certificados.
Para el efecto, se dio el traslado de las competencias para la prestación del servicio y se hizo la entrega de los bienes, el personal y los recursos para su prestación. La Ley 715 de 2001 transformó el servicio educativo que había quedado a cargo de los departamentos previamente transfiriendo las obligaciones a los municipios. Estableció que los departamentos certificarían a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones previera la obligación de los municipios de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos.
A su turno, estableció como competencias de los municipios certificados: (i) dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media; (ii) administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado y, (iii) administrar el personal docente de los planteles educativos, entre otras.
Obsérvese que, frente a la prestación del servicio de educación por parte del Estado, el legislador siguió un criterio de descentralización territorial, según el cual, el servicio público de educación se prestaría a través de instituciones educativas, que resultan ser dependencias de las Secretarías de Educación. Al respecto, en los artículos 34° y 37°, estableció: “(…)
ARTÍCULO 34. INCORPORACIÓN A LAS PLANTAS. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.
(…)
ARTÍCULO
37. ORGANIZACIÓN DE PLANTAS. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley (…)”- Negrilla fuera del texto original -.
Así las cosas, de la lectura de las normas y jurisprudencia traídas en cita, puede concluirse sin mayor esfuerzo que el proceso de descentralización del servicio de educación involucró el traslado de personal docente a las entidades territoriales, inicialmente a los departamentos y, después, a los municipios certificados. De acuerdo al marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si el demandante cumple con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a los 20 años de servicios de vinculación como docente territorial. 2.3.
Solución al caso concreto Ahora bien, que de conformidad con lo ampliamente expuesto y con la documentación obrante en el expediente se encuentra probado que el señor Edgar Orlando Moreno Rico, nació el 29 de septiembre de 1954, en consecuencia, para la fecha de la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, contaba con la edad requerida.
Que mediante Decreto Comisarial No 066 de 1974 desde el 20 de marzo de 1974 al 7 de febrero de 1976, en el cual consta que el demandante se desempeñó como docente nacionalizado, para un total de 1 año, 10 meses y 19 días. De igual forma, el señor Moreno Rico fue nombrado como docente nacional desde el 1 de febrero de 1976, el cual ha estado vinculado durante 40 años, 8 meses y 25 días, según certificó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG; en consecuencia no acreditó el requisito de tiempo para efectos de hacerse acreedor a la pensión gracia, pues le quedó faltando a dicho periodo como docente nacionalizado 18 años, 1 mes y 11 días para cumplir el requisito.
Respecto del recurso de apelación, solicita la parte demandante que se debe reconocer la pensión gracia por cuanto es beneficiario, ya que de conformidad con la Ley 116 de 1928 se abrió la posibilidad para docentes que cumplan funciones del cargo homologable de Inspector de Educación al que desempeña como Supervisor de Educación, así sea con vinculación nacional.
Por lo anterior, si bien la Ley antes citada extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Dicha norma estableció que se pueden sumar tiempos servidos en distintas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, al igual que el tiempo laborado en la inspección siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional, ya que los requisitos no fueron modificados.
En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba: “En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuándo Departamental, Distrital, Municipal, etc.).
La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.
Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión” Esta línea, ha sido mantenida por la Sala, destacándose las siguientes consideraciones: «Es necesario precisar respecto de los certificados docentes para la pensión gracia, como ya se ha dicho por esta Subsección, estos pueden ser expedidos por los mismos directivos de los centros educativos donde trabajaron los educadores y en ellos deben establecerse con claridad el cargo desempeñado, la dedicación, la clase de plantel y el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades públicas; dichos certificados servirán de base para expedir otros en forma correcta, tal como se verifica que ocurrió en el caso del demandante pues el Secretario General de la Alcaldía municipal de La Cruz (Nariño) certificó el lapso de trabajo incluyendo el periodo comprendido del 19 de enero de 1981 al 13 de julio de 1983 en el que el docente estuvo vinculado como interino en la Escuela Rural Mita de la Laguna.» Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.
Conforme a lo expuesto, el tiempo laborado por el actor en los años 1974 a 1976, es el único que se puede tener en cuenta por haber sido docente nacionalizado, en razón que las pruebas aportadas al plenario demuestra que el servicio de docente oficial lo prestó como docente del orden nacional y que no fueron desvirtuadas ni tachadas de falsas por la parte interesada en su debida oportunidad, lo que permite concluir que los tiempos de servicios acreditados por el demandante no pueden ser tenidos en cuenta para acceder al reconocimiento de la pensión gracia reclamada.
De lo expuesto, resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda con excepción de la condena en costas.
La condena en costas Por último, se tiene que en el escrito de apelación la parte demandante solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia en su integridad, lo cual incluye la condena en costas impuesta; al respecto la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba la imposición de tal condena.
Así las cosas, no se impondrá a la parte demandante en razón a que no basta ser vencida en el proceso sino que se deben acreditar éstas; de ahí, que la Sala precise que para la imposición de aquélla el operador judicial deberá tener en cuenta los siguientes elementos que la Sección Segunda de esta Corporación ha trazado, a saber: “i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.”.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, 26 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda, con excepción del numeral segundo (2) de la parte resolutiva, en lo referente a la condena en costas, el cual se revoca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA CARMELO PERDOMO CUÉTER