CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Demandante: NANCY ELVIRA JIMÉNEZ CENTENO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas: Tutela contra providencia judicial.

Improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Confirma decisión de primera instancia. Nivelación salarial escalafón docente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver la impugnación presentada por el actor contra el fallo de 20 de abril de 2026, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró la improcedencia de la acción constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 2 de marzo de 20261, la señora Nancy Elvira Jiménez Centeno, por medio de apoderada judicial, promovió esta acción constitucional en contra del Tribunal Administrativo del Cesar con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y tutela judicial efectiva, en conexidad con el principio de favorabilidad.

Consideró vulneradas las mencionadas garantías con ocasión de la sentencia del 28 de agosto de 2025, que confirmó la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, del 20 de mayo de 2025, mediante la cual se denegaron las súplicas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 20001-33-33-007-2024-00212-00/01, promovido contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Valledupar. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, la parte actora solicitó: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 28 DE AGOSTO DE 2025, en el expediente radicado bajo 1 Samai, índice 2. Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 número 20001-33-33-007-2024-00212-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) NANCY ELVIRA JIMENEZ CENTENO, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente NANCY ELVIRA JIMENEZ CENTENO a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico2. 1.3.

Hechos La solicitud de amparo presentada por la señora Jiménez Centeno se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia. Narró que ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 2BE del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

Además, expresó que el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Estado dispuso incrementos iguales para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002 durante los años 2005, 2006 y 2007. Expresó que para el año 2009 decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal, sin que mediara un respaldo fáctico, jurídico o técnico, que justificara la legalidad de esa diferenciación; aunque dicho proceder fue excepcional, pues en los años 2012 y subsiguientes se retornó a un esquema de incrementos homogéneos para todo el escalafón docente.

Manifestó que, como consecuencia de la irregularidad descrita, la parte accionante se vio afectada al evidenciar que los docentes ubicados en categorías inferiores, como la 2AE, fueron beneficiados con mayores incrementos salariales respecto de su categoría (2BE), así: para el año 2008, la categoría 2A recibió un aumento del 14,11%, mientras que la categoría 2B obtuvo solo un 5,69%; y para el año 2009, el incremento para 2A fue del 15,61%, en tanto que para 2B apenas alcanzó el 7,67%.

Sostuvo que presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de municipio de Valledupar y solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para el año 2009, en los cuales se favoreció a docentes de una categoría inferior (2AE) en detrimento de quienes, como ella, se encontraban en una mejor posición en el escalafón (2BE).

Además, mencionó que el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del municipio negaron lo reclamado, el 27 de febrero de 2024, mediante 2 Transcripción literal del texto original con posibles errores. Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 los oficios 2024-EE-053974 (con radicación relacionada 2024-ER-055463) y la entidad territorial, el 15 de febrero de la misma vigencia, mediante el oficio VAL2024ER002500-VAL2024EE005265.

Indicó que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó que se ordenara la inaplicación del Decreto 284 de 5 de marzo de 20243 y se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos. A título de restablecimiento, requirió que se dispusiera el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos tres años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, en virtud de la configuración de la prescripción, así como las causadas hacia futuro.

Puso de presente que, en primera instancia, le correspondió el conocimiento del medio de control al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, autoridad que, mediante sentencia de 20 de mayo de 2025, denegó las pretensiones de la demanda porque el aumento salarial realizado a los docentes al grado de escalafón docente superior se verificaba justificando los niveles de estudio, experiencia y escalafón a los que estos se encuentran.

Sostuvo que apeló la decisión y el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la decisión de 28 de agosto de 2025, confirmó la providencia del a quo, pues compartió las consideraciones de la sentencia de primera instancia para concluir que el demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial para los años 2008, 2009 y 2011, pues no se trababa de sujetos ubicados en el plano de igualdad y no existía un imperativo normativo y jurisprudencial para predicar la existencia de la obligación de aumentos iguales. 1.4.

Sustento de la petición Alegó un defecto sustantivo, por lo que adujo que durante el periodo 2009, a pesar de encontrarse en la categoría 2BE del escalafón dicha condición implicó la acreditación de mayores requisitos de formación académica y experiencia, respecto de los que se hallaban en categoría 2AE, por lo que recibió un ajuste salarial menos favorable que el otorgado a estos últimos, lo que, a su juicio, demuestra un trato discriminatorio.

Argumentó que hubiera sido diferente si se incrementaba un porcentaje superior a las categorías 2BE, 2CE y 2DE, que son reubicaciones del escalafón dos y que son categorías superiores que requieren mayor preparación y requisitos de la categoría 2AE, por lo que la decisión se ajustaría a las condiciones particulares de preparación y de experiencia que diferencian los niveles del escalafón. Sostuvo que el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión del a quo y se limitó a reproducir en su integridad los argumentos expuestos por dicha autoridad judicial, pues consideró que este realizó un análisis completo sobre el reproche de la vulneración al derecho a la igualdad y se examinó de manera integral la política 3 Derogado por el artículo 21 del Decreto 596 de 3 de junio de 2025. «[…] Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal […]».

Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 pública adoptada por el Ministerio de Educación Nacional en los incrementos salariales del año 2009, en contraste con los años 2005 a 2007 y 2012, en adelante, lo que lo llevó a concluir que las diferencias obedecieron a criterios objetivos fijados por la normativa.

Expuso que el tribunal concluyó que las variaciones salariales entre docentes en los años cuestionados fueron razonables, proporcionales y fundamentadas en la normativa vigente. Indicó que los incrementos en la asignación salarial se fundamentan en aspectos como la formación académica especializada, la experiencia adquirida, las responsabilidades asumidas y el rendimiento en el ejercicio del cargo, por lo que un docente ubicado en un nivel superior de escalafón, como este caso, en grado 2, nivel B, debía percibir una compensación económica proporcionalmente más elevada que la de aquellos ubicados en una categoría inferior, como los del grado 2, nivel BE, en atención a su mayor preparación, trayectoria y logros.

Igualmente, trajo a colación las normas constitucionales y legales aplicables, especialmente el artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, y arguyó que el fallo cuestionado no tiene en cuenta el alcance normativo del principio de igualdad y del mandato de progresividad, toda vez que se limitó a avalar el trato desigual sin examinar de fondo las condiciones objetivas del caso, y sin proporcionar una motivación suficiente y razonable que sustentara la legalidad de los actos en cuestión. Concluyó que el ascenso y la reubicación sistemática de la normativa citada se inclinaron a que en el escalafón no era un reconocimiento automático, sino que se encontraba condicionada a la verificación objetiva de un mejoramiento en la formación académica y en el desempeño profesional docente, circunstancias que legitiman el acceso a niveles salariales superiores.

En lo concerniente al defecto fáctico, afirmó que el tribunal realizó una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, y que, a pesar de ser su deber abordar de manera rigurosa dicha discusión, desestimó las pretensiones de la demanda con fundamento en una presunta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, argumento que no fue acreditado en el curso del proceso, ni se encuentra respaldado en los decretos que ordenaron los incrementos.

Finalmente, hizo mención a dos casos similares al planteado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la providencia cuestionada en el presente amparo, que fueron promovidos ante los juzgados veintitrés4 y veintiocho5 administrativos del Circuito Judicial de Medellín, en los cuales se accedió parcialmente a las pretensiones y, en consecuencia, se decidió inaplicar los decretos que ordenaron los aumentos salariales y declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 1.5.

Trámite y contestaciones 4 Radicado 05001-33-33-023-2024-00171-00. 5 No se indicó el radicado en el escrito de tutela. Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Mediante auto del 10 de marzo de 2026, se admitió la solicitud de tutela6 y, en consecuencia, ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar en calidad de demandado, y dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al municipio de Valledupar y a la Fiduprevisora S.A. También, requirió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar para que remitiera copia digital del expediente con radicado 20001-33-33-007-2024- 00212-00/01.

Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Tribunal Administrativo del Cesar Acogió a las razones que sirvieron de fundamento a la providencia acusada y resaltó que tanto los juzgados administrativos de ese circuito, como esa corporación han mantenido una posición uniforme en los procesos relacionados con el incremento salarial por concepto de escalafón docente, en el sentido de desestimar las pretensiones de la demanda 1.5.2.

Nación, Ministerio de Educación Nacional Sostuvo que no incurrió en alguna acción u omisión que comporte una vulneración a los derechos fundamentales invocados, toda vez que la acción de tutela se dirige contra una decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar. Sin perjuicio de ello, señaló que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, por cuanto se reduce a una controversia estrictamente económica y solicitó declarar su improcedencia. 1.5.3.

Alcaldía de Valledupar Sostuvo que el propósito del accionante es emplear el mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario, en busca de reabrir un debate que se encuentra zanjado en forma debida por el juez de la causa. 1.5.3. Fiduciaria la Previsora S.A. Manifestó que esta tutela resulta improcedente, toda vez que estas entidades actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que el juez de instancia haya desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda, por lo que solicitó declarar su improcedencia y desvincularla por no estar legitimada en la causa por pasiva. 1.6.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 20 de abril de 2026, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, porque la parte actora pretendía convertir el mecanismo de amparo constitucional en una tercera instancia al litigio tramitado y concluido.

Precisó que, aunque la tutelante invocó la ocurrencia de dos defectos, advertía que 6 Samai, índice 5. La tutela fue presentada mediante escrito, el 2 de marzo de 2026. Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ambos estaban relacionados entre sí y se referían a un único asunto que no era otro que insistir en el presunto trato desigual entre los docentes pertenecientes al grado 2BE en comparación con el 2AE, último grupo al cual se les habría otorgado una base salarial más alta que al primero, sin ninguna justificación aparente, esto conforme a los decretos nacionales que consideró ilegales.

Advirtió que el asunto fue estudiado de manera suficiente, motivada y ajustada a derecho por el Tribunal Administrativo del Cesar en el fallo acusado. Para tal efecto, la autoridad judicial referenció el marco normativo y jurisprudencial sobre la materia y los confrontó con los actos acusados. A partir de ello, precisó que no era posible equiparar la fijación de la asignación salarial con su incremento porcentual anual, en tanto se trataba de conceptos distintos: el primero, según explicó, determinaba un monto específico, mientras que el segundo suponía la aplicación de un porcentaje sobre una base previamente definida.

Adujo que no le asistía razón al recurrente al afirmar que los aumentos salariales correspondientes a los años 2008, 2009 y 2011 afectaron negativamente el valor del importe en el año siguiente, por cuanto dichos valores no se modificaban porcentualmente, sino que son fijados directamente por el respectivo decreto en un monto líquido, que debía ceñirse a los parámetros establecidos en la ley marco.

Precisó que si bien el Estado tiene el deber de aumentar los salarios de los servidores públicos cada año con el fin de mitigar los efectos de la inflación, ello no implicaba que se debían establecer incrementos uniformes, pues estos podían variar teniendo en cuenta políticas macroeconómicas y fiscales del país. Concluyó que la decisión del Gobierno Nacional de aumentar las asignaciones salariales de los docentes oficiales para cada grado y nivel salarial correspondiente a los años 2008, 2009 y 2011 se hizo acorde al ordenamiento jurídico y con base en la amplia potestad de configuración normativa reconocida por la Constitución. Determinó que, bajo el anterior escenario, no cabía duda de que la parte actora esgrimió los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación que interpuso contra la decisión de primera instancia y, que, a su vez, aquellos fueron resueltos de forma clara, precisa y razonable por el tribunal enjuiciado en el fallo que se cuestiona.

Señaló que la parte actora no explicó y, por ende, no logró acreditar el motivo por el cual se lesionaron los derechos fundamentales invocados con la decisión acusada. Más aún cuando el asunto se reduce a una situación netamente económica, ya que su fin último es obtener un aumento retroactivo del salario, sin denotar en forma clara cómo es que esa reclamación pecuniaria incidía en la garantía de sus derechos. 1.7.

Impugnación Con escrito recibido el 29 de abril de 20267, la apoderada de la señora Jiménez Centeno impugnó la providencia del a quo, pues consideró que la decisión del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A no fue acertada. 7 Samai, índice 27. La impugnación fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó personalmente mediante mensaje de datos enviado el 28 de abril de 2026, así que se entiende efectivamente notificada el 30 de abril del presente año. Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Alegó que, a partir de una lectura fragmentada del marco normativo y probatorio del proceso, se omitió un análisis material y riguroso de los hechos plenamente acreditados en el expediente, los cuales evidenciaban que la parte demandante, en su calidad de docente oficial ubicada en la categoría 2BE del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002, fue objeto de un trato salarial abiertamente desigual e injustificado frente a docentes pertenecientes a una categoría inferior como la 2 AE, a pesar de acreditar menores exigencias de formación, experiencia y superación de evaluaciones de competencias.

Sostuvo que la sentencia emitida en sede ordinaria incurre en un defecto sustantivo al avalar esta estructura salarial sin efectuar un control material de constitucionalidad, limitándose a reconocer la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional sin advertir que su ejercicio, en este caso, produjo un efecto discriminatorio contrario a los artículos 13, 25, 53 y 125 de la Constitución Política.

Al validar que el año 2009 los docentes del escalafón 2AE recibieran incrementos porcentuales que duplicaron e incluso triplicaron los otorgados a los docentes del escalafón 2BE. Además, puso de presente que la providencia cuestionada desconoció que el principio de igualdad salarial exige no solo un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación, sino un trato más favorable a quienes acreditan mayores méritos y responsabilidades.

Advirtió que dicho tratamiento desigual adquiere especial relevancia constitucional porque el incremento porcentual tiene un impacto estructural y permanente en la remuneración del docente, en tanto se proyecta hacia las vigencias siguientes y afecta de manera directa el cálculo de prestaciones, mesadas y derechos derivados, por lo que la menor tasa de incremento aplicada a los docentes del grado 2BE no solo los desmejoró de manera inmediata, sino que generó una afectación acumulativa y progresiva de sus ingresos, situación que la sentencia cuestionada omitió valorar y que refuerza la acreditación del defecto material.

Afirmó que la providencia objeto de amparo incurre en un defecto sustantivo plenamente demostrable, al aplicar las normas salariales del año 2009 de manera contraria a la Constitución, al desconocer el principio de igualdad material y al validar un esquema de incrementos porcentuales que privilegió injustificadamente a los docentes del escalafón 2AE frente a los del 2BE, pese a que estos últimos acreditaban mayores exigencias de acceso y permanencia en la carrera docente, interpretación que resulta manifiestamente irrazonable y habilita la intervención excepcional del juez constitucional para restablecer la supremacía de la Carta Política y la efectividad de los derechos fundamentales vulnerados.

En lo concerniente al defecto fáctico, afirmó que el tribunal realizó una indebida valoración probatoria al aceptar como válida una supuesta justificación del trato salarial diferenciado entre los docentes ubicados en los escalafones 2AE y 2BE durante el año 2009, sin que dicha justificación hubiese sido acreditada por la parte demandada, a través de medios de convicción idóneos, objetivos y verificables.

Manifestó que, a pesar de ser su deber abordar de manera rigurosa dicha discusión, desestimó las pretensiones de la demanda con fundamento en una presunta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, argumento que no Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 fue acreditado en el curso del proceso, ni se encuentra respaldado en los decretos que ordenaron los incrementos.

Advirtió que el fallo de segunda instancia desconoció precedentes judiciales relevantes que sí efectuaron un examen riguroso del material probatorio en casos análogos y concluyeron la existencia de un trato salarial inequitativo entre los niveles del escalafón docente, como el caso de la sentencia proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Medellín del 25 de marzo de 2025, en la que se acreditó, con base en los mismos decretos salariales, que los incrementos otorgados al nivel 2A superaron de manera injustificada a los reconocidos al nivel 2B, pese a que este último exige mayor experiencia y una calificación superior en la evaluación de competencias.

También, indicó que en similar sentido, el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito Judicial de Medellín reconoció que los ajustes salariales no pueden implicar desmejoras ni tratamientos regresivos carentes de justificación jurídica, resaltando que la potestad del Ejecutivo en materia salarial encuentra límites claros en la Constitución y en la Ley 4ª de 1992, particularmente en la prohibición de desmejorar salarios y en la exigencia de vincular la remuneración a la complejidad funcional y a las calificaciones exigidas para el cargo.

Concluyó que el defecto fáctico se materializa porque el tribunal accionado omitió valorar de manera crítica y rigurosa un elemento probatorio determinante, esto es, la ausencia total de justificación objetiva del incremento salarial desigual entre los niveles 2AE y 2BE, y porque aceptó como probado un supuesto fáctico inexistente, relacionado con la corrección de una brecha salarial no acreditada en el proceso. 1.8.

Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 4 de junio de esta anualidad, el magistrado ponente de segunda instancia ordenó vincular al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, con el fin de que manifestara lo que considerara pertinente frente al mismo. Además, de conformidad con el artículo 137 del Código General del Proceso, se les puso en conocimiento la posible configuración de la causal de nulidad consagrada por el artículo 133 ibidem.

No obstante, este despacho guardó silencio en este trámite. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, el 20 de abril de 2026, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198. 8 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación. Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.2.

Cuestión Previa En el informe rendido por la Fiduciaria la Previsora S.A., como la sociedad vocera y administradora oficial del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), esta entidad solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva sin que se haya efectuado pronunciamiento al respecto en primera instancia. No obstante, esta petición será denegada por cuanto su vinculación obedeció al posible interés que le asiste en las resultas del presente caso.

Esto, debido a que integró la parte demandada en el proceso dentro del cual se profirió la sentencia a la cual el accionante le atribuye el presunto quebranto de sus derechos fundamentales, así que su comparecencia resultaba necesaria para garantizar su derecho de defensa y contradicción por cuanto podría verse afectada con la decisión que se adopte en este asunto. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la sala verificar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró la improcedencia de la acción, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, para lo cual se deberá verificar si el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, al presuntamente incurrir en los defectos planteados.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados, se estudiará iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.

Examen de los requisitos: procedencia adjetiva 2.5.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «[…] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».

Igualmente, enfatizó que cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo, teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Asimismo, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: [ ] (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

En el caso que ocupa a la sala, la parte actora cuestionó la providencia del 28 de agosto de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó el fallo del 20 de mayo de la misma anualidad, a través del cual el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el radicado 20001-33-33-007-2024-00212-00/01, promovida contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Cesar.

A juicio de la accionante, la decisión en cuestión incurrió en: i) defecto sustantivo, al presuntamente desconocer las normas constitucionales y legales aplicables, particularmente el artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, y desnaturalizar el test de igualdad; ii) defecto fáctico, al haber realizado una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó en el curso del proceso que existieran fundamentos técnicos y jurídicos que justificaran el incremento salarial desigual; y iii) desconocimiento del precedente, ya que no fue incorporado el precedente constitucional contemplado en la sentencia C-1064 de 2001, que requiere una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial.

En primer lugar, en lo respectivo al presunto defecto sustantivo, observa la sala que los argumentos planteados no cumplen con el requisito de relevancia constitucional, ya que el cuestionamiento presentado se encamina a mutar el razonamiento de la autoridad enjuiciada, al no resultar favorable a lo pretendido por la parte actora, más allá de proponer alguna controversia que denote sensatamente una violación desproporcionada de los derechos fundamentales invocados.

Si bien la accionante alegó que la providencia objeto de reproche desconoció el alcance normativo del principio de igualdad y el mandato de progresividad, lo cierto es que sus premisas corresponden a una reiteración de los manifestados en el curso del trámite ordinario, que ya fueron estudiados por el juez natural de la causa, a pesar de que la decisión allí tomada haya resultado desfavorable a sus intereses, como se evidencia: Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En las condiciones planteadas, luego del análisis de los decretos citados, relativos a la actividad docente, considera el Tribunal que no le asiste razón al apelante cuando asegura que el Gobierno Nacional fijó el aumento salarial en porcentajes disimiles respecto de los distintos grados que conforman el escalafón, toda vez que el aumento corresponde a una cifra exacta; lo que permite colegir que el aumento otorgado no depende necesariamente del salario fijado para el año anterior sino que obedece a la facultad del gobierno para fijar el régimen salarial de sus empleados como lo dispuso la Ley 4 de 1992.

Así, esa normatividad establece que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos entre ellos la población docente al servicio del Estado como se recalcó en el artículo 46 del Decreto 1278 de 2002; por lo cual para fijar la remuneración de los servidores públicos docentes se exige que el acto promulgado por el Gobierno Nacional se ajuste a los límites establecidos por la Ley marco, dentro los cuales se destaca (en lo que respecta a la modificación de las asignaciones salariales) que el valor debe aumentarse anualmente con el propósito de contrarrestar el fenómeno inflacionario y la imposibilidad de desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, conforme a lo establecido en el artículo 2° y 4° de la referida Ley marco; límites que no demostró la parte demandante que, de alguna manera, fueron desatendidos.

En el escenario anotado, insiste la Sala, no se comparten los argumentos del recurrente en cuanto a que el aumento en un porcentaje desigual que se realizó para los años 2008, 2009 y 2011 afectó negativamente el valor del importe en el año siguiente, toda vez que este valor no es modificado porcentualmente, sino que el decreto lo fija en un monto líquido que solo debe seguir los preceptos estipulados por la Ley marco, como se indicó. […] De esta manera, considera la Sala que tampoco le asiste razón al apelante al predicar la violación de su derecho a la igualdad, toda vez que sus pretensiones están encaminadas a que la asignación salarial de la demandante, quien se encuentra situada en el grado 2BE del escalafón docente, sea aumentada en igualdad de proporción a lo establecido para el grado 2AE del mismo escalafón; situación que no procede en este caso por cuanto los miembros de uno y otro escalafón no se encuentran en un plano de igualdad material, teniendo en cuenta que para acceder a uno u otro grado los requisitos exigidos no son los mismos y por tanto, las funciones desarrolladas tampoco son acorde con la estructura del sistema docente.

Como se observa, más que una discusión de índole constitucional, lo manifestado es el desacuerdo con la decisión tomada en el fallo cuestionado, al no concordar con los intereses de la parte tutelante. En este sentido, no se presenta un debate iusfundamental que justifique invadir la órbita del juez natural. Así las cosas, se evidencia que lo que plantea la accionante como argumentos de este presunto defecto es en realidad una inconformidad con lo resuelto en el proceso ordinario, lo cual no amerita la intervención del juez constitucional en el caso concreto.

En segundo lugar, en lo que respecta al cargo planteado por defecto fáctico, la actora refirió que el Tribunal Administrativo del Cesar realizó una indebida valoración probatoria, en tanto que en el proceso ordinario no se acreditaron motivos válidos que respaldaran el incremento desigual ordenado por los decretos cuestionados. De Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 la misma forma, señaló que el debate fue resuelto con fundamento en meras conjeturas.

De la revisión de lo expuesto en este cargo, resulta claro que tampoco con el requisito de relevancia constitucional, habida cuenta de que los reproches elevados solo demuestran un desacuerdo con lo decidido por no ajustarse a sus pretensiones, mas no acarrean el estudio del alcance de los derechos fundamentales invocados, frente al fallo objeto de tutela.

Se advierte que lo alegado por la señora Jiménez Centeno se refiere al análisis interpretativo aplicable al caso concreto que efectuó la autoridad accionada, por lo que dista del fin de la acción de amparo, que no es otro que el de proteger garantías fundamentales cuando se vean vulneradas o amenazadas. Lo anterior es de especial importancia, por cuanto el juez constitucional no puede realizar nuevamente el análisis que respaldó la decisión proferida por el juez natural, máxime si se tiene en cuenta que los jueces están amparados por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada.

De esta forma, al no advertirse la trascendencia constitucional de la controversia planteada, no puede este juez constitucional atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural; además porque la acción de tutela no es un «juicio de corrección» de la estimación o valoración probatoria ya realizada en el trámite ordinario.

Así, este cargo carece de relevancia constitucional, al intentar reabrir el debate ya zanjado en la sentencia de instancia. Por último, la parte demandante puso de presente las sentencias proferidas al interior de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho proferidas los Juzgados Veintitrés y Veintiocho Administrativos del Circuito Judicial de Medellín. Según la parte actora estos juzgados resolvieron controversias fácticamente similares a la dirimida en el proceso ordinario que dio origen al presente amparo.

Sobre esto, alegó que en los fallos mencionados se decidieron favorablemente las pretensiones de las demandas, al concluir que existió un trato inequitativo originado en el aumento salarial desproporcionado entre categorías del escalafón. Sin embargo, la actora no planteó cargo alguno al respecto, ni invocó la configuración de ningún defecto específico con relación a lo expuesto.

Así las cosas, para la sala es claro que no se desarrolló de manera suficiente la carga argumentativa que permita establecer la presunta vulneración de las garantías constitucionales impetradas. Igualmente, cabe señalar que la enunciación de las providencias mencionadas no demuestra por sí misma la transgresión a los derechos fundamentales de la accionante.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe destacar que los fallos traídos a colación fueron dictados por autoridades judiciales funcionalmente inferiores al Tribunal Administrativo del Quindío, como lo son los juzgados veintitrés y veintiocho administrativos del Circuito Judicial de Medellín, motivo por el cual no constituyen una decisión vinculante para la autoridad demandada, al no tratarse de un precedente judicial que estableciera reglas obligatorias para la resolución del asunto, por lo que se vuelve inviable la aplicación de las posturas expuestas.

Demandante: Nancy Elvira Jiménez Centeno Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicado: 11001-03-15-000-2026-01668-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En tal medida, es necesario destacar que la acción de tutela contra providencias judiciales no debe ser vista como una tercera instancia para traer a colación los argumentos ya expuestos dentro del proceso ordinario, sino que es un medio excepcionalísimo a través del cual se revalúan las decisiones que recaen en la arbitrariedad, al sopesar los principios rectores de la autoridad judicial.

Por consiguiente, esta sala de decisión declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la accionante no desarrolló planteamientos que permitan considerar, prima facie, que su caso amerita algún pronunciamiento adicional al realizado en la providencia objeto de reproche.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Denegar la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Fiduciaria la Previsora S.A.

SEGUNDO: Confirmar la sentencia de 20 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Nancy Elvira Jiménez Centeno, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

TERCERO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx