17001233300020170082701 — Consejo de Estado

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante ITAÚ ASSET MANAGEMENT COLOMBIA S.A. Demandado INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES INVAMA Temas: Contribución de valorización. Facultad para decretar y distribuir el tributo.

Alcance del recurso de apelación. Condena en costas. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 19 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas1 que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Por medio de la Resolución Nro. 347 del 28 de diciembre de 2016, la junta directiva del Instituto de Valorización de Manizales (en adelante “INVAMA) distribuyó la contribución de valorización del proyecto denominado Paralela Norte Grupo II Sector Bajo Rosales, decretada mediante el Acuerdo Nro. 003 de 2009 de la misma entidad.

La demandante es propietaria de los bienes inmuebles que se encuentran en la zona de influencia del proyecto de valorización. En consecuencia, la entidad demandada fijó el valor de la contribución a cargo de la actora en la suma de $2.656.187.915, de la siguiente manera: Ficha catastral Matrícula Inmobiliaria Valor contribución 0103000008240023000000000 100-95274 $201.566.628 0103000008240024000000000 100-159072 $179.631.966 0103000008240014000000000 100-95494 $2.128.461.420 0103000008240022000000000 100-159169 $146.527.901 Total $2.656.187.915 La actora interpuso recurso de reposición en contra de la resolución distribuidora para que se reliquidara el valor de la contribución. La Administración lo resolvió mediante la Resolución Nro. 632 del 25 de mayo de 2017, mediante la cual modificó el tributo así: Ficha catastral Matrícula Inmobiliaria Valor contribución 0103000008240023000000000 100-95274 $199.005.175 0103000008240024000000000 100-159072 $179.631.966 0103000008240014000000000 100-95494 $1.955.917.331 0103000008240022000000000 100-159169 $119.108.134 Total $2.453.662.606 1 Fl. 562 vto y siguientes Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA. – Que se declare la nulidad de las siguientes asignaciones por contribución de valorización contenidas en la Resolución 347 de 28 de diciembre de 2016 del INVAMA: Ficha Catastral Matrícula Inmobiliaria Valor gravamen 0103000008240014000000000 100-95494 $2.128’461.420,oo 0103000008240022000000000 100-159169 $ 146’527.901,oo 0103000008240023000000000 100-95274 $ 201’566.628,oo 0103000008240024000000000 100-159072 $ 179’631.966,oo SEGUNDA. - Que se declare la nulidad de la Resolución 632 de 25 de mayo de 2017, mediante la cual se resuelve el recurso de reposición en contra de la Resolución 347 de diciembre de 2016, proferida por el INVAMA, modificándose las contribuciones de valorización, así: Ficha Catastral Matrícula Inmobiliaria Valor gravamen 0103000008240014000000000 100-95494 $1.955’917.331,oo 0103000008240022000000000 100-159169 $ 119’108.134,oo 0103000008240023000000000 100-95274 $ 199’005.175,oo 0103000008240024000000000 100-159072 $ 179’631.965,oo TERCERA. – A título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare y ordene: 1.

Que los inmuebles referidos no son objeto de contribución de valorización liquidada mediante los actos objeto de la demanda. 2. Que se ordene la devolución de las sumas canceladas por dicho concepto, de acuerdo a la siguiente relación: Inmueble – R Catastral / Matrícula inmobiliaria Factura No. Valor cancelado 0103000008240014000000000 100-95494 1661690 $1.760’325.598,oo 0103000008240022000000000 100-159169 1661691 $ 107’197.321,oo 0103000008240023000000000 100-95274 1661692 $ 179’104.658,oo 0103000008240024000000000 100-159072 1661694 $ 161’668.769,oo TOTAL $ 2.208’296.346,oo 3.

Que se liquiden y paguen los intereses sobre las sumas canceladas, causadas desde la fecha que se realizó el pago hasta la fecha que se verifique la devolución, conforme se establece en los arts. 863 y 864 del E.T.N. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRIMERA SUBSIDIARIA. 1. Que se declare la nulidad de las siguientes asignaciones por contribución de valorización contenidas en la Resolución 347 de 28 de diciembre de 2016 del INVAMA: (identificó los mismos predios y valores que en la pretensión primera) 2.

Que se declare la nulidad de la Resolución 632 de 25 de mayo de 2017, mediante la cual se resuelve el recurso de reposición en contra de la Resolución 347 de diciembre de 2016, proferida por el INVAMA, y se modificaron las contribuciones de valorización, así: (identificó los predios y valores de la pretensión segunda) A título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare y ordene: 1.

Que se declare que la liquidación del gravamen de valorización, debe ser por un total de $368’642.610, (conforme el siguiente cuadro) en atención a que los predios deben ser Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidados como lotes sin construcción; o de acuerdo con lo que se demuestre en el proceso, así: Ficha Catastral Matrícula Inmobiliaria Valor gravamen 0103000008240014000000000 100-95494 $ 309’925.923,oo 0103000008240022000000000 100-159169 $ 12’458.306,oo 0103000008240023000000000 100-95274 $ 22’300.186,oo 0103000008240024000000000 100-159072 $ 23.958.194,oo TOTAL $ 368’642.610,oo 2.

Que se ordene la devolución de las sumas canceladas en exceso por dicho concepto, de acuerdo a la siguiente relación de pagos: Inmueble – R Catastral / Matrícula inmobiliaria Factura No. Valor cancelado 0103000008240014000000000 100-95494 1661690 $1.760’325.598,oo 0103000008240022000000000 100-159169 1661691 $ 107’197.321,oo 0103000008240023000000000 100-95274 1661692 $ 179’104.658,oo 0103000008240024000000000 100-159072 1661694 $ 161’668.769,oo TOTAL $ 2.208’296.346,oo 3.

Que se liquiden y paguen los intereses sobre las sumas canceladas en exceso, causados desde la fecha que se realizó el pago hasta la fecha que se verifique la devolución, conforme se establece enl los arts. 863 y 864 del E.T.N. SEGUNDA SUBSIDIARIA 1. Que se declare la nulidad de las siguientes asignaciones por contribución de valorización contenidas en la Resolución 347 de 28 de diciembre de 2106 del INVAMA: (identificación igual que en las anteriores pretensiones) 2.

Que se declare la nulidad de la Resolución 632 de 25 de mayo de 2017, mediante la cual se resuelve el recurso de reposición en contra de la Resolución 347 de diciembre de 2016, proferida por el INVAMA, y se modificaron las contribuciones de valorización, así: (identificación en los mismos términos que las pretensiones anteriores) A título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare y ordene: 1.

Que se declare que la liquidación del gravamen de valorización, debe ser por un total de MIL TREINTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL CIENTO SETENTA Y OCHO PESOS MCTE $1.038’654.178,oo, (conforme el siguiente cuadro) en atención a que los factores de distancia e índice de construcción deben ser corregidos, tal y como se explica en la demanda; o de acuerdo con lo que se demuestre en el proceso, así: Ficha Catastral Matrícula Inmobiliaria Valor gravamen 0103000008240014000000000 100-95494 $782’170.383,oo 0103000008240022000000000 100-159169 $ 57’102.310,oo 0103000008240023000000000 100-95274 $ 95’254.644,oo 0103000008240024000000000 100-159072 $104’216.842,oo Total $1.038’654.178,oo 2.

Que se liquiden y paguen los intereses sobre las sumas canceladas en exceso, causadas desde la fecha que se realizó el pago hasta la fecha que se verifique la devolución, conforme se establece en los arts. 863 y 864 del E.T.N.». Invocó como normas violadas los artículos 29, 58, 83, 95 (numeral 9), 338 y 363 de la Constitución Política; 656 del Código Civil; 56 y 59 del Acuerdo 123 de 1995 expedido por el Concejo Municipal de Manizales, y 9, 17, 21 y 22 de la Resolución Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70 de 2011 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

Adicionalmente, invocó la memoria técnica y/o el estudio de distribución de la contribución y la Resolución Nro. 0083-1-2014 del 21 de mayo de 2014 expedida por el Curador Urbano Primero de Manizales, por medio de la cual se expidió la licencia de construcción sobre los predios objeto de la contribución. Los cargos de nulidad expuestos por la parte demandante en el concepto de violación de la demanda se resumen así2: 1.

Falta de competencia del INVAMA para decretar la contribución de valorización Explicó que los elementos de la contribución de valorización debían estar fijados en un acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Manizales, y no por la Gerencia y la Junta Directiva del INVAMA. En ese sentido, formuló la excepción de inconstitucionalidad del Acuerdo Nro. 003 de 2009 expedido por esa entidad, al ser incompatible con lo previsto en los artículos 313 (numeral 4) y 338 de la Constitución Política, comoquiera que los tributos deben tener origen en las corporaciones públicas de elección popular y no en un Instituto de Valorización. También señaló que la facultad de los jueces para inaplicar los actos administrativos está prevista en la Ley 1437 de 2011 (art. 148).

Expresó que el artículo 3 del Acuerdo Nro. 003 de 2009, proferido por el INVAMA, determinó la zona de citación y delimitó la zona de beneficio y, de esta manera, fijó directamente los sujetos pasivos de la contribución, sin que mediara aprobación expresa por parte del concejo municipal. Añadió que, mediante el artículo 5 ibidem, la junta directiva y la gerencia del INVAMA asumieron, inconstitucionalmente, la competencia para realizar los estudios de factibilidad y el cálculo de la contribución de valorización. 2.

Nulidad de la Resolución Nro. 347 de 2016 expedida por el INVAMA por fundamentarse en el Acuerdo Nro. 003 de 2009 Adujo que la falta de competencia del INVAMA para expedir el citado Acuerdo Nro. 003 tiene como consecuencia directa que la Resolución Nro. 347 de 2016 sea ilegal e inconstitucional, dado que se fundamente en ese acuerdo. Lo anterior, porque vulnera lo dispuesto en la Constitución, pues insiste, las asignaciones, la base gravable, los sujetos pasivos y la distribución de los cobros deben tener aprobación previa del Concejo Municipal y, en todo caso, porque la entidad demandada no podía expedir la resolución acusada para decretar, determinar y asignar el tributo.

Además, el artículo 8 de la Resolución Nro. 347 de 2016 fijó la base gravable de la contribución (monto distribuible) en la suma de $21.164.748.577, de manera que fue la INVAMA la que fijó el costo de las obras, cuando ello era competencia del Concejo Municipal de Manizales. Así, la contribución de valorización decretado y cobrado por la demandada desconoce el principio de legalidad de los tributos. 3.

Violación de los artículos 56 y 59 del Acuerdo 123 de 1995, del Concejo Municipal de Manizales, que adoptó el Estatuto Orgánico del INVAMA y el sistema de cobro de la contribución de valorización 2 Fls. 11 y siguientes Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que el Acuerdo Nro. 003 de 2009 tiene como sustento el hecho de que el proyecto 0345 denominado Paralela Norte: Bajo Rosales se encuentra enmarcada en el plan de ordenamiento territorial (Acuerdo Nro. 508 de 2001, modificado por los Acuerdos Nro. 573 de 2003, 663 de 2007 y 692 de 2008).

Precisó que la Resolución Nro. 347 de 2016, proferida por el INVAMA, ordena ejecutar dicho proyecto por el sistema de valorización para las obras (i) Glorieta La Carola y (ii) Puente Bajo Rosales. Sin embargo, advirtió que ni en el Acuerdo Nro. 003 de 2009, ni en el Plan de Desarrollo de Manizales 2008-2011 figura la obra Glorieta La Carola, pues sólo aparece la intersección Rosales – Avenida Kevin Ángel – Conexión Túnel 52.

De manera que la glorieta carece de aprobación alguna por parte del Concejo Municipal y, por lo tanto, no puede ser financiada mediante el cobro de la contribución de valorización, pues no tiene origen en ninguna de las razones establecidas en el artículo 56 del Acuerdo Municipal 123 de 1995. Así, la construcción de la Glorieta La Carola aparece solo en la resolución distribuidora, sin existir previamente en un “acuerdo decretador” como lo dispone el artículo 59 del Acuerdo 123. 4.

Falsa motivación de los actos acusados. Los predios carecían de área construida al momento de la expedición de los actos. Sostuvo que se están gravando los 4 predios, como si fueran edificados de tipo comercial, cuando para el momento en que fue decretada la contribución, eran simples lotes (con licencia de construcción), lo cual genera un error en la aplicación del índice de construcción y del factor de edificabilidad.

Agregó que el efecto económico de esta situación es el que se le esté cobrando una cifra muy superior a la que le correspondería. Señaló que la Resolución Nro. 632 de 2017, que resolvió el recurso de reposición, reconoce que la construcción se hará en el futuro, de ahí que al momento de la liquidación del tributo no existía edificación alguna.

Sin embargo, la demandada trata este caso como una construcción realizada, para lo cual tomó el área autorizada de construcción de la licencia de construcción (91.797,97 m2). Adujo que la aplicación del factor de edificabilidad vulnera la proporcionalidad y razonabilidad del monto del tributo, que tiene su fundamento en los principios de justicia y equidad (artículo 363 de la Constitución).

Recalcó que según el artículo 656 del Código Civil, las edificaciones deben ser reales (estructuras levantadas de carácter permanente) y, por ende, la entidad demandada no puede gravar la mera expectativa de una construcción. Así, los actos acusados están viciados por falsa motivación, si se tiene en cuenta que, para calcular el monto de la contribución, el INVAMA tomó como hecho probado que cada predio tenía un área construida, sin considerar que i) cuando se decretó la obra (9 de septiembre de 2009), ni siquiera existían las licencias de construcción; ii) cuando se distribuyó la contribución, la obra apenas comenzaba a cimentarse, según Oficio Nro.

MPMZ-13002 del 12 de octubre de 2017, expedido por la empresa PAYC S.A.S., encargada del desarrollo del Proyecto Mall Plaza Manizales, en el que certifica el avance de la obra; de ahí que, al momento de la distribución del tributo, no existían 91.797 m2 de construcción. Si bien es cierto que, para la fecha de irrigación de la contribución, ya se contaba con la licencia de Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción y se habían iniciado los trabajos de cimentación, lo cierto es que no se tenían edificaciones y, por lo mismo, los lotes carecían de construcción alguna.

Indicó que el monto que se le está cobrando de manera equivocada equivale a $2.453.663.605 para los 4 predios, cuando la cifra correcta por dicho concepto, liquidando la contribución como lotes sin construcción alguna, debía ser de $368.642.610. La indebida liquidación del gravamen se refuta y corrige con el informe técnico anexo a la demanda, mediante el cual se aplican los factores correctos asignados para cada uno de los predios como lotes. 5.

Falsa motivación. Los predios no se encuentran en su totalidad en el área de influencia más cercano a la obra (factor distancia) y fueron objeto de una indebida aplicación del índice de construcción (factor de edificabilidad), no previsto en las licencias de construcción Esgrimió que el factor distancia se calculó para cada uno de los predios de forma errónea, porque, según el estudio de contribución, este factor se determina teniendo en cuenta la distancia determinada desde las obras hacia los predios.

No obstante, el INVAMA argumenta que el factor distancia se calcula teniendo en cuenta el primer rango en que se encuentre el predio con relación a la obra, cuando el estudio de contribución nada indica sobre este particular. Citó lo expuesto por la entidad demandada en la resolución que decidió el recurso de reposición. Afirmó que con la demanda, anexó un plano realizado por la firma OTEBAC – Arquitectura y Diseño, que contiene los rangos de distancia a la obra para cada uno de los predios gravados con el factor distancia y se establecen los rangos de distancia a la obra para cada uno de los lotes, los cuales describió. El error en este factor se evidencia por las siguientes razones: (i) se trata de 4 predios independientes con diferentes folios de matrícula inmobiliaria, que fueron calificados para efectos de la distancia de la obra como uno solo, (ii) los predios tienen distancias diferentes y, por ende, a cada uno le correspondía una liquidación independiente, (iii) no todos los predios se encuentran en el primer rango de cercanía a la obra, (iv) hay predios más alejados y otros más cercanos y (v) el predio más grande se encuentra dentro de varios rangos, por lo que debe ser promediado su factor distancia. Adicionalmente, el INVAMA se equivocó en el factor de edificabilidad, comoquiera que el índice de construcción es el previsto en la licencia de construcción (Resolución Nro. 0083-1-2014 de la Curaduría Urbana Nro. 1 de Manizales), que es el 1.69%, pero la demandada aplicó como índice el 2.30%.

Es contradictorio que la Administración tome de la licencia de construcción el área aprobada para construcción con el fin de liquidar el gravamen, pero no para el índice de construcción. Destacó que las áreas asignadas para parqueaderos no pueden contabilizarse para efectos de liquidar el índice de construcción, puesto que así no lo hace la Curaduría, siguiendo la normativa urbanística y los requerimientos y necesidad de movilidad del municipio, al tratarse de áreas para la prestación de servicios esenciales.

Precisó que la cifra que está cobrando el INVAMA por concepto de la contribución, al aplicar incorrectamente los factores de distancia y edificabilidad (índice de construcción) equivale a $2.453.663.605 mientras que la cifra correcta por dicho Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concepto, sería $1.038.654.178, como se evidencia del informe técnico aportado con la demanda. 6.

Enriquecimiento injustificado Recalcó que el cobro de un mayor valor de la contribución a la que realmente le corresponde pagar constituye un enriquecimiento sin justa causa para el INVAMA y un correlativo detrimento de su patrimonio como contribuyente, lo que desconoce los principios de justicia y equidad, pues se le está exigiendo más de aquello con que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas.

Oposición de la demanda La parte demandada controvirtió las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos3: Señaló que se cumplieron los requisitos establecidos en la ley con el fin de adoptar la realización de las obras. A estos efectos, relató que el proyecto de valorización hace parte del Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 508 de 2001, modificado por los Acuerdos Nro. 573 de 2003, 663 de 2007 y 692 de 2098) y que el alcalde solicitó al INVAMA iniciar los estudios de prefactibilidad, entre otros, de la obra de Intersección Rosales – Avenida Kevin Ángel – Conexión Túnel 52 e Intersecciones Conexión Teatro Fundadores – Calda Motor – Avenida Colón. Este estudio de prefactibilidad cumple con los requisitos establecidos en el artículo 57 del Acuerdo 123 del 15 de agosto de 1995.

A su vez, contó que, con ocasión de lo previsto en el artículo 56 ibidem, se decretó el proyecto de valorización, mediante el Acuerdo 003 de 2009. Así, la junta directiva del INVAMA aprobó por unanimidad el estudio de prefactibilidad y se decretó la obra 0345, de conformidad con el literal a) de los numerales 1 y 2 del artículo 22 del Acuerdo Nro. 123 de 1995.

Una vez aprobado el estudio, se inició la obra mediante el Acuerdo Decretador Nro. 003 de 2009 y se llevó a cabo la elección de los representantes de los propietarios o poseedores de los inmuebles ubicados en la zona. También se adelantaron los estudios complementarios para el proceso de valorización, tales como el estudio socioeconómico, efectuado por la Universidad Autónoma de Manizales y el estudio de beneficio predial, realizado por CAMACOL Caldas.

Invocó la buena fe por cumplimiento de los fines del Estado, en la medida en que el Concejo Municipal autorizó al alcalde para realizar las obras de desarrollo mediante el sistema del derrame de valorización municipal, con ocasión de la Resolución Nro. 345, cumpliendo así con el principio de legalidad tributaria. De otro lado, sostuvo que la demandante pretendió engañar al despacho con los argumentos presentados.

Al respecto, dijo que el Concejo Municipal de Manizales profirió el Acuerdo Nro. 123 de 1995, mediante el cual se adoptó el Estatuto Orgánico y el sistema de la contribución de valorización de Manizales, el cual se encuentra vigente. Al respecto, citó los artículos 4, 5 y 22 de dicho acuerdo, según los cuales esa entidad tiene como objeto la ejecución de las obras de interés público por el sistema de contribución de valorización en Manizales, y por tanto, le corresponde aprobar los estudios de prefactibilidad, decretar las obras a realizarse, 3 Fls. 290 y siguientes Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedir, adicionar, modificar y revocar los acuerdos que decreten las obras de interés público, entre otras funciones.

También citó los artículos 53, 56, 57 y, con base en ellos, afirmó que se cumplió a cabalidad todo lo preceptuado en esa normativa en relación con el proyecto del Intercambiador Vial La Carola. Lo anterior, porque se obtuvo la autorización del alcalde y el INVAMA ordenó la realización de las obras, conforme al Acuerdo Nro. 123 de 1995.

Destacó que no se puede premiar la falta de cultura de pago o la evasión del tributo a sabiendas de que la demandante se benefició de la construcción de las obras del intercambiador vial La Carola. A su parecer se cumplieron con todos los requisitos para decretar la realización de obras por el sistema de la contribución de valorización, de ahí que no existía causa para que la demandante interpusiera el presente medio de control.

Finalmente, aclaró que el acuerdo decretador fue expedido por el INVAMA, porque así lo autorizó el Concejo Municipal e invocó excepción denominada genérica. En escrito separado, la entidad demandada llamó en garantía a la Aseguradora Solidaria de Colombia4 con ocasión de la Póliza Nro. 500-87-994000000044, solicitud que fue admitida en auto del 22 de marzo de 20195.

La aseguradora6 se opuso a las pretensiones de la demanda, pues consideró que la demandada obró conforme a la ley. Adicionalmente, formuló las siguientes excepciones para oponerse a la afectación de la póliza: (i) ausencia de interés asegurable por parte del INVAMA, (ii) no aplicación de amparos de la póliza de responsabilidad de servidores públicos en este medio de control, (iii) la póliza opera bajo la modalidad de claims made (reclamación), (iv) ausencia de detrimento patrimonial de la entidad pública por cobro de lo no debido y enriquecimiento sin causa, (v) límite de responsabilidad ($1.000.000.000) y (vi) excepción genérica.

Adicionalmente, la sociedad Mall Plaza Servicios S.A.S. solicitó ser reconocida como cesionaria de los derechos litigiosos o como sucesora procesal de la parte actora, solicitud que, previo traslado a la parte demandada, fue decidida por el Tribunal en la audiencia inicial celebrada el 26 de agosto de 20197, en el sentido de vincular a esta sociedad en calidad de litisconsorte necesario por activa.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante8. Expresó que los elementos de la contribución están directamente definidos por la ley, y que el Acuerdo Nro. 123 de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Manizales, desarrolló dichos elementos. A estos efectos, citó los artículos 55, 56, 57, 59, 86, 91, 92, 93, 94, 95 y 96 del mencionado acuerdo y, con fundamento en ellos, manifestó que los elementos esenciales de la obligación tributaria no fueron establecidos mediante los actos administrativos demandados, sino en la ley y en el Estatuto de Valorización, expedido por el Concejo Municipal de Manizales. 4 Fls. 313 y siguientes 5 Fls. 324 y siguientes 6 Fls. 333 y siguientes 7 Fls. 369 y siguientes 8 Fls. 553 y siguientes Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dijo que no era cierto que el INVAMA hubiese incluido dentro del cobro de la contribución la obra la Glorieta La Carola, sin haber sido decretada por el Concejo Municipal.

Lo anterior, porque esa obra era necesaria para las construcciones viales a realizar, lo que se evidenciaba en el Acuerdo Nro. 003 de 2009, en el que se señaló que el proyecto Intersección Rosales – Kevin Ángel – Conexión Túnel Calle 52 incluiría varias obras. Agregó que resultaba lógico que el acuerdo expedido por el Concejo Municipal hiciera referencia general al Proyecto de obra Nro. 0345 – Paralela Norte: Bajo Rosales – Túnel Calle 52 e Intercambiadores Viales, dejando en manos de la demandada la tarea de identificar las diferentes obras que finalmente serían necesarias según las características del proyecto, toda vez que las entidades territoriales, a través de los Concejos o Asambleas, están llamados a señalar los métodos y sistemas para definir los montos que finalmente serán computados como contribución, «sin que tenga que entrar en especificaciones que solo pueden ser identificadas y cuantificadas en forma puntual una vez se inicia la ejecución correspondiente».

Agregó que los actos administrativos no fueron fuente generadora de los elementos esenciales de la obligación tributaria, sino que se limitaron a dar aplicación puntual y específica a los métodos y sistemas de determinación y asignación que fueron establecidos previamente por el Concejo Municipal de Manizales. En ese sentido, el INVAMA expidió los actos objeto de controversia ejerciendo la competencia que le fue asignada por el Concejo municipal, para cuantificar los montos definitivos del tributo.

Respecto a los factores de distancia y estado actual de los predios adujo que la normativa aplicable a la contribución permite que esta se genere con base en los beneficios económicos que los inmuebles aledaños a la obra pública obtengan de forma inmediata y, además, los que se puedan obtener en los 5 años siguientes, conforme a las previsiones del artículo 4 del Decreto 1394 de 1970.

En ese orden de ideas, no es causal de nulidad el hecho de que el cómputo de la contribución asignada a la parte actora haya tomado como factores para su cálculo los beneficios económicos futuros que tendrían los predios, una vez finalizada la construcción del centro comercial Mall Plaza. Así, podía tomar el factor distancia como una sola edificación desde su punto más cercano a la obra y asumiendo la existencia próxima de la construcción de los predios, pues existía suficiente certeza de esa situación, dado que la certificación expedida por la sociedad ejecutora del centro comercial informó que, para el 28 de diciembre de 2016, la obra llevaba 16 de meses de ejecución de un total proyectado de 34 meses.

En ese sentido, no eran de recibo los argumentos de la parte actora según los cuales la contribución debió ser liquidada como si fueran lotes sin edificación alguna y diferenciando su distancia de la obra entre uno y otro predio, pues el beneficio económico que conlleva el cobro por valorización puede ser estimado dentro de los 5 años siguientes, tiempo en el cual el centro comercial Mall Plaza fue construido como una única edificación, lo cual implicó un aumento del valor de todos los predios de propiedad de la demandante.

En lo que tiene que ver con la aplicación del factor de edificabilidad, destacó que no existe disposición legal que obligara a realizar el cálculo de este factor con fundamento en los datos consignados en la licencia de construcción del centro comercial. Además, los actos acusados computaron el índice de edificabilidad con base en un índice de construcción determinado en el estudio técnico realizado por el INVAMA, esto es el de uso del suelo, «sin que pueda pretenderse por parte de la parte Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora que dicho valor tenga que ser tomado en forma exclusiva de la licencia de construcción que fue expedida para la construcción del centro comercial Mall Plaza (…)».

De conformidad con lo expuesto, y como no se demostró la nulidad de los actos, consideró que, por sustracción de materia, no debía resolver el problema jurídico planteado referente al llamamiento en garantía. Recursos de apelación La demandante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda9.

A estos efectos, señaló que la providencia impugnada omitió pronunciarse expresamente sobre todos los cargos de la demanda, lo cual vulneró sus derechos al debido proceso y defensa. Lo anterior, si se tiene en cuenta que la demanda contiene 6 cargos de nulidad, pero el Tribunal sólo se pronunció sobre 2 problemas jurídicos. En relación con lo decidido por el Tribunal respecto a la falta de competencia del INVAMA para expedir los actos acusados, reiteró que los tributos deben originarse en las corporaciones públicas de elección popular y no en un instituto de valorización. En ese sentido, repitió los cargos de nulidad referentes a (i) la excepción de inconstitucionalidad del acuerdo que decretó la contribución de valorización y (ii) la nulidad de la resolución distribuidora por fundamentarse en un acuerdo inconstitucional, señalando que el a quo había omitido pronunciarse sobre estos aspectos.

En cuanto al cargo de nulidad por la indebida inclusión de una obra no prevista en el Plan de Desarrollo Municipal, refutó lo expuesto por el Tribunal en relación con que la Glorieta La Carola era una obra necesaria y que el INVAMA era competente para identificar las obras que debían ejecutarse. Esto con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución ya que en el hecho generador de la contribución se encuentran el «sistema y método para definir los costos y beneficios, que deben ser fijados por la ley, ordenanzas o acuerdos».

Añadió que no puede dejarse al libre albedrio de la entidad creada para la dirección y cobro del tributo, el señalamiento e inclusión de las obras «que serán objeto del cobro del gravamen», de ahí que el INVAMA no pueda incluir obras no aprobadas en el acuerdo que decreta la valorización. En lo que respecta al cargo de falsa motivación porque los predios carecían de área construida al momento de la expedición de los actos administrativos, dijo que el Tribunal no lo estudió ni lo desvirtuó. Manifestó que, si bien el a quo reconoció que, para el 28 de diciembre de 2016, el porcentaje de la obra era del 23,8%, no indicó por qué, teniendo un porcentaje tan bajo de construcción, era correcto liquidar y cobrar la contribución como si la obra estuviese 100% terminada.

Adicionalmente, insistió en que (i) los 4 predios no tenían la misma cercanía a las obras públicas y que, por lo mismo, debieron ser tratados de forma independiente y (ii) el factor de edificabilidad debe ser el señalado en la licencia de construcción, el cual no incluye zonas comunes, áreas de descargue, parqueaderos, entre otros espacios en los que no se transan bienes y servicios por lo que al liquidarse la contribución con el factor de edificabilidad tomado por la entidad acusada se está cobrando el tributo sobre zonas que no pueden considerarse comerciales.

Destacó 9 Fls. 566 y siguientes Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la licencia de construcción es un acto administrativo de carácter obligatorio y que goza de presunción de legalidad Finalmente, controvirtió la condena en costas porque dentro del expediente no existe prueba de su causación. Oposición al recurso de apelación La Aseguradora Solidaria de Colombia se pronunció sobre el recurso de apelación10, señalando que se remitía a lo manifestado tanto en la contestación de la demanda, como en los alegatos de conclusión de primera instancia. Precisó que la póliza de seguro no puede ser afectada en la medida en que los amparos pactados no se acomodan ni a los hechos de la demanda ni mucho menos a los del llamamiento en garantía y sus pretensiones.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el fin de este proceso no es la declaratoria de responsabilidad a título de culpa de los funcionarios que firmaron las resoluciones acusadas. La parte demandada no se pronunció sobre la apelación. Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda dirigidas a obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el INVAMA fijó el valor de la contribución de valorización a cargo de la actora.

Atendiendo estrictamente a los cargos de la apelación, la Sala debe determinar si el tribunal de primera instancia omitió pronunciarse sobre todos los cargos expuestos en la demanda, en específico, los referentes a: (i) La falta de competencia del INVAMA para decretar la contribución, habida cuenta de la inconstitucionalidad del acuerdo Nro. 003 de 2009, mediante el cual se distribuyó la contribución de valorización para la realización de la obra pública Paralela Norte: Bajo Rosales – Túnel Calle 52 e Intercambiadores Viales, y como la Resolución Nro. 347 de 2016 (acto demandado) se fundamentó en dicho acuerdo es ilegal e inconstitucional.

Señala que los sujetos, base y distribución de la contribución no tuvieron aprobación del concejo. Agregó que se violaron los artículos 56 y 59 del Acuerdo 123 de 1995. (ii) La falta de aprobación previa por parte del Concejo Municipal de Manizales de la construcción de la Glorieta La Carola en tanto que, según la apelante, no fue incluida en el Plan de Desarrollo Municipal.

(iii) La falsa motivación en la que incurrieron los actos administrativos acusados teniendo en cuenta que, para calcular la contribución, el INVAMA tomó un área de construcción del Mall Plaza Manizales como si éste estuviera 100% 10 Índice 29 de Samai Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construido; no aplicó como factor de edificabilidad el previsto en la licencia de construcción del Mall Plaza Manizales y, además, porque tomó una distancia igual hacia las obras públicas construidas para cada uno de los 4 predios de propiedad de la actora, a pesar de que cada uno tenía distancias diferentes respecto de la obra pública a ser financiada mediante la contribución de valorización. Finalmente, deberá decidirse si procede la condena en costas impuesta en contra de la demandante.

Antes de entrar analizar los problemas jurídicos identificados, la Sala declara que no se pronunciará sobre los argumentos de la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa, respecto a que la póliza de seguro expedida a favor de la entidad demandada no puede ser afectada por las cuestiones que se analizan en este proceso. Esto, porque el Tribunal no se pronunció sobre el llamamiento en garantía formulado por la parte demandada, y este aspecto no fue objeto de apelación. 1.

Falta de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Caldas sobre todos los cargos formulados en el concepto de violación de la demanda La apelante única aduce que el a quo omitió pronunciarse sobre todos los cargos de nulidad expuestos en la demanda pues, a su parecer, el juez de primera instancia sólo identificó dos problemas jurídicos, a pesar de que en el concepto de violación de la demanda se formularon 6 cargos.

La Sala considera que esta inconformidad de la apelación no está llamada a prosperar, por las razones que se exponen a continuación. De la revisión de la demanda se evidencia que, en efecto, la apelante formuló 6 cargos de nulidad. El primero y el segundo se refieren a la falta de competencia del INVAMA para decretar la contribución. Se señala el Acuerdo Decretador Nro. 003 de 2009, como inconstitucional porque a juicio de la actora, tal acto determinó sujetos y base gravable, que debieron ser fijados por el acuerdo municipal, por lo que debía ser inaplicado tal acuerdo decretador.

Así también señaló que como consecuencia de lo anterior, la Resolución Distribuidora Nro. 347 de 2016 debía declararse nula por fundamentarse en ese Acuerdo. El tercer cargo de la demanda se sustentó en que la construcción de la Glorieta La Carola no fue autorizada previamente por el Concejo Municipal de Manizales, en tanto que no figura en el Plan de Desarrollo Municipal (Acuerdo Nro. 680 de 2008) y tampoco en el Acuerdo Decretador Nro. 003 de 2009, con lo cual se vulneraban los artículos 56 y 59 del Acuerdo 123 de 1995.

De manera que, para la apelante, la contribución de valorización no se podía cobrar respecto de esa obra pública, pues fue el INVAMA quien incluyó dicha obra en la Resolución Distribuidora, sin tener competencia para ello. El cuarto cargo se fundamentó en que el INVAMA incurrió en falsa motivación al expedir los actos acusados, en la medida en que los predios carecían de área construida al momento de su expedición, pero, a pesar de ello, la entidad demandada tomó como área de construcción la del Mall Plaza Manizales, como si esta construcción se encontrara terminada.

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como quinto cargo, adujo que los actos administrativos acusados también habían incurrido en falsa motivación, pero en relación con la aplicación de los factores de distancia y edificabilidad.

Al respecto, la apelante adujo que, contrario a lo decidido por el INVAMA al fijar el valor de la contribución, los cuatro predios de su propiedad no se encontraban a la misma distancia del proyecto de valorización y, en todo caso, que el factor de edificabilidad que debió haberse tomado era el de la licencia de construcción del Mall Plaza Manizales expedida por la Curaduría Urbana de Manizales, que no el previsto en los estudios de prefactibilidad.

Finalmente, como sexto cargo, expuso que cobrar la contribución de valorización por un mayor valor al que legalmente le correspondía, representaba un enriquecimiento sin justa a causa a favor del INVAMA. Pues bien, al revisar la sentencia de primera instancia, la Sala observa que, contrario a lo expuesto por la apelante, el Tribunal sí se pronunció expresamente sobre todos los cargos de nulidad bajo análisis.

En efecto, si bien el a quo identificó dos problemas jurídicos a resolver, lo cierto es que ambos agrupaban o englobaban los seis cargos de nulidad formulados en el concepto de violación de la demanda. Lo anterior se evidencia al revisar los dos problemas jurídicos identificados por el Tribunal: «-¿Contaba el Invama con la competencia para la expedición de los actos administrativos demandados, especialmente en lo referente a la identificación de los inmuebles ubicados en (sic) zona de influencia de la obra y el rubro distribuible a través del sistema de contribución por valorización? -¿Fue debidamente computado por el Invama el valor de la contribución por valorización que debía ser cancelado por la sociedad demandante según factores de edificabilidad, distancia y estado actual –a fecha de la asignación de la contribución- de los predios de propiedad del contribuyente?».

Repárese que, mediante el primer problema jurídico, el Tribunal englobó el primero, el segundo y el tercer cargo de nulidad, que se relacionan con la competencia del INVAMA para decretar, distribuir y determinar las obras a financiarse mediante la contribución de valorización. Frente a estos asuntos, el a quo, en esencia, decidió que la demandada sí tenía competencia, en tanto que la expedición del Acuerdo Decretador y de la Resolución Distribuidora, así como la identificación de la Glorieta La Carola, era una facultad que surgía del inciso segundo del artículo 338 de la Constitución y del Estatuto de Valorización de Manizales.

Por su parte, mediante el segundo problema, el a quo englobó el cuarto, quinto y sexto cargo de nulidad y, en esencia, determinó que el INVAMA había calculado correctamente el valor de la contribución a cargo de la apelante, al haber aplicado en debida forma los factores de construcción, distancia y edificabilidad, lo cual descartaba la existencia de un enriquecimiento sin justa causa.

Conforme con lo expuesto, es claro para la Sala que el Tribunal de primera instancia sí se pronunció sobre los cargos formulados en la demanda, a pesar de haber identificado globalmente sólo dos problemas jurídicos. Ahora bien, la forma en la que tales cargos fueron resueltos será objeto de análisis en los siguientes apartados. 2. Competencia del INVAMA para decretar y distribuir la contribución de valorización en el municipio de Manizales.

En la demanda se sostuvo que el INVAMA carece de competencia para expedir los Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actos administrativos que decretaron y distribuyeron la contribución de valorización, pues a la luz del artículo 338 de la Constitución, esta función corresponde exclusivamente al Concejo Municipal de Manizales.

Por consiguiente, solicitó que se inaplicara por inconstitucional el Acuerdo Nro. 003 de 2009, mediante el cual el INVAMA decretó el cobro de la contribución, toda vez que, con este acto, se determinó la zona de citación y delimitó la zona de beneficio, con lo cual fijó directamente los sujetos pasivos del tributo. Como consecuencia de lo anterior, también solicitó la nulidad de la Resolución Nro. 347 de 2016 puesto que se fundamenta en dicho acuerdo y, en adición, porque fijó el costo de las obras, lo cual corresponde a la base gravable de la contribución por valorización, cuestión que sólo puede ser definida por el concejo municipal.

En la sentencia impugnada, el Tribunal consideró que los argumentos de la apelante no estaban llamados a prosperar, porque los elementos esenciales de la contribución de valorización fueron definidos por el Concejo Municipal de Manizales, mediante el Estatuto de Valorización (Acuerdo Nro. 123 de 1995), y no mediante los actos administrativos demandados en este proceso.

En ese sentido, sostuvo que el INVAMA expidió los actos objeto de controversia, no para establecer elementos esenciales de la contribución, sino para cuantificar los montos definitivos del tributo, conforme al método y sistema previamente establecidos. Ahora, en el recurso de apelación, la apelante asegura que el Tribunal no estudió los cargos bajo análisis, en específico, el relacionado con la excepción de inconstitucionalidad del Acuerdo Nro. 003 de 2009 expedido por el INVAMA, toda vez que el decreto de la contribución de valorización, así como la definición de los elementos esenciales de dicho gravamen, es competencia exclusiva del Concejo Municipal de Manizales, en la medida en que los tributos deben originarse en las corporaciones de elección popular y no en un instituto de valorización. Como se señaló, el Tribunal sí se pronunció expresamente sobre el cargo de nulidad propuesto, señalando que el INVAMA era competente para decretar y distribuir la contribución de valorización, en tanto que con ello no definió los elementos esenciales del tributo, que habían sido previamente establecidos por el Concejo Municipal en el Estatuto de Valorización de Manizales, sino que desarrolló los elementos cuantificadores del tributo, de conformidad con el sistema y el método previamente establecidos por el Concejo Municipal.

De ahí que tanto el acuerdo que decretó la contribución de valorización, como la resolución distribuidora, estaban acordes con el artículo 338 de la Constitución. Sobre este particular, debe advertirse que, conforme con dicha disposición constitucional, los entes territoriales, a través de sus órganos de representación popular, están autorizados para establecer los elementos esenciales de los gravámenes del orden territorial, de conformidad con las pautas establecidas en la ley.

Así las cosas, si bien la facultad de crear tributos ex novo está en cabeza del Congreso, lo cierto es que «a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la Ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquélla no los haya fijado directamente»11.

En materia de tasas y contribuciones (entre ellas la de valorización), el artículo 338 de la Constitución autoriza al congreso, a las asambleas y a los concejos que 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 9 de julio de 2009, exp. 16544, reiterada el 26 de enero de 2012, exp. 18629, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deleguen a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa, siempre y cuando las corporaciones de representación popular hayan señalado previamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto.

Con fundamento en esta disposición, la Corte Constitucional ha reconocido que existe una suerte de competencias compartidas, «donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados»12.

En el caso de la contribución de valorización se tiene que fue creada por el Decreto Legislativo 1604 de 196613, norma que, a su vez, habilitó la imposición de este tributo en el nivel territorial. El artículo 2 de este decreto señala expresamente que «El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras (…)».

Así las cosas, son las entidades administrativas que ejecuten las obras las competentes para regular lo relacionado con la forma de distribuir el gravamen y de determinar las zonas de influencia. Todo lo anterior, conforme con las pautas señaladas por los órganos de representación popular (asambleas o concejos). En el caso particular del municipio de Manizales se evidencia que, tal y como fue señalado por el Tribunal y no fue controvertido por la apelante, el Concejo Municipal, mediante el Acuerdo Nro. 123 de 1995, definió los elementos esenciales de la contribución de valorización, en especial, el sistema y el método para determinar la tarifa de la contribución de valorización y, a su vez, delegó en el INVAMA, persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, la facultad de planear, programar, proyectar, diseñar, decretar y ejecutar las obras susceptibles de financiarse por el sistema de contribución de valorización. Lo anterior, se evidencia al revisar los artículos 53, 56, 57, 59, 86, 91, 92, 93 y 106 del Estatuto de Valorización de Manizales (Acuerdo Nro.123 de 1995), en los cuales se define el hecho generador, los sujetos pasivos, la base gravable de la contribución y, a su vez, los métodos para determinar el beneficio para los inmuebles ubicados en la zona de influencia del proyecto de valorización, así como los procedimientos técnicos a realizarse para decretar la contribución. En ese sentido, contrario a lo expuesto por la apelante, no puede afirmarse que con la expedición del Acuerdo Nro. 003 de 2009, que decretó la ejecución de la obra de interés público denominada Paralela Norte: Bajo Rosales – Túnel calle 52 e Intercambiadores Viales, el INVAMA haya fijado los elementos esenciales de la contribución de valorización. Sino que, precisó la obra que sería desarrollada y, a su vez, ordenó el trámite técnico y administrativo para la liquidación, distribución y cobro del gravamen, tal y como lo autorizó el Acuerdo Nro. 123 de 1995 expedido por el Concejo Municipal de Manizales, y el artículo 2 del Decreto 1604 de 1966.

En otras palabras, lo que hizo el INVAMA fue concretar los elementos esenciales a partir de lo establecido en el acuerdo municipal. Al respecto, debe recordarse que la Corte Constitucional, en sentencia C-155 de 200314, señaló que «las entidades administrativas que ejecutan las obras no son quienes crean el tributo sino las encargadas de concretarlo bajo los parámetros que definan las respectivas corporaciones de representación popular». 12 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-155 de 2003.

M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 13 Adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968 14 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A la luz de estas consideraciones no encuentra la Sala que el Acuerdo Nro. 003 de 2009, ni la resolución distribuidora, objeto de la demanda, sean contrarios al artículo 338 de la Constitución, por lo que no resulta procedente su inaplicación. No prospera el cargo. 3.

Sobre la inclusión de la Glorieta La Carola como una de las obras a financiarse mediante la contribución de valorización La actora asegura que la construcción de la Glorieta La Carola carece de autorización previa del Concejo Municipal de Manizales para ser financiada por el sistema de contribución de valorización, toda vez que no fue incluida en el Plan de Desarrollo Municipal, y que fue el INVAMA quien decidió incluirla en la resolución distribuidora, sin tener competencia para ello.

El Tribunal desestimó este cargo, bajo la consideración de que se trataba de una obra necesaria para las construcciones viales a realizar y que ello se evidenciaba en el Acuerdo Nro. 003 de 2009, en el que se señaló que el proyecto Intersección Rosales – Kevin Ángel – Conexión Túnel Calle 52 incluiría varias obras. Agregó que resultaba lógico que el acuerdo expedido por el Concejo Municipal hiciera referencias generales al proyecto sin detallar las obras que serían necesarias para llevarlo a cabo, pues eso era función del INVAMA.

La apelante se opuso a esta decisión, aduciendo que no puede dejarse en manos de la entidad demandada el señalamiento e inclusión de las obras «que serán objeto del cobro del gravamen», de ahí que el INVAMA no pueda incluir obras no aprobadas en el Plan de Desarrollo Municipal. Para resolver, se tiene que el propio Estatuto de Valorización de Manizales (Acuerdo Nro. 123 de 1995) determinó que los proyectos a financiarse por el sistema de la contribución de valorización debían estar incluidos en el plan de desarrollo municipal y que, para la decretación del proyecto, el INVAMA sería la entidad encargada de definir el proyecto y delimitar la zona de citación, lo cual incluye la facultad para especificar y detallar las obras a construirse15.

Al respecto, resulta pertinente recordar que, en virtud del artículo 2 del Decreto1604 de 1966, las entidades administrativas que ejecuten las obras son las competentes para determinar la forma de distribuir el gravamen y de determinar las zonas de influencia, competencia que se reitera, incluye la de identificar y precisar las obras necesarias para llevar a cabo los proyectos de infraestructura que, para este caso concreto, fueron autorizados por el Concejo Municipal mediante los acuerdos por medio de los cuales se expidieron, el plan de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo municipal.

En el sub examine, la Sala observa que en el expediente se encuentra probado lo siguiente: 15 Artículo 56. Origen de los proyectos: la decretación de un proyecto estará supeditado al cumplimiento de un de los siguientes requisitos: a. Que el proyecto se encuentre incluido en el Plan de Desarrollo Municipal (…) Artículo 57. Estudios de prefactibilidad: para la decretación de un Proyecto se requieren los estudios de prefactabilidad realizados por el INVAMA que comprende entre otros: - Definición del proyecto - Delimitación de la zona de citación - Diagnóstico socioeconómico de dicha zona (…) Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • En las consideraciones del Acuerdo decretador Nro. 003 de 200916, se señala que el proyecto de valorización se encuentra enmarcado en el Acuerdo Nro. 508 de 2001, por medio del cual se establece el plan de ordenamiento territorial (POT), modificado por los Acuerdos municipales Nro. 573 de 2003, 663 de 2007 y 692 de 2008 y a estos efectos, se reproducen apartes del POT: «CIRCUITOS DE TERCER ORDEN Circuito San Jorge Proyecto conexión calle 51-Av.Santander (donde se tiene en cuenta de manera integral el sector correspondiente a sus accesos directos; por ejemplo: las carreras 20,21 y22) Ampliar la Calle 51 y los tramos de influencia. ( ) 1.6.2.2 PLAN DE INVERSIONES PARA LA VIGENCIA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL A CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO.

( ) 26. Estudios para la construcción de las intersecciones en la Avenida Kevin Ángel. 27 ( ). 28. Estudio proyecto intersección (túnel) a desnivel en la calle 51, complementado con la posibilidad de la ampliación y mejoramiento de las vías circundantes o que influyan sobre el mismo». • Igualmente, dentro del Plan de Desarrollo 2008-2011 MANIZALES: CIUDAD INTERNACIONAL DE CONOCIMIENTO CON OPORTUNIDADES PARA TODOS, se destaca lo siguiente: «3.

ÁREA FÍSICO TERRITORIAL ( ) 3.2 SECTOR INFRAESTRUCTURA VIAL ( ) 3.2.2.1 PROGRAMA DE OPTIMIZACIÓN INFRAESTRUCTURA VIAL ( ) A. Subprograma de Mantenimiento y construcción de vías urbanas X. PROYECTOS ESTRATÉGICOS ( ) MEJORAMIENTO DEL CAPITAL FÍSICO Se trata de aquella inversión en infraestructura vial, logística y de transporte, orientada a mejorar la movilidad y la conectividad de un territorio y con ello incrementar su competitividad.

Se acometerán los siguientes proyectos. ( )

7. CONSTRUCCIÓN DE MACROPROYECTOS VIALES Y DE TRANSPORTE URBANOS Y RURALES, entre los cuales estarán: • Intersección Rosales- Avenida Kevin Ángel - Conexión Túnel 52». (Resaltado del Despacho) • En el mismo Acuerdo Nro. 003 de 2009 también se evidencia que el alcalde de Manizales solicitó al INVAMA iniciar los estudios de prefactibilidad, entre otros, de la obra Intersección Rosales – Avenida Kevin Ángel – Conexión Túnel 52 e Intersecciones Conexión Teatro Fundadores – Caldas Motor – Avenida Colón. • En el mencionado estudio de prefactibilidad, elaborado por la Unidad Técnica del INVAMA17, se especificó la zona de citación, entre la que se encuentran los barrios de la comuna La Carola y se describieron las características 16 Fls. 386 y siguientes. 17 Fls. 389 a 412 vto.

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnicas del proyecto y se indicó que comprendía 4 elementos, siendo uno de ellos la intersección Rosales – Avenida Kevin Ángel – Conexión Túnel Calle 52, sobre el cual se dijo que «Se contempla la construcción de un puente de doble vía (doble sentido) entre el sector de La Carola y Bajo Rosales de aproximadamente 140 ml de luz, con glorietas que permiten distribuir el flujo hacia los diferentes sectores» (subrayado y énfasis de la Sala). • En armonía con lo expuesto, fue que en el artículo 2 del Acuerdo Nro. 003 de 2009 se estableció que serían ejecutadas las siguientes obras: Intersección Rosales – Avenida Kevin Ángel – Conexión Túnel Calle 52, Intersección Conexión Teatro los Fundadores – Caldas Motor – Avenida Colón, Intersección Túnel calle 52 con avenida Paralela e Intersección Universidad Autónoma sobre Avenida Kevin Ángel.

Además, se precisó textualmente que todo lo anterior «incluía varias obras» (énfasis de la Sala). De conformidad con lo probado, la Sala observa que la construcción de la glorieta La Carola sí fue autorizada previamente por el Concejo Municipal de Manizales, en tanto estaba comprendida en forma global dentro del proyecto de infraestructura vial (intersecciones Avenida Kevin Ángel) previsto en el plan de ordenamiento territorial y en el plan de desarrollo municipal, ambos expedidos por dicho órgano de representación popular.

Por consiguiente, no prospera el cargo. 4. Sobre la falsa motivación de los actos administrativos acusados En la demanda, la actora fundamentó el cargo de nulidad por falsa motivación por tres razones. La primera consiste en que el INVAMA calculó la contribución de valorización sobre los cuatro predios de su propiedad como si el centro comercial Mall Plaza que iba a ser construido en tales inmuebles, se encontrara 100% terminado, lo cual no era cierto, puesto que, para cuando se expidió la resolución distribuidora, apenas se estaba trabajando en la cimentación. La segunda razón consiste en que la entidad demandada tomó el mismo factor de distancia hacia la obra pública a financiarse con la contribución para los cuatro predios de propiedad de la actora, cuando lo cierto es que cada uno de ellos tenía una distancia diferente hacia la mencionada obra.

Y, la tercera razón se fundamenta en que, los actos demandados tomaron como factor de edificabilidad uno distinto al previsto en la licencia de construcción del centro comercial. En el recurso de apelación, la demandante asegura que el a quo omitió pronunciarse sobre la primera razón en la que se fundamenta el cargo bajo análisis. Señalo que el Tribunal no explicó por qué, aunque, para el 28 de diciembre de 2016, el porcentaje de construcción del centro comercial era del 23,8%, era correcto liquidar y cobrar la contribución como si la mencionada obra estuviese 100% terminada.

Respecto a la segunda razón, reiteró que los cuatro predios tenían una distancia diferente hacia las obras públicas a financiarse, de ahí que no podía tomarse el mismo factor de distancia para los cuatro predios de su propiedad o, en su defecto, que el factor distancia del predio más grande debía ser promediado por encontrarse dentro de varios rangos.

Para resolver, la Sala advierte que en la sentencia impugnada el Tribunal de primera instancia se pronunció sobre estos planteamientos, así: Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Sobre este particular la Sala advierte que, la normativa aplicable a la contribución por valorización permite que la misma se genere con base en los beneficios económicos, no sólo que obtengan en forma inmediata los inmuebles aledaños a la obra pública, sino que también, con base al beneficio que puedan obtener en los siguientes cinco años: en efecto, el artículo 4 del Decreto 1394 de 1970 señala que: (…) En ese orden de ideas, no se erige como causal de nulidad de los actos demandados el hecho de que el cómputo de la contribución por valorización asignada a la parte actora haya tomado como factores para su cálculo los beneficios económicos futuros que tendrían los predios objeto de discusión, una vez se finalizara la construcción del ya referido Centro Comercial Mall Plaza; esto es, tomando el factor distancia como una sola edificación desde su punto más cercano a la obra y asumiendo la existencia próxima de la construcción en los predios, pues existía suficiente certeza de dicha situación, tanto así que, como la propia actora lo acreditó en el plenario con la certificación expedida por la sociedad ejecutora del proyecto constructivo (sic) para la data en que se asignó el monto de la contribución por valorización, 28 de diciembre de 2016, esta obra llevaba 16 meses de ejecución de un total proyectado de 34 meses.

Así las cosas, para esta Colegiatura no son de recibo los argumentos esgrimidos por la parte actora en los cuales señala que, la contribución por valorización frente a los inmuebles de su propiedad debió ser liquidada como si se tratasen de lotes sin edificación alguna y diferenciando su distancia de la obra entre uno y otro predio, pues como se advirtió el beneficio económico que conlleva al cobro por valorización puede ser estimado dentro de los 5 años siguientes, lapso para el cual -es un hecho notorio- que el centro comercial Mall Plaza fue construido como una única edificación, implicando un aumento en el valor de todos los predios que eran propiedad de la demandante».

De conformidad con lo transcrito, se advierte que el a quo no accedió a la nulidad invocada, con fundamento en el artículo 4 del Decreto 1394 de 1970, según el cual la contribución de valorización se distribuirá entre los predios beneficiados en proporción al mayor valor que por la construcción de la obra adquieran o hayan de adquirir tales predios, dentro de un plazo de 5 años después de la terminación de la obra.

De ahí que el INVAMA podía calcular el tributo como si el centro comercial estuviera terminado en su integridad y como si los 4 predios en los que se construyó dicha obra estuvieran a la misma distancia de la obra pública a financiarse con la contribución de valorización, pues los mismos se unificaban como un todo en el centro comercial.

En ese sentido, para la Sala es claro que el a quo sí se pronunció sobre las dos primeras razones en las que la actora fundamentó el cargo de falsa motivación, solo que, la apelante no refutó o contradijo la sustentación del Tribunal, de suerte que no prospera el cargo de apelación. Respecto a la tercera razón en la que se fundamenta el cargo de falsa motivación, esto es, la utilización de un factor de edificabilidad diferente al previsto en la licencia de construcción del centro comercial Mall Plaza.

Nótese que el Tribunal expresó, en síntesis, lo siguiente para negar el cargo de nulidad bajo análisis: «Corolario, observa la Sala que los actos administrativos demandados computaron el índice de edificabilidad para establecer la contribución por valorización, con base a un índice de construcción determinado en el estudio técnico realizado por el Invama con base al uso del suelo, sin que pueda pretenderse por la parte actora que dicho valor tenga que ser tomado en forma exclusiva de la licencia de construcción que fue expedida para la construcción del centro comercial Mall Plaza, pues como se advirtió el estatuto de valorización de Manizales no establece tal exigencia, sino que por el contrario establece varios métodos para su cálculo, siendo uno de ellos justamente el utilizado por el Invama».

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo transcrito, el Tribunal negó el argumento propuesto por la actora porque (i) el INVAMA determinó el índice de construcción de los predios con base en el estudio técnico realizado por el INVAMA (uso del suelo) y, en adición, (ii) porque el Estatuto de Valorización del municipio de Manizales no exige que se utilice el mismo índice de construcción previsto en las licencias de construcción. Sin embargo, la apelante se limitó a señalar que debía tomarse el índice de construcción previsto en la licencia de construcción del centro comercial Mall Plaza, pues, de lo contrario, se estaría calculando la contribución sobre zonas que, a su parecer, no son de uso comercial (parqueaderos, zonas comunes, entre otras) condiciones, sin desvirtuar o controvertir los razonamientos que fundamentaron la sentencia de primera instancia, por lo que no se dará prosperidad al cargo de apelación. En cualquier caso, se precisa advertir que, los factores establecidos para calcular la contribución de valorización son de aplicación especial y preferente y, por lo mismo, no están supeditados a las decisiones de otras autoridades administrativas, como lo sería, en este caso, la Curaduría Urbana. 5.

Costas La apelante única controvirtió la condena en costas impuesta en primera instancia porque no existe prueba de su causación. Acorde con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Una vez revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (gastos del proceso y agencias del derecho) a cargo de la parte demandante, razón por la cual se deben revocar.

Por la misma razón, tampoco se condenará en costas en esta instancia. En consecuencia, la sala revocará el ordinal segundo y se confirmará en los demás la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar el ordinal segundo de la sentencia apelada, relacionado con las costas. 2. Confirmar en lo demás la sentencia apelada 3. Sin condena en costas en ambas instancias. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00827-01 (26663) Demandante: Itaú Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN