Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RFSV/ANGH.OK. SV/ANGH. OK. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Accionante: Jairo Iván Lizarazo Ávila, como agente oficioso de Alfonso González Barrios.
Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, y otro. Temas: Acción de tutela contra sentencias dictadas en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se negaron las pretensiones de la demanda tendientes a lograr la reliquidación de una pensión de jubilación. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el señor Jairo Iván Lizarazo Ávila, como agente oficioso del señor Alfonso González Barrios, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, y el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Medellín, por la expedición de las sentencias del 30 de septiembre de 2019 y 10 de agosto de 2023, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-019-2016-00838- 00/01.
ANTECEDENTES El señor Jairo Iván Lizarazo Ávila, como agente oficioso del señor Alfonso González Barrios, instauró acción de tutela para que se protejan los derechos fundamentales de este último a la vida digna, al mínimo vital de las personas de la tercera edad, Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 debido proceso, igualdad procesal y seguridad social, los derechos adquiridos y las expectativas legítimas y los principios de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, los cuales consideró vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
HECHOS El señor Jairo Iván Lizarazo Ávila manifestó que el señor Alfonso González Barrios laboró en el Ministerio de Comunicaciones desde el 18 de febrero de 1961 hasta el 31 de octubre de 1991. Que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor de aquel, pero omitió incluir la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, por lo cual el señor Alfonso González Barrios instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra esa entidad.
Que el 30 de septiembre de 2019 el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Medellín negó las pretensiones de la demanda, por lo cual interpuso recurso de apelación. Que el 10 de agosto de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, confirmó la sentencia recurrida y condenó en costas al demandante, porque estimó que el monto de su pensión debía calcularse teniendo en cuenta únicamente los factores devengados en el último año de servicios y frente a los que hubiere cotizado y se encuentren enlistados en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985.
Considera que la autoridad judicial mencionada incurrió en defecto sustantivo, porque se limitó a definir el ingreso base de liquidación y los factores salariales aplicables con fundamento en lo señalado en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985, con lo cual desconoció que para la fecha en que entró en vigencia la Ley 33 de 1985 (13 de febrero de 1985), el señor Alfonso González Barrios tenía más de 15 años de servicios, por lo que era beneficiario del régimen de transición allí previsto y debían aplicarse la Ley 6 de 1945 y los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que la Sala aquí accionada también incurrió en desconocimiento del precedente judicial1 aplicable al régimen de transición de la Ley 33 de 1985, en el que se ha sostenido que la liquidación de la mesada pensional debe tener en cuenta los factores salariales que el servidor devengó durante el último año de servicios en los términos del Decreto 1045 de 1978.
Que el Consejo de Estado ha señalado reiteradamente que las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 se calculan con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, aunque no se haga mención taxativa de ellos en la norma, como lo indicó en la sentencia del 9 de julio de 2009 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado 25000-23-25-000-2004-04442-01 (0208-07).
Que, además, fundamentó su decisión en la sentencia del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, pese a que no resulta aplicable a su caso, en tanto aquella versa sobre el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, mas no de la Ley 33 de 1985. Que cuando el señor Alfonso González Barrios presentó la demanda se encontraban varias personas en la misma situación judicial, a quienes les fueron favorables sus pretensiones con fundamento en la sentencia del 4 de agosto de 2010, por lo que tiene derecho a que su proceso sea fallado en las mismas condiciones.
Que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, condenó en costas al demandante, pese a que actuó de buena fe, lo que va en contra del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y no estaba demostrada su causación, de acuerdo con el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2014, con lo que se desconoció la jurisprudencia, puntualmente la sentencias del 5 de abril de 2018 dictada por la 1 Citó las sentencias del 17 de octubre de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, radicado 08001-33-33-005-2016-00309-01; 10 de junio de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2019-01662-00; sentencia del 26 de marzo de 2019 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado 2559-07; 31 de enero de 2019 emitida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 41001-23-31-000- 2012-00101-01 (1145-2016); 12 de diciembre de 2019 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado 11001-03-15-000-2019-04749-00; 24 de noviembre de 2016 expedida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicación 11001-03-25-000-2013-01341-00; y 22 de octubre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, expediente 23001-33-33-001-2016-00192-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sección Cuarta del Consejo de Estado, radicado 21873; y la proferida en la acción de tutela número 11001-03-15-000-2017-01451-01. Que aquel tampoco tuvo en cuenta que la condena en costas no es obligatoria ni automática, sino una facultad del fallador, de acuerdo con la sentencia del 20 de agosto de 2015, núm. Interno 2219-2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó revocar la sentencia del 10 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, y, en consecuencia, ordenar reliquidar la pensión teniendo en cuenta el 75 % de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo.
ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 15 de febrero de 2024, mediante proveído, en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, y al Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Medellín, como accionados; y la UGPP, como tercero con interés; y se requirió a la parte actora para que allegara el poder con el lleno de los requisitos legales y al Juzgado referido para que enviara copia digital del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-019-2016-00838-00/01.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, allegó correo electrónico mediante el cual indicó que remitía respuesta a la tutela, pero únicamente envió copia del escrito de tutela. El Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Medellín se limitó a remitir el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 POSICIÓN DEL VINCULADO La UGPP, a través de la subdirectora de defensa judicial pensional y apoderada judicial, expuso que la reliquidación pensional pretendida no cumple el requisito de perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital y seguridad social, pues el accionante se encuentra percibiendo una mesada pensional por valor de $ 2.489.441.94 y está activo en el servicio de salud.
Que la acción es improcedente porque lo pretendido es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa, que es acertada y en la que no se vulneraron derechos fundamentales, pues se basó en la normativa y la jurisprudencia vigente para la época de los hechos. Que la tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas, debido a que ello desnaturaliza su finalidad y los procesos ordinarios son los previstos para ese efecto.
Solicitó declarar la improcedencia de la acción, negar el amparo de los derechos fundamentales señalados por el accionante y ordenar el archivo del expediente. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, II) legitimación en la causa por activa y III) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se estableció la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela y se previó que esta puede ser presentada: 1) directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; 2) a través de su representante legal; 3) por medio de apoderado judicial; 4) por agente oficioso y 5) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.
En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien presenta la acción de tutela se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 no ser así deberá declararlo en la sentencia, caso en el que no habrá lugar a analizar el fondo del asunto.
III. Caso concreto En el escrito de tutela el señor Jairo Iván Lizarazo Ávila manifestó actuar como apoderado judicial del señor Alfonso González Barrios, en virtud del poder otorgado por este último; sin embargo, no anexó ese documento, por lo cual en el auto admisorio de esta acción dictado el 15 de febrero de 2024 se requirió a la parte actora para que, dentro de los dos días siguientes a la notificación de esta providencia, allegara el poder con el lleno de los requisitos legales.
En memorial remitido el 21 de febrero de 2024 el señor Jairo Iván Lizarazo Ávila solicitó tramitar esta acción por medio de la figura de la agencia oficiosa, debido a que «al accionante no le ha sido posible tramitar el poder que otorga las facultades al suscrito para actuar como su apoderado, pues se le remitió carta a su domicilio desde el día 14 de febrero de la presente anualidad, pero hasta la fecha la misma no ha sido acusada».
Esta Subsección advierte que el directamente afectado con las decisiones controvertidas en esta sede, esto es, las sentencias del 30 de septiembre de 2019 y 10 de agosto de 2023 proferidas por el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, respectivamente, es el señor Alfonso González Barrios, quien actuó como demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se dictaron esas providencias.
Así las cosas, es claro que el señor Jairo Iván Lizarazo Ávila carece de legitimación en la causa por activa para debatir la transgresión de los derechos fundamentales del señor Alfonso González Barrios, pues no es el titular de aquellos, por lo que es a este último a quien le corresponde adelantar las acciones procedentes para manifestar su desacuerdo con la determinación adoptada en el proceso ordinario.
En cuanto a la solicitud sobre la agencia oficiosa elevada por el señor Jairo Iván Lizarazo Ávila, no se denota el cumplimiento de los requisitos fijados legal y jurisprudencialmente para ese efecto, ya que no está acreditado que el señor Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Alfonso González Barrios esté en condiciones que le impidan promover su propia defensa u otorgar poder para ser representado por un apoderado judicial.
Si bien es cierto en el memorial allegado el 21 de febrero de 2024 se indicó que el demandante del medio de control no dio respuesta a la carta enviada por quien dice actuar como su agente oficioso en esta sede, lo cierto es que ese supuesto no evidencia una circunstancia de imposibilidad que haga procedente aceptar lo pedido por el señor Jairo Iván Lizarazo Ávila, sino que únicamente da cuenta de una dificultad en la comunicación entre este y el señor Alfonso González Barrios.
El solicitante también afirmó que para tramitar la acción a través de esa figura debe tenerse en cuenta que su agenciado es de la tercera edad, pero ese hecho por sí sólo no permite aceptar la petición de tenerlo como agente oficioso, pues debe estar plenamente demostrada la imposibilidad del agenciado de otorgar poder o acudir directamente, la cual no está probada, máxime si se tiene en cuenta que no existen elementos de juicio que permitan avizorar alguna condición especial en la que se halle el señor Alfonso González Barrios más allá de su edad.
En consecuencia, se declarará improcedente la acción por falta de legitimación en la causa por activa del señor Jairo Iván Lizarazo Ávila. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar improcedente la acción por falta de legitimación en la causa por activa del señor Jairo Iván Lizarazo Ávila, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00720-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.