CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Referencia: Acción de tutela Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ TESIS: CONFIRMA LA DECISIÓN DEL A QUO QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR CARECER DEL REQUISITO DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
ASUNTO MERAMENTE LEGAL Y ECONÓMICO. SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS. REITERACIÓN. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 3 de junio de 2025, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en 1 En adelante la SECCIÓN TERCERA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE NEIVA2 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA3, al haber proferido, respectivamente, las providencias de 28 de julio de 2022 y 10 de septiembre de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00071-01.
I.2.- Hechos Señaló que el 13 de enero de 1997 ingresó a la Escuela Oficial de la Policía Nacional y su último rango fue el de teniente desde el 12 de octubre de 2017 hasta el 12 de enero de 2018. Afirmó que el 2 de febrero de 2017 solicitó ante la Dirección General de la Policía Nacional el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, lo cual fue denegado mediante la Resolución núm. S-2017- 007877 / ARPRE-GRUCE-1.10 de 21 de marzo de 2017. 2 En adelante el Juzgado. 3 En adelante Tribunal. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el 14 de octubre de 2017 solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas ante la referida Dirección, por lo que mediante Resolución núm. 1446 de 22 de diciembre de ese año, le fueron reconocidas y se le ordenó el pago por un valor total de $59.863.002.oo, lo cual fue pagado el 19 de enero de 2018, de conformidad con el certificado de ingresos y retenciones de dicha institución. Refirió que el 28 de febrero de 2018 solicitó ante la mencionada Dirección el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, conforme a lo dispuesto en la Ley 1071 de 31 de julio de 20064, por la no consignación oportuna de las cesantías definitivas, petición que fue resuelta de manera desfavorable a través del Oficio núm. S-2018- 012736-DIPON / ARPRE-GRUCE-1.10 de 7 de marzo de 2018, con fundamento en que, la liquidación de estas se efectuó conforme a lo establecido en el Decreto 1212 de 8 de junio de 19905, que no prevé el reconocimiento de la indemnización moratoria.
Relató que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en 4 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”. 5 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL6, con el fin de que se dejaran sin efecto los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías definitivas.
Sostuvo que al proceso le fue asignado el número único de radicación 2019-00071-00 y correspondió por reparto al JUZGADO que, mediante sentencia de 28 de julio de 2022, denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que el actor era beneficiario del régimen retroactivo de cesantías previsto en el Decreto 1212 de 1990, por lo que no le era aplicable el régimen anualizado de cesantías previstas en la Ley 344 de 27 de diciembre de 19967.
Manifestó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, que fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 10 de septiembre de 2024, confirmó la decisión del a quo al considerar que las cesantías de los oficiales y suboficiales de la POLICÍA NACIONAL se encontraban regladas en el artículo 143 6 En adelante Policía Nacional. 7 “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto 1212 de 1990 y que tal régimen era de carácter retroactivo.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del precedente horizontal al pasar por alto el fallo de 27 de mayo de 2022, por medio del cual la Sección Segunda -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00007-01, en un asunto con similar situación fáctica a la presente, accedió a las pretensiones de la demanda.
Alegó que también se incurrió en desconocimiento del precedente vertical, comoquiera que el TRIBUNAL omitió tener en cuenta las sentencias C-310 de 2007, proferida por la Corte Constitucional y la dictada el 18 de julio de 2018, por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente 2014-00580-01, a través de la cual se unificó la jurisprudencia sobre la sanción moratoria en materia docente, en la cual, además de precisar la aplicabilidad de esta indemnización a los docentes oficiales, fijó las reglas para determinar 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la fecha a partir de la cual inicia el conteo del término para el reconocimiento de la indemnización y que, a pesar de estar en un régimen especial, tenían derecho a la sanción moratoria creada en la Ley 244 de 29 de diciembre de 19958, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Afirmó que mediante las sentencias de unificación de 25 de agosto de 2016 CE-SUJ2-004-169 y 6 de agosto de 2020 CE-SUJ-SII-022- 202010, el Consejo de Estado contempló la sanción por mora por el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y parciales de los servidores públicos, en las cuales se realizó un análisis de la Ley 1071 de 2006.
Aseguró que el Consejo de Estado11 en múltiples oportunidades ha precisado, en el caso de los docentes, que tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, de tal forma que si a 8 “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”. 9 Radicación núm. 08001-23-31-000-2011-00628-01, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 10 Radicación núm. 08001-23-33-000-2013-00666-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Sentencias de 8 de abril de 2008, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Radicación número: 73001333100620120019302; 21 de mayo de 2009, C.P. Bertha Lucía Ramírez.
Radicación número: 23001233100020040006902; 30 de julio de 2009, C.P. Víctor Alvarado. Radicación número: 730012331000200100006902; 21 de octubre de 2011, C.P. Gustavo Gómez Aranguren, Radicación número: 19001233100020030129901; 10 de julio de 2014, C.P. Rafael Vergara. Radicación número: 17001233300020120008001; 14 de diciembre de 2015, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicación número: 66001233300020130018901; 25 de febrero de 2016. C.P. Gustavo Gómez Aranguren, Radicación número: 11001031500020160025200. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estos les resulta aplicable, la misma suerte ocurre con los miembros de la fuerza pública.
Argumentó que en sentencia de unificación SU-332 de 2019, la Corte Constitucional estableció que a los docentes le son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento por los retiros de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, posición que ha sido reiterada por el Consejo de Estado12.
Arguyó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, toda vez que a pesar de tener claro de las pruebas obrantes en el proceso que se trataba de la reclamación de la sanción moratoria por demora en el pago definitivo de las cesantías de un miembro de la fuerza pública, falló el asunto como si se tratara de un servidor público que reclama la sanción moratoria por la mora en el traslado de las cesantías, lo cual es diferente. 12 Sentencias de 27 de septiembre de 2018, C.P. William Hernández Gómez, Radicado 73001-23-33- 000-2013-00414-01(1515-14); 31 de octubre de 2018, C.P. William Hernández Gómez, Radicado 70001-23-33-000-2014-00116-01(4496-15); 7 de noviembre de 2018, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicado 44001-23-33-000-2013-00026-01(1778-15); 28 de noviembre de 2018, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicado 73001-23-33-000-2015-00131-01(1380-16); 14 de febrero de 2019, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicado 19001-23-33-000-2013-00078-01 (3498-16); 28 de marzo de 2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 68001-23-33-000-2016-00495-01(2804- 18). 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que se incurrió en un defecto sustantivo por aplicar las leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, las cuales resultaban inaplicables en el asunto, pues se debía decidir exclusivamente con lo dispuesto en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Invocó que se realizó una interpretación irrazonable de las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, comoquiera que el TRIBUNAL pasó por alto que en dicha normativa se establece expresamente la indemnización de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas o parciales para todos los servidores públicos, sin distinción alguna.
Advirtió que también se incurrió en violación directa de la Constitución, toda vez que se dejaron de aplicar las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, de conformidad con el precedente constitucional establecido en la sentencia C-339 de 2019, al referirse a la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. I.4.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados en los siguientes términos: 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Que como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales, por la violación, amenaza o vulneración se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 10 de septiembre de 2024 proferida por la SALA CUARTA DE DECISION DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, proferida dentro del proceso tramitado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propuesto por DARIO ORLANDO REINA ALBORNOZ en contra de NACION – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICIA NACIONAL, correspondiéndole el radicado número 41 001 33 33 005 2019 00071 00.
En consecuencia, se profiera una sentencia de reemplazo, o se le ordene a la SALA CUARTA DE DECISION DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, que profiera una sentencia conforme a las pautas que al respecto se le den respetando los precedentes invocados sobre la SANCION MORATORIA CONSAGRADA PARA LOS RETIROS DE CESANTIAS DEFINITIVOS Y PARCIALES creada por la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, en un término perentorio de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que en la decisión cuestionada se analizó en su integridad el acervo probatorio –en particular la certificación de vinculación del accionante a la Policía Nacional-, el marco normativo y el precedente jurisprudencial, por lo que no resulta de recibo que se haya vulnerado derecho fundamental alguno. En esa medida solicitó que se deniegue el amparo deprecado. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.2.- El JUZGADO pese a que fue notificado del presente trámite constitucional en debida forma, se limitó a remitir el expediente digital origen de la controversia y guardó silencio.
I.6. Intervinientes I.6.1.- La POLICÍA NACIONAL, vinculada en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, adujo que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados, comoquiera que la decisión cuestionada abordó de manera integral las pretensiones y argumentos expuestos, además que evaluó el asunto garantizando con ello el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad de las partes.
Alegó que no se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable en el asunto sometido a consideración que amerite la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para acceder a las pretensiones solicitadas, máxime cuando la controversia planteada ya se debatió a través de las vías jurisdiccionales, siendo estas las idóneas para resolver el asunto, lo que hace improcedente la solicitud de amparo. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA mediante sentencia de 3 de junio de 2025, declaró improcedente el amparo solicitado, al no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional. Sostuvo que la parte actora no desplegó en el escrito de tutela la carga argumentativa suficiente para explicar por qué la controversia tiene una marcada transcendencia constitucional que amerite la intervención del juez de tutela, y pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada.
Afirmó que el demandante buscó a través de la acción de tutela que se estudiaran nuevamente aspectos como el reconocimiento de la sanción moratoria por consignación tardía de cesantías definitivas, prevista en la Ley 1071 de 2006, lo cual ya fue planteado ante el juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través de la demanda y en el escrito de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia. Destacó que, además, el asunto tiene un carácter legal, ya que se pone de presente la inconformidad del actor con la interpretación 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizada por las autoridades judiciales accionadas respecto de las disposiciones legales en que sustentaron sus decisiones, específicamente en los artículos 143 del Decreto 1212 de 1990 y 13 de la Ley 344 de 1996 y la Ley 1071 de 2006, observados tanto por el JUZGADO y el TRIBUNAL, para efectos de determinar si le era aplicable o no la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías definitivas, lo cual no resulta de tal validez en esta acción constitucional.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Además, sostuvo que no comparte la decisión dispuesta por el juez de primera instancia al aducir que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, en la medida en que se está alegando y probando la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Argumentó que las autoridades judiciales accionadas aplicaron a una 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación concreta, una normativa que resultaba inaplicable al asunto, esto es, la ley 50 de 1990, siendo del caso hacer un análisis de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, las cuales fueron creadas para los empleados y servidores públicos, en general.
Precisó que tanto el JUZGADO como el TRIBUNAL incurrieron en desconocimiento del precedente horizontal y vertical, para lo cual reiteró los fundamentos expuestos en el escrito primigenio de la acción de tutela de la referencia. Así las cosas, solicitó que se revoque la decisión del a quo y, en su lugar, se acceda al amparo deprecado. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 28 de julio de 2022 y 10 de septiembre de 2024, proferidas respectivamente por el JUZGADO 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el TRIBUNAL, por medio de las cuales se denegaron las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00071-01.
La controversia tiene origen en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el actor contra la POLICÍA NACIONAL, con el fin de que se le reconociera y pagara la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías definitivas. A las citadas providencias el actor le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, fáctico, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, toda vez que se debió dar aplicación a lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, y reconocer la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 3 de junio de 2025, 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declaró improcedente el amparo solicitado, al no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y señaló que el presente asunto si reviste verdadera relevancia constitucional pues está demostrada la vulneración de sus derechos fundamentales invocados, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. En este punto es del caso advertir que, si bien la acción de tutela se presentó contra el JUZGADO y el TRIBUNAL, lo cierto es que la sentencia de 10 de septiembre de 2024 confirmó la decisión del a quo y fue la que puso fin al proceso, razón por la que la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados a la sentencia proferida por el ad quem.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional13, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser 13 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co examinadas en sede de tutela».14 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación15, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [16]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [17]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la 14 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [16] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [17] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [18].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [19].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido [18] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [19] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]” (Destacado fuera de texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, la Sala advierte que la finalidad del actor con la solicitud de amparo de la referencia es que se acceda a la sanción moratoria solicitada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019- 00071-01. En este punto, la Sala resalta que sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los asuntos en que se discuten providencias judiciales en las que se resolvió sobre la procedencia de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 201920, sostuvo lo siguiente: “[…] 51.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional. Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las 20Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019.
Referencia: Expedientes T- 7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562. M.P. Carlos Bernal Pulido 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.
En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial. […] 55.
De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.
De lo anterior se desprende que las pretensiones relacionadas con la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no vulneran derechos fundamentales, sino que 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponden a inconformidades de mera legalidad, que versan sobre un reconocimiento patrimonial que no amerita la intervención del juez de tutela.
Dicha posición fue reiterada por esta Sala mediante sentencias de 15 de julio de 202121 y 23 de febrero de 202322, en las cuales se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, en asuntos en los que se pretendía dejar sin efectos unas providencias judiciales que denegaron el reconocimiento de una sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías.
Precisado lo anterior, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia invocados por el actor. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-01425-01. Actora: Bolivia Mercedes Pacheco González. M.P. Oswaldo Giraldo López 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00449-00. Actor: Robinson Rafael Almares Monsalvo.
M.P. Nubia Margoth Peña Garzón 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, se advierte que lo pretendido por el accionante con la presente solicitud es controvertir las decisiones judiciales por medio de las cuales se denegó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago oportuno de unas cesantías, lo cual conforme con el criterio establecido por la Corte Constitucional y reiterado por esta Sala, anteriormente expuesto, no cumple con el requisito de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente económico, sobre el cual versan inconformidades de mera legalidad que no ameritan la intervención del juez de tutela.
Asimismo, en el caso bajo estudio, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01774-01 Actor: DARÍO ORLANDO REINA ALBORNOZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.