Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela Tutela contra providencia judicial.
Requisito de procedencia. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte actora en contra de la sentencia del 24 de julio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo por no superar el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander con ocasión de la sentencia del 30 de enero de 2025 dictada la interior del proceso de reparación directa identificado con el radicado 68001-33-33-005-2013-00455-03.
En dicha providencia, el Tribunal revocó el fallo emitido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y, en su lugar, accedió a las pretensiones formuladas por los demandantes en contra de la mencionada institución. 2. Hechos El escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica1: 2.1. José Joaquín Rincón Gómez, Danilo Rincón Gómez, Rosa Helena Rincón Gómez y Guillermina Correa Rincón interpusieron demanda de reparación directa en contra de 1 Ibídem. / actuaciones del proceso ordinario incorporadas en SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=68001333300520130045 5036800123 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 2 la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, en la que solicitaron la reparación de los perjuicios causados como consecuencia de la ocupación temporal de 4.000 m2 del predio de su propiedad denominado “Mesa Grande”, ubicado en zona rural del municipio de Molagavita (Santander).
Los demandantes afirmaron que dicha ocupación se presentó desde el 1 de enero de 1995 hasta el 28 de febrero de 2021. 2.2. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, en primera instancia, bajo el radicado número 680013333005-2013- 00455-00, autoridad que dictó sentencia el 1 de septiembre de 2021, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
Estimó que los demandantes no acreditaron la fecha en la que la entidad inició la ocupación del predio, ni demostraron el área ocupada. Inconformes con esta decisión, estos interpusieron recurso de apelación. 2.3. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 30 de enero de 2025, revocó la decisión emitida por el Juzgado y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda.
Fundamentó su decisión en que las pruebas practicadas dentro del proceso ordinario acreditaron que 4.934,84 m² del inmueble denominado “Mesa Grande” fueron ocupados por la Policía Nacional desde enero de 1995 hasta el 28 de febrero de 2021. Ello, según consideró, configuró un daño con carácter antijurídico, en tanto restringió el derecho de propiedad de los demandantes. 3.
Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional amparar los derechos fundamentales solicitados. Como consecuencia de ello, pidió “ORDENAR a la accionada, dejar sin efectos la sentencia de fecha 30 de enero de 2025 y en su efecto, emitir una nueva en donde se acaten los argumentos facticos expuestos en la presente acción, valorando adecuadamente en su integridad el acervo probatorio obrante dentro del proceso radicado 680013333005-2013-00455-03”. 3.2.
Como fundamento de la acción de tutela la entidad tutelante señaló que la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico, pues desconoció la realidad probatoria del proceso y desnaturalizó el alcance de los contratos suscritos entre las partes del proceso ordinario. Indicó que “tanto en los alegatos de conclusión de primera y segunda instancia como en el recurso de apelación presentado por la Policía Nacional contra la sentencia de primer grado, se argumentó que las pruebas documentales, en especial, los anexos No. 1 y 2 – Especificaciones Técnicas de los contratos de arrendamiento firmados a partir del año 2011, con el señor JOSÉ JOAQUÍN RINCÓN GÓMEZ, demuestran que la porción de terreno a contratar dentro del predio MESA GRANDE, ESTORAQUE Y TABLÓN, era mínimo de 127 metros cuadrados y con espacio suficiente para la adecuación de la Subestación de Policía, sin que en los mismos se haya pactado limitaciones o prohibiciones sobre el uso de determinada porción de terreno”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 3 De otro lado, señaló que con la contestación a la demanda se solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes en lo que respecta al periodo 1995 a 2011, dado que los derechos sucesorales fueron adquiridos solo a partir de la escritura pública 056 del 9 de febrero de 2011, “no obstante, la judicatura indicó que al existir un indicio en donde se presumía que la Estación de Policía del Alto de Málaga, funcionaba desde 1995 y como quiera que los contratos se realizaron de tracto sucesivo, no obstante, entre 1995 y 2010, los accionantes no contaban con los derechos reales sobre el bien objeto de litigio, ni mucho menos existió una relación contractual como para ser tenido en cuenta dicho lapso de tiempo a indemnizar”.
En ese contexto, sostuvo que el tribunal incurrió en un error al reconocer una reparación con inclusión del período comprendido entre 1995 y 2011, puesto que, para esa época, los demandantes no detentaban título alguno sobre el inmueble objeto de controversia. Asimismo, advirtió que la providencia cuestionada omitió considerar que, desde 2010, se celebró un contrato de arrendamiento con Eliana Barajas de Camacho, quien se presentó como propietaria del predio, circunstancia que posteriormente se demostró inexacta cuando la Policía Nacional adelantó gestiones para su adquisición. Indicó que la Corporación accionada consideró la existencia de contratos de arrendamiento suscritos entre el 2011 y 2021, pero concluyó que la entidad tutelante superó los limites allí pactados, por ello, estaba probada la ocupación. No obstante, precisó que en la lectura de dichos contratos no se observa una delimitación del terreno contratado “ni mucho menos se prohíbe la utilización de una parte considerable del mismo para la adecuación del funcionamiento de la Subestación de Policía”. 4.
Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 15 de mayo de 20252 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y negó la solicitud de medida provisional. Asimismo, vinculó al Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga, a los señores José Joaquín Rincón Gómez, Danilo Rincón Gómez, Rosa Helena Rincón Gómez y Guillermina Correa Rincón, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en calidad de terceros con interés. 4.2.
José Joaquín Rincón Gómez3, a través de apoderado, solicitó que se declare improcedente la solicitud, en tanto no reviste relevancia constitucional. Como sustento, indicó que la decisión cuestionada se fundamentó en las normas aplicables y la debida valoración probatoria y no es procedente hacer uso del mecanismo constitucional para lograr una evaluación de los elementos de juicio con un resultado favorable a la tutelante. 2 Índice 00004 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 3 Índice 00009 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 4 4.3.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga4 remitió el enlace web del proceso de reparación directa y guardó silencio frente a los fundamentos de la acción de tutela. 4.4. El Tribunal Administrativo de Santander5 indicó que la conclusión sobre el área objeto del contrato de arrendamiento no fue irracional, comoquiera que “con base en un análisis integral y razonado del acervo probatorio, concluyó que el contrato de arrendamiento tuvo por objeto exclusivo un inmueble específico, de 127,05 m², destinado al funcionamiento de un puesto de policía, y no la totalidad del predio de más de 4.900 m².
Esta conclusión no solo se ajusta a las cláusulas contractuales y a los documentos técnicos y precontractuales, sino que impide una interpretación desproporcionada e irracional que conduciría a admitir la ocupación de un terreno 37 veces mayor al pactado, sin contraprestación ni autorización expresa”. Agregó que la entidad accionante pretende reabrir un debate concluido, sin que se advierta una vulneración efectiva de los derechos fundamentales derivada de un defecto fáctico en la providencia cuestionada.
Por el contrario, indicó que lo planteado corresponde a una mera inconformidad frente al sentido del fallo y al análisis efectuado por el Tribunal. En consecuencia, puntualizó que lo solicitado equivale a la apertura de una instancia adicional dentro del proceso ordinario. 4.5. Los demás vinculados guardaron silencio en esta etapa. 5.
La sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia el 24 de julio de 20256 mediante la cual declaró improcedente el amparo por no superar el requisito de relevancia constitucional. Consideró que los argumentos expuestos por la tutelante se limitan a una reiteración del debate agotado en el marco del proceso de reparación directa.
Resalto que, incluso, el escrito inicial denuncia que el Tribunal no se pronunció sobre la falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes, pese a que en la sentencia cuestionada si adoptó la decisión al respecto. En consecuencia, estimó que la acción busca que el juez constitucional analice nuevamente la controversia y emita una decisión distinta, lo que denota la intención de crear una instancia adicional al proceso ordinario. 6.
Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación7 en el que solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, conceder la protección deprecada. 4 Índice 00021 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 5 Índice 00023 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 6 Índice 00026 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 7 Índice 00033 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 5 Para sustentar su petición indicó que la Corte Constitucional ha reconocido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se configura un defecto fáctico, en tanto este guarda vínculo directo con la vulneración al debido proceso.
Precisó que, en efecto, el Tribunal Administrativo de Santander otorgó a los contratos celebrados entre la Policía Nacional y José Joaquín Rincón Gómez un alcance que no corresponde a su contenido. De este modo, señaló que la solicitud de amparo no pretende reabrir el debate probatorio, sino que se ordena una nueva valoración “pues en sentido estricto es inaudito darles a los contratos suscritos entre las partes, un alcance diferente al que de ellos emana su tenor literal”.
Además, indicó que el monto de la condena afecta directamente el patrimonio público. De otro lado, manifestó que ratifica los argumentos y cargos planteados en la acción tuitiva, referentes a la indebida valoración probatoria y falta de legitimación en la causa por activa. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, al ser el titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado actuó como demandada al interior del proceso de reparación directa identificado con el radicado número 68001-33-33-005-2013-00455-03. 2.2.
Por otro lado, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Santander, por cuanto fungió como juez de segunda instancia dentro del trámite mencionado y su decisión es a la que la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los argumentos expuestos en el escrito de la impugnación tienen el alcance para confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia que declaró improcedente el amparo solicitado, por no superar el requisito de relevancia constitucional. 4.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 6 examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20058 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela9 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto10.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”11. 4.1.
Relevancia constitucional Dado que la acción de tutela no es una instancia adicional para controvertir las decisiones judiciales y, por el contrario, es un mecanismo excepcional cuyo objeto exclusivo es la protección efectiva de los derechos fundamentales, se requiere que el asunto que origina la solicitud de amparo contra una providencia judicial tenga una clara, marcada e indiscutible importancia constitucional, lo que impide que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, a la vez que garantiza la autonomía e independencia judicial. 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 10 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 7 Así, la Corte Constitucional ha resaltado que la relevancia constitucional tiene por finalidad: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”12. En línea con lo anterior, en la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.
Además, indicó que, si la providencia objeto de reparo fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. De modo que, en las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones judiciales, el análisis de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad implica la necesidad de establecer: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales; y iv) que se advierta una verdadera vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
De manera que la intervención del juez constitucional se establezca, exclusivamente, ante graves defectos constitucionales. Como corolario de lo expuesto, el cumplimiento del requisito de procedibilidad relacionado con la relevancia constitucional implica que el asunto en cuestión afecte de manera directa y significativa los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esto permite determinar la procedencia y el alcance de la intervención del juez constitucional con base en tres aspectos: i) La afectación directa o repercusión en la vulneración de los derechos fundamentales; ii) el impacto en el interés público, ya que el asunto debe trascender el interés particular de las partes y generar un efecto más amplio en la sociedad o en el orden jurídico y, iii) la claridad y fundamentación de la petición de amparo, con el fin de justificar su importancia. Respecto de esta última, debe destacarse que quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos 12 Corte Constitucional, SU 573 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 8 definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto13. 5. Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por consiguiente, confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, por las razones que se exponen a continuación: 5.1.
Al analizar la solicitud de tutela y el escrito de impugnación, se advierte que la parte actora sostiene que la sentencia del 30 de enero de 2025 no valoró en debida forma los contratos de arrendamiento que versaron sobre el uso del predio que se consideró ocupado, y desconoció las falencias en la legitimación por activa de los demandantes para reclamar la indemnización en el marco del proceso de reparación directa. 5.2.
Ahora, del análisis de los aspectos abordados en la providencia cuestionada, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander y que puso fin a la actuación, así como de las pruebas incorporadas al proceso, se advierte que el ad quem arribó a las siguientes conclusiones: Respecto a la legitimación por activa: “2. Sobre la legitimación por activa de los demandantes para reclamar los daños de la ocupación temporal causados desde el año 1995.
El 18 de agosto de 2016 la jueza de primera instancia declaró probada la excepción de falta de legitimación de los demandantes, respecto de las pretensiones relacionadas con los daños causados antes del 12 de febrero de 2011, fecha en la cual estos adquirieron la calidad de dueños del predio objeto de la litis. La decisión fue apelada por la parte actora.
El 24 de octubre de 2018 el Tribunal revocó la mencionada decisión, con fundamento en que los demandantes estaban legitimados para reclamar los daños en su calidad de causahabientes y, posteriormente, como propietarios por derecho sucesoral. En el auto se indicó: […] La Sala comparte la decisión adoptada, en el sentido que los demandantes tienen legitimación para pretender la reparación desde el año 1995, aunque en esta ocasión encuentra razones distintas para llegar a tal conclusión. Según se verá al analizar las pruebas, la causante Sergia López Núñez, abuela de los demandantes y propietaria del predio «Mesa Grande, Estoraque y Tablón», falleció el 6 de agosto de 1979, 16 años antes de la ocupación alegada.
En consecuencia, aunque la sentencia adjudicataria fue proferida en 2011, los demandantes ostentan derechos patrimoniales y reales sobre el predio desde el 7 de agosto de 1977, día siguiente al deceso de su abuela, en virtud de los efectos retroactivos de la decisión judicial. De este modo, los demandantes cuentan con legitimación para reclamar la reparación de los daños ocasionados 13 Cfr. sentencia C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 9 por la ocupación temporal de su propiedad, presuntamente ocurrida entre 1995 y 2021, no como causahabientes, sino como titulares directos del interés que se dice lesionado por la actividad del Estado. En el curso del análisis probatorio y la liquidación de los perjuicios, se determinará el porcentaje de titularidad que ostentan, considerando que, durante un período, el predio también estuvo en manos de otros herederos que no hicieron parte de la demanda”.
En cuanto a los contratos de arrendamiento celebrados por la Policía Nacional: “[…] Los cuatro elementos que configuran la ocupación temporal de un inmueble están plenamente demostrados. En cuanto al elemento material, se probó que el predio ocupado por la Policía Nacional corresponde a la finca «Mesa Grande, Estoraque y Tablón» de propiedad de los demandantes.
Con respecto al elemento temporal, quedó acreditado que la ocupación se desarrolló de manera continua desde diciembre de 1993 hasta el 28 de febrero del 2021, es decir, durante un periodo de 28 años. Para efectos de la reparación, se asume que la ocupación fue ejercida desde el año 1995, teniendo en cuenta que en la demanda no se reclama ningún daño por años anteriores.
Frente al elemento subjetivo, quedó establecido que fue la Policía Nacional quien realizó materialmente la ocupación y no el Ejército Nacional. Finalmente, el elemento objetivo quedó plenamente acreditado mediante los actos concretos de ocupación realizados en el predio, como la presencia permanente de agentes de policía y la construcción de una casa, garitas, vallas y zanjas de arrastre.
Las intervenciones al predio aún persisten, lo que imposibilita su uso como vivienda y puede generar riesgos a la integridad física de los demandantes. Aunque la Policía Nacional celebró contratos de arrendamiento con los demandantes a partir del año 2011, con ello no reparó íntegramente el daño, puesto que el objeto de dichos negocios se limitó al uso de un área específica de 127,05 m2 aproximadamente, destinada exclusivamente al puesto de policía. No obstante, se demostró que la ocupación se extendió a un área de 4.934,84 m2, respecto de la cual la entidad nunca realizó reconocimiento económico alguno. Para efectos de la reparación se asume que la superficie ocupada es de 4.000 m2, dado que en la demanda no se reclamó ningún daño por una extensión superior. […] Fundamento: los contratos celebrados el 29 de enero y el 3 de diciembre de 2010 entre la Policía Nacional y la señora Helena Barajas son jurídicamente válidos.
Sin embargo, resultan inoponibles frente a los demandantes, dado que estos no participaron en dichos negocios, es decir, no tienen legitimación negocial. Adicionalmente, el predio objeto de los contratos es totalmente distinto al de los actores. Los contratos tampoco generan efectos contra los demandantes por vía excepcional, por las siguientes razones: (i) no se encuentra estipulado en la ley;
(ii) no fueron ratificados por ellos y, (iii) no se demostró que los demandantes o terceros hayan actuado de mala fe. […] 2.4.1. Los contratos de arrendamiento celebrados por la Policía Nacional, desde el año 1993 hasta 2011, para el uso de un inmueble como puesto de policía Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 10 2.4.1.1.
Entre este periodo de tiempo solo obran dos contratos de arriendo celebrados entre la señora Helena Barajas de Camargo y la Policía, los cuales datan del 29 de enero y 3 de diciembre de 2010 para el uso como puesto de policía del predio denominado «Laguna Verde», el cual se encuentra ubicado en el municipio de San José de Miranda, identificado con el catastro No. 00-00- 0010-0080-00 y la matrícula inmobiliaria No. 312-0003986.
En el estudio del contrato se estableció lo siguiente: 2.4.1.2. Si bien la Policía Nacional celebró contratos de arriendo para el uso del predio «Laguna Verde» el cual se encuentra ubicado en el municipio de San José de Miranda, identificado con el catastro No. 00-00-0010-0080-00 y la matrícula inmobiliaria No. 312-0003986, dicho predio no fue ocupado por la demandada, toda vez que, como se mencionó con anterioridad, desde el año 1993 hasta el 2021 la policía ha ocupado el predio «Mesa Grande Estoraque y Tablón» para el uso del puesto de policía, predio que tiene una ubicación, un número del catastro y matrícula inmobiliaria diferente al señalado en el contrato.
A continuación, se presentan las diferencias de los dos predios: […] 2.4.1.3. El 19 de agosto de 2011 la Policía Nacional realizó el estudio de conveniencia y oportunidad con el fin de arrendar un inmueble para ser utilizado como puesto de policía en la vereda el llano en el municipio de Molagavita. En los antecedentes administrativos se apuntó que el contrato No. 37-1-10082- 2010 del año 2010 no presentó ningún problema, pero que dicho predio cambió de propietario97.
Al respecto se dijo lo siguiente: No se presentaron desaciertos o problemas. Sin embargo, el predio según escritura pública No. 056 del 09/02/2011, el predio donde se encuentra ubicada la unidad policial, cambió de propietario. […] Si bien la Policía argumenta que hubo un cambio de propietario, lo cierto es que los contratos celebrados corresponden a predios diferentes.
El primero se refiere a un inmueble de la señora Helena Barajas, obtenido mediante un proceso de pertenencia, mientras que el segundo corresponde a un predio adjudicado a los demandantes como resultado de una sucesión. Además, quedó demostrado que los predios mencionados no comparten linderos ni son colindantes. De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, aunque los contratos celebrados por la Policía con la señora Barajas son válidos y nacieron a la vida jurídica, resultan inoponibles frente a los demandantes, dado que estos no fueron parte en dichos negocios jurídicos.
Como se analizó en el marco teórico, en virtud del principio de relatividad, un negocio celebrado entre dos partes solo las obliga a ellas y no puede afectar a terceros ajenos al mismo. Tampoco se observa que los mencionados contratos puedan generar efectos jurídicos respecto de los demandantes, por virtud de las excepciones previstas en la jurisprudencia, por las siguientes razones: (i) no existe disposición legal que así lo establezca;
(ii) los demandantes no ratificaron dichos negocios jurídicos. Aunque celebraron contratos a partir de septiembre de 2011, han manifestado desde la presentación de la demanda que tales contratos les son inoponibles, ya que se refieren al uso de otro predio y a su respectivo propietario; y (iii) No se acreditó que los demandantes o terceros hubieran actuado de mala fe.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 11 Por tanto, los contratos del 29 de enero y 3 de diciembre de 2010 suscritos entre la Policía y la Señora Barajas de Camargo no pueden servir de título jurídico para justificar la ocupación del predio de los demandantes”. 5.3.
En conclusión, la autoridad judicial determinó que i) los demandantes sí tenían legitimación en la causa por activa, comoquiera que, aunque la sentencia adjudicataria del bien fue dictada en el año 2011, los derechos patrimoniales nacieron el 7 de agosto de 1977 como consecuencia del fallecimiento de la señora Sergia López Núñez, propietaria del bien y abuela de quienes integraron el extremo activo; y ii) los contratos de arrendamiento aludidos por la Policía Nacional recayeron sobre un área del predio correspondiente a 127,05 m2 lo que resultaba insuficiente para reparar el daño, comoquiera que las pruebas demostraron que la entidad ocupó un total de 4.934,84 m2. en el predio “Mesa Grande, Estoraque y Tablón” desde diciembre de 1993 hasta el 28 de febrero de 2021, consistente en la restricción de su derecho de propiedad. 5.4.
En virtud de lo anterior, la Sala advierte que el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez competente. Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y fundamentos normativos, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario.
Al punto, es pertinente recordar que, en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado de manera clara que no basta la simple mención de la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) su carácter desproporcionado; y iii) su carácter arbitrario.
Así, quien acude a la tutela debe aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración14. 5.5. Por consiguiente, para la Sala es claro que la parte accionante pretende imponer su interpretación sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio, sin que haya demostrado la violación del derecho fundamental para el que pidió su protección. Bajo estas condiciones, la Subsección estima que la acción de tutela formulada está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite del referido asunto, toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados, sin esbozar las razones concretas por las cuales el derecho fundamental invocado fue vulnerado con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial. 5.6.
Es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida con un carácter 14 Sentencia SU215 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02688-01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional 12 excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a lo ya surtido.
En ese orden, el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada15, lo que se opone a que use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que fueron resueltos en el curso del proceso ordinario16. 5.7.
Como consecuencia de lo anterior, se confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de julio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional en contra del Tribunal Administrativo de Santander, por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SFGS 15 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2019. 16 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2008.