Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-11574-00 Accionante: José Mario Menco Ardila Accionados: Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena y Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela presentada por José Mario Menco Ardila en contra del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena y la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 13 de diciembre de 2021 José Mario Menco Ardila, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la igualdad, que consideró vulnerados con los fallos dictados el 5 de mayo de 2017 y el 14 de mayo de 2021, en su orden, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena y la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante los que se despacharon de forma desfavorable las súplicas de la demanda, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 13001-23-33-008-2016-00060-00/01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- José Mario Menco Ardila fue nombrado en provisionalidad, a través de distintas resoluciones, como registrador municipal código 4035 del Municipio de Montecristo, Bolívar, desde el 3 de diciembre de 2012 hasta el 31 de marzo de 2015.
El último nombramiento, contenido en la Resolución No. 0297 del 26 de septiembre de 2014, indicó que este sería hasta por 6 meses contados a partir de su posesión, razón por la que vencido tal término, finalizó su vinculación con la entidad. 1.1.2.- Mediante escrito del 7 de julio de 2015 el interesado solicitó a su antiguo empleador que expidiera un acto administrativo en el que se declarara la terminación de su relación laboral, sin embargo, en Oficio No. 001101 del 22 de julio de 2015, la Oficina de Talento Humano – Delegación de Bolívar informó que aquello no era posible ya que las vinculaciones en los cargos de provisionalidad tienen un término establecido desde el momento en que se profiere el acto administrativo de nombramiento, razón por la que no sería necesario un acto o comunicación para dar por finiquitada la relación laboral.
Como fundamento de tal decisión se tuvo la Circular 303 del 10 de diciembre de 2014, expedida por la Registraduría Nacional y dirigida a los registradores distritales y delegados departamentales, mediante la que se estableció que no era menester expedir un acto administrativo que diera por finalizados los nombramientos en provisionalidad a partir del mes de enero de 2015.
El mencionado pedimento fue reiterado a través de escritos del 2 de octubre de 2015 y negado mediante oficios Nos. 001700 del 23 de octubre de 2015 y 001701 de la misma fecha. 1.1.3.- A raíz de su desvinculación, el referido presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la que solicitó la anulación de los oficios Nos. 001101 del 22 de julio de 2015, 001700 y 001701 del 23 de octubre de 2015, y a título de restablecimiento, que se ordenara el reintegro a un cargo igual o de mayor jerarquía en la Registraduría Nacional del Estado Civil, el pago de los salarios dejados de percibir y de las prestaciones sociales y emolumentos pagados al ostentar el puesto de registrador del municipio de Montecristo, desde la fecha de vinculación hasta el reintegro. 1.1.4.- En primera instancia el asunto correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de del Circuito de Cartagena, que en providencia del 5 de mayo de 2017 negó las pretensiones.
Señaló que era claro que la situación jurídica laboral del actor estaba condicionada a un plazo de permanencia establecido en la ley, el cual se plasmó en la Resolución No. 0297 del 26 de septiembre de 2014. Agregó que el artículo 20 de la Ley 1350 de 2009 fija un periodo preciso en el que se pueden ejercer funciones de un cargo de carrera por quien no accedió a él mediante concurso de méritos, por lo que para desvirtuar la presunción de legalidad de un acto administrativo de esa naturaleza, estaba obligado a probar la existencia de móviles diferentes al vencimiento del término de ley.
Finalmente, indicó que no se demostró la supuesta desmejora del servicio a partir de su retiro ni que la persona nombrada provisionalmente en su reemplazo no acreditara los requisitos para ejercer el puesto. 1.1.5.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior providencia. La alzada correspondió a la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar, que mediante sentencia del 14 de mayo de 2021 confirmó lo resuelto por el a quo.
Sostuvo que en vista de que la Resolución No. 0297 del 26 de septiembre de 2014 indicó que el nombramiento de José Menco sería de seis meses contados a partir de su posesión, vencido ese, el acto perdía vigencia y por ende, fuerza ejecutoria, sin necesidad de que la accionada tuviera la obligación de expedir otro acto. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela El accionante alegó lo siguiente: 1.2.1.- Las decisiones censuradas vulneran su derecho fundamental al debido proceso ya que no se expidió un acto administrativo que lo desvinculara del cargo como registrador municipal código 4035 del Municipio de Montecristo, pues si bien su permanencia estaba supeditada al término de la ley, lo cierto es que no se efectuó concurso de méritos para que otro ciudadano, con sus mismas condiciones, ocupara tal posición. 1.2.2.- La Circular 303 del 10 de diciembre de 2014 no le era aplicable, ya que esta se emitió con posterioridad a la fecha de su nombramiento, que ocurrió el 26 de septiembre de 2014.
Por lo anterior, asegura que era mandatorio que la Registraduría expidiera un acto administrativo motivado, en el que se explicaran las razones de su desvinculación. Entonces, al tener como fundamento la mentada circular para no emitir el acto de desvinculación, considera que se transgredieron sus derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso y a la igualdad. 1.2.3.- La persona nombrada en provisionalidad en un cargo de carrera goza de estabilidad laboral relativa, por lo que le asiste el derecho de conocer las razones por las que se le desvinculó del servicio. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El interesado solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y que se ordenara el restablecimiento de sus prerrogativas como empleado de la Registraduría Nacional del Estado Civil nombrado en provisionalidad. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 15 de diciembre de 2021 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Tribunal Administrativo de Bolívar reseñó las actuaciones surtidas en el proceso ordinario e indicó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante, pues la decisión se adoptó con base en que el artículo 20 de la Ley 1350 de 2009 consagra que el nombramiento provisional discrecional tiene un término de duración por seis meses improrrogables, supuesto que se configuró en el asunto de marras y que fue la “razón por la cual no era necesario la expedición de un acto administrativo por medio del cual se desvinculara del cargo al señor José Menco Ardila; pues como se indicó, la vigencia de dicho acto estaba condicionada al transcurso del período anotado”.
Finalmente, concluyó que no se cumplían los requisitos generales ni específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que la tornaba en improcedente. 2.1.2.- La Registraduría Nacional del Estado Civil afirmó que le dio estricta aplicación a la normatividad vigente, la cual señala taxativamente que el nombramiento en cuestión es discrecional y hasta por el término de 6 meses, “sin que por ello se pueda entender que el actor se pueda aferrar al cargo dado que no obtuvo su vinculación con la entidad mediante un concurso de méritos”.
Agregó que el accionante tenía pleno conocimiento de que su vinculación se encontraba sujeta a la temporalidad que establece la Ley 1350 de 2009. También resaltó que el acto administrativo está revestido de legalidad que no fue desvirtuada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que la decisión administrativa se presume definitiva y ajustada a derecho.
Luego alegó que el interesado pretende que, a través de la acción de tutela, se emita un nuevo pronunciamiento jurídico sobre un tema que ya fue resuelto por el juez natural. Por lo antecedente, solicitó declarar la improcedencia del amparo. 2.1.3.- El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena hizo un recuento del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó declarar la improcedencia de la acción, pues no existió “arbitrariedad, defecto sustancial o procesal alguno por parte de esta Casa Judicial al decidir el asunto que se expuso para su estudio en sede judicial”.
II.- CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa A pesar de que la tutela se interpuso en contra de las providencias del 5 de mayo de 2017 y del 14 de mayo de 2021, dictadas, en su orden, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena y la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del proceso con radicado No. 13001-23-33-008-2016-00060-00/01, la Sala limitará su estudio a la sentencia de segunda instancia, en tanto fue esta la que puso fin al trámite. 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por José Mario Menco Ardila en contra de la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 13001-23-33-008-2016-00060-00/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- José Mario Menco Ardila aseguró que la providencia atacada vulneró sus derechos fundamentales en tanto no se expidió un acto administrativo a través del que se le desvinculara del cargo como registrador municipal código 4035 del Municipio de Montecristo, pues a pesar de que se encontraba nombrado provisionalmente y que su permanencia en la entidad estaba supeditada al término de 6 meses previsto en la ley, lo cierto es que no se efectuó un concurso de méritos para que otro ciudadano se ocupara de sus labores.
Adicionalmente, censuró que el fundamento para abstenerse de emitir el mencionado acto haya sido la Circular 303 del 10 de diciembre de 2014, puesto que aquella no le era aplicable. Finalmente, aseveró que quienes fueron nombrados en provisionalidad en un puesto de carrera gozan de estabilidad laboral relativa, por lo que le asiste el derecho de conocer los motivos por los que se le desvinculó del servicio. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la sentencia del 14 de mayo de 2021 de la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar, se dilucidan las siguientes conclusiones: “En primer lugar, se debe precisar que la Constitución Política de 1991 mediante la modificación realizada al artículo 266 por el Acto legislativo 01 de 2003, elevó a rango constitucional el Sistema Especial de Carrera Administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Dado lo anterior, fue expedida la Ley 1350 de 2009 mediante el cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial de la entidad mencionada, consagrando en su artículo 20 las formas de provisión de los empleos y vinculación de personal: ‘ARTÍCULO 20. Clases de nombramiento. La provisión de los empleos en la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante las siguientes clases de nombramiento: (…) c) Nombramiento provisional discrecional: Esta clase de nombramiento es excepcional y solo procederá por especiales razones del servicio.
El término de la provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar expresamente en la providencia de nombramiento. En el transcurso del término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente; (…)’ Observa la Sala, que en el sub judice se encuentra acreditado que el accionante prestó sus servicios como Registrador Municipal, mediante distintos actos administrativos de nombramientos provisionales de manera discrecional; igualmente se vislumbra que, mediante Resolución No. 027 (sic) del 26 de septiembre de 2014 (último acto administrativo de nombramiento), proferido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, se indica que el nombramiento provisional del señor José Menco será hasta por seis (06) meses contados a partir de su posesión. Considera la Sala que conforme a lo establecido en el marco normativo y jurisprudencial, en el último nombramiento del accionante se indica que el mismo se hace por seis (06) meses; lo equivale a decir, que ese era el período de vigencia del acto administrativo; de tal suerte que vencido dicho término, el acto perdía vigencia y por ende fuerza ejecutoria; se itera, sin necesidad, de que la accionada expidiera otro acto administrativo declarando dicha pérdida de vigencia y de fuerza ejecutoria.
Dado lo anterior, concluye la Sala que no era necesario la expedición de un acto administrativo por medio del cual se desvinculara del cargo al señor José Menco; pues se indicó ut supra, la vigencia de dicho acto estaba condicionada al transcurso del período anotado; por manera, que al vencimiento de los 6 meses, automáticamente el acto administrativo de nombramiento del acto, perdió vigencia y en consecuencia fuerza ejecutoria.
Así las cosas, a juicio de esta Magistratura no es procedente que prosperen las pretensiones deprecadas por el actor; resultando entonces necesario confirmar la sentencia recurrida por medio de la cual el A quo negó las pretensiones de la demanda”. 4.3.2.- En atención a lo anterior, la Sala advierte que la discusión acerca de la obligación en cabeza de la Registraduría Nacional del Estado Civil de expedir un acto mediante el cual se le desvinculara de la labor que desempeñaba el interesado, se suscitó y resolvió en el proceso ordinario.
Al respecto, la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar encontró que de conformidad con el literal c del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, los nombramientos en provisionalidad en la Registraduría serían por el término improrrogable de 6 meses, por lo que al fenecer aquel, el acto administrativo de nombramiento perdía su vigencia y, en consecuencia, su fuerza ejecutoria, según el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.
Adicionalmente, debe precisarse que la censura sub examine es una réplica similar a la vertida en el recurso de apelación que formuló José Mario Menco Ardila en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, en el que manifestó que debía expedirse un acto administrativo de desvinculación, que no le era aplicable la Circular 303 de 2014, y que tenía derecho a que le dieran a conocer los motivos de su retiro al haber sido nombrado en provisionalidad, situación que le daba una estabilidad laboral reforzada. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la prohijada por la Sala de Decisión No. 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por José Mario Menco Ardila, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala