Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante GUILLERMO FORERO ÁLVAREZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas Acción de tutela contra providencias judiciales.
Condena en costas. Apelación adhesiva. Sustentación del recurso de apelación. La subsidiariedad. La relevancia constitucional: asunto económico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por las señoras Alba Luz y Farina Flórez Sánchez (terceras con interés) contra la sentencia de tutela del 11 de julio de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que dispuso: «PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Guillermo Forero Álvarez por la violación directa de la Constitución en la que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.
SEGUNDO: DÉJANSE SIN EFECTOS los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 6 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, bajo el radicado No. 11001-33-43-063-2019- 00199-02 TERCERO: ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A que resuelva de fondo el recurso de apelación adhesiva interpuesto por el accionante, y que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia profiera una nueva sentencia cuya modificación se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva aquí expuesta y resuelva únicamente lo atinente a la condena en costas y agencias en derecho.»1 ANTECEDENTES 1.
Pretensiones El 13 de abril de 20232, el abogado Guillermo Forero Álvarez instauró acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, los cuales estimó vulnerados con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 6 de octubre de 2022, proferida en el medio de control de reparación directa (error judicial) Nro. 110013343063-201900199-00, en el que fungió 1 Páginas 9 y 10 de la sentencia de tutela de primera instancia que data del 11 de julio de 2023.
Samai en primera instancia, índice 29. 2 Samai primera instancia, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como parte demandada. Acusó que presentó apelación adhesiva discutiendo la decisión sobre condena en costas de la sentencia de primera instancia, pero su recurso no fue tenido en consideración porque la accionada estimó que estuvo insuficientemente sustentado.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales constitucionales del suscrito GUILLERMO FORERO ÁLVAREZ (…) vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A” (…), al tener por no apelado de forma injustificada y arbitraria el numeral tercero de la sentencia de primera instancia proferida el 22 de junio de 2021 por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá. SEGUNDA: Como consecuencia del amparo se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A” (…) que tenga por sustentada la apelación adhesiva y condene conforme a la ley y demás normas de derecho positivo al componente de las costas denominado agencias en derecho, en primera y segunda instancia a la parte demandante integrada por las señoras ALBA LUZ FLÓREZ SÁNCHEZ y FARINA FLÓREZ SÁNCHEZ en favor del suscrito GUILLERMO FORERO ÁLVAREZ (…) TERCERA: Dejar sin efectos el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la providencia judicial denominada “Fallo de Segunda Instancia” del 6 de octubre de 2022, notificada el 14 del mismo mes y año, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A” – SALA DE DECISIÓN - HONORABLES MAGISTRADOS JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ, BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA Y ALFONSO SARMIENTO CASTRO (PONENTE), que a su tenor dice: “TERCERO. - FÍJESE por concepto de agencias en derecho en segunda instancia, a favor de ALBA LUZ FLÓREZ SÁNCHEZ y FARINA FLÓREZ SÁNCHEZ, la suma de DOS MILLONES DE PESOS MCTE ($2.000.000), las cuales deberá pagar el demandado GUILLERMO FORERO ÁLVAREZ.”.
Teniendo en consideración que el recurso de apelación adhesiva fue debidamente sustentado como se ha demostrado a lo largo del presente escrito de demanda de tutela.
CUARTO: En consideración a que no prosperó ninguna de las pretensiones de la parte demandante ni en primera ni en segunda instancia dirigidas contra GUILLERMO FORERO ÁLVAREZ, y por el contrario fue vencida en ambas instancias, ordenar a la sala tutelada que ADICIONE el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la providencia judicial denominada “Fallo de Segunda Instancia” del 6 de octubre de 2022, notificada el 14 del mismo mes y año, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A” – SALA DE DECISIÓN - HONORABLES MAGISTRADOS JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ, BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA Y ALFONSO SARMIENTO CASTRO (PONENTE), que a su tenor dice: “SEGUNDO. - FÍJESE por concepto de agencias en derecho en segunda instancia, a favor de la NACIÓN -RAMA JUDICIAL, la suma de DOS MILLONES DE PESOS MCTE ($2.000.000.oo), a cargo del extremo demandante.” Adición que incluya las agencias en derecho también en favor del suscrito GUILLERMO FORERO ÁLVAREZ a cargo de las demandantes ALBA LUZ FLÓREZ SÁNCHEZ y FARINA FLÓREZ SÁNCHEZ, y no solamente en favor de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL.»3.
(Subraya la Sala) 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Las señoras Alba Luz y Farina Flórez Sánchez presentaron demanda de reparación directa contra la Nación, Rama Judicial y contra el señor Guillermo Forero Álvarez (quien fue su apoderado). El proceso fue identificado con la radicación Nro. 11001-33-43-063-2019- 00199-00. 3 Página 9 del escrito de tutela.
Samai en primera instancia, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la demanda se alegó un error judicial en razón a que no fueron incluidas en la indemnización que se ordenó en un proceso previo de responsabilidad extracontractual del Estado, pese a que estaba demostrado su parentesco con la víctima directa.
Reprocharon que el abogado Guillermo Forero Álvarez omitiera apelar oportunamente la sentencia de primera instancia para debatir el derecho a la indemnización que les asistía. 2.2. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá que, en sentencia del 22 de junio de 2021 negó las pretensiones de la demanda por no encontrar acreditado el daño alegado.
Asimismo, el juez se abstuvo de condenar en costas porque no se probó que la parte demandante hubiera actuado de manera temeraria, desleal, infundada o de mala fe y porque no encontró justificada su imposición. 2.3. Las demandantes apelaron la decisión de negar las pretensiones de la demanda. Por su parte, el señor Guillermo Forero Álvarez presentó apelación adhesiva frente a la decisión de no condenar en costas.
Dijo que la pauta normativa al respecto está determinada por el Código General del Proceso, texto que dispone un criterio objetivo, es decir que la condena en costas deriva del hecho de haber sido vencido en el proceso. En todo caso aclaró que, aún bajo el régimen subjetivo, debía accederse a la condena a las demandantes debido a que la acción incoada fue temeraria y careció de justificación. 2.4.
En sentencia del 6 de octubre de 2022, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión denegatoria de las pretensiones de la demanda y frente a la apelación adhesiva de la demandada dijo que no fue debidamente sustentada y en razón a ello no le era dable pronunciarse sobre ese punto.
Se destaca de la providencia: «… la Sala precisa que, si bien comparte los argumentos del demandado, GUILLERMO FORERO ÁLVAREZ, en el sentido que la condena en costas es de carácter objetivo, lo cierto es que este punto no puede ser objeto de modificación de oficio por cuanto: i) la decisión de la juez de instancia está debidamente motivada (…); ii) el criterio objetivo de la condena de las costas, a nivel del Consejo de Estado no es absoluto (…); iii) el abogado demandado incumplió la carga procesal mínima de sustentar adecuadamente el escrito de apelación adhesiva, por tanto no se cumplieron los elementos que configuran esta institución; iv) la falta de sustentación del escrito de apelación adhesiva implicó que, la condena en costas en primera instancia no fuera apelada.
Por ende, la Sala en atención el debido proceso y al principio de seguridad jurídica, no se puede pronunciar sobre este punto.» (subraya la Sala) Además, fijó agencias en derecho para la apelación así: «SEGUNDO. - FÍJESE por concepto de agencias en derecho en segunda instancia, a favor de la NACIÓN -RAMA JUDICIAL, la suma de DOS MILLONES DE PESOS MCTE ($2.000.000), a cargo del extremo demandante.
TERCERO. - FÍJESE por concepto de agencias en derecho en segunda instancia, a favor de ALBA LUZ FLÓREZ SÁNCHEZ y FARINA FLÓREZ SÁNCHEZ, la suma de DOS MILLONES DE PESOS MCTE ($2.000.000), las cuales deberá pagar el demandado GUILLERMO FORERO ÁLVAREZ» 2.5. La sentencia fue notificada a través de correo electrónico remitido a las partes el 14 de octubre de 20224. 4 Samai para Tribunales Administrativos proceso nro. 110013343063-201900199-02, índice 20.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Fundamentos de la acción El señor Guillermo Forero Álvarez discute la sentencia del 6 de octubre de 2022, específicamente, en lo que refiere a la decisión de no resolver la apelación adhesiva y sobre la condena en costas y agencias en derecho.
Considera que en esos asuntos adolece de desconocimiento del precedente judicial y violación directa a la Constitución. 3.1. El primero de los cargos lo sustentó en el desconocimiento de la postura actual del Consejo de Estado en torno a la condena en costas, en virtud de la cual esta declaración depende del hecho objetivo de haber sido vencido en juicio.
Al respecto, destacó que en la sentencia del 24 de septiembre de 2021 con radicación Nro. 85001-23-33-000-2018-00027-01, con ponencia de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico se indicó que «se condenará en costas a quien resulte vencido en el proceso o se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. En ese sentido, la condena depende de un factor objetivo, del hecho de ser vencido en el proceso, y no de la conducta desplegada por las partes». 3.2.
Relativo al cargo por violación directa a la Constitución, dijo que la providencia acusada desconoce su derecho al debido proceso y a la igualdad porque vio frustrado su derecho de defensa y contradicción, a ser escuchado y a que el juez en la segunda instancia se pronunciara sobre los argumentos de su recurso de apelación. Considera que, de manera caprichosa el Tribunal tuvo por no sustentado el recurso, aunque era claro que cumplió con la carga argumentativa. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 18 de marzo de 2023, el despacho sustanciador de primera instancia (i) admitió la acción de tutela incoada por Guillermo Forero Álvarez contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; (ii) vinculó en calidad de terceros con interés a Alba Luz y a Farina Flórez Sánchez y al Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá, dada su calidad de sujetos procesales dentro del medio de control de reparación directa nro. 11001-33-43-063-201900199-02; y (iii) requirió a las autoridades judiciales del proceso de reparación directa para que remitieran la copia digitalizada de las piezas procesales que estimaran relevantes a efectos de decidir esta acción de tutela. 4.2.
La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto de la magistrada (E) María Cristina Quintero Facundo, manifestó que el ponente de la sentencia se retiró de su cargo el 22 de noviembre de 2022 y en su calidad de juez encargada no le es dable emitir argumentos de defensa de la providencia acusada.
Sin embargo, solicitó que para decidir se tome en consideración la parte motiva de la sentencia del 6 de octubre de 2022 en la cual se explica por qué se adoptó la determinación sobre las costas y agencias del derecho a la que se opone el accionante. 4.3. El Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá, a través de la titular del despacho, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda debido a que las actuaciones del proceso ordinario en la primera instancia atendieron al marco jurídico pertinente y a la valoración razonable de las pruebas del Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, sin que de ese ejercicio derive vulneración alguna de los derechos del señor Forero Álvarez. 4.4.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura advirtió que la acción de tutela carece de análisis alguno en torno a los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este mecanismo constitucional cuando se discute una providencia judicial. En todo caso, reprochó que el actor pretenda por medio de una apelación adhesiva tardía y que se predica respecto de la demandante (contraparte) ─no de la demandada dado que la Rama Judicial no recurrió─ que se cambie el sentido de la sentencia en torno a las costas y agencias en derecho. 4.5.
Las señoras Alba Luz y Farina Flórez Sánchez solicitaron la aclaración del auto admisorio en el sentido de precisar con cuanto tiempo contaban para presentar informe frente a la acción de tutela. Esta inquietud fue resuelta por el despacho ponente de primera instancia en auto del 1° de junio de 2023. 5. Providencia impugnada 5.1. En sentencia del 11 de julio de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Guillermo Forero Álvarez.
Como fundamento de su determinación, el a quo manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en violación directa a la Constitución porque no atendió a los argumentos de apelación propuestos por el hoy accionante contra la sentencia de reparación directa de primera instancia. En el fallo se precisó que la solicitud de adición de la sentencia no se erige como mecanismo judicial idóneo para procurar la protección de los derechos invocados dado que en la acción de tutela se discute el razonamiento que llevó al Tribunal a declarar que el recurso no fue debidamente sustentado.
Entonces lo que se discute no es que la accionada haya omitido pronunciarse sobre algunos cargos del recurso, sino las razones que la llevaron a declarar que la apelación no fue suficientemente sustentada, cuando «lo evidente es que el accionante hizo reparos claros sobre la negativa de la primera instancia sobre la condena en costas y agencias en derecho».
Establecido lo anterior, el a quo recordó que el actor interpuso la apelación adhesiva dentro del término de ejecutoria del auto que admitió la apelación de la parte demandante en el proceso ordinario, tal como regula el parágrafo 3 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011; luego, el recurso fue oportuno. Adicional a lo anterior, el a quo precisó que en el recurso se cuestionó la decisión de no condenar en costas y agencias en derecho en primera instancia, omisión que perjudica a quien resultó vencedor en el litigio.
Conforme a lo anterior, el juez de tutela de primera instancia consideró que la apelación adhesiva se interpuso de manera oportuna y se argumentó debidamente en el presunto desconocimiento del marco normativo al decidir sobre la condena en costas y agencias en derecho. Entonces, correspondía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolver estos reparos en la sentencia de segunda instancia y al omitir tal argumentación aduciendo la indebida sustentación del recurso desconoció los Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos del actor al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 6.
Aclaración, adición e Impugnación 6.1. En memorial del 1° de agosto de 20235, el apoderado de las señoras Alba Luz y Farina Flórez Sánchez interpuso «recurso de impugnación y solicitudes de aclaración y adición de la sentencia de 11/7/2023», pero precisó que las razones que sustenten la impugnación serían presentadas cuando el juez de tutela de primera instancia decidiera sobre la petición de aclaración y de adición. Solicitó que se aclarara por qué en la sentencia se concluyó que el asunto era procedente cuando, a su juicio, carece de relevancia constitucional comoquiera que las pretensiones de la acción de tutela atienden a un interés netamente económico del señor Guillermo Forero Álvarez y aun cuando no supera el requisito de subsidiariedad debido a que el actor contaba con el recurso extraordinario de revisión. De otra parte, pidió que se adicionara el fallo de tutela en el sentido de indicar si se configuró el desconocimiento del precedente judicial alegado en la acción de tutela. 6.2.
En auto del 14 de agosto de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó las solicitudes de aclaración y adición del fallo de tutela. Sobre la petición de aclaración, precisó que la inconformidad sobre la procedibilidad general de la acción de tutela no refiere a un verdadero motivo de duda sobre la sentencia sino a un desacuerdo con sus fundamentos, por lo que no procede la aclaración. Sobre la adición, manifestó que el objeto de la controversia quedó agotado cuando se declaró el amparo por haberse acreditado el defecto de violación directa a la Constitución en la providencia acusada, sin que haya quedado otro punto pendiente de solución, por lo que tampoco accedió a esa solicitud.
El auto registró salvamento de voto del magistrado Fredy Ibarra Martínez, porque consideró que en el fallo de tutela se omitió el análisis del cargo por desconocimiento del precedente judicial. Luego, estima que se debió acceder a la petición de adición. 6.3. En auto del 15 de noviembre de 2023, el ponente de primera instancia concedió la impugnación en los términos y con los argumentos expuestos por las terceras con interés en el memorial del 1° de agosto de 2023.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo 5 Samai en primera instancia, índice 30. 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional9 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. 3. Planteamiento del problema jurídico Considerando los antecedentes expuestos, en especial los argumentos del memorial del 1° de agosto de 2023, corresponde a esta Sala estudiar si la acción de tutela cumple con los requisitos de relevancia constitucional (asunto meramente legal) y de subsidiariedad.
En caso de que se encuentre que le asistió razón al a quo al declarar que la acción de tutela era procedente, se pasará a analizar si la providencia judicial acusada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, debido a que a juicio de las impugnantes se omitió un pronunciamiento al respecto en la sentencia de tutela de primera instancia. Se precisa que la Sala no retomará el análisis del cargo por violación directa a la Constitución debido a que no fue discutido por las impugnantes en el memorial del 1° de agosto de 2023. su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Del cumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional en el caso particular 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, su uso está proscrito cuando se emplea como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. La relevancia constitucional en asuntos de carácter económico y su análisis en el caso particular 4.2. Relativo a la improcedencia de la acción de tutela para discutir asuntos de naturaleza económica, debe precisarse que no se trata de un criterio absoluto10, pues la Corte Constitucional ha advertido que, en algunos eventos, 10 En la sentencia SU215 de 2022, la Corte Constitucional precisó: «Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular.
Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la discusión, aunque involucre un aspecto patrimonial, puede trascender a problemas procesales que afecten garantías de rango constitucional, como el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia11, pero cuidando que con ella no se busque reabrir una discusión definida por los jueces ordinarios. 4.3.
Establecido lo anterior, esta Sala considera que se debe tener por acreditado el requisito de relevancia constitucional en el caso particular, pues, aunque no se desconoce el efecto patrimonial de la determinación que se discute (costas del proceso), cierto es que el fundamento de la acción de tutela tiene una innegable relación con el derecho fundamental del actor al debido proceso en sus facetas constitucionales de contradicción y defensa y de la doble instancia, y con el derecho al acceso a la administración de justicia. Según se expuso en la acción de tutela, y se corrobora en las piezas digitalizadas del expediente de reparación directa sub examine, el señor Forero Álvarez discute la decisión de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de tener por no sustentado y, en consecuencia, por no aportada la apelación adhesiva que presentó en el proceso ordinario.
Esta determinación llevó a que el Tribunal accionado decidiera no pronunciarse frente a los argumentos de disenso expuestos en el memorial de apelación. Al respecto, en la sentencia acusada, se lee: «(…) iii) el abogado demandado incumplió la carga procesal mínima de sustentar adecuadamente el escrito de apelación adhesiva, por tanto, no se cumplieron los elementos que configuran esta institución; iv) la falta de sustentación del escrito de apelación adhesiva implicó que, la condena en costas en primera instancia no fuera apelada.
Por ende, la Sala en atención el debido proceso y al principio de seguridad jurídica, no se puede pronunciar sobre este punto.» El accionante defiende que el recurso sí estuvo debidamente sustentado y para ello aportó la copia digitalizada del memorial presentado ante ad quem, por lo que advierte que la decisión de tenerlo como no sustentado y, por ello, no aportado, es arbitraria y caprichosa y hace que se materialice en la sentencia un defecto por violación directa a la Constitución. 4.4.
Conforme a lo expuesto, se reitera, la acción de tutela tiene relevancia constitucional dado que la controversia no se limita ni se queda en una discusión de contenido económico, sino que trasciende a una cuestión procesal que involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales del actor al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en sus facetas del derecho de contradicción y a la doble instancia. Esta alegada vulneración ius fundamental deriva de la posible configuración del defecto por violación directa a la Constitución y desconocimiento del precedente judicial naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo, en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.» 11 Al respecto se puede consultar la sentencia SU498 de 2016.
Con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenidos en una providencia judicial12 que son susceptibles de análisis a través de la acción de tutela.
Alcance del requisito de subsidiariedad y su análisis en el caso particular: idoneidad del mecanismo judicial 4.5. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces.
En consecuencia, la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Este requisito de procedibilidad ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, quien ha establecido que se incumple, por lo menos, en tres eventos13: a) cuando el asunto está en trámite; b) cuando no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y c) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. 4.6.
Las impugnantes discutieron la decisión del a quo de declarar que la acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad. Advirtieron que el a quo pasó por alto que el señor Guillermo Forero Álvarez podía interponer el recurso extraordinario de revisión para obtener la protección, pero no expusieron por qué consideran que era procedente.
A pesar de la escasa sustentación del argumento de disenso, la Sala procederá a estudiar si el mencionado recurso afecta la procedencia de la acción de tutela. Visto el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sobre las causales que habilitan la revisión de las sentencias ejecutoriadas emitidas por el Consejo de Estado o por los Tribunales Administrativos, encuentra la Sala que ninguna de ellas se acompasa con la discusión planteada en el escrito de tutela.
Los cargos expuestos en la demanda constitucional no refieren a (i) documentos relevantes encontrados o recobrados después de dictada la 12 Sobre la procedencia de la acción de tutela en asuntos que, a pesar de su contenido patrimonial, involucran una discusión de orden ius fundamental con relevancia constitucional, se puede consultar la sentencia SU167 de 2023 con ponencia de la magistrada Diana Fajardo Rivera. 13 Al respecto, Corte Constitucional, sentencias SU041 de 2018, SU695 de 2015 y SU-081 de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia; (ii) a que el fallo se hubiere proferido con fundamento en documentos falsos o adulterados; (iii) no involucra discusión alguna sobre prueba pericial;
(iv) no refiera situaciones de violencia o cohecho en la emisión del fallo acusado; (v) que hubiere aparecido una persona con mejor derecho para reclamar; y (vi) no versa sobre un asunto que involucre prestaciones periódicas ni se discute la existencia de una sentencia anterior que contraríe la decisión e imponga una discusión sobre el principio de cosa juzgada.
Ahora, relativo a la causal quinta de revisión sobre la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede la apelación, esta Sala no desconoce que existe una tesis en el Consejo de Estado según la cual, pueden enmarcarse en esta causal aquellas discusiones relativas a que la sentencia vulneró el principio de congruencia, situación que se puede dar cuando el juez de la causa omita pronunciarse sobre alguna de las pretensiones de la demanda o de los cargos del recurso.14 Sin embargo, se considera que la argumentación de la acción de tutela no se acompasa con ese escenario, pues no se discute que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca haya omitido deliberadamente pronunciarse sobre el recurso incoado, sino los argumentos por los cuales consideró que no estaba debidamente sustentada la apelación adhesiva y, en consecuencia, declaró que la decisión sobre las costas del proceso de primera instancia no fue recurrida.
Al respecto, el accionante advierte que en el recurso se discutió de manera específica que el juez de primera instancia hubiera decidido no condenar en costas a la parte vencida con fundamento en un criterio subjetivo de la conducta de los demandantes, cuando lo apropiado conforme al marco jurídico pertinente era aplicar el criterio objetivo.
Recordó que en el recurso también se alegó desconocida una sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Al respecto, conviene relacionar el siguiente aparte de la sentencia del 13 de octubre de 2020, proferida por la Sala 14 Especial de decisión: «En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso15.
Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante16, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso.» Entonces, se tiene que en el caso particular se cuestiona la argumentación en virtud de la cual el Tribunal decidió declarar insuficientemente sustentado el recurso y como no recurrida la decisión de condena en costas de la primera instancia. Se destaca que el escenario fáctico no refiere a una omisión por descuido u olvido, sino de una determinación fundamentada en argumentos que el accionante acusa como caprichosos. 14 Proceso nro. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).
Sala conformada por: Alberto Montaña Plata (M.P.), Milton Chaves García y Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-455 de 2016. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-00358-00(REV) Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.7.
De acuerdo con la argumentación expuesta, esta Sala considera que el recurso extraordinario de revisión no se erige como mecanismo judicial idóneo para que el actor procurara la protección de los derechos fundamentales que estima vulnerados con la sentencia del 6 de octubre de 2022, por lo que se confirma la decisión del a quo relativa a que la acción de tutela supera el requisito general de subsidiariedad. 5.
En el escrito de disenso contra el fallo de tutela de primera instancia, las impugnantes acusaron que el a quo no se pronunció frente al cargo de desconocimiento del precedente judicial expuesto en la acción de tutela. Al respecto debe mencionar esta Sala que lo que en realidad se controvierte en el escrito de tutela es que el Tribunal accionado no tomó en consideración ni se pronunció de manera juiciosa frente al argumento de la apelación adhesiva en el que el señor Forero Álvarez indicó que la condena en costas debía resolverse bajo un criterio objetivo (haber sido vencido en juicio), tal como lo estableció la sentencia del 24 de septiembre de 2021 (rad. 85001-23- 33-000-2018-00027-01), proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Entonces, la discusión que propone el demandante tiene que ver, en realidad, con que se haya declarado como no sustentada la apelación y el Tribunal haya omitido un pronunciamiento de fondo y pormenorizado sobre el criterio que debe considerarse para condenar en costas, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado que él estimaba era la aplicable y pertinente para decidir.
Al respecto, en el escrito de tutela, se lee: «Todo lo anterior demuestra conforme a la ratio decidendi de la jurisprudencia constitucional que la Sala tutelada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, máxime que la Sala [la subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca] no exteriorizó ningún esfuerzo argumentativo para rebatir los argumentos y las conclusiones a las que arribó la sentencia del 24 de septiembre de 2021, obligación insoslayable a la que estaba sujeta si quería separarse del actual precedente judicial. » Así las cosas, considera la Sala que el disenso se subsume en el cargo de violación directa a la Constitución en el que se acusa la decisión del Tribunal de declarar como no sustentada la apelación adhesiva y, como consecuencia de ello, no pronunciarse frente a la tesis contenida en la sentencia del 24 de septiembre de 2021, sobre la condena en costas, uno de los cargos del recurso.
Ahora bien, como la ratio de la sentencia de tutela de primera instancia relativa a la configuración del defecto de violación directa a la Constitución no fue impugnada (solo se discutió la procedencia general de la acción y la omisión de pronunciamiento frente al desconocimiento del precedente judicial), no se emitirá un pronunciamiento de fondo frente a dicho amparo; aunque, se precisa, esta Sala comparte el razonamiento expuesto en la decisión impugnada para acceder a las pretensiones de la demanda en garantía de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda vez que se encuentra acreditado que, en efecto, la apelación adhesiva presentada por el señor el señor Guillermo Forero Álvarez sí fue debidamente sustentada, y en consecuencia, debió ser resuelta por la autoridad judicial accionada al decidir en segunda instancia el medio de control de reparación directa con radicado Nro. 11001-33-43-063-2019- 00199-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01808-01 Demandante: Guillermo Forero Álvarez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo expuesto, y establecido que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de relevancia constitucional y de subsidiariedad, corresponde a esta Sala confirmar la sentencia de tutela del 11 de julio de 2023, en la que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor al encontrar que la motivación expuesta en la sentencia del 6 de octubre de 2022 en relación con la apelación adhesiva materializa violación directa a la Constitución. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia del 11 de julio de 2023, proferida por loa Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN