CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Demandante: Nazly María Cañedo de la Hoz Demandado: Municipio de Ciénaga (Magdalena) Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de 27 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 17). La señora Nazly María Cañedo de la Hoz, por conducto de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Ciénaga (Magdalena), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare (i) la nulidad del oficio de 16 de febrero de 2017, mediante el cual el municipio de Ciénaga negó el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales a la actora; y (ii) la existencia de una relación laboral entre las partes del 7 de marzo de 2012 al «8 de enero de 2016». A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad territorial accionada pagar, conforme a lo establecido en la ley para los servidores públicos, salarios, cesantías y sus intereses, primas de servicios, vacaciones y navidad; vacaciones, bonificación por recreación, aportes al sistema de seguridad social e indemnización moratoria por pago tardío de salarios y prestaciones sociales; y devolver los dineros descontados por concepto de retención en la fuente y las cotizaciones efectuadas a salud, pensión y riesgos profesionales en el porcentaje que le correspondía sufragar al empleador.
Por último, indexar las sumas adeudadas conforme al artículo 187 del CPACA. 2 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó servicios personales y remunerados bajo continua subordinación y dependencia del municipio de Ciénaga (Magdalena), en «apoyo a la gestión administrativa en la recepción de correspondencia» desde el 7 de marzo de 2012 hasta el «8 de enero de 2016», a través de contratos de prestación de servicios.
Afirma que en su labor como «[…] recepcionista […] siempre tuvo a cargo funciones permanentes y propias del municipio [y] en ningún momento hubo suspensión en la prestación del servicio […]». Aduce que el 14 de octubre de 2016 reclamó de la administración municipal el pago de las prestaciones sociales y demás acreencias laborales a las que tiene derecho en virtud de la relación laboral, lo que le fue negado mediante oficio de 16 de febrero de 2017, al considerar que no existían los elementos para su configuración. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1, 2, 13, 25, 48, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 32 de la Ley 80 de 1993; las Leyes 50 de 1990 y 4ª de 1992 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1042 de 1978, 2040 de 1968, 1950 de 1973 y 1083 de 2015. Asevera que la entidad accionada desconoce la reiterada jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y con ello la primacía de la realidad sobre las formas, pues desdibujó la verdadera relación contractual al pactar por medio de contratos y órdenes de prestación de servicios, la ejecución permanente de funciones que debía desempeñar un empleado de planta. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 99 a 101).
El municipio de Ciénaga (Magdalena), por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda; frente a los hechos dice que algunos son ciertos, otros no, unos de manera parcial y los demás carecen de esa naturaleza o deberán probarse; y formuló la excepción denominada inexistencia de una relación laboral. Arguye que si bien la demandante «[…] desempeñaba funciones de recepcionista y teniendo en cuenta la naturaleza de dicha actividad, desarrollaba sus funciones en horario de atención de la entidad, esto no significa que existiera […] subordinación […]» (sic), por lo que no se configura el vínculo laboral. 3 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) 1.6 La providencia apelada (ff. 249 a 261).
El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 27 de marzo de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la actora, «[…] pese a vincularse como apoyo a la gestión administrativa en la ventanilla de atención del Municipio de Ciénaga Magdalena mediante contratos de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993, la ejecución de su actividad necesariamente implicó la prestación de sus servicios de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor […]» (sic).
Por lo anterior, condenó al municipio demandado a pagar a la actora «[…] las prestaciones sociales dejadas de percibir, durante el período comprendido entre el 7 de marzo de 2012 hasta el 24 de diciembre de 2015 […]» (sic), sin lugar a prescripción; y cotizar al respectivo fondo de pensiones, en el porcentaje correspondiente al empleador, de haber lugar a ello, las diferencias entre los aportes efectuados y los que se debieron sufragar. 1.7 Los recursos de apelación: 1.7.1 Entidad accionada (ff. 274 a 281).
La demandada, por conducto de su apoderado, formuló alzada, al estimar que la actora prestó servicios a ese ente territorial mediante contratos de prestación de servicios, en los que debía cumplir determinadas horas, sin que ello implique subordinación y recibió la debida contraprestación por el cumplimiento de sus actividades contractuales. 1.7.2 Parte demandante (ff. 293 a 297).
La actora, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), pues, a su juicio, se debe condenar a la accionada al pago de la sanción moratoria por no haber reconocido dentro del término legal los salarios y prestaciones a las que tenía derecho en virtud de la relación laboral. Asimismo, expresa su inconformidad ante la decisión de abstenerse de condenar en costas a la accionada, puesto que en el caso bajo examen no se ventila una cuestión de interés público, sino una acción contenciosa.
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 7 de octubre de 2020 (ff. 320 a 325) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre de 2021 (f. 329), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los 4 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 18 de febrero de 2021 (f. 331), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandante1, quien reiteró que se debe condenar al pago «[…] de la indemnización moratoria, toda vez que la demandada no acreditó elementos que justificaran sustraerse de reconocer los derechos salariales y prestacionales que de manera ineludible debió cancelar la entidad estatal […]».
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga (Magdalena) el pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como contratista, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades; y de ser cierta la anterior hipótesis, si es dable (i) reconocer la sanción moratoria por el no pago de las acreencias laborales a las que tenía derecho; y (ii) condenar en costas a la parte accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución de los problemas jurídicos planteados en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 1 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar». Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, pues en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en 6 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19682, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: 2 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 7 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional del ente estatal contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales3.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda4 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, 3 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 4 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23- 33-000-2012-00020-01 (316-2014). 8 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó sus servicios de apoyo a la gestión administrativa en la recepción de correspondencia al municipio de Ciénaga (Magdalena), en forma interrumpida, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios que aporta (ff. 14 a 81 y 170 a 205), así: # Contrato Objeto Inicio Duración 1 9 Apoyo a la gestión administrativa en la recepción de correspondencia 07/03/2012 4 meses 2 105 Apoyo a la gestión administrativa en la recepción de correspondencia 12/07/2012 2 meses 3 135 Apoyo a la gestión administrativa como recepcionista 27/09/2012 3 meses 4 34 Apoyo a la gestión administrativa como recepcionista 15/01/2013 6 meses 5 137 Apoyo a la gestión administrativa como recepcionista 16/06/2013 5 meses y 15 días 6 49 Apoyo a la gestión administrativa en la ventanilla de atención 15/01/2014 6 meses 7 257 y su otrosí Apoyo a la gestión administrativa en la ventanilla de atención 03/09/2014 a 31/12/2014 3 meses y 28 días 8 92 Apoyo a la gestión administrativa en la ventanilla de atención 10/03/2015 8 meses 9 249 Apoyo a la gestión administrativa en la ventanilla de atención 24/11/2015 1 mes 9 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) Como obligaciones de la contratista se establecen, entre otras, las de apoyo a la atención de los usuarios, en la recepción de la documentación ingresada a la alcaldía y en el seguimiento y distribución de correspondencia en las diferentes dependencias; y por parte del municipio, la del pago de mensualidades vencidas y conforme a las cuentas de cobro por la suma determinada en cada contrato. b) Certificación emitida por la profesional universitaria del área de archivo central de la alcaldía de Ciénaga el 10 de marzo de 2017, según la cual la demandante, en calidad de contratista de apoyo a la correspondencia, hizo entrega a esa dependencia de 8 libros de correspondencia a esa dependencia desde el «15/02/2012» hasta el «28/12/2015» (f. 83). c) El 14 de octubre de 2016 (ff. 21 a 26), la actora pidió del accionado el reconocimiento de la relación laboral, negado por medio de oficio de 16 de febrero de 2017 (ff. 27 y 28). d) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de los señores César Alfonso Racedo Jiménez, Faudis Constante Verdugo, Henry Yesid Robles Charris y Andrés Guillermo Mojica Abello, que relataron circunstancias referentes a la prestación de servicios de la actora en el aludido ente territorial (ff. 199 a 201 y 206, que contiene 2 CDs).
De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que la demandante prestó, en forma interrumpida y de manera personal, sus servicios de apoyo a la gestión administrativa en la recepción de correspondencia al municipio de Ciénaga (Magdalena), desde el 7 de marzo de 2012 hasta el 24 de diciembre de 2015, vinculada por contratos de prestación de servicios; y el 14 de octubre de 2016 reclamó de la mencionada entidad territorial el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, negado con el acto administrativo demandado.
Ahora bien, de acuerdo con los referidos contratos de prestación de servicios, su objeto fue prestar servicios de apoyo a la atención de los usuarios, en el recibo de la documentación ingresada a la alcaldía y en el seguimiento y distribución de correspondencia en las diferentes dependencias. De igual modo, se encuentra demostrada con la copia de dichos contratos de prestación de servicios y los testimonios recaudados, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por el ente 10 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) municipal para brindar apoyo a la gestión administrativa en la recepción de correspondencia, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en esos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según la suma acordada.
Pero, cabe anotar que, pese a que no se aportó prueba de los pagos recibidos, la entidad demandada no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la actora en el ente demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Sea lo primero anotar que el municipio de Ciénaga tiene como misión «[g]arantizar la oferta de bienes y servicios públicos y sociales para mejorar las condiciones de vida de los cienagueros prioritariamente en salud, educación, e infraestructural[,] lo que es posible gracias a un servicio institucional eficiente, eficaz, económico y colectivo que promueve la participación ciudadana, la convivencia y la transparencia para el desarrollo económico y social del municipio»5, para lo que requiere el desarrollo de funciones de carácter permanente de los empleos públicos adscritos a su planta de personal, dentro de las cuales se encuentra la de «[d]irigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo […]»6.
La anterior función guarda relación con las desempeñadas por la accionante, que denotan una sujeción y dependencia de quien ejerce el cargo de recepcionista o de apoyo al recibo de correspondencia en la alcaldía, al propio tiempo que permiten inferir que no puede existir coordinación para el desarrollo de una presunta relación contractual para ejercer esa labor, puesto que se trata de funciones que contribuyen a la misión del ente territorial; además, de las declaraciones recaudadas (enunciadas en la letra d del listado de pruebas que 5 https://www.cienaga-magdalena.gov.co/NuestraAlcaldia/Paginas/Mision-y-Vision.aspx 6 https://www.cienaga-magdalena.gov.co/NuestraAlcaldia/Paginas/Objetivos-y-Funciones.aspx 11 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) antecede), no existe duda sobre la configuración de los tres elementos de la relación laboral antes descritos, en especial el de la subordinación, habida cuenta de que los referidos testimonios merecen credibilidad, toda vez que relatan la manera como la demandante ejecutó los servicios para los cuales fue contratada, y en armonía con los contratos obrantes en el expediente, evidencian la concurrencia de dichos elementos; pero, sobre todo, que prestó la labor en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, sujeta a órdenes del personal superior de la entidad.
Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, esta cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por tanto, si bien la reclamante se vinculó al municipio de Ciénaga (Magdalena), a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación, tal como lo determinó el a quo.
En este orden de ideas, al asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que la actora se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, 12 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) surge el derecho al pago de prestaciones7, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.
No obstante, pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior8.
En tales condiciones, en cuanto al argumento de apelación del ente demandado, referente a la inexistencia de la subordinación, está desvirtuado y, en esa medida, se confirmará la sentencia impugnada. Pese a lo anterior, se procede a revisar lo atinente al fenómeno prescriptivo, en atención a que hubo algunas interrupciones en forma considerable9 en el desarrollo de la actividad contractual: Lapso Contrato Inicio Duración 1 9 07/03/2012 4 meses 105 12/07/2012 2 meses 135 27/09/2012 3 meses 34 15/01/2013 6 meses 137 16/06/2013 5 meses y 15 días Más de 1 mes 2 49 15/01/2014 6 meses Más de 2 meses 3 257 y su otrosí 03/09/2014 a 31/12/2014 3 meses y 28 días Más de 2 meses 4 92 10/03/2015 8 meses 249 24/11/2015 1 mes 7 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 18 de noviembre de 2003, expediente: IJ-0039. 8 «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público […]». 9Al respecto, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 de la sección segunda del Consejo de Estado, se estableció, como regla, «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente». 13 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) Como la interesada formuló petición ante la entidad el 14 de octubre de 2016, respecto de ningún lapso contractual se encuentra configurada la prescripción, por cuanto desde el 1° de diciembre de 2013 (fecha en la que culminó el contrato 137) hasta la reclamación administrativa no trascurrieron más de tres años, por ende, le asiste derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales derivados de la totalidad de los períodos de vinculación, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia en ese sentido.
Por otro lado, en lo atinente a los motivos de apelación parcial de la parte actora, se advierte que, en lo atañedero a la sanción moratoria deprecada, no hay lugar a tal reconocimiento, toda vez que a partir de esta sentencia surge la obligación del pago de las prestaciones a la beneficiaria, por lo que no es viable acceder a esa pretensión. En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201610, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición 10 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 14 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia de 27 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda incoada por la señora Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena), por las razones expuestas en la parte 15 Expediente 47001-23-33-000-2017-00267-01 (3439-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nazly María Cañedo de la Hoz contra el municipio de Ciénaga (Magdalena) motiva. 2°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS