CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Número único de radicación: 11001031500020210090100 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR, contra el fallo de 2 de octubre de 2019 proferido por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, a través del cual resolvió el grado jurisdiccional de consulta y, en consecuencia, REVOCÓ la sentencia de 2 de diciembre de 2010 1 dictada por la Sección Segunda, Subsección “C”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES La señora MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por conducto de apoderado judicial, 1 El fallo accedió a declarar la nulidad parcial de los actos acusados y ordenó liquidar la pensión de la recurrente a partir de 16 de febrero de 2005. 2 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión contra las resoluciones núms. 003765 de 16 de febrero de 20052, 034080 de 20 de octubre de 20053 y 2738 del 7 de octubre de 20084.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la recurrente pidió la nulidad parcial de los referidos actos y solicitó que la pensión de jubilación reconocida se le reliquidara con el “75% del ingreso mensual promedio del último año previo a su retiro del servicio con la inclusión de los factores devengados durante ese lapso; factores que se encuentran acreditados en los certificados, expedidos por el Jefe de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación”, que corresponden al salario básico, gastos de representación mensual, prima especial de servicios mensual y prima de navidad.
Tramitado el proceso ordinario, la Sección Segunda, Subsección “C”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2010, resolvió las pretensiones formuladas y accedió a declarar la nulidad de manera parcial de las resoluciones acusadas y ordenó al Instituto de Seguros Sociales reconocerle a la actora “su pensión mensual vitalicia de jubilación, con efectividad a partir del 16 de febrero de 2005, de tal manera que la prestación 2 Expedida por el Gerente II Centro de Atención Pensiones de la Seccional Cundinamarca y D.C. del Instituto de Seguros Sociales, que le reconoció una pensión de jubilación, en cuantía de $5.528.981 para el año 2005. 3 Proferida por el Gerente II Centro de Atención Pensiones de la Seccional Cundinamarca y D.C. del Instituto de Seguros Sociales, que modificó el artículo 1 de la Resolución 003765 del 16 de febrero de 2005 para aumentar el valor de la mesada al monto de $6.456.029 y reconocer como retroactivo la suma de $59.992.760. 4 dictada por el Gerente Seccional Cundinamarca, que al resolver el recurso de apelación confirmó la Resolución 034080 del 20 de octubre de 2005. 3 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión económica sea equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de todos los factores salariales pensionales devengados durante el último año de servicios, como son asignación básica mensual, gastos de representación, prima especial de servicios mensual y la prima de navidad (…).
El monto no queda sujeto al límite de cuantía a que se refiere el artículo 2 de la Ley 71 de 1988”. En el trámite del grado jurisdiccional de consulta, la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado mediante sentencia de 2 de octubre de 2019, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.
II. PROVIDENCIA RECURRIDA EN REVISIÓN Corresponde a la sentencia de 2 de octubre de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, de esta Corporación, que al resolver el grado jurisdiccional de consulta REVOCÓ la sentencia5 del Tribunal a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. En relación con el problema jurídico que planteó el ad quem se tiene que consistió en determinar si por el hecho de que la recurrente se desempeñó como Procuradora Delegada ante la Corte Suprema de 5 Que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 4 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión Justicia, después de la entrada en vigor del Sistema General de Seguridad en Pensiones, esto es, el 1o. de abril de 1994, tiene derecho o no a la reliquidación de su pensión de jubilación, con todos los factores devengados, incluso aquellos, respecto de los cuales no cotizó. Todo lo anterior, en virtud del régimen especial de congresistas, contenido en el Decreto 1359 de 1993.
Al respecto refirió que los Magistrados de las altas Cortes tienen prevista una homologación salarial y prestacional con los Congresistas, conforme lo prevé el artículo 286 del Decreto 104 del 13 de enero de 19947, el cual se dictó en desarrollo de la Ley 4° de 1992, así: “[…] A los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los Senadores de la República y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes […]”.
Aclaro, que el artículo 258 del Decreto 043 de 19999 fijó como condición que los Magistrados de Altas Cortes y los Procuradores 6 Destacó que dicha norma se reiteró con algunas adiciones, según se lee en los artículos 28 del Decreto 47 de 19956, 28 del Decreto 34 de 1996, 25 del Decreto 47 de 1997 y 25 del Decreto 65 de 1998. 7 “por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.” 8 “[…] Artículo 25.
Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, los Procuradores Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y ante el Consejo de Estado, que a 1º de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las condiciones previstas por el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, podrán pensionarse teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de los Senadores de la República y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas vigentes.
Los Magistrados señalados en el inciso anterior podrán también pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicio señalados para los congresistas en el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994 […]”. 9 Por el cual se dictan unas disposiciones en material salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.
Este decreto fue derogado por artículo 30 del Decreto 2739 de 2000. 5 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión delegados ante éstas debían desempeñar sus cargos en propiedad al 1o. de abril de 1994 y cumplir con los requisitos previstos en el inciso 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 199310, para acceder a la homologación respecto de factores y cuantías de Congresistas.
Destacó que la norma en cita, -Decreto 043 de 1999-, fue anulada parcialmente por la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación, en sentencia de 18 de noviembre de 200211, al considerar que los dos requisitos establecidos para que los servidores descritos en la norma pudieran pensionarse con los mismos factores y cuantías de los congresistas no estaban previstos en la ley.
El aludido fallo, refirió lo siguiente: “[ ] A partir de la expedición del Decreto 104 del 13 de enero de 1994 y hasta el año 1998 inclusive, el Gobierno Nacional expidió sucesivos decretos, reiterando que a los Magistrados de las Altas corporaciones de Justicia se les reconocerían las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías que a los Senadores y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes.
Tales decretos fueron los siguientes (…). “En todos ellos se expresó que los Magistrados mencionados ‘…se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de los Senadores y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes’. 10 “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.” 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente IJ-008. 6 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión Fue solo el Decreto 043 de 1993 en cuyo artículo 25 – demandado – se condicionó el reconocimiento de la pensión a que tales funcionarios debían cumplir además las condiciones señaladas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiempo de servicio o cotizaciones y también, estar desempeñando los cargos en propiedad al 1º de abril de 1994.
Ninguno de tales condicionamientos se encontraban en las normas superiores […] La norma cuestionada exige que para que tales Magistrados accedan a la pensión teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de los Congresistas, debían desempeñar los cargos en propiedad a 1º de abril de 1994 y cumplir las condiciones previstas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al incluir requisitos nuevos no previstos en la Ley para acceder al beneficio especial acerca de la forma de liquidar las pensiones de jubilación, incurre en contradicción con el ordenamiento superior, pues ninguna norma lo dispone y dicho régimen por comprender aspectos de seguridad social, su regulación es de competencia del legislador, dado que el artículo 48 de la Carta Política dispone que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se presta con observancia de los principios en ella señalados, en los términos que establezca lo (sic) ley.
Ya la jurisprudencia del Consejo de Estado ha fijado, los alcances de la expresión ‘[…] será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados […]´ a que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para diferenciar aquel requisito del que le introduce el decreto acusado ‘[…] desempeñaba sus cargos en propiedad el 1º de abril de 1994’.
En efecto, en sentencia de agosto 31 de 2000, expediente No. 16717, la Sección Segunda de la Corporación al resolver la acción pública de nulidad dirigida contra el Decreto Reglamentario 813 de 1994, en uno de sus apartes expresó: ‘El “régimen anterior al cual se encuentren afiliados” exigido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede ser entendido como sinónimo de vínculo laboral vigente, ya que es posible que antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, se tengan quince (15) o más años de servicios cotizados y por circunstancias, a la entrada en vigencia del régimen, el interesado no tenga vínculo laboral.
Esta hipótesis no podría entenderse como un impedimento para acceder al beneficio que establece la ley […]. Las razones que anteceden permiten concluir que la disposición acusada, expedida en el año 1999 se ocupe de una materia propia del legislador, estableciendo nuevos requisitos no consagrados en las normas superiores para la asimilación de los factores salariales y cuantías que se deben tener en cuenta para el cálculo de las pensiones de 7 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión los Senadores y representantes a las que les corresponda devengar a los Magistrados de las Altas Cortes.”.
(Resaltado fuera de texto). En ese sentido, aclaró que los servidores que invocaran el derecho a la homologación tenían que acreditar: i) ser beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y ii) ser acreedores de la transición en la normativa especial de congresistas (artículo 2° del Decreto 1293 de 1994). De este modo, indicó que la asimilación del sistema pensional de Magistrados de Altas Cortes con el de congresistas, involucra no sólo los factores y cuantías, sino los requisitos que se deben acreditar para acceder al régimen especial anterior en virtud de la transición. Para explicar este punto aludió también al siguiente pronunciamiento: “[…] Así las cosas, es claro que el sistema pensional de los Magistrados no sólo se asimila al de los Congresistas en cuanto a factores y cuantías de la pensión, sino también en cuanto a requisitos. […] De lo dicho se desprende que los requisitos que deben acreditar los Magistrados amparados por la transición para acceder al régimen especial son los señalados en el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, esto es 50 años de edad – literal b) del artículo 2º del Decreto 1723 de 1964 – y veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos cumplidos en una o diferentes entidades de derecho público, o cotizados ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad [ ]”12.
Luego de referirse al Régimen especial de congresistas que se aplica en virtud de la transición establecida en la Ley 100 de 1993, destacó 12 Consejo de Estado, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Actora: Ligia López Díaz, proceso con radicado 25000232500020070070501 y número interno 1732-08. 8 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión que el régimen especial de los congresistas previsto en el Decreto 1359 de 1993, solo se aplica a los beneficiarios del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994, en consonancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Bajo tal consideración, aludió a los hechos probados en el proceso, específicamente lo concerniente a la certificación que expidió la Procuraduría General de la Nación en la que acreditó que la recurrente laboró durante los años 1997 a 2005 y devengó asignación básica mensual, gastos de representación, prima especial, prima de navidad y que se le realizaron descuentos por aportes al Instituto de Seguros Sociales para pensión de jubilación e invalidez.
De conformidad con esta prueba, destacó que se demostró que la accionante antes del 1o. de abril de 1994 no fue Procuradora Delegada ante Alta Corte, ya que empezó a ejercer dicho cargo el 2 de mayo de 1997, como consta en la certificación expedida por el Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación. Así, indicó que aunque la recurrente es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, la normativa que se le aplica vía transición no es el régimen especial de congresistas contenido en el Decreto 1359 de 1993, por cuanto no era la norma que se le aplicaba, habida cuenta que para el 1o. de abril de 1994 9 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión no tenía ninguna expectativa respecto del régimen especial de congresistas, en tanto no se desempeñaba como Procuradora Delegada ante Alta Corte, pues ello solo ocurrió el 2 de mayo de 1997.
En este orden de ideas, el ad quem concluyó que no le asistió razón al Tribunal por cuanto la norma que regulaba la situación pensional de la recurrente, antes del 1o. de abril de 1994, era la Ley 33 de 1985, como en efecto se dispuso parcialmente en los actos demandados. Como consecuencia de ello REVOCÓ la sentencia de primera instancia, de 2 de diciembre de 2010, porque la pensión de jubilación de la actora, en consonancia con la sentencia de C-258 de 2013, no podía liquidarse conforme al régimen de congresistas y con “el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios”, como se reclamó en el proceso ordinario, sino con los factores de liquidación sobre los que realizó cotizaciones.
En consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda. III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 3.1. La señora MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR presentó recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 del CPACA. 10 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión La decisión objeto del recurso es la sentencia dictada en grado jurisdiccional de consulta el 2 de octubre de 2019, proferida por Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 25000- 23-25-000-2009-00190-01(0777-11) Como causal del recurso extraordinario invocó la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, la que, a su juicio, se configura por la violación al debido proceso, con fundamento en la siguiente argumentación: Señaló que el motivo constitutivo de la causal de nulidad es la violación al debido proceso, puesto que el fallo de segunda instancia, proferido por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, vulneró el derecho a la igualdad y defraudó la confianza legítima al aplicar un parámetro de interpretación que no se encontraba vigente al momento en que se consolidó el derecho pensional, ni cuando se profirió la sentencia de primera instancia. Adujo que para el año 2005, momento en que se concretó el derecho fundamental, la postura del juez de la legalidad “daba ya luces de cómo deberían concederse estos reconocimientos para así mantenerlos dentro de la órbita de legalidad y del respeto de los derechos de las personas”. 11 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión Para explicar su dicho, se sustentó en la decisión de 21 de septiembre de 2005, radicado núm. 11001030600020050163900 (1639) en la cual el Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil dio respuesta a la consulta que planteó el señor Ministro de la Protección Social y que transcribió in extenso, así: “[…] III.
CONCLUSION. 1.- El régimen de transición, como protección legal de una expectativa legítima en el momento de cambio de legislación, tiene los siguientes elementos: a) La edad para acceder a la pensión de vejez es de 55 años para las mujeres y de 60 años para los hombres, hasta el ario 2014. b) i) La edad, ii) el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y iii) el monto de la pensión, serán los establecidos en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados, los trabajadores públicos o privados, que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan 35 años o más si son mujeres, o 40 años o más si son hombres, o 15 años o más de servicios cotizados.
Las demás condiciones y requisitos se regirán por esta ley. c) El ingreso base de liquidación para las personas mencionadas en el literal anterior, cuando les faltaren menos de 10 años, será el promedio del devengado en tiempo que les hiciere falta, o el cotizado durante todo el tiempo si fuere superior, actualizado. El inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 señala el ingreso base para liquidar la pensión éste debe armonizarse con lo preceptuado en el inciso anterior, de tal forma que, en caso de duda, se aplique la situación más favorable al trabajador. d) Este régimen de transición no será aplicable cuando las personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad. e) Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual decidan cambiarse al de prima media, con excepción de quienes hubieron cotizado 15 o más años al momento de entrar en vigencia el sistema. 2.- Una parte esencial del régimen de pensiones de los Magistrados de Cortes y Consejos de la Rama Judicial es el artículo 28 del Decreto 104 de 1994, cuya vigencia es 12 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión anterior a la del régimen de pensiones de la Ley 100 de 1993, consistente en que el reconocimiento de la pensión se hará teniendo en cuenta los factores salariales y cuantías de los Congresistas.
Los servidores públicos de la Rama Judicial se incorporaron al sistema de pensiones por el Decreto 691 de 1994, sin perjuicio de lo previsto en el Decreto 104 de 1994 y las normas que los modifiquen o adicionen. Los servidores públicos de la Rama Judicial se incorporaron al sistema de pensiones por el Decreto 691 de 1994, sin perjuicio de lo previsto en el Decreto 104 de 1994 y las normas que los modifiquen o adicionen.
Los Magistrados que a 20 de junio de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad podrán pensionarse con edad de 50 años y 20 años de servicios. La cotización para quienes se encuentran en el régimen de transición es 25.5% calculado sobre el ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen, en el entendido que el 75% del aporte corresponde al empleador y el 25% restante al servidor.
En los casos en que no sea aplicable el régimen de transición deben tenerse en cuenta los porcentajes y topes máximos de cotización y los montos de liquidación de pensión previstos en el artículo 2° del Decreto 314 de 1994, el monto de la pensión no podrá ser superior a 20 salarios mínimos legales mensuales. Por último, la Sala de conjueces considera su deber registrar que no concuerda con la apreciación del Ministro de la Protección Social que al destacar las razones que lo condujeron a presentar la Consulta, atribuye las desigualdades de la aplicación normativa a las diversas interpretaciones de las autoridades judiciales.
En efecto, como surge sin esfuerzo de los fundamentos de las respuestas dadas a los cuestionarios formulados con ocasión de la presente consulta. Tal situación tiene sus raíces en el caos normativo generado por las autoridades de la Rama Ejecutiva, que de manera poco ortodoxa dictan normas que carecen de claridad en lo que se refiere a su alcance y contenido, así como en lo que se refiere a la vigencia de las mismas, sin considerar que éstas afectan derechos tan básicos como los referenciados en la ley de seguridad social.
Esta falta de armonía regulatoria o normativa se evidencia en los resultados de esta consulta en la que, a la postre, la Sala se ha dedicado a establecer cuál fue al parecer la voluntad del Ejecutivo que en desarrollo de las facultades para regular las Leyes Marco produce reglas que los jueces se han esforzado por armonizar con los principios y disposiciones constitucionales y legales; vale decir que tal como se destaca en las respuestas 13 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión fue necesario en varios aspectos trabajar insólitamente en la búsqueda de las interpretaciones más coherentes […]” Planteó que en la providencia citada se aclaró que el Decreto 104 de 1994 es anterior a la fecha de entrada del sistema, según lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 y, por lo mismo, estima que es aplicable al régimen de transición. Finalmente, refirió que el fallo objeto del recurso que por vía del grado jurisdiccional de consulta REVOCÓ después de 9 años la decisión de primera instancia, desconoció las interpretaciones jurisprudenciales que acompañaron su expectativa por encontrarse en los supuestos normativos para ser beneficiaria del régimen propio de los congresistas al haber desempeñado el cargo de Procuradora Delegada ante la Corte Suprema de Justicia desde el año 1997 al 2005.
Que la sentencia recurrida desconoce la situación más favorable al trabajador, cuyo origen es de raigambre constitucional y legal, así como los principios de progresividad y no regresividad. Aludió a que no se trata de desconocer el hecho de que los jueces no puedan modificar o apartarse de alguna línea jurisprudencial, sino de que se reconozcan las expectativas generadas por un precedente y, en todo caso, porque los ”nuevos rumbos están indefectiblemente asociados a la lentitud en la adopción de las decisiones judiciales, lo que sin duda puede obedecer a temas de congestión judicial y a 14 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión problemas estructurales del sector justicia, pero esto no puede ser una excusa para que una justicia se prolongue en el tiempo desconozca lo que por más de un lustro o de una década se entendía como norte para impartir justicia”.
IV. TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO 4.1. Mediante proveído de 17 de septiembre de 202113 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES- y al Ministerio Público. Durante el término de traslado la entidad notificada no acudió a contestar el recurso y la vista fiscal no rindió concepto.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 13 Este recurso se admitió por presentarse en oportunidad. A tal conclusión se arribó luego de examinarse que el fallo recurrido se notificó por edicto fijado el 15 de noviembre de 2019 y desfijado el 19 de ese mes y año, de lo que se puede predicar que adquirió ejecutoria el 22 de noviembre de 2019. Inicialmente el término para interponer el recurso vencía el 23 de noviembre de 2020; sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura en desarrollo del Decreto Legislativo núm. 564 de 2020, habilitó la suspensión de términos judiciales con ocasión de la declaratoria de emergencia por la COVID, y en tal sentido el Consejo Superior de la Judicatura mediante los Acuerdos PCSJA20 núms. 11517 de 15 de marzo, 11518 de 16 de marzo, 11519 de 16 de marzo, 11521 de 19 de marzo, 11526 de 20 de marzo, 11527 de 22 de marzo, 11528 de 22 de marzo, 11529 de 25 de marzo23, 11532 de 11 de abril24, 11546 de 25 de abril25, 11549 de 7 de mayo26, 11556 de 22 de mayo y 11567 de 5 de junio todos de 2020, suspendió los términos judiciales a partir del 16 de marzo del mismo año por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia COVID-19.
Mediante Acuerdo núm. PSCJA20-11581 de 27 de junio de 2020, se dispuso el levantamiento de los términos judiciales a partir del 1o. de julio de ese año. De dicho examen, se tiene que para el momento de la suspensión de términos habían transcurrido apenas 3 meses y 16 días del plazo para presentar el recurso extraordinario bajo la causal invocada.
Entonces, atendiendo el tiempo que faltaba y el momento en que se reanudaron los términos. Faltaban 8 meses y 14 días, lo que permite inferir que, para el 4 de marzo de 2021, cuando se radicó el escrito aún no había transcurrido el plazo pendiente por contabilizar, en tanto que los 8 meses y 14 días faltantes, finalizaban el 14 de marzo de 2021.
Así, se verifica que el RER fue oportuno. El examen de la ejecutoria de la sentencia se realizó mediante consulta del proceso ordinario en SAMAI (2009-00190) Índice 34 y de la certificación visible al folio 88 del índice 2 en SAMAI del expediente digital de la referencia. 15 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión 5.1 Competencia de la Sala En los términos del artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los jueces administrativos.
Frente a la competencia asignada a esta Corporación, el artículo 249 del CPACA dispone que la Sala Plena conocerá del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, sin exclusión de aquella sección que profirió la decisión que se cuestiona. En armonía con la anterior disposición, es preciso destacar que el artículo 10714 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos asignados por competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o aquellos que ésta les encomiende.
De este modo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de los Acuerdos 321 de 2 de diciembre de 2014 y 080 de 2019, reglamentó la integración15 y el funcionamiento de las Salas Especiales y les 14 “[…]
ARTÍCULO 107. INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓN. […] Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno […]” 15 “ARTÍCULO 28.- SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN. Las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
La designación de un nuevo magistrado no modificará la integración de las Salas Especiales de Decisión. El nuevo Magistrado entrará a formar parte de la Sala a que pertenecía quien se retiró. La conformación o modificación de la integración de 16 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión asignó, entre otras, la competencia para resolver 16 los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. 5.2 Generalidades del recurso extraordinario Este recurso es un medio judicial de carácter extraordinario establecido por el legislador como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, las que hacen tránsito a cosa juzgada17.
Su propósito es cuestionar la decisión judicial que ha adquirido firmeza, ya que su controversia se sustenta en la ocurrencia de alguna causal taxativa prevista en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003, que se tramitan bajo este procedimiento especial. El objeto del recurso extraordinario es el restablecimiento de la justicia material y su procedencia se supedita a demostrar que la decisión cuestionada es contraria a derecho.
Ello ocurre cuando se prueba que las circunstancias que surgieron con la sentencia se cada una de estas Salas será publicada en el sitio web del Consejo de Estado. La Sala Plena podrá variar la conformación de las Salas Especiales de Decisión, previa publicación en el sitio web del Consejo de Estado.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para la integración inicial de las Salas Especiales de Decisión cada uno de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo hará Sala Especial de Decisión con los magistrados de las otras Secciones, en orden alfabético por apellido […]”. 16 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 2. […]” 17 Y excepcionalmente de algunos autos que finalizan el proceso. 17 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión encuadran en alguna de las causales delimitadas por el legislador con lo cual procede la infirmación18, tanto para “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como [para] restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”19.
En estos términos, la Corte constitucional precisó: “[…] La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”20. Además, es oportuno destacar que su objeto y la naturaleza de constituir un nuevo trámite ajeno al proceso donde se dictó la decisión cuestionada, torna en improcedente su uso como medio para plantear reproches a modo de una instancia adicional, en razón a que está vedado cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural; es decir, que en este trámite únicamente pueden ventilarse aspectos 18 El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 prevé la manera en que el fallador debe proceder atendiendo la causal alegada que se encuentre fundada. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009.
M.P María Victoria Calle. 20 Corte Constitucional. Sentencia C-450 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión que encuadren en alguna de las causales taxativas21 que habilitan su procedencia. 5.3 De la causal invocada En el asunto bajo examen se invocó la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 201122, cuyo texto es del siguiente tenor: “[…] Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, son causales de revisión: [ ] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.[…].” En lo que respecta al entendimiento de esta causal, la Sala precisa que su ocurrencia ha sido examinada por la jurisprudencia de esta Corporación, aclarando que puede provenir de una nulidad procesal, en los términos del artículo 133 del CGP, o de una de carácter constitucional, fundada en el artículo 29 Superior23. 21 En Efecto, la taxatividad deviene de lo restrictivo y específico de su examen.
Al respecto la jurisprudencia destacó: “Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza […]” Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 1° de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV). Actor: Municipio de Belmira y Otros. Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. C.P. Susana Buitrago Valencia. 22 En vigencia del CCA correspondía a la enlistada en el numeral 6° del artículo 188, por lo tanto, cuando se haga mención a esta como consecuencia de decisiones judiciales dictadas en su vigencia ha de entenderse que se trata de la prevista ahora en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 23 Sobre el particular esta Corporación precisó: “[…] las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29 […]”.
CONSEJO DE ESTADO. Sala Especial núm. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. C.P. Olga Melida Valle de De la Hoz 19 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión En uno u otro caso, los requisitos para su formulación se concretan así: 1.
Debe existir una sentencia que ponga fin al proceso ordinario y contra la que no procede recurso de apelación. 2. El vicio de nulidad debe configurarse en el momento de la expedición de la sentencia. De este modo, no es procedente controvertir circunstancias que acaecieron con anterioridad a ésta, y que por oportunidad debieron ser alegadas cuando ocurrieron, según el artículo 13424 del CGP. 3.
En su alegación debe identificarse la irregularidad o el vicio grave y su influencia sobre la decisión, con la cual se acredite que de no haber acaecido el resultado sería distinto. De lo anterior se evidencia que no resultan aceptables errores en la aplicación de la ley o in iudicando. Ahora bien, para acreditar la ocurrencia de alguna de las causales de nulidad es posible recurrir a las previstas en el Código General del Proceso como constitutivas de este vicio en los términos de artículo 133, restringido, como se dijo atrás, a la expedición de la sentencia. 24 “ARTÍCULO 134.
OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. […]” 20 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión En este primer escenario 25, la jurisprudencia se decantó por identificar que para la interpretación de la causal invocada debía acudirse al artículo 140 del CPC, hoy 133 del CGP, a fin de delimitar las circunstancias en las cuales se podría encuadrar la nulidad invocada, y para ello ejemplarizó algunas situaciones que podrían dar lugar a su configuración. Al respecto es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento26: “[…] De forma más clara expresó la sentencia del 4 de noviembre de 1999 - exp. 2185 - que las nulidades a las que remite el recurso extraordinario de revisión, por la causal sexta, son las previstas en el artículo 140 del CPC27.
El razonamiento fue el siguiente: i) la sentencia hace parte del proceso, y lo concluye; ii) como lo señala el artículo 140, el proceso solamente es nulo por las causales allí señaladas; por tanto iii) la nulidad que se origina en la sentencia se configura solo por las causales previstas en la disposición referida. A partir del razonamiento precedente, se destacaron algunos eventos que configurarían la nulidad originada en la sentencia, los cuales no se aducen como causales de nulidad propiamente dicha, sino eventos, circunstancias, ejemplos, que se desprenden de las causales del artículo 140, cuya abstracción se concretiza.
La providencia señaló: “La sentencia, que es la providencia mediante la cual se decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de fondo y con la cual, de ordinario, concluye el proceso, es, obviamente, parte del proceso en que se dicta. Y el proceso es nulo, en todo o en parte, solo por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
“Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, según el artículo 140 referido, (i) cuando se 25 El consejo de Estado desde la previsión de este recurso extraordinario y en específico, para esta causal de nulidad originada en la sentencia ha transitado por diversas posturas de interpretación de las cuales se identificaron 3 etapas según se lee en la providencia 3 de febrero de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). Actor: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E), que las recoge así: i) Las causales de nulidad de la sentencia son las que define la jurisprudencia, ii) Las causales de nulidad de la sentencia son las que expresa y taxativamente define el artículo 140 del CPC –art. 133 CGP, y iii) Las causales de nulidad de la sentencia son las previstas tanto en la jurisprudencia como en el artículo 140 del CPC. 26 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia de 3 de febrero de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). Actor: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E) 27 Debe entenderse que en la normativa vigente se entiende el artículo 133 del CGP. 21 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión provee sobre aspectos para los que el juez no tiene jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, (ii) sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o (iii) sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o (iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando (v) se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta, o (vi) se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también (vii) se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, (viii) sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.
(…) “Ninguna de las causas de nulidad establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil alegó el recurrente en apoyo del cargo de nulidad de la sentencia, lo cual sería bastante para desestimar el recurso […]”. (Cursiva fuera de texto)” A esta remisión normativa se sumó la interpretación contenida en la sentencia de exequibilidad28 de la Corte Constitucional C-491-95.
Allí, la Corte entendió que además de las causales del artículo 140 del CPC29 debía comprender la de violación al debido proceso, bajo el entendido que es una garantía que debe observarse en el trámite procesal y que su previsión está en la Constitución Política. Al respecto precisó: “[…] Al examinar las causales de nulidad previstas en el art. 140, claramente se advierte que allí no aparece enlistada 28 En el proceso de control de constitucionalidad se cuestionó el inciso 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de 1989, específicamente la expresión “solamente” de la frase “Causales de nulidad: El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […]".
Del examen de constitucionalidad la Corte concluyó “Declarar EXEQUIBLE la expresión acusada del inciso 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de 1989, con la advertencia expresa de que dicho artículo reguló las causales de nulidad legales en los procesos civiles. En consecuencia, además de dichas causales, es viable y puede invocarse la prevista en el art. 29 de la Constitución, según el cual, "es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", que es aplicable en toda clase de procesos […]” 29 Actualmente está previsto en el artículo 133 del CGP. 22 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión la referida nulidad de carácter constitucional.
Sin embargo, esta omisión obedece a la circunstancia de que dicha norma es anterior a la Constitución de 1991. - No se opone a la norma del art. 29 de la Constitución la circunstancia de que el legislador señale taxativamente las causales o motivos de nulidad, por las siguientes razones: La Constitución en el art. 29 señala los fundamentos básicos que rigen el debido proceso; pero corresponde al legislador dentro de su facultad discrecional, aunque con arreglo a criterios objetivos, razonables y racionales, desarrollar a través de las correspondientes fórmulas normativas las formas o actos procesales que deben ser cumplidos para asegurar su vigencia y respeto.
En tal virtud, la regulación del régimen de las nulidades, es un asunto que atañe en principio al legislador, el cual puede señalar, con arreglo a dichos criterios y obedeciendo al principio de la proporcionalidad normativa, las causales o motivos que generan nulidad, a efecto de garantizar la regularidad de las actuaciones procesales y consecuentemente el debido proceso.
Conforme a lo anterior no corresponde, en principio, al Constituyente señalar las causales de nulidad en los procesos. La aludida nulidad constitucional que consagra el art. 29, constituye una excepción a dicha regla. […] Es el legislador, como se advirtió antes, quien tiene la facultad para determinar los casos en los cuales un acto procesal es nulo por carencia de los requisitos formales y sustanciales requeridos para su formación o constitución. Por consiguiente, es válido, siempre que se respete la Constitución, el señalamiento taxativo de las nulidades por el legislador. […] Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta.
Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia. Al mantener la Corte la expresión "solamente" dentro de la referida regulación normativa, respeta la voluntad política del 23 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión legislador, en cuanto reguló de manera taxativa o específicamente las causales legales de nulidad en los procesos civiles, las cuales ahora con el cambio constitucional se encuentran adicionadas con la prevista en la norma del art. 29, a la cual se hizo referencia. […]”30 Bajo este análisis, la Corporación 31 ha delimitado que la causal examinada se predica, entre otras, cuando la sentencia: i) no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación; ii) se profiere dentro de un proceso culminado por desistimiento, transacción o perención; iii) se dicta en un proceso que se encuentra suspendido o interrumpido; iv) se profiere fallo condenatorio contra un tercero que no fue vinculado al proceso; v) se profiere sentencia con falta de competencia o de jurisdicción; vi) el fallo carece de motivación formal y material, vii) se aprecia incongruencia32; viii) se profiere un fallo inhibitorio injustificado33; y ix) se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus.
Este examen, sobre el alcance y contenido de la causal invocada impone que el recurrente en ejercicio de su derecho de acción precise la razón que invoca como constitutiva de nulidad, y que ella obedezca bien a las causales taxativas que prevé el artículo 133 del CGP o a la 30 Corte Constitucional. Sentencia C-491-95 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 31 En una inicial etapa, la jurisprudencia identificó que ocurriría cuando: i) la sentencia hubiera sido firmada por un número diferente de magistrados al que ordena la ley; ii) que la sentencia se hubiera proferido dentro de un proceso que había culminado por desistimiento, transacción o perención; iii) que se profiera en un proceso que se encuentre suspendido o interrumpido.
(Sentencia de Sala Plena del 08 de septiembre de 1992. Exp. 039. Tesis reiterada por la Sección Segunda en la sentencia del 18 de mayo de 1993. Exp. 4092. Tesis reiterada en sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, el 1 de diciembre de 1997. Exp. 080.) Y luego se agregaron las siguientes: i) Cuando se condena a quien no es parte; ii) cuando la sentencia se profiere con falta de competencia o de jurisdicción, y iii) cuando carezca completamente de motivación. 32 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 2 de febrero de 2016. Expediente núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 33 Sentencia de 8 de mayo de 2018 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). 24 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión invocación de transgresión del derecho fundamental del debido proceso, en una de las circunstancias identificadas por la jurisprudencia. Aclarado este contexto, la Sala se ocupará de examinar el reproche invocado por la parte actora a fin de identificar si se configura la causal invocada. 5.4 Del caso concreto En esta oportunidad le corresponde a la Sala identificar si como lo alega la recurrente, se acredita la configuración de la causal invocada en tanto estima que no se tuvo en cuenta la línea jurisprudencial trazada en relación con la interpretación del derecho pensional y la homologación a quien se desempeñó como procurador judicial.
Así, refiere que durante muchos años la Corte Constitucional y el Consejo de Estado señalaron que se vulneran los “derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen de transición y en los eventos en que se desconoce que el monto y base de liquidación forman una unidad inescindible y, por tanto, debe aplicarse la totalidad de lo establecido en el régimen especial y no lo consagrado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
En ese sentido, aludió con apoyo en un fallo de la Sección Tercera de esta Corporación que “ubicar la ley como única y exclusiva fuente del 25 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión ordenamiento jurídico conduciría a un total desacierto”, pues en los “sistemas jurídicos contemporáneos es más viable asumir una interpretación que considere el imperio de la ley”, entre otros, como el “reconocimiento de que el contenido y alcance de la constitución y la ley es precisado por las decisiones de las Altas Cortes”. 5.4.2 Análisis del asunto bajo examen De acuerdo con el planteamiento del recurso, se tiene que la recurrente cuestiona la decisión de esta Corporación bajo el entendido de que se desconoció el precedente judicial.
Señaló que debió aplicarse la interpretación planteada por las altas cortes frente al régimen de transición, por lo que no resulta de recibo la postura del fallo recurrido, pues a su juicio, desconoció las decisiones judiciales que le resultan propias al caso frente a la aplicación del régimen de congresistas por homologación a los funcionarios de la rama judicial y de la Procuraduría General de la Nación. Bajo este entendido, aprecia la Sala que la alegación que se plantea se circunscribe a un evento específico, constituido por el presunto desconocimiento del precedente judicial, el cual, como quedó visto, no corresponde a las situaciones que pueden dar lugar a la causal invocada, que tiene estricta interpretación dadas las consecuencias que se derivan de su aplicación. 26 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión De este modo, la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado de revocar el fallo que accedió a las pretensiones de la recurrente no es pasible de examen por el reproche alegado, en tanto que la censura que se le endilga no propicia la ocurrencia de tal causal, habida cuenta que el presunto desconocimiento del precedente no la configura.
En este asunto además de apreciarse la ausencia de motivos para examinar la causal invocada, claramente el reproche está circunscrito al desacuerdo con la decisión del fallador, esto es, con la sentencia proferida en el grado jurisdiccional de consulta, cuya finalidad es la de constituir un medio judicial o una herramienta delimitada por el legislador para revisar los fallos no apelados, como ocurrió en este asunto.
En relación con la naturaleza del grado jurisdiccional de consulta, la Sentencia C-153-9534, lo estudió en los siguientes términos: “[…] La consulta, a diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en virtud de la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado un providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se encuentra habilitado PARA REVISAR O EXAMINAR OFICIOSAMENTE, esto es, sin que medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia, y de este modo CORREGIR O ENMENDAR LOS ERRORES JURÍDICOS DE QUE ÉSTA ADOLEZCA, con miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo.
La competencia funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida […]”. 34 Corte Constitucional. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 27 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión Como quedó visto, el recurso extraordinario de revisión no tiene la virtualidad de corresponder a una instancia adicional y, en ese orden, no es factible analizar el fallo a partir de los reproches planteados para identificar la certeza o no de la posición del juez para revocar la sentencia favorable a las pretensiones de la recurrente, que es en últimas lo pretendido.
Tal consideración, porque la causal invocada no se configura por el hecho de haberse revocado el fallo impugnado, sino que era necesario que se demostrara que este se vio afectado por uno de los eventos que se examinaron para acreditar tal alegación de nulidad en la sentencia. Contrario a ello, como se aprecia, el planteamiento sobre la procedencia de que se le aplique el régimen pensional de los congresistas por resultarle homologable al cargo ocupado por la recurrente fue, precisamente, el examen que abordó el ad quem, previa revisión de la tesis jurídica que imperó en la decisión del Tribunal.
En ese orden, la competencia del Consejo de Estado no estaba limitada por las restricciones que expone el apoderado de la recurrente en el escrito del recurso, frente a la obligatoriedad del juez de aplicar la normativa y las decisiones judiciales a que aludió, bajo el entendido que bastaba simplemente atender al régimen de transición que la amparaba, sino la determinación que involucró el 28 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión análisis de fondo, frente a verificar si para ese momento de entrada en vigencia podía exigírsele la ocupación del cargo respecto del cual pidió el tratamiento especial de homologación. Así las cosas, lo que se aprecia en definitiva con la interposición de este medio extraordinario es que se revalué la decisión del fallador ordinario y se acceda al reclamo de la recurrente, no porque incurra en un vicio de nulidad de la sentencia sino porque está en desacuerdo con la decisión que resultó desfavorable a sus pretensiones.
Todo lo anterior conduce a declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, al no probarse la causal invocada, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 5.6 Condena en costas Las costas procesales se definen36 como la “erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas37 y las ii) agencias en derecho38”.
En la jurisdicción de lo contencioso administrativo su fijación varió con respecto a lo estatuido en el CCA38, al pasar de un criterio subjetivo39 a uno objetivo valorativo40, en el que se requiere que el juez revise si se causaron. 29 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión De este modo, en el CPACA se prevé que las costas se fijan de manera objetiva valorativa contra la parte vencida en juicio, es decir, no operan de manera automática, pues al juzgador le corresponde valorar si se configura alguna de las hipótesis previstas por el legislador, salvo en los recursos extraordinarios de revisión. En efecto, la condena en costas en el recurso extraordinario fue objeto de reforma por la Ley 2080 de 2021, en el sentido de prever que, en los términdel artículo 255 ibidem, cuando “se declare infundado [el recurso] se condenará en costas”, mandato que resulta imperativo para el fallador que adopte esta decisión. Para verificar entonces su aplicación basta establecer que este proceso se presentó luego de entrar en vigor la Ley 2080 de 2020 que modificó el CPACA y que, al decidirse el recurso, se declaró infundado.
En el caso bajo examen se dan los presupuestos requeridos35 lo que impone que se fijen de acuerdo con la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil. Con tal propósito y en observancia del artículo 366 del Código General del Proceso y del Acuerdo PSAA16-10554 de 35 El recurso se radicó el 4 de marzo de 2021 y como quedó visto, se declaró infundado. 30 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión 2016, contentivo de las tarifas de agencias en derecho expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Sala, de acuerdo con las actuaciones procesales realizadas, por lo menos y en lo que respecta a las agencias en derecho, se abstendrá de fijarlas por no aparecer causadas en razón a que la entidad accionada en el trámite ordinario no participó en sede de este recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 2 de octubre de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se condena en costas a la accionante, por la Secretaría liquídense.
TERCERO: ABSTENERSE de fijar agencias en derecho por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 31 Número único de radicación: 110010315000202100901-01 Actora: MARTHA STELLA MUJICA DE SOTOMAYOR Recurso Extraordinario de Revisión CUARTO: En firme esta providencia, archívese la actuación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta (Firmado electrónicamente) OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Salva parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Salva parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ