Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Apelación fallida, topes pensionales – Decreto 546 de 1971 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 15 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Luz Heladia Castillo de Castro, formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) UGM 018121 de 23 de noviembre de 2011 (nulidad parcial), a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL–, entre otras cosas, dio cumplimiento a una sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca e igualmente 2 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro ajustó la pensión de jubilación reconocida previamente a la suma de 20 SMLMV,1 efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000; y ii) UGM 007278 de 18 de febrero de 2013 (nulidad total), por medio de la cual entidad demandada negó la solicitud de aclaración o modificación de la Resolución UGM 018121 de 23 de noviembre de 2011.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que la pensión de jubilación reconocida a la señora Luz Heladia Castillo de Castro no está sujeta al tope o límite de 20 SMLMV; ii) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar las diferencias que resulten entre el valor recibido por concepto de la pensión de jubilación reliquidada en los actos administrativos censurados y el que corresponda conforme a la liquidación que se ordene en la sentencia que ponga fin al proceso; iii) actualizar el valor de las condenas con base en el IPC;2 iv) condenar a la demandada al pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 192 del CPACA; y v) dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Luz Heladia Castillo de Castro, laboró en la Rama Judicial desde el 18 de septiembre de 1973 hasta el 20 de diciembre de 2000, es decir, 1.123 semanas, equivalente a 21 años, 10 meses y 7 días. ii) El 16 de julio de 2001, CAJANAL expidió la Resolución N.º 018131 mediante la cual reconoció a la señora Luz Heladia Castillo de Castro una pensión de jubilación en una cuantía de $4.123.736.96, efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000. iii) El 21 de septiembre de 2001, la señora Castillo de Castro elevó petición a CAJANAL con el fin de que se reliquidara la pensión de jubilación previamente 1 Salarios mínimos legales mensuales vigentes 2 Índice de Precios al Consumidor 3 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro otorgada, en virtud de la aplicación del Decreto 546 de 1971. iv) El 11 de diciembre de 2002, como consecuencia de un recurso de reposición interpuesto por la demandante contra el acto ficto o presunto producto de la falta de respuesta a la petición elevada el 21 de septiembre de 2001, CAJANAL profirió la Resolución N.º 008235, a través de la cual declaró la configuración de un silencio administrativo negativo y confirmó su contenido. v) El 4 de noviembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la señora Castillo de Castro, y declaró la nulidad del acto administrativo ficto o presunto y de la Resolución N.º 008235 de 2002. vi) El 23 de noviembre de 2011, en cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, a través de la Resolución UGM 018121 CAJANAL resolvió reliquidar la pensión de jubilación previamente reconocida, en un porcentaje del 75%, la cual ascendió a la cuantía de $6.129.963.
Igualmente, ajustó la mesada pensional, de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo y máximo, vigentes a la fecha de efectividad, de manera que el valor total a pagar fue de $5.202.000. vii) El 19 de febrero de 2012, la señora Castillo de Castro elevó ante CAJANAL derecho de petición de revisión y aclaración de la Resolución UGM 018121 de 2011.
Señaló que la cuantía de la bonificación por servicios, factor a tener en cuenta para realizar la liquidación, correspondía a $1.290.720 y no a $1.181.653; y que se optó por limitar su mesada pensional en 20 SMLMV sin estar sujeta a ello, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 4 de noviembre de 2010 no lo ordenó. viii) El 18 de febrero de 2013, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP emitió la Resolución N.º RDP 007278, por medio de la cual negó la solicitud de revisión y aclaración de la Resolución UGM 018121 de 2011. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1.º, 2.º, 13, 25, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 35 parágrafo y 36 de la Ley 100 de 1993; 1.º, 8 y 15 del Decreto 546 de 1971; 134 del Decreto 1660 de 1978; y la Ley 22 de 1967. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) Los actos acusados vulneran el principio de seguridad jurídica y los derechos adquiridos de la señora Castillo porque desconoció su situación jurídica de carácter particular y concreto consistente en que la pensión de jubilación le fue legalmente reconocida para la época en que se otorgó, conforme las disposiciones del Decreto 546 de 1971.
De ahí que cuando el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó, a través de la sentencia de 4 de noviembre de 2010, la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la actora, en el equivalente de 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el ultimo año de servicio en la Rama Judicial, no impuso límite alguno en su cuantía. ii) El Consejo de Estado en sentencia de 25 de abril de 20133 sostuvo que «[…] cuando se pretende el reconocimiento de la pensión, dicha petición se debe elevar con fundamento en la normativa vigente para la fecha de la consolidación del status pensional y no a la luz de las normas que en el futuro regularán ese asunto.
En efecto, las disposiciones que surgen con posterioridad a la adquisición del status (sic) pensional, de ninguna manera aplican para aquellas situaciones que se consolidaron bajo los supuestos de la norma anterior y ello es así, porque es indudable que en esta materia, de manera alguna opera el fenómeno de la retrospectividad de la ley.» 3 La demandante cita al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 25 de abril de 2013, radicado N.º 25000-23-25-000-2004-06297-01 (1451- 08) 5 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro En consecuencia, la normatividad vigente para la fecha de consolidación del estatus jurídico pensional de la demandante (13 de febrero de 1999) era el Decreto 546 de 1971, el cual no estableció que las pensiones reconocidas bajo su amparo estarían sujetas a topes. 1.2.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:4 i) El artículo 8 del Decreto 546 de 19715 consagra una serie de condicionamientos que la demandante no cumple, porque del material probatorio que reposa en el expediente ello no se advierte. ii) Los argumentos de la demandante, adicionalmente, carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, imposibilidad de condena en costas, prescripción, cosa juzgada y falta de integración del contradictorio. 1.3.
La audiencia inicial El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el marco de la audiencia inicial celebrada el 18 de diciembre de 2013,6 y posteriormente el 11 de octubre de 2016,7 se pronunció en estos términos: i) La excepción propuesta por la entidad demandada, denominada cosa juzgada 4 Folios 255 al 259 5 Artículo 8º.
Los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Publico que deban separarse de su cargo por cumplimiento de la edad de retiro forzoso, tendrán derecho al producirse su retiro, a una pensión vitalicia de jubilación que se les liquidara o reliquidara con el 75% de la mayor asignación devengada en el ultimo año de servicio y sin limite de cuantía, siempre que el beneficiario hubiere servido durante 20 años, continuos o discontinuos, en el servicio oficial, de los cuales los últimos 3 por lo menos, lo hayan sido en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Publico. 6 Folios 369 al 372 7 Folios 399 al 403 6 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro tiene vocación de prosperidad porque el asunto que se plantea en esta oportunidad fue debatido y decidido por el juez natural en sentencia de primera instancia el 4 de noviembre de 2010, dentro del proceso N.º 2007-00843-01.
Las partes en aquella oportunidad no apelaron la decisión judicial referida. ii) La excepción propuesta denominada ineptitud sustantiva de la demanda por causa de no susceptibilidad de control judicial de la Resolución UGM 018121 de 23 de noviembre de 2011, tiene vocación de prosperidad en razón a que tiene la naturaleza de acto de ejecución o cumplimiento de un fallo judicial, los cuales no son susceptibles de control de legalidad ante esta jurisdicción. Posteriormente como consecuencia del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la decisión tomada en la audiencia inicial en comento, el Consejo de Estado mediante auto de 17 de marzo de 2016,8 revocó lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar declaró no probadas las excepciones de ineptitud sustancial de la demanda9 y cosa juzgada.10 En consecuencia, se dio continuidad a la audiencia inicial el 11 de octubre de 2016.11 1.4.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 15 de marzo de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:12 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 17 de marzo de 2016, radicado N.º 25000234200020130461901 (1226-2014).
Folios 376 al 380 9 Esta Corporación señaló que si bien es cierto la Resolución UGM 018121 de 23 de noviembre de 2011 fue expedida en cumplimiento de una orden judicial, también lo es que la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en aquella oportunidad no hizo mención a topes al momento de reliquidar la prestación. En consecuencia, no es un acto administrativo de ejecución pues la administración provocó la modificación de un derecho económico de carácter laboral.
Folios 376 al 380 10 Esta Corporación afirmó que «[…] [N]i las pretensiones de uno y otro procedimiento guardan identidad sustancial, ni cabe apreciar dicha identidad en las respectivas causas de pedir que les sirven de fundamento, pues en un caso la recurrente solicita el reajuste económico de su pensión aplicando la legislación especial de la (sic) Decreto Ley 546 de 1971 y en otro, pide la nulidad parcial del acto de ejecución en cuanto alteró lo ordenado en la sentencia del 4 de noviembre de 2010.».
Folios 376 al 380 11 Folios 425 al 440 12 Folios 322 al 339 del cuaderno 2 7 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro i) El problema jurídico planteado se ciñe a establecer si la pensión reconocida a la demandante, al amparo del régimen consagrado en el Decreto 546 de 1971, está sujeta al tope pensional que aplicó la entidad demandada.
Así las cosas, la Sentencia C-258 de 2013 analizó exclusivamente el régimen pensional previsto por la Ley 4ª de 1992 para los congresistas, magistrados de altas cortes y demás funcionarios de igual jerarquía. Inclusive, la Corte Constitucional precisó que no podía hacer un control oficioso de las demás normas especiales en materia pensional y que las reglas fijadas en dicha providencia no pueden trasladarse automáticamente a otros ex servidores, ya que cada sistema cuenta con una filosofía, naturaleza y características específicas que ameritan un análisis independiente. ii) En igual sentido, el Consejo de Estado13 ha precisado que a los ex servidores amparados por el régimen especial del Decreto 546 de 1971 no se les pueden aplicar las restricciones a los montos de sus mesadas pensionales, ya que nos son destinatarios de la Sentencia C-258 de 2013. iii) En el acervo probatorio se encuentra acreditado que la demandante nació el 5 de marzo de 1948, laboró en la Rama Judicial hasta el 20 de diciembre de 2000 y adquirió el estatus jurídico pensional el 13 de febrero de 1999, cuando cumplió 20 años de servicios al sector público.
De lo expuesto, no queda duda de que aquella adquirió el estatus pensional antes del 31 de julio de 2010, fecha a partir de la cual no puede causarse pensiones superiores a 25 SMLMV, conforme lo ordena el Acto Legislativo 01 de 2005; de manera que su mesada pensional no está sometida a tope alguno. iv) La UGPP de manera injustificada concluyó que la pensión de jubilación de la demandante debía ajustarse, en aplicación a la Ley 100 de 1993, al monto de 20 SMLMV. 13 El a quo citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 12 de septiembre de 2014, radicado: 25000-23-42-000-2013-00632-01 (1434-14). 8 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro v) Por lo anterior, se declara la nulidad parcial de la Resolución UGM 018121 de 23 de noviembre de 2011 y la nulidad total de la Resolución UGM 007278 de 18 de febrero de 2013.
En consecuencia, se ordena a la entidad accionada ajustar el monto de la mesada pensional de la actora al valor ordenado en la sentencia de 4 de noviembre de 2010, esto es, en cuantía equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios anterior a la fecha del retiro definitivo, sin aplicación de topes a aquellas mesadas, y con efectos fiscales a partir del 21 de diciembre de 2000. 1.5.
El recurso de apelación La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación14 y lo sustentó así: i) «En atención a la naturaleza del proceso sometido a conocimiento del Honorable Magistrado, en el cual, la controversia versa sobre el reconocimiento de la pensión de la demandante, cobijada por el régimen de transición, se solicita muy respetuosamente acudir al criterio expuesto por la H. Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013 […] Nótese que en la providencia en cita se emite un imperativo, que como tal es de ineludible cumplimiento, cuyo fundamento radica en la aplicación de un criterio general, consistente en que el monto de las mesadas pensionales corresponderá única y exclusivamente a los factores salariales efectivamente cotizado». «[…] De este modo, nada obsta para que el Honorable Magistrado acoja para el sub lite, los criterios expuestos en la sentencia C-258 de 2013, en el sentido de disponer la reliquidación de las mesadas pensionales sólo frente a los factores salariales que efectivamente cotizó el actor (sic).» ii) «Ahora, la aplicación preferente de las sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional se abre paso, con mayor razón, cuando frente al tema del IBL 14 Folios 454 al 461 9 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro existen criterios dispares entre la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprea de Justicia – Sala de Casación Laboral.
En efecto, mientras el Consejo de Estado Sección Segunda, en Sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente No. 2006-7500 M.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, aboga por la inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador, la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral – sostiene que en el Régimen de Transición el IBL se calcula con base en la Ley 100 de 1993, a voces del Art. 36 y concordantes (regla general – promedio de los últimos diez años).» iii) «Honorable Magistrado, para expresar que en la Sentencia SU-230 de abril 29 de 2015, dentro del expediente T 3.558.256, MP Dr. Jorge Ignacio Pretel Chaljub, la Corte Constitucional reitera la interpretación correcta del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que establece el régimen de transición, y ratifica la posición que tanto la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia como la misma Corte Constitucional – en sentencias C-258/13, T-892/13 y T-078/14- han tenido al respecto, y que soporta la posición asumida por la entidad: que las mesadas en régimen de transición se liquidan con edad, tiempo en cotizaciones y monto del régimen anterior que se aplica ultractivamente, entendiendo monto única y exclusivamente como tasa de reemplazo, pero que el periodo de liquidación y factores, es decir, el cálculo del IBL, se hace con las reglas contenidas en la propia ley (sic) 100 de 1993, en cuyo caso solicitamos su aplicación».
(Resaltado original del texto). iv) «Por lo anterior, hasta tanto la Corte Constitucional no fije en forma preferente y vinculante, una excepción o modificación a su precedente jurisprudencial que actualmente determina la reglas generales, abstractas e interpretativas respecto del modo de liquidación del Ingreso Base de Liquidación Pensional para las personas sujetas al régimen de transición, aplicable incluso a los empleados públicos;
La (sic) UGPP tiene el deber de aplicar y hacer valer, por vía administrativa y en su defensa judicial, las reglas pensionales consignadas en las Sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, T-078 de 2014 y el Auto No. 326 de 2014 proferidos por la Corte Constitucional, que se tornan preferentes respecto de las sentencias dictadas el 04 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda del Consejo 10 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro de Estado; so pena de incurrir los servidores de la UGPP, en violación del precedente jurisprudencial constitucional, y por ende, expuestos a posibles sanciones disciplinarias, fiscales y penales, como lo tiene establecido la Corte Constitucional.» 1.6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.6.1. La demandante La señora Luz Heladia Castillo de Castro, por intermedio de apoderado, solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en la demanda.15 1.6.2. La entidad demandada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por intermedio de apoderado, solicitó revocar lo decidido en primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación.16 1.7.
El ministerio público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.17 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Revisados los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y confrontados con lo decidido por el a quo, encuentra la Sala que el problema jurídico se contrae a establecer si la UGPP presentó razones de inconformidad en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda y, por ende, si el recurso 15 Folios 499 al 506 16 Folios 491 al 498 17 Constancia secretarial Folio 507 11 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro reúne los requisitos señalados en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012, para efectos de analizar las consideraciones expuestas por el a quo. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la apelación fallida Sobre la apelación fallida esta Sala en reciente providencia precisó que si bien esta figura no se encuentra regulada en ninguna norma procesal, sí se ha utilizado jurisprudencialmente cuando los argumentos de reparo que presenta el apelante con respecto a la decisión recurrida no guardan congruencia con lo esbozado por el juez, es decir, las razones que se exponen como reproche frente a la providencia proferida no tienen relación con el tema debatido.18 En efecto, sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente, por cuanto la sustentación es la oportunidad para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció.19 Lo anterior, porque el marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia y, en esa media, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión.20 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de marzo de 2021, radicado 76001-23-33-000-2016-01266-01 (5266-2018). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 4 de marzo de 2010, radicación 25000-23-27-000-1999-00875-01(15328). 20 Ibidem 12 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro Al respecto, debe recordarse que la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia, y que la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues si no existe discrepancia con la sentencia de primera instancia, el recurso carece de objeto.
En lo que hace referencia a la exigencia procesal de congruencia del recurso de apelación con la sentencia dictada en primera instancia, esta subsección ha indicado que si bien el principio de la doble instancia constituye una garantía constitucional, a la luz del artículo 31 de la Carta Política, el acceso a dicha garantía procesal y la efectividad de su ejercicio no opera deliberadamente, por cuanto resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el legislador relacionados con su oportunidad y procedencia, los cuales deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación. Pero no solo resulta necesario que el recurso de apelación se ejerza dentro de la oportunidad procesal pertinente, sino que se encuentre debidamente sustentado, pues ello determina su eficacia, delimitando, además, el alcance del poder decisorio del juez de segunda instancia, que se circunscribe a los puntos allí contenidos.
En este sentido, de acuerdo con la finalidad de la apelación, es menester que la sustentación se efectúe de la forma adecuada, es decir, que no solamente deben manifestarse los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino, además, los motivos de inconformidad en concreto respecto a la decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.21 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2011, radicación 13001-23-31-000-2004-00202-02(0417-10). 13 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro Así, se ha advertido que no le es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, pues, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio.
Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que, en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial.22 Ahora, sobre las finalidades y requisitos del recurso de apelación, esta Corporación ha señalado que la institución procesal de la impugnación es el instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores.
De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que este analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. En efecto, el apelante debe exponer los argumentos que sirven de soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, constituyen el marco para cumplir con la función, que no es oficiosa de decidir la impugnación.23 Esta posición fue adoptada por esta Subsección en providencia del 30 de enero de 2020,24 a saber: […] en atención a que la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia, esta corporación no puede resolver a su favor el recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto.
En consecuencia, un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, impide un reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no ocurre en el presente caso, pues no se configura ningún vicio 22 Ibidem 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Providencia del 13 de septiembre de 2012. Radicación 25000-23-27-000-2006-00825-01(17343). 24 Reiterada por la misma Sala, en sentencia del 7 de mayo de 2020. Radicación 76001233100020100132502 (3723-18), con ponencia de quien redacta la presente. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro protuberante que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación y que le imponga a la Sala el deber de pronunciarse de oficio por cuanto, tal como ya se ha dicho, en el sub lite, la impugnante se refiere en su recurso a unos fundamentos y consideraciones diferentes de los adoptados por el a quo para proceder al reconocimiento pensional. […].25 De acuerdo con los anteriores razonamientos, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. En este sentido, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha sido constante en precisar que «en la sustentación de la apelación frente a la providencia de primer grado, al impugnante o recurrente le asiste el deber o carga procesal de señalar las discrepancias que tiene frente a la sentencia que ataca por la vía del recurso de alzada, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia».26 En este orden, la debida sustentación del recurso materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso.27 Ahora bien, en relación con la competencia del superior, el artículo 328 del CGP dispone lo siguiente: Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación 05001-23-33-000-2016-00693-01(1623-18). Consejero ponente: William Hernández Gómez. 26 Véase la sentencia del 10 de octubre de 2019, expediente 4719-16, consejero Ponente: William Hernández Gómez 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de marzo de 2021, radicado 76001-23-33-000-2016-01266-01 (5266- 2018). 15 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. (Resaltado fuera del texto). En los anteriores términos, la competencia del superior se encuentra limitada al estudio de las razones de inconformidad alegadas por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: El 16 de julio de 2001, CAJANAL expidió la Resolución N.º 01813128 mediante la cual reconoció a la señora Luz Heladia Castillo de Castro una pensión de jubilación, como beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 546 de 1971.
Aquella prestación que fue liquidada en el equivalente del 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de los últimos 6 años, 8 meses y 20 días de servicio, efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000. El 4 de noviembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, emitió sentencia de primera instancia dentro el medio de 28 Folios 320 al 324 16 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Luz Heladia Castillo de Castro en contra de CAJANAL, radicado N.º 2007-00843-01.29 En aquella oportunidad, la demandante pretendía la nulidad parcial de la Resolución N.º 018131 de 16 de julio de 2001 y la nulidad de la Resolución N.º 008235 de 11 de diciembre de 2002, y a título de restablecimiento del derecho solicitó: a) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar desde el 21 de diciembre de 2000 y en adelante, el valor de la pensión de jubilación reconocida en los términos establecidos en el Decreto 546 de 1971, esto es, en la cuantía de la $6.136.780.56; por corresponder a la asignación más elevada durante el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados en este lapso de tiempo; y b) ordenar el pago de las diferencias que resultaren a su favor entre el valor por concepto de pensión reconocido mediante la Resolución N.º 018131 de 2001 y las que corresponden conforme la liquidación que se ordenara en la sentencia. A partir de ahí, el tribunal resolvió:30 PRIMERO: DECLÁRESE (sic) la NULIDAD (sic) del acto presunto surgido del silencio administrativo negativo configurado respecto del derecho de petición radicado en Cajanal el 27 de septiembre de 2001 mediante el cual se solicitó la revisión y reliquidación de la pensión de vejez de la Señora LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO (sic).
SEGUNDO: DECLÁRESE (sic) la NULIDAD (sic) parcial de la Resolución No. Resolución No. (sic) 8235 del 11 de diciembre de 2002, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, declarando agotada la vía gubernativa.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL- (sic) reliquidar la pensión de jubilación de la señora LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO (sic) en el equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios a la Rama Judicial, conforme a las bases expuestas en la parte motiva de la providencia, para lo cual se tendrá en cuenta, no sólo los factores ya computados sino la totalidad de los percibidos por la demandante por concepto de salario durante el último año de servicios […].
CUARTO: CONDENASE (sic) a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL- (sic), a pagar a la señora LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO (sic), una pensión mensual vitalicia de jubilación liquidada sobre el promedio mensual de los factores salariales devengados (acreditados a folio 12-13) por la demandante durante el último año de servicio en la Rama Jurisdiccional […]. 29 Folios 212 al 227 30 Folios 212 al 227 17 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro El 29 de noviembre de 2010, aquella providencia quedó debidamente ejecutoriada, como consta en la parte motiva de la Resolución UGM 018121 de 2011, emitida por la CAJANAL.31 El 23 de noviembre de 2011, en cumplimiento de la orden judicial emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, CAJANAL profirió la Resolución UGM 018121,32 a través de la cual resolvió reliquidar la pensión de jubilación reconocida previamente a favor de la demandante, aplicando una tasa de reemplazo de 75%, del salario más alto devengado en el último año de servicios a la Rama Judicial.
Para tal efecto, señaló que la demandante adquirió el estatus jurídico pensional el 13 de febrero de 1999, efectiva a 21 de diciembre de 2000. Finalmente, el acto en comento afirmó que «la pensión aquí reconocida se ajustará de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo y máximo de la pensión vigentes para la fecha de efectividad, por lo cual la suma a reconocer corresponde a $5.202.000 […]».33 El 19 de octubre de 2012, la demandante elevó derecho de petición ante la UGPP34 solicitando aclaración y revisión de la Resolución UGM 018121 de 2011, teniendo en cuenta que la entidad ajustó erróneamente su mesada pensional en 20 SMLMV.
Afirmó que con esa actuación desconoció lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971, porque los beneficiarios de dicho régimen no están sujetos a límites en la cuantía, como lo ha sostenido el Consejo de Estado. El 18 de febrero de 2013, la UGPP a través de la Resolución N.º RDP 00727835 negó la solicitud de aclaración y/o modificación de la Resolución UGM 018121 de 2011.
Señaló que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, 31 Folios 2 al 7 32 Folios 2 al 7 33 Folio 4 34 Folios 15 al 24 35 Folios 9 al 13 18 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro al reliquidar la pensión de jubilación «[…] y aplicar el índice base de liquidación del 75% arrojó la suma de $6.136.779.75 M/CTE (sic), siendo dicho valor superior a los 20 SMLMV, a que hace alusión la Ley 100 de 1993. […] Con base en las anteriores consideraciones, se puede observar que el régimen aplicable a la interesada no está exceptuado del límite de 20 salarios mínimos legales vigentes establecido en el decreto 314 de 1994 y por tal motivo se procede a aplicarlo.» 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que la señora Luz Heladia Castiilo de Castro presentó demanda en orden a obtener la nulidad de los actos administrativos por los cuales la entidad demandada ajustó la pensión de jubilación reconocida previamente, a la suma de 20 SMLMV,36 efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió a las pretensiones de la demandante, al encontrar que a los ex servidores amparados por el régimen especial del Decreto 546 de 1971 no se les pueden aplicar las restricciones a los montos de sus mesadas pensionales, ya que no son destinatarios de la Sentencia C-258 de 2013.
De ahí que la UGPP de manera injustificada concluyó que la pensión de jubilación de la demandante debía ajustarse, en aplicación a la Ley 100 de 1993, al monto de 20 SMLMV. En consecuencia, declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM 018121 de 23 de noviembre de 2011 y la nulidad total de la Resolución UGM 007278 de 18 de febrero de 2013, y ordenó a la entidad accionada ajustar el monto de la mesada pensional de la actora al valor ordenado en la sentencia de 4 de noviembre de 2010, esto es, en cuantía equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios anterior a la fecha del retiro definitivo, sin aplicación de topes a aquellas mesadas, y con efectos fiscales a partir del 21 de diciembre de 2000. 36 Salarios mínimos legales mensuales vigentes 19 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro Por su parte, el apoderado de la entidad demandada en el recurso de apelación manifestó su inconformidad con el fallo de primera instancia con fundamento en que el a quo desconoció que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 conservó los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas de cotización y tasa de reemplazo del régimen anterior para los beneficiarios del régimen de transición; empero, que el legislador definió en el inciso 3.º ibidem, en ejercicio de su facultad de configuración, el periodo que debía tenerse en cuenta para fijar el monto de la mesada pensional.
De ahí que, el IBL es aquel previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. Como se advierte, la entidad recurrente no esbozó argumentos que, a juicio de la Sala, le permitieran controvertir la sentencia apelada, toda vez que las afirmaciones de su escrito se alejan sustancialmente de lo expuesto por el a quo, puesto que se asevera que «[…] las mesadas en régimen de transición se liquidan con edad, tiempo en cotizaciones y monto del régimen anterior que se aplica ultractivamente, entendiendo monto única y exclusivamente como tasa de reemplazo, pero que el periodo de liquidación y factores, es decir, el cálculo del IBL, se hace con las reglas contenidas en la propia ley (sic) 100 de 1993, en cuyo caso solicitamos su aplicación».37 (Resaltado original del texto).
Se recuerda, que la pretensión de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Castillo de Castro respecto a la tasa de reemplazo, periodo, factores salariales que hacen parte del IBL, de conformidad con la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, fue ventilada en el proceso promovido por la actora en contra de CAJANAL, radicado N.º 2007-00843-01, en el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió sentencia el 4 de noviembre de 2010, accediendo a las pretensiones de la demanda.38 Aquella providencia quedó debidamente ejecutoriada el 29 de noviembre de 2010, como consta en la parte motiva de la Resolución UGM 018121 de 2011, emitida por 37 Folio 459 38 Folios 70 al 85 20 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro la CAJANAL.39 En consecuencia, resulta evidente que la inconformidad planteada por la UGPP no se aviene a las razones expuestas por el a quo, las cuales se circunscribieron a determinar si la pensión reconocida a la demandante, al amparo del régimen consagrado en el Decreto 546 de 1971, estaba sujeta al tope pensional que aplicó la entidad demandada.
En este orden de ideas, la Sala estima que se trata de una apelación fallida, motivo por el cual se considera que no es posible pronunciarse sobre las razones de la entidad demandada, pues, se insiste, los argumentos esgrimidos carecen de congruencia con el marco de la resolución judicial. En conclusión, comoquiera que el escrito presentado por la UGPP no contiene argumentos conducentes a desvirtuar las consideraciones que fundamentan el fallo de primera instancia, la Sala está impedida para realizar un examen de la situación, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no se presenta en este caso, pues no se configura vicio alguno que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación, que imponga tal deber. 3.
De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201640, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas 39 Folios 2 al 7 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 21 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso,41 la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandada y a favor de la demandante, por haberse resuelto desfavorablemente el recurso de apelación y teniendo en cuenta la gestión que realizó la actora, al presentar alegatos de conclusión en segunda instancia. 4.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio se concluye que comoquiera que el escrito de apelación presentado por la entidad demandada no contiene argumentos conducentes a desvirtuar las consideraciones que fundamentaron la sentencia de primera instancia, la Sala está impedida para realizar un examen de la situación definida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 41 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 22 Radicación: 25000-23-42-000-2013-04619-02 (3129-2017) Demandante: Luz Heladia Castillo de Castro En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Confirmar la sentencia proferida el 15 de marzo de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por la señora Luz Heladia Castillo de Castro, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP–, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada y a favor de la demandante, las cuales serán liquidadas por el a quo.
Tercero. – Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.