CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy Demandados: Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro1 Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad, ii) debido proceso, iii) seguridad social y iv) mínimo vital.
Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Melba Esperanza Benítez Coy contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. índice núm. 3 de SAMAI.
Documento denominado “7ED_Caratula(.pdf) NroActua 3”. Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderada2, presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio: i) el Tribunal, al proferir la sentencia de 6 de junio de 2024; y ii) el Juzgado, al proferir la sentencia de 8 de febrero de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342051202300167-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que, la actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG y Bogotá D.C. – Secretaría de Educación Distrital, formulando las siguientes pretensiones: “[…] 1) Se declare la nulidad parcial de la Resolución N° 144 del 13 de enero de 2023 proferida por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. – FOMAG Regional Bogotá D.C., mediante la cual ajusta la pensión de jubilación al demandante; 2) se declare la nulidad del oficio N° S-2022-362394 del 16 de noviembre de 2022 proferido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en razón a que se pronunció negativamente frente a la solicitud de descuentos a seguridad social sobre la totalidad de los factores salariales devengados por la demandante durante su vinculación laboral; 3) como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad, se condene a las demandadas a proferir el acto administrativo que reconozca y pague la orden de dar el trámite que se realice los 2 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI.
Documento denominado “3_DemandaWeb_Poder_PODERTUTELA17044(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy descuentos sobre los factores que se solicita su inclusión y se efectúe el aporte de los mismos al sistema pensional, y la revisión y ajuste de la pensión de jubilación por aportes incluyendo, además de los ya reconocidos, todos los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior al retiro del servicio, teniendo en cuenta que de la prima de vacaciones, se realizaron los descuentos a seguridad social, y según el Acto Legislativo 01 de 2005, se deben incluir todos los factores salariales sobre los que se hubiese realizado cotizaciones. […]”. 4.
Señaló que, el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida el 8 de febrero de 2024, resolvió negar las pretensiones de la demanda. 5. Indicó que, la actora interpuso recurso de apelación, frente al cual, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 6 de junio de 2024, resolvió: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de febrero de 2024 por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Melba Esperanza Benítez Coy en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y Bogotá D.C. – Secretaría de Educación Distrital, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo antes expuesto. […]”. 5.1 Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Bajo este contexto se tiene entonces que la demandante, quien ostenta vinculación nacional afiliada al FOMAG y vinculada a la docencia oficial desde el 22 de enero de 2001, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, conforme a la cual se obtiene la pensión a partir de 55 años de edad, para el caso de las mujeres, y 20 años de servicios privados y públicos.
Dicho lo anterior a la parte demandante se le aplicó la mencionada Ley 71 de 1988 y adquirió el estatus pensional el 14 de diciembre de 2015 cuando cumplió los 55 años de edad, ya que nació el 14 de diciembre de 1960, y los 20 años de servicio público y privado los había cumplido con anterioridad, tal como se determinó en la Resolución N° 3956 del 30 de junio de 2020, a través de la cual la entidad demandada le reconoció pensión de jubilación por aportes. […]”. […] “[…] En la Resolución N° 144 del 13 de enero de 2023, por medio de la cual se ajustó la reliquidación de la pensión vitalicia de jubilación de la demandante, la entidad demandada liquidó la mesada pensional en cuantía del 75% del promedio de los 4 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy factores salariales devengados en el último año de servicio, teniendo en cuenta como factores de liquidación la asignación básica, y las bonificaciones mensual y pedagógica, sin que haya lugar a incluir los otros factores devengados en el último año de servicio, ya que la liquidación de la pensión no puede incluir factores sobre los cuales no se realizaron cotizaciones con destino a seguridad social, como se pretende en la demanda.
La parte demandante argumenta en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia que “es el mismo Estado quien facilita el acceso efectivo del derecho a la pensión jubilación con la inclusión de la totalidad de factores salariales, estableciendo trámites que agilizan el pago de aportes por conceptos sobre los cuales no se hayan realizado”.
Tal afirmación no permite concluir a la Sala que para que se acceda a la pretensión de reliquidar la pensión de jubilación por aportes reconocida a la parte demandante con la totalidad de los factores devengados en el último año anterior al retiro del servicio, se obligue a la parte demandada a realizar la cotización sobre aquellos factores que no lo hizo, ya que de conformidad con la sentencia de unificación citada en el fundamento normativo de esta providencia, para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes y para el presente caso no se acredita que la parte demandada haya omitido la obligación de cotizar sobre los factores que por ley le correspondía hacerlo.
Aclara esta Sala de Decisión que si bien venía, en casos similares al sub examine, ordenando la reliquidación pensional con inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status o del último año de retiro, según fuera el caso, en aplicación de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; en consideración a los pronunciamientos de unificación de esa misma corporación de 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019, se acoge a lo allí señalado, en tanto en ellos se fijan no sólo las reglas y subreglas para la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que además fijan de manera general las condiciones en que deben liquidarse este tipo de prestaciones de manera general a la luz de la Ley 71 de 1988, y los supuestos fijados en los artículos 1 y 48 de la Constitución Política.
La apoderada de la parte demandante también señala en el recurso de apelación que se evidencia mala fe de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. al omitir en el formato único para expedición de certificado de salarios la novedad de factores sobre los cuales cotizan los docentes de esa secretaría para seguridad social. Sin embargo, ese certificado es aportado con la demanda y no se allega otra prueba que acredite sobre qué factores cotizó la demandante en el año anterior al retiro del servicio, y en los términos del artículo 167 del Código General del Proceso (C. G. del P.), “(i)ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. […].” La solicitud de tutela Pretensiones 6.
La actora solicitó en su escrito de tutela: 5 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy “[…]
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, en la providencia de fecha 06 de junio de 2024 que CONFIRMO (sic) la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO CINCUENTA Y UNO (51) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 08 de febrero de 2024 mediante la cual se Negaron las suplicas (sic) de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001334205120230016700.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión jubilación al retiro del servicio de la docente, incluyendo además de los factores reconocidos, adicionalmente se debe reconocer la PRIMA DE VACACIONES, factor sobre el cual se hicieron cotizaciones a seguridad social. […]”. 6.1 La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente3: “[…] La presente ACCION DE TUTELA, versa en aras de garantizar el debido proceso, el Mínimo vital, Seguridad Social, en razón a que, frente a los actos administrativos proferidos por el FOMAG, en el ajuste realizado a la pensión jubilación, NO se tuvo en cuenta el factor salarial de PRIMA DE VACACIONES sobre el cual se hicieron cotizaciones a seguridad social, tal como se demostró con los factores salariales donde la entidad coloca en *** FACTORES SOBRE LOS CAULES LOS DOCENTES COTIZAN A SEGURIDAD SOCIAL y no se le puede omitir en aplicación de lo establecido en el ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005, respecto de la normatividad y jurisprudencia que le debe ser aplicada al presente caso, por lo que, si se demuestra la relevancia constitucional, al no garantizar los derechos y principios vulnerados por los despachos judiciales.
Pues para este caso, el ajuste de la pensión vitalicia de jubilación reconocida a mi representada, que fue objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en los despachos judiciales contra los que se instaura esta acción de tutela, han hecho caso omiso de tener en cuenta en la liquidación de la misma, el factor salarial de PRIMA DE VACACIONES, sobre el cual se hicieron cotizaciones, violando lo preceptuado en el Acto legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, normatividad de mayor rango constitucional, el artículo 45 del decreto 1045 de 1978, de la Ley 62 de 1985 y de sentencias de Unificación, […]”. […] “[…] Conforme a lo indicado, se hace claridad que, con la presente acción de tutela, NO se está pretendiendo reabrir una tercera instancia, pues el querer de mi representada es precisamente que se garanticen los derechos fundamentales y principios constitucionales, tal como lo ordena la Ley, en pro de dar total aplicación a lo preceptuado en la Constitución Política de Colombia, puesto que se ha incurrido en un juicio de validez de aplicación a la norma […]”. […] 3 Transcripción literal del texto. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy “[…] En el caso de mi representado(a), se vulnera el Derecho de igualdad cuando en casos similares al de ella los despachos judiciales tanto en primera instancia como en segunda instancia, han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la manera en que se deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, sin pasar por improvisto el Acto legislativo 01 de 2005, el cual ratifica que en las pensiones deberán de tenerse en cuenta los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones, en particular la PRIMA DE VACACIONES […]”. […] “[…] Se vulnera el debido proceso de mi representada cuando la autoridad judicial en el presente asunto aplica de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado, tomando una decisión que no es razonable frente al asunto sin una fundamentación conforme a derecho, más aún cuando existe un rango constitucional como es el bloque de constitucionalidad, que para estos efectos es el Acto legislativo 01 de 2005, al indicar que para la liquidación de pensiones deben de tenerse en cuenta las cotizaciones realizadas por el aportante al sistema pensional, pues el sustento jurídico que se ha venido dando es apartado del rango constitucional que tiene el ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005, pues no se están teniendo en cuenta los factores sobre los cuales se realizaron las correspondientes cotizaciones, dicho emolumento corresponde a la PRIMA DE VACACIONES.
Así mismo, la entidad indica que los únicos factores que se deben de tener en cuenta son la ASIGNACION BASICA, BONIFICIACION MENSUAL Y BONFICACION PEDAGOGICA, habiéndose demostrado que frente al factor de PRIMA DE VACACIONES se realizaron las cotizaciones a seguridad social hasta la fecha del retiro del servicio. […]”. […] “[…] A mi representada se le está vulnerando específicamente este Articulo (48) de la Constitución Política de Colombia, Maxime, cuando el Acto Legislativo 01 de 2005, precisamente adiciono a este articulo algunos incisos y parágrafos entre otros el siguiente: Articulo 1° (…) "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión". Este derecho fundamental está siendo vulnerado, en razón a que la mesada pensional devengada por mi representada no está conforme a las COTIZACIONES realizadas sobre los factores devengados al momento del RETIRO DEL SERVICIO, asignaciones salariales a las cuales la entidad reconoció a través de la Resolución N° 144 del 13 de enero 2023, mediante la cual se ajusta la reliquidación de una pensión de jubilación por aportes, donde se reconocieron los siguientes factores salariales: ASIGNACION BASICA, BONIFICACION MENSUAL, BONIFICACION PEDAGOGICA quedando sin incluir el factor salarial correspondiente a la PRIMA DE VACACIONES. […] “[…] Ahora bien, resulta relevante señalar que en el presente asunto, quien pide la reliquidación pensional es una persona que se desempeñó como docente vinculado con antelación a la Ley 812 de 2003, norma que es clara al disponer que “…el régimen pensional de los docentes nacionales nacionalizados y territoriales, vinculados al 7 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones". […]”. Actuación 7. El Despacho sustanciador, mediante auto de 16 de septiembre de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá; y iii) vinculó, como terceros con interés legítimo, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá y a la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para rendir informe.
Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 8. La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó negar la solicitud de tutela, al considerar que: “[…] Frente a lo anterior, la tesis del Despacho es que la acción de tutela incoada debe negarse, por cuanto la sentencia atacada se ajustó al material probatorio que obraba en el plenario, teniendo en cuenta que fue precisamente con el formato único para expedición de certificado de salarios expedido el 28 de octubre de 2022 proferido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., que esta Sala advirtió que efectivamente la demandante en el año anterior al retiro del servicio, devengó sueldo, prima de alimentación, prima especial, bonificación pedagógica, prima de servicios, bonificación mensual, prima de vacaciones y prima de navidad; sin que se indique sobre qué factores se realizaron cotizaciones, como se muestra a continuación: Lo anterior, teniendo en cuenta que si bien el factor “prima de vacaciones” aparece en el certificado con “***”, lo cierto es que en ninguna parte del citado documento se advierte que significa “***”, ya que no se indicó por la entidad que lo expidió que dicha situación implicaba que sobre ese factor se realizó cotización. En ese orden de ideas, no podía la Sala concluir que sobre el factor prima de vacaciones se había realizado cotización. Finamente, en el fallo proferido por esta Sala se dio plena aplicación al precedente del Consejo de Estado, para lo cual se indicó: Aclara esta Sala de Decisión que si bien venía, en casos similares al sub examine, ordenando la reliquidación pensional con inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status 8 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy o del último año de retiro, según fuera el caso, en aplicación de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; en consideración a los pronunciamientos de unificación de esa misma corporación de 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019, se acoge a lo allí señalado, en tanto en ellos se fijan no sólo las reglas y subreglas para la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que además fijan de manera general las condiciones en que deben liquidarse este tipo de prestaciones de manera general a la luz de la Ley 71 de 1988, y los supuestos fijados en los artículos 1 y 48 de la Constitución Política. […]”. 9.
La Fiduciaria La Previsora S.A. solicitó su desvinculación por carecer de legitimación en la causa pasiva y declarar la improcedencia de la solicitud de amparo. Para tal efecto señaló que: “[…] El ejercicio de la acción de tutela por vía de hecho exige para el accionante la fundamentación de causales genéricas y específicas de procedibilidad, las cuales no están llamadas a ser deducidas por el juez de tutela y por eso, deben ser expuestas de manera nítida por el accionante.
De ahí la importancia de poner de presente a los Honorables Magistrados que la argumentación de la accionante es exigua en relación con la configuración de dichas causales porque el mecanismo tutelar se está utilizando con el ánimo invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad, mediante el ejercicio de la presente acción. […]”. […] “[…] Con base en lo anteriormente señalado, es preciso anotar que la accionante dirige la acción de tutela en contra del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”- JUZGADO 51 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTA D.C, por lo que del libelo de tutela y sus anexos no se encuentra prueba alguna que a través de la cual se pueda establecer que Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora Del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales Del Magisterio (FOMAG) se encuentre vulnerando sus derechos fundamentales, toda vez que las pruebas allegadas en el escrito de tutela no guardan relación entre FIDUPREVISORA S.A. y el actor. […]”. 10.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que: “[…] Nótese que en este caso no se demuestra que las vulneraciones a las garantías procesales y fundamentales invocadas comprometan gravemente la existencia o supervivencia del accionante, ni el acceso a la administración de justicia; además, tampoco se acreditó que exista una vulneración indirecta de los derechos fundamentales de las personas naturales que tienen relación con la tardanza en la respuesta a sus solicitudes, tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte.
En este caso en particular presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta 9 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy relevancia constitucional, situación por la cual debería declararse improcedente la presente acción de tutela. […]”. […] “[…] El defecto cuya remoción se persigue por vía de la acción de tutela debe conllevar, en forma inmediata, la violación de uno o múltiples derechos fundamentales, lo cual determina que sólo las decisiones judiciales cuyos efectos trasciendan el campo de los anotados derechos, en detrimento de éstos, pueden ser atacadas mediante la acción de tutela, no obstante, los jueces ante quienes se solicita están obligados a examinar de manera rigurosa el caso para no desvirtuar los principios de autonomía funcional de la jurisdicción y de la cosa juzgada.
En ese orden de ideas, será el extremo activo quien tendrá que probar, en el proceso que nos ocupa, si existe una eventual transgresión de derechos que pudiera generar que la decisión judicial expedida por el Juez de Conocimiento se aparte del ámbito de legalidad, para desplegar actuaciones de hecho que resulten contrarias al Ordenamiento Jurídico.
Siendo así este evento sujeto del amparo constitucional por medio de la acción de tutela. Tomando en cuenta que en el caso en concreto no se evidencia violación alguna a los derechos del accionante, nos encontramos ante una eminente causal de improcedencia de la acción constitucional. […]” 11. El Distrito Capital de Bogotá solicitó su desvinculación, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que: “[…] Lo anterior, en consonancia con las facultades otorgadas por medio del Decreto Distrital 089 de 2021, para ejercer la representación legal en lo judicial y extrajudicial de Bogotá, Distrito Capital, en relación con todos aquellos procesos, y/o actuaciones, judiciales o administrativas, que se adelanten con ocasión de los actos, hechos, omisiones u operaciones que expidan, realicen o en que incurran o participen, o que se relacionen con asuntos inherentes a su objeto y funciones.
Y, en particular, en aplicación de los establecido en el artículo séptimo ibidem, conforme con el cual cada organismo integrado o vinculado a una acción de tutela, debe responder directamente ante el despacho judicial por los hechos, peticiones y derechos fundamentales presuntamente vulnerados y aperturas de incidentes de desacato. Dicho lo anterior, de manera respetuosa se solicita la desvinculación del Alcalde Mayor de Bogotá / Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., de la presente acción de tutela, pues respecto a estos se configura la falta de legitimación por pasiva. […]” 12.
El Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá allegó copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342051202300167-01. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 13. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 14. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 15. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 16.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 17. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20067, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[8]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy 18.
La Sala advierte que la Fiduciaria La Previsora S.A. y el Distrito Capital de Bogotá solicitaron su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva. 19. Al respecto, es preciso indicar que dichas autoridades fueron vinculadas al proceso de tutela de la referencia como terceros con interés legítimo, en la medida en que, integraron la parte demandada en el proceso ordinario cuestionado; es decir que a dichas autoridades les asiste interés en el resultado del proceso de la referencia. 20.
En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que la Fiduciaria La Previsora S.A. y al Distrito Capital de Bogotá les asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 21. En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada respecto de la Fiduciaria La Previsora S.A. y del Distrito Capital de Bogotá. Problema jurídico 22.
Corresponde a la Sala establecer: si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 23. Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; vi) marco 13 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital; vii) análisis del caso concreto y finalmente las viii) conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 24. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena9, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 25. Esta Sección adoptó10 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200511, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 26. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 18.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 11 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”12 que encaje en dichos parámetros. 27.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 28.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 29. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 30. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201414, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: 12 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 14 Ut supra página 6. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy “[…] 3.3.5.
Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [15]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [16]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [17].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [18].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: [15] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [16] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [17] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [18] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [19].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [20]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [21]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado por la Sala). 31. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado22: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”23 [19] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [20] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [21] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 23 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”24 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 32.
En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando la actora en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 33.
La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202225 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: 24 Ibidem. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 19 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria. Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 34. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 35. Atendiendo a que la Corte Constitucional26 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 36.
Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 37.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional27 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 38. Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 27 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 39. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:28 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado29.
Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”30.
Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”31 […]”. 28 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 29 Artículo 48.
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 30 Sentencia T-173 de 2016. 31 Ibídem. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 40.
Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 41.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho32: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 99.
En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.
Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 C.P.). De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. Análisis del caso concreto 42.
La actora, a través de apoderada, presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio: i) el Tribunal, al proferir la sentencia de 6 de junio de 2024; y ii) el Juzgado, al proferir la sentencia de 8 de febrero de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado 32 Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy con el número único de radicación 110013342051202300167-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 43.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 44. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 45. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 45.1. Copia digital del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342051202300167-01. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 46.
Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente33: 33 Transcripción literal del texto. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy “[…] La presente ACCION DE TUTELA, versa en aras de garantizar el debido proceso, el Mínimo vital, Seguridad Social, en razón a que, frente a los actos administrativos proferidos por el FOMAG, en el ajuste realizado a la pensión jubilación, NO se tuvo en cuenta el factor salarial de PRIMA DE VACACIONES sobre el cual se hicieron cotizaciones a seguridad social, tal como se demostró con los factores salariales donde la entidad coloca en *** FACTORES SOBRE LOS CAULES LOS DOCENTES COTIZAN A SEGURIDAD SOCIAL y no se le puede omitir en aplicación de lo establecido en el ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005, respecto de la normatividad y jurisprudencia que le debe ser aplicada al presente caso, por lo que, si se demuestra la relevancia constitucional, al no garantizar los derechos y principios vulnerados por los despachos judiciales.
Pues para este caso, el ajuste de la pensión vitalicia de jubilación reconocida a mi representada, que fue objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en los despachos judiciales contra los que se instaura esta acción de tutela, han hecho caso omiso de tener en cuenta en la liquidación de la misma, el factor salarial de PRIMA DE VACACIONES, sobre el cual se hicieron cotizaciones, violando lo preceptuado en el Acto legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, normatividad de mayor rango constitucional, el artículo 45 del decreto 1045 de 1978, de la Ley 62 de 1985 y de sentencias de Unificación, […]”. […] “[…] Conforme a lo indicado, se hace claridad que, con la presente acción de tutela, NO se está pretendiendo reabrir una tercera instancia, pues el querer de mi representada es precisamente que se garanticen los derechos fundamentales y principios constitucionales, tal como lo ordena la Ley, en pro de dar total aplicación a lo preceptuado en la Constitución Política de Colombia, puesto que se ha incurrido en un juicio de validez de aplicación a la norma […]”. […] “[…] En el caso de mi representado(a), se vulnera el Derecho de igualdad cuando en casos similares al de ella los despachos judiciales tanto en primera instancia como en segunda instancia, han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la manera en que se deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, sin pasar por improvisto el Acto legislativo 01 de 2005, el cual ratifica que en las pensiones deberán de tenerse en cuenta los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones, en particular la PRIMA DE VACACIONES […]”. […] “[…] Se vulnera el debido proceso de mi representada cuando la autoridad judicial en el presente asunto aplica de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado, tomando una decisión que no es razonable frente al asunto sin una fundamentación conforme a derecho, más aún cuando existe un rango constitucional como es el bloque de constitucionalidad, que para estos efectos es el Acto legislativo 01 de 2005, al indicar que para la liquidación de pensiones deben de tenerse en cuenta las cotizaciones realizadas por el aportante al sistema pensional, pues el sustento jurídico que se ha venido dando es apartado del rango constitucional que tiene el ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005, pues no se están teniendo en cuenta los factores sobre los cuales se realizaron las correspondientes cotizaciones, dicho emolumento corresponde a la PRIMA DE VACACIONES. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy Así mismo, la entidad indica que los únicos factores que se deben de tener en cuenta son la ASIGNACION BASICA, BONIFICIACION MENSUAL Y BONFICACION PEDAGOGICA, habiéndose demostrado que frente al factor de PRIMA DE VACACIONES se realizaron las cotizaciones a seguridad social hasta la fecha del retiro del servicio. […]”. […] “[…] A mi representada se le está vulnerando específicamente este Articulo (48) de la Constitución Política de Colombia, Maxime, cuando el Acto Legislativo 01 de 2005, precisamente adiciono a este articulo algunos incisos y parágrafos entre otros el siguiente: Articulo 1° (…) "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión". Este derecho fundamental está siendo vulnerado, en razón a que la mesada pensional devengada por mi representada no está conforme a las COTIZACIONES realizadas sobre los factores devengados al momento del RETIRO DEL SERVICIO, asignaciones salariales a las cuales la entidad reconoció a través de la Resolución N° 144 del 13 de enero 2023, mediante la cual se ajusta la reliquidación de una pensión de jubilación por aportes, donde se reconocieron los siguientes factores salariales: ASIGNACION BASICA, BONIFICACION MENSUAL, BONIFICACION PEDAGOGICA quedando sin incluir el factor salarial correspondiente a la PRIMA DE VACACIONES. […] “[…] Ahora bien, resulta relevante señalar que en el presente asunto, quien pide la reliquidación pensional es una persona que se desempeñó como docente vinculado con antelación a la Ley 812 de 2003, norma que es clara al disponer que “…el régimen pensional de los docentes nacionales nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones". […]”. 47. Para la Sala el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por las autoridades judiciales accionadas, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 48.
Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea la afectación de derechos fundamentales indicados supra que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento 26 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 49.
Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 50.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 51.
Para la Sala, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal y probatoria; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 52. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de las autoridades judiciales accionadas, es decir, la actora acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal y probatorio concluido que escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.
Si bien es cierto, la actora alega la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, el criterio de la relevancia constitucional, no se determina con su mera enunciación, 27 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy sino mediante la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración del mismo, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 53.
Los supuestos de vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, enunciados por la actora, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el proceso de nulidad y restablecimiento de derechos se adelantó ante el juez competente, en respeto de las formas propias del proceso, y se respetó el derecho de presentar y controvertir las pruebas allegadas.
Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional, no se trata de amparar el derecho fundamental de un sujeto de especial protección constitucional. 54. En ese orden de ideas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal y probatorio, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 55.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital esas presuntas afectaciones tienen su origen en un debate estrictamente legal y probatorio.
Conclusiones de la Sala 56. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de tutela. 28 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Fiduciaria La Previsora S.A. y el Distrito Capital de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de tutela presentada por la actora contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado 29 Núm. único de radicación: 110010315000202404896-00 Actora: Melba Esperanza Benítez Coy CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.