Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Tema: Tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato realidad. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de tutela del 20 de noviembre de 2025, dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que resolvió:

PRIMERO. NO ACCEDER a la solicitud de desvinculación presentada por el Juzgado 29 Administrativo de Bogotá.

SEGUNDO. NEGAR el amparo solicitado por Jairo Díaz Cifuentes, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de octubre de 2025, por intermedio de apoderado, el señor Jairo Díaz Cifuentes interpuso acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: […] 2. Solicito, Honorables Magistrados, se revoque la sentencia de segunda instancia de fecha 26 de junio de 2025, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “D” bajo el radicado 11001333502920230004301 de conformidad con los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos y en consecuencia se le paguen las prestaciones sociales a mi apoderado el señor JAIRO DIAZ CIFUENTES. 3.

Que se ordene al Tribunal accionado emitir una nueva sentencia respetando los principios constitucionales y los derechos fundamentales invocados, corrigiendo las vulneraciones advertidas en la presente acción. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Jairo Díaz Cifuentes estuvo vinculado con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), como instructor de mercadeo, entre el 10 de febrero de 2009 y el 31 de agosto de 2019, mediante contratos de prestación de servicios. El 24 de agosto de 2022, el actor solicitó al SENA que reconociera que existió un contrato realidad, el pago de acreencias laborales y la entrega de copia de varios documentos.

La entidad, mediante oficio 11-2-2022-060177 22 de septiembre de 2022: (i) remitió copia de los contratos de prestación de servicios y adiciones entre el 2009 y 2019; (ii) advirtió que tratándose de un contratista no diligenciaba planillas de horarios ni llamados de atención y no se le entregaban elementos y (iii) remitió certificación de actividades programadas en las vigencias 2009 a 2019.

El señor Díaz Cifuentes promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el anterior oficio con el fin de que se declarara la nulidad y la existencia de un contrato realidad. Como restablecimiento del derecho, pidió el pago de todos los salarios y demás emolumentos dejados de percibir durante su vinculación, así como de las sanciones e indemnizaciones causadas.

Por reparto correspondió conocer del proceso al Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá, con radicado 11001-33-35-029-2023-00043- 001,que, en sentencia de 9 de diciembre de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. El fallador de primera instancia evidenció la prestación personal del servicio, subordinación y remuneración. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia porque no se acreditaron los elementos constitutivos de una relación laboral y que se configuró la prescripción para reclamar derechos laborales entre el contrato de 10 de febrero de 2009 y el de 25 de enero de 2018.

Por sentencia de 26 de junio de 2025, la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la providencia apelada y, en su lugar, declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda presentada por el señor Díaz Cifuentes contra el SENA y dio por terminado el proceso. El juzgador de segunda instancia advirtió que el oficio demandado es un acto de trámite porque no definió la situación del demandante respecto al reconocimiento de la relación laboral encubierta y pago de acreencias laborales.

Ese oficio solo se pronunció respecto a la solicitud de documentos. 3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora sustentó la solicitud de tutela con los siguientes argumentos: La solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad, tales como la inmediatez, relevancia constitucional, inexistencia de otros mecanismos de defensa, identificación clara y concreta de los hechos que fundamentan la presente acción y que la providencia atacada no es de tutela. 1 Este proceso puede consultarse en la plataforma de Samai del Juzgado 29 Administrativo de Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia acusada incurrió en defectos fáctico, procedimental, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, rad. 11001-33-35-029-2023-00043-01.

Frente al defecto fáctico el actor sostuvo que el Tribunal omitió analizar las pruebas documentales, testimoniales y alegatos de conclusión que demostraban la prestación personal del servicio, la subordinación o dependencia, la permanencia, la remuneración y la esencialidad de las funciones que desempeñó en el SENA, durante diez años, seis meses y 21 días.

En ese periodo no gozó de sus prestaciones sociales ni parafiscales, a pesar de que su vinculación tuvo características propias de una relación laboral real, tal como lo encontró probado el juez en primera instancia. Al no valorar adecuadamente las pruebas, el fallador de segunda instancia ignoró el contexto real de la relación laboral y se centró solo en los aspectos formales y en una revisión de validez.

Asimismo, incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda, a pesar de que: (i) el oficio demandado fue el acto que negó la existencia de una relación laboral y (ii) la naturaleza de ese acto no fue sometido a debate ni alegado por el SENA en alguna etapa procesal.

En efecto, el SENA tuvo múltiples oportunidades procesales para cuestionar la naturaleza del acto administrativo acusado y nunca lo hizo, lo que saneó cualquier eventual irregularidad procesal. En ese entendido, era improcedente que el Tribunal reabriera de oficio un debate clausurado, máxime en segunda instancia. La actuación del tribunal quebrantó el principio de congruencia procesal y desconoció la cosa juzgada formal respecto de las decisiones previas que validaron la admisión de la demanda y el normal desarrollo del proceso.

También, contrarió los principios de seguridad jurídica y economía procesal y privilegia formalismos sobre el estudio de fondo del caso, lo que desembocó en una denegación de justicia. Además, que incurrió en defecto sustantivo porque el Tribunal desconoció la aplicación de normas constitucionales y legales y, en particular los principios de primacía de la realidad sobre las formas y la protección del trabajo en condiciones dignas y justas.

El actor advirtió que en su caso se aplicó una norma de manera abiertamente irregular y se realizó una interpretación que desbordó los criterios de juridicidad y razonabilidad, con lo que cerró arbitrariamente el debate de fondo. Aunado a lo anterior, al no realizarse un estudio de fondo sobre los elementos de la relación laboral probada en el proceso, sino limitarse a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, el Tribunal desconoció abiertamente el precedente jurisprudencial en materia de contratos de prestación de servicios que encubren verdaderas relaciones laborales.

Al momento de fallar no se tuvo en cuenta, entre otros, el precedente del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A (CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 19 de enero de 2015, Rad. 47001-23-33-000-2012-00016-01) que estableció que, frente a la figura del contrato de prestación de servicios, debe Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevalecer la sustancia del vínculo laboral sobre la forma contractual, cuando la realidad probada evidencia una relación laboral de facto.

Al no valorar ni aplicar este precedente vinculante, el Tribunal adoptó una decisión que restringió sustancialmente los derechos laborales y de seguridad social reconocidos en primera instancia, ignorando la realidad probada del vínculo laboral. 4. Trámite procesal de la acción de tutela En auto del 23 de octubre de 2025, la Sección Segunda, Subsección A admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante y a la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de demandada.

En la misma providencia ordenó vincular al Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá y al SENA, como tercero interesado. 5. La respuesta del demandado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D acudió a las consideraciones contenidas en la sentencia de 26 de junio de 2025, dictada en segunda instancia en el proceso promovido por la actora.

En relación con la solicitud de tutela, se advirtió que es improcedente porque no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. De los argumentos de la demanda se evidencia el propósito de reabrir la discusión legal y probatoria resuelta por el juez natural de la causa. De todas formas, el Tribunal demandado sostuvo que en el proceso ordinario no se observa una actuación arbitraria o ilegítima por las autoridades judiciales que cause una afectación de los derechos fundamentales del actor.

Tampoco se configuró defecto alguno, dado que la sentencia de segunda instancia la dictaron funcionarios competentes, conforme con el procedimiento establecido para esta clase de actuaciones y con fundamento en el supuesto legal aplicable, así como con las pruebas allegadas al expediente y con una motivación razonable. La decisión no presentó contradicción entre los fundamentos y la parte resolutiva ni existió un error inducido y no se desconoció el precedente constitucional.

En efecto, el Tribunal demandado explicó que en la sentencia objeto de tutela el demandante controvirtió la legalidad de un acto de trámite, no susceptible de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que en este no se hace un pronunciamiento vinculante ni obligatorio, pues solo se pronuncia respecto a la documental solicitada.

Es decir, que no se cumplieron los presupuestos mínimos de la demanda en forma y, por tanto, se configuró la ineptitud de esta. Ante la configuración de la referida excepción, el fallador quedó relevado de analizar el fondo del asunto, es decir si estaba acreditada o no una relación laboral encubierta. Y advirtió que al interesado le correspondía demandar el acto administrativo ficto negativo derivado de la petición presentada el 24 de agosto de 2022.

En consecuencia, la falta de demanda del acto que correspondía en esta jurisdicción (el ficto), llevó a la declaratoria de la ineptitud sustantiva de la demanda, sin que a través de este mecanismo constitucional el demandante pueda subsanar dicha omisión al momento de individualizar los actos susceptibles de ser demandados ante esta jurisdicción. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Intervención de los terceros con interés El Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá indicó que después de realizar el análisis fáctico, probatorio y normativo correspondiente en el proceso ordinario promovido por el señor Jairo Díaz Cifuentes, profirió sentencia de primera instancia de 9 de diciembre de 2024, por medio de la cual declaró no probadas las excepciones presentadas por la parte demandada y como consecuencia de ello, accedió a las pretensiones de la demanda, como consta en el correspondiente expediente electrónico.

La anterior decisión fue apelada y en sentencia de 26 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la revocó y negó las pretensiones de la demanda. Así que las pretensiones de la acción de tutela no se dirigen contra ese juzgado, pues lo que busca el actor es invalidar el fallo de segunda instancia, para que así, prosperen las pretensiones de la demanda.

En este caso, no se observa vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor causada por ese despacho judicial, razón por la que solicitó su desvinculación del trámite de la presente acción de tutela. El SENA se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela porque el asunto sometido a estudio por vía de tutela no es de relevancia constitucional, en el entendido de que lo que realmente busca el accionante es abrir el debate, como si se tratara de una tercera instancia. De otro lado, la decisión adoptada se dio en el marco del ordenamiento jurídico colombiano, luego de realizar procesos interpretativos que respetaron los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para los temas analizados.

La providencia atacada no se enmarca en ninguno de los defectos o causales específicas de procedibilidad. Además, el actor no se encuentra ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que implique la adopción de medidas urgentes para su supresión. 7. Sentencia de primera instancia El 20 de noviembre de 2025, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, en la cual negó el amparo solicitado, por las siguientes razones: Como cuestión previa se pronunció frente a la solicitud de desvinculación del Juzgado 29 Administrativo de Bogotá y la negó porque actuó como juez de primera instancia en el proceso ordinario.

En relación con la demanda de tutela, se advirtió que superó las causales generales de procedibilidad, por lo que procedió con el estudio de los defectos invocados. Analizados los argumentos expuestos en la sentencia de 26 de junio de 2025, la encontró ajustada a la ley, puesto que, con base en los artículos 169 y 187 del CPACA, la autoridad judicial declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

Esa declaratoria obedeció a la verificación de que el Oficio 11-2-2022- 060177 del 22 de septiembre de 2022 no puso fin a la actuación administrativa porque Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el SENA no se pronunció sobre el reconocimiento o no de la relación laboral encubierta alegada por el actor, ni sobre las prestaciones sociales reclamadas; razón por la cual no era susceptible de ser demandado.

En relación con la supuesta falta de valoración de las pruebas que, a juicio del actor demostraban la existencia de una relación laboral encubierta, el juzgador constitucional de primer grado señaló que tal omisión fue una consecuencia directa de la declaratoria de la excepción de ineptitud sustancial de la demanda adoptada por el Tribunal.

Una vez la autoridad judicial encontró acreditada dicha causal, se tornó improcedente cualquier análisis de fondo, por lo que resultaba lógico que no se efectuara una valoración probatoria ni un estudio material del caso. En consecuencia, el defecto señalado no vulnera los derechos fundamentales del actor. En lo atinente a la presunta vulneración del precedente judicial, se observó que las sentencias citadas por el actor no guardan correspondencia con el caso objeto de estudio, pues abordan asuntos relacionados con el pago de prestaciones sociales, la estabilidad laboral reforzada o la existencia de una relación laboral encubierta; mientras que, en el presente asunto, el Tribunal declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

En ese sentido, los pronunciamientos invocados no se refieren a la facultad del juez para declarar de oficio dicha excepción, como sí ocurrió en la decisión adoptada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo tanto, no se advierte vulneración del precedente judicial. Concluyó que la decisión de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en los defectos planteados por el actor.

Por el contrario, la autoridad judicial actuó dentro del marco de sus competencias y declaró de oficio la ineptitud sustancial de la demanda conforme a la normatividad aplicable. 8. Impugnación El señor Jairo Díaz Cifuentes como argumentos de inconformidad, expuso los siguientes: En primer lugar, alegó que lo resuelto en el fallo cuestionado desconoció la realidad fáctica del asunto, al insistir que el SENA «guardó silencio» frente al reconocimiento de la relación laboral y las prestaciones reclamadas.

Si bien, el acto administrativo del 22 de septiembre de 2022 no respondió de forma integral los 35 puntos del derecho de petición presentado el 24 de agosto de 2022, ello no significaba que la entidad omitió pronunciarse sobre la existencia de una relación laboral. En efecto, el contenido del acto administrativo y las actuaciones posteriores del SENA demuestran una posición clara, uniforme y reiterada de negar la existencia de un vínculo laboral.

Manifestó que, en la respuesta adicional de 30 de septiembre de 2022, el SENA reiteró su posición y reafirmó que la comunicación del 22 de septiembre constituía la respuesta válida al derecho de petición. Señaló que en esa ocasión el Sena expresó que reiteraba las consideraciones de la primera petición relacionadas con «el reconocimiento a los derechos laborales adquiridos por el señor JAIRO DIAZ CIFUENTES, mayor de edad e identificado con la cédula de ciudadanía número 79.807.868 de Bogotá» Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, que, en esa respuesta, el SENA reafirmó expresamente que su entendimiento era que el señor Díaz Cifuentes actuó siempre bajo contratos de prestación de servicios, sin que se configurara un contrato realidad.

Como refuerzo, el impugnante acudió al análisis realizado por el Comité de Defensa Judicial del SENA, previo a la audiencia de conciliación extrajudicial, con el que se demuestra de manera clara y explícita la voluntad de la entidad de negar la relación laboral, pues dicho Comité concluyó que no existía subordinación, que las actividades correspondían a una coordinación contractual y que la figura de contrato realidad no era procedente.

En su análisis, el Comité no solo rechazó la existencia del vínculo laboral, sino que además adelantó argumentos sobre prescripción, solución de continuidad y naturaleza del vínculo, lo cual constituye un pronunciamiento sustantivo sobre el fondo del conflicto. En segundo lugar, afirmó que la conclusión de que el acto administrativo del 22 de septiembre de 2022 era un «acto de trámite» es contraria al contenido mismo del documento y a la realidad procesal.

Al respecto, explicó que un acto que niega documentos sustentados en la calidad de contratista, que rechaza la existencia de subordinación y que sirve como fundamento para que la entidad adopte una posición jurídica en sede de conciliación extrajudicial, no puede ser considerado instrumental o de simple trámite. De modo que, esa decisión administrativa tiene efectos jurídicos y constituye un pronunciamiento sustantivo susceptible de control judicial.

Insistió en la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en los términos precisados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-061 de 2018 y T-367 de 2018. Ello porque, aun cuando dichas sentencias establecen que el apego estricto a formalidades procesales no puede sacrificar la verdad material ni los derechos fundamentales, la decisión acusada se basó exclusivamente en un formalismo al calificar el acto como de trámite e ignorar que el SENA sí expresó de manera clara y reiterada su negativa a reconocer la relación laboral.

Finalmente, concluyó que al aplicar rigurosamente una exigencia procesal que no correspondía al caso concreto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección D desconoció los hechos probados, renunció a la verdad jurídica objetiva y terminó obstaculizando el análisis de fondo, exactamente en los términos que esas sentencias advierten como constitutivos del exceso ritual manifiesto.

Por esa razón, el fallo de tutela de primera instancia debe ser revocado. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la «procedencia excepcional» 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico De conformidad con lo alegado en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D vulneró los derechos fundamentales invocados al revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

En concreto, la Sala analizará si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser así, si se configura el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. La Sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia porque en este caso se configura el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto alegado como se pasa a explicar.

No se estudiarán los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente alegados en la demanda de tutela porque los argumentos de impugnación se dirigieron únicamente a insistir en el referido defecto procedimental. (i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso La acción de tutela cumple con el (i) requisito de relevancia constitucional porque la parte actora invoca la protección de derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso; 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustenta con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta esos derechos y no se trata de un asunto de mera legalidad o económico.

Tampoco se advierte que la acción de tutela se utilice como una instancia adicional, toda vez que la decisión de primera instancia del proceso ordinario accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y fue con ocasión de la providencia de segunda instancia, acá cuestionada, que se revocó la decisión inicial y, en su lugar, como se indicó, declaró probada una excepción, cuya consecuencia fue la terminación del proceso.

Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra la providencia judicial cuestionada, impactaría directamente los derechos invocados, en la medida en que quedaría sin efecto y abriría la posibilidad de retomar el estudio de fondo, esto es la existencia de una relación laboral entre las partes. Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados.

En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface. El ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que la sentencia atacada fue proferida el 26 de junio de 2025, notificada el 2 de julio siguiente, y el ejercicio de acción de tutela se dio el 21 de octubre del mismo año. En lo demás, la Sala encuentra que están satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la parte actora: (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados;

(v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se cuestionan sentencias de tutela. Por lo que la Sala pasa a analizar si se configura el defecto alegado. (ii) Del defecto procedimental5 en el caso concreto El señor Jairo Díaz Cifuentes alega que la providencia objeto de tutela vulneró, entre otros, los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso al advertir que el oficio de 22 de septiembre de 2022, cuya nulidad se pidió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra el SENA, es un acto de trámite no susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Y bajo ese supuesto declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso. Es precisamente la anterior decisión la que, a juicio del actor, constituye un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, puesto que el acto demandado sí contiene 5 El defecto procedimental ocurre cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido, al respecto, en la sentencia T-310 de 2009 la Corte Constitucional señaló que se trata de un defecto de naturaleza cualificada, que implica que el trámite judicial “(…) se haya surtido bajo la plena inobservancia de las reglas de procedimiento que le eran aplicables, lo que ocasiona que la decisión adoptada responde únicamente al capricho y la arbitrariedad del funcionario judicial”.

Además, la desviación del procedimiento debe ser de tal magnitud que afecte los derechos fundamentales de las partes, en especial el derecho al debido proceso. Así, se han reconocidos dos modalidades de defecto procedimental, uno absoluto, que se produce cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecidos para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto, u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.

Y un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. No obstante, en definitiva, el desconocimiento del procedimiento debe tener unos rasgos adicionales para configurar el defecto bajo estudio: a) debe ser un error trascendente que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, b) debe ser una deficiencia no atribuible al afectado.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una respuesta frente a la petición de que se reconociera la existencia de una verdadera vinculación laboral. Para resolver la controversia sometida a estudio en sede de impugnación, corresponde al juez de tutela referirse a la demanda, a las actuaciones y a las decisiones de primera y segunda instancia adoptadas en el referido proceso ordinario.

Proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho En febrero de 2023, el señor Díaz Cifuentes, por intermedio de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el SENA en la que, como pretensiones, entre otras, se resaltan las siguientes: 1. Que se declare la Nulidad del Acto Administrativo implícito 11-2-2022-060177, del 22 de septiembre de 2022, con Número de Radicación 11- 2-2022-060177, expedido por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA – REGIONAL D.C. 2.

Que se declare la existencia de un contrato realidad entre el señor JAIRO DIAZ CIFUENTES y el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA desde el 10 de febrero de 2009 hasta el 31 de agosto de 2019. 3. Que declare y se condene al SENA, a que realice el pago de las acreencias laborales no canceladas desde el día 10 de febrero de 2009 hasta el día 31 de agosto del año 2019, […] Con la demanda se aportó el oficio demandado, el oficio que le dio alcance a este, los contratos de prestación de servicios, entre otros.

Del proceso correspondió conocer al Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá que, por auto de 20 de abril de 2023, admitió la demanda. El SENA dio respuesta a la demanda. En ese escrito se pronunció frente a cada uno de los hechos, se opuso a las pretensiones y expuso argumentos fácticos y jurídicos para desvirtuar los elementos del contrato realidad y afirmar que el demandante siempre estuvo vinculado mediante contrato de prestación de servicios y no por contrato de trabajo.

No formuló excepciones previas. La siguiente etapa procesal fue la audiencia inicial en la que, entre otros asuntos, se fijó el litigio en los siguientes términos: […] establecer si entre el demandante señor Jairo Díaz Cifuentes y el SENA, existió una relación de carácter laboral, comúnmente conocida como contrato realidad, entre el 10 de febrero de 2009 y el 31 de agosto de 2019, y como consecuencia de ello, se ordene a la entidad demandada pagar las acreencias laborales dejadas de cancelar, se pague la indemnización por despido sin justa causa, la sanción por no pago de la liquidación, la sanción moratoria, reembolso de los pagos de los aportes a seguridad social, indemnización y reparación en el detrimento patrimonial, auxilio convencional de transporte, dotación, bonificaciones, primas y demás emolumentos plasmados en las pretensiones de la demanda.

En la referida diligencia, también se abrió la oportunidad para conciliar, pero se declaró fallida. Precisamente, con el fin de que fuera tenida en cuenta, el apoderado de la demandada (SENA) aportó certificación del Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación de esa entidad, expedida el 8 de noviembre de 2023, en la que consta lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que en el caso de la conciliación judicial de que trata el artículo 180 del CPACA, proceso con radicado núm. 11001333502920230004300, cuyo demandante es el señor JAIRO DÍAZ CIFUENTES, quien pretende la nulidad del acto administrativo núm. 11-2-2022- 060177 del 22 de septiembre de 2022, emitido por el Servicio Nacional de Aprendizaje – Regional Distrito Capital, por medio del cual, negó la existencia de una relación laboral entre las partes, comprendida entre el 10 de febrero de 2009 al 31 de agosto de 2019; que como consecuencia de la anterior declaratoria, reconozca la existencia de una relación laboral entre las partes, y pague las acreencias laborales a que tiene derecho.

Que, en sesión del 30 de octubre de 2023, este Comité por decisión unánime deliberó no conciliar, teniendo en cuenta los argumentos relacionados en el ítem “análisis del caso” y “conclusiones” de la ficha técnica presentada al Comité, en la que se indicó: “Para establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos para que se declare una relación laboral bajo la figura de contrato realidad, es importante establecer que es un hecho irrefutable de que al demandante le asistió cumpliendo (sic) de varios contratos de prestación de servicios, pues el SENA no contaba con el personal suficiente para desarrollar la actividad en comento y ello no es óbice para desestimar, ni las razones, ni el objeto contractual pactado y sus principios generales, los cuales radican en el hecho de que los contratos deben ser ejecutados de buena fe y, por consiguiente, obligan no sólo a lo que en ello se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, que para el caso marras encaja perfectamente en la simetría del contrato de prestación de servicios.

El cumplimiento de las obligaciones, la entrega de informes y las programaciones asignados, son el resultado del cumplimiento del objeto contractual sin que para ello se le deba dar una denominación distinta a la que se plasmó en los diferentes contratos de prestación que suscribieron las partes. La dependencia y subordinación, no se da de manera automática, porque las labores se deben ejecutar en un horario determinado y contrario sensu, el hecho de que el SENA como Entidad detente un horario establecido por ley para sus empleados, hace que los contratos de prestación de servicios en su gran mayoría se presten dentro de los mismos y dentro de sus instalaciones, pues el SENA como contratante, presta y brinda todos los elementos que estén a su alcance para el cumplimiento del objetivo contractual […]” Posteriormente, en la audiencia de pruebas se practicaron varios testimonios dirigidos a determinar las condiciones en las que el demandante prestó sus servicios al SENA.

Agotadas las demás etapas, el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá profirió sentencia de 9 de diciembre de 2024 en la que, entre otras disposiciones: (i) declaró la nulidad del oficio demandado; (ii) declaró la existencia del contrato realidad entre el señor Díaz Cifuentes y el SENA, entre el 10 de febrero de 2009 y el 31 de agosto de 2019; salvo interrupciones;

(iii) declaró probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva del 10 de febrero de 2009 al 30 de noviembre de 2015; (iv) a título de restablecimiento del derecho, ordenó al SENA reconocer y pagar en favor del demandante la totalidad de prestaciones sociales y demás acreencias laborales. El SENA interpuso recurso de apelación para advertir que de las pruebas decretadas y practicadas no se acreditan los elementos constitutivos de una relación laboral, dado que no está demostrada la subordinación alegada, ni la vocación de permanencia del demandante con la entidad.

Por el contrario, está demostrado los elementos característicos de una relación contractual de carácter estatal, a través de contrato de prestación de servicios. En segunda instancia, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 26 de junio de 2025, revocó la providencia apelada y, en su lugar, declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior decisión obedeció a que el fallador de segundo grado, previo a abordar el estudio de fondo de la controversia planteada por las partes en primera instancia, advirtió necesario pronunciarse sobre la naturaleza del acto demandado para determinar si era susceptible de control jurisdiccional.

En concreto, el Tribunal sostuvo que en los oficios 11-2-2022-060177 del 22 de septiembre de 2022) y 11-2-2022-062500 de 30 de septiembre de 2022 «la administración no se pronunció en relación con el reconocimiento de la relación laboral encubierta, y del pago de acreencias labores presuntamente derivadas de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la entidad demandada y el señor Díaz Cifuentes, pese a que en la petición que dio origen a su expedición se solicitó se reconozca que existió un contrato realidad […] y el consecuente reconocimiento de acreencias laborales y prestaciones sociales».

Y que, contrastada la petición con la respuesta suministrada, la entidad demandada se limitó a responder sobre los 4 primeros aspectos pretendidos y guardó silencio frente a las demás peticiones dirigidas al reconocimiento de una relación laboral encubierta, y del pago de acreencias labores presuntamente derivadas de los contratos de prestación de servicios suscritos con el SENA.

En esos términos, el Tribunal sostuvo que el oficio 11-2-2022-060177 del 22 de septiembre de 2022 es de trámite no susceptible de ser demandado. Y que, lo que correspondía al señor Díaz Cifuentes era demandar la nulidad del acto administrativo ficto negativo producto del silencio de la administración. Sobre el particular, la sentencia cuestionada, consideró lo siguiente: […] En consecuencia, comoquiera que en el oficio No. 11-2-2022-060177 del 22 de septiembre de 2022 no se resolvió de fondo sobre lo pedido, debió enjuiciarse a través del presente medio de control el acto administrativo ficto negativo, siendo entonces, ese acto el que resultaba pasible de ser demandado, así las cosas, el oficio cuya nulidad se reclama en el asunto sub examine, corresponde a un acto de trámite, ya que como se indicó párrafos atrás, no definió la situación de la parte actora respecto al reconocimiento de la relación laboral encubierta y pago de acreencias laborares, toda vez que únicamente se pronunció respecto a los 4 primeros aspectos contenidos en la petición que tenían que ver con solicitudes documentales, pero guardó silencio respecto a los subsiguientes (aspectos o puntos) que precisamente versaban sobre el reconocimiento de una relación laboral.

(…) Ahora bien, correspondía al A quo inadmitir y eventualmente rechazar la demanda en virtud de lo dispuesto en el inciso 3.º del artículo 169 del CPACA. Sin embargo, se evidencia que, al momento de analizar y proveer sobre la admisibilidad del presente medio de control, el juzgado de instancia no examinó el contenido del oficio enjuiciado con el fin de aplicar la consecuencia previamente referida, o inadmitir la demanda para su subsanación modificándola para demandar el acto ficto y de no subsanarse disponer su rechazo […] De acuerdo con lo anterior, el acto administrativo ficto negativo derivado de la petición presentada el 24 de agosto de 2022 era el único pasible de control judicial ante la falta de un pronunciamiento expreso y concreto de la administración de reconocer o no la existencia de una relación laboral encubierta y el pago de acreencias laborales a favor de la demandante.

De manera que el oficio cuya nulidad se pretende al ser solamente de trámite, no es susceptible de control judicial ante esta jurisdicción, motivo por el cual resulta procedente el rechazo de la demanda con fundamento en el numeral 3º del artículo 169 del CPACA. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así entonces, lo que corresponde en el caso sub judice, es aplicar la consecuencia jurisprudencial prevista en casos, en los cuales, se ha proseguido con el trámite pese al enjuiciamiento de actos de trámite, evento en el cual el Consejo de Estado ha confirmado la decisión de declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, la terminación del proceso. […] (…) Así las cosas, analizado dicho oficio, la Sala reitera que no se trata de un acto administrativo definitivo, toda vez que en su contenido no se advierte que el SENA haya tomado una decisión que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular.

Por esta razón, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará oficiosamente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, y declarará la terminación del proceso. Entonces, corresponde resolver si, tal como lo consideró el Tribunal, el oficio 11-2- 2022-060177 del 22 de septiembre de 2022 no es susceptible de ser demandado y procedía declarar probada la excepción de inepta demanda o, si, tal como lo alega el tutelante, se incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

Para ese efecto es necesario acudir al contenido de la petición formulada por el señor Díaz Cifuentes y la respuesta dada por el SENA. De la revisión del expediente judicial en el proceso ordinario se encuentra lo siguiente: - El señor Jairo Díaz Cifuentes presentó petición dirigida al director general del SENA. Como hechos, en síntesis, indicó que prestó sus servicios en esa entidad como instructor de mercadeo desde el 10 de febrero de 2009 hasta el 31 de agosto de 2019 y que durante su vinculación realizó sus labores de manera personal, subordinada y remunerada.

En ese escrito incluyó 35 peticiones, de las que se transcriben las relevantes en este caso, así: PETICIONES PRIMERA: Solicito se me remita junto con la respuesta al presente derecho de petición copia autentica de todos los contratos de prestación realizados y sus adicionales suscritos por el SENA y señor JAIRO DIAZ CIFUENTES, desde el 10 de febrero de 2009 hasta el 31 de agosto de 2019.

SEGUNDA: Solicito muy respetuosamente se me remita junto con la respuesta copia autentica de los llamados de atención que se le hayan realizado al señor JAIRO DIAZ CIFUENTES, desde el 10 de febrero de 2009 hasta el 31 de agosto de 2009. TERCERA: Solicito muy respetuosamente se me remita junto con la respuesta al presente derecho de petición copia autentica de las planillas en las cuales se evidencia hora de entrada y salida del señor JAIRO DIAZ CIFUENTES, de las instituciones que tienen convenio con el SENA.

CUARTA: Solicito muy respetuosamente se me remita junto con la respuesta al presente derecho de petición copia autentica de las planillas donde se evidencia las actas de entrega de elementos que se le hacían al señor JAIRO DIAZ CIFUENTES para realizar a satisfacción su labor como INSTRUCTOR DE MERCADEO. QUINTA: Solicito que se reconozca que existió un contrato realidad entre el señor JAIRO DIAZ CIFUENTES, y el SENA, desde el día 10 de febrero de 2009 hasta el 31 de agosto del año 2019.

SEXTA: Solicito que se reconozca que existió un vínculo laboral sucesivo entre el señor JAIRO DIAZ CIFUENTES, y el SENA, a través de varios contratos que se denominaron “prestación de servicios” y realizaron prorrogas a los mismos desde febrero de 2009 hasta agosto de 2019. SÉPTIMA: Solicito que se realice el pago de todas las prestaciones sociales del señor JAIRO DIAZ CIFUENTES, desde febrero de 2009 hasta agosto de 2019 las cuales son: Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ➢ Salario ➢ Subsidio de alimentación ➢ Bonificación por servicios prestados ➢ Prima semestral ➢ Prima quinquenal ➢ Prima de navidad ➢ Vacaciones […] Las peticiones 8ª a la 35ª en esencia se refieren al pago de las diferentes acreencias laborales a las que el actor consideró tener derecho, durante la vinculación laboral. - El SENA en oficio 11-2-2022-060177 de 22 de septiembre de 2022 dio la siguiente respuesta: 11-9303-101 MINISTERIO DEL TRABAJO No:11-2-2022-060177 22/09/2022 1:15:40 p. m. Señor Henry Humberto Martínez Sánchez […] Asunto: Respuesta comunicación electrónica del 24 de agosto del 2022.

Estimado Señor Martínez Sánchez: […] Para dar respuesta a su petición relacionada con “ref. art. 23 constitución nacional, art 13 código administrativo y de lo contencioso administrativo (cpaca), ley 1755 de 2015, art 5 de [la] ley 2213 de 2022 requerimiento respetuoso dirigido a la entidad servicio nacional de aprendizaje SENA – REGIONAL D. C, con el fin de que se realice el reconocimiento a los derechos laborales adquiridos por el señor JAIRO DÍAZ CIFUENTES, […], de manera atenta remitimos: 1.

Solicito se me remita junto con la respuesta al presente derecho de petición copia autenticada de todos los contratos de prestación realizados y sus adicionales suscritos por el SENA y señor JAIRO DÍAZ CIFUENTES, desde el 10 de febrero de 2009 a 31 de agosto de 2019. R/: Remitimos ciento dieciséis (116) copias de contratos y adiciones del señor Jairo Díaz Cifuentes para los años comprendidos entre 2009 al 2019. 2.

Solicito muy respetuosamente se me remita junto con la respuesta copia autentica de los llamados de atención que se le hayan realizado al señor JAIRO DÍAZ CIFUENTES, desde el 10 de febrero de 2009 hasta el 31 de agosto de 2009. R/: En relación con este punto informamos que, tratándose de un contratista, cumplían con actividades contractuales programadas y no se diligenciaba planillas ni llamados de atención. 3.

Solicito muy respetuosamente se me remita junto con la respuesta al presente derecho de petición copia autentica de las planillas en las cuales se evidencia hora de entrada y salida del señor JAIRO DÍAZ CIFUENTES, de las instituciones que tienen convenio con el SENA. R/: Remitimos certificación de actividades programadas del Señor Jairo Díaz Cifuentes para las vigencias de 2009 a 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Solicito muy respetuosamente se me remita junto con la respuesta al presente derecho de petición copia autentica de las planillas donde se evidencia las actas de entrega de elementos que se le hacían al señor JAIRO DÍAZ CIFUENTES para realizar a satisfacción su labor como INSTRUCTOR DE MERCADEO.

R/: En relación con este punto informamos que, tratándose de un contratista, cumplían con actividades contractuales programadas y no se tramita entrega de elementos. - Posteriormente, el SENA envía oficio de 30 de septiembre de 2022 con el que da alcance a la respuesta del 22 de septiembre de 2022, en los siguientes términos: «Para dar respuesta a su petición relacionada con “ref. art. 23 constitución nacional, art 13 código administrativo y de lo contencioso administrativo (cpaca), ley 1755 de 2015, art 5 de [la] ley 2213 de 2022 requerimiento respetuoso dirigido a la entidad servicio nacional de aprendizaje SENA – REGIONAL D.C, con el fin de que se realice el reconocimiento a los derechos laborales adquiridos por el señor JAIRO DÍAZ CIFUENTES […].” Atentamente informamos que fue emitida respuesta el pasado 22 de septiembre de 2022 bajo el No. de radicado 11-2-2022-060177 con los respectivos documentos contractuales, por lo anterior se adjunta nuevamente la respuesta en mención.» De lo anterior se observa que, si bien la petición contenía solicitudes documentales (copias de contratos, planillas, llamados de atención, actas de entrega de elementos) y, además, peticiones materiales dirigidas al reconocimiento del contrato realidad, también se pidió el pago de prestaciones sociales, indemnizaciones, sanciones moratorias y demás acreencias laborales derivadas de una supuesta relación laboral encubierta entre el 10 de febrero de 2009 y el 31 de agosto de 2019.

El SENA respondió parcialmente algunos puntos y dejó implícita su negativa frente a la solicitud de fondo al desconocer cualquier tipo de subordinación o vínculo laboral y sostener que el actor era «un contratista» y que la entidad no generaba llamados de atención ni planillas de control de horario respecto de él. Es decir, en ese acto se indicó la condición de contratista del peticionario con lo que se infiere la clara intención de la entidad demandada de desvirtuar la existencia de un vínculo laboral distinto al creado a través de los contratos de prestación de servicios celebrados entre el SENA y el señor Díaz Cifuentes.

Y, en el oficio 11-2-2022-062500 de 30 de septiembre de 2022, el SENA informó que por oficio 11-2-2022-060177 de 22 de septiembre de 2022 dio respuesta a la petición del señor Díaz Cifuentes presentada «con el fin de que se realice el reconocimiento a los derechos laborales adquiridos». Significa lo anterior que en el oficio demandado hay una negación indirecta de las peticiones dirigidas al reconocimiento de un contrato realidad y el pago de derechos laborales que ello causa.

Tal negación se confirma con la postura que adoptó el SENA frente a la convocatoria para conciliar previo a que el actor promoviera demanda, pues del expediente se observa el acta de conciliación levantada por la Procuraduría General de la Nación que se declaró fallida y una ficha elaborada por el SENA en la que se lee que el acto a demandar es el oficio 11-2-2022-060177 de 22 de septiembre de 2022, «por medio del cual se da respuesta a la reclamación de solicitud de reconocimiento y pago de prestaciones sociales».

Y que esa reclamación se radicó el 24 de agosto de 2022, pero que se negó. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su turno, es importante resaltar que la negación indirecta fue anunciada por el actor al promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en la primera pretensión, previo a identificar el acto demandado con número y fecha, lo nominó como «implícito», de la siguiente manera: 1.

Que se declare la Nulidad del Acto Administrativo implícito 11-2-2022-060177, del 22 de septiembre de 2022, con Número de Radicación 11- 2-2022-060177, expedido por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA – REGIONAL D.C. [subraya la Sala] Aunado a lo anterior, en la respuesta a la demanda, el SENA no refutó la naturaleza del acto atacado y toda la argumentación de defensa la dirigió a demostrar que en el caso del señor Díaz Cifuentes no existió un contrato realidad porque no se reunió el elemento de subordinación o dependencia. Esa actitud refuerza la consideración de que el oficio 11-2-2022-060177 del 22 de septiembre de 2022 contiene una negativa indirecta de la existencia de una relación laboral que hubiera creado derechos laborales a favor del demandante.

De igual manera, como quedó relacionado en párrafos precedentes, el día en que se celebró audiencia inicial, el apoderado del SENA aportó certificación del Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación de 8 de noviembre de 2023 en la que consta la decisión de ese comité de no conciliar y se observa que al inicio incluye los datos generales del proceso ordinario, como radicado, demandante y al hacer referencia al acto acusado se lee «acto administrativo núm. 11-2-2022-060177 del 22 de septiembre de 2022, emitido por el Servicio Nacional de Aprendizaje- Regional Distrito Capital, por medio del cual, negó la existencia de una relación laboral entre las partes, comprendida entre el 10 de febrero de 2009 al 31 de agosto de 2019; […]».

Esa certificación también contiene las razones por las que el referido comité consideró que no se cumplieron los requisitos que configuraban una relación laboral. Para la Sala queda demostrado que con el oficio 11-2-2022-060177 del 22 de septiembre de 2022, el SENA negó indirectamente las peticiones formuladas el 24 de agosto de 2022 por el señor Díaz Cifuentes que buscaban el reconocimiento de un contrato realidad, un vínculo sucesivo y del pago de acreencias laborales.

Así que, si bien es cierto que el SENA no indicó de manera expresa que negaba las referidas peticiones, la forma como dio respuesta a las otras peticiones sobre copias documentales lleva inmersa una decisión negativa indirecta, que la entidad reconoce en las intervenciones realizadas antes (conciliación prejudicial) y durante el proceso judicial (contestación, etapa de conciliación, pruebas aportadas y solicitadas, recurso de apelación).

En ese orden, el oficio demandado contiene una decisión negativa indirecta, por lo que debe considerarse como un acto definitivo en los términos del artículo 43 del CPACA, según el cual: «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación»6. Se tiene que el citado oficio contiene una manifestación de la voluntad unilateral del SENA capaz de surtir efectos frente a la situación jurídica del señor Díaz Cifuentes, 6 Frente a la definición de actos definitivos puede consultarse, entre otras, la sentencia de 12 de agosto de 2021, rad. 44001-23- 31-000-2012-00077-01, CP Stella Jeanette Carvajal Basto; el auto de 29 de julio de 2021, rad. 19001-23-31-000-2010-00114-01, CP Cesar Palomino Cortes; sentencia de 27 de mayo de 2021, rad. 76001-23-33-000-2014-00359-01, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quien en sede administrativa pretendió que la entidad declarara que existió un contrato realidad en el periodo que prestó sus servicios como instructor. Entonces, para la Sala el oficio demandado en nulidad y restablecimiento del derecho reúne las características de un verdadero acto administrativo susceptible de ser sometido a control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo judicial, para que se estudie si se cumplen los elementos del contrato realidad y el consecuente reconocimiento de derechos laborales.

De lo expuesto queda desvirtuada la consideración de que el oficio 11-2-2022-060177 del 22 de septiembre de 2022 no contiene una respuesta frente a la existencia de un contrato realidad y, por esa razón es un acto de trámite; a pesar de que con este no se estaba dando impulso a una actuación administrativa posterior ni puede tenerse como de mera información u orientación. En este caso, la verificación que efectuó el Tribunal de los requisitos de procedibilidad del medio de control promovido (arts. 162 a 163 CPACA), resultó excesiva y apegada a la formalidad.

Aunado a que se interpretó en forma restrictiva el artículo 43 del CPACA, norma que, como quedó dicho, contempla tres supuestos para considerar un acto definitivo (el que decide en forma directa, el que decide indirectamente o a aquel que impide la continuación de la actuación). Tal exceso de ritualidad obstaculizó la eficacia del derecho sustancial, puesto que el fallador se relevó de su deber de dictar una decisión de fondo con la que quedara resuelta la discusión planteada en la demanda.

Ahora, en cuanto a la consideración de que lo que correspondía era que el señor Díaz Cifuentes demandara el acto ficto o presunto ante el silencio negativo del SENA, se insiste en que si existió respuesta indirecta a la petición y no es procedente que el fallador le imponga al usuario una carga adicional al tener que iniciar un segundo proceso, a pesar de la validez del adelantado contra el oficio 11-2-2022-060177 del 22 de septiembre de 2022, que para la entidad empleadora constituye el acto que negó el reconocimiento del contrato realidad.

Tampoco puede atribuírsele al actor la deficiencia en la respuesta contenida en el referido oficio y que sea él quien resulte afectado al negársele el estudio de su situación jurídica. En este contexto, queda acreditado que el Tribunal demandado incurrió en defecto procedimental al dar prelación a la formalidad sobre los derechos sustanciales, lo que concluyó con la declaratoria de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

Esa actuación compromete directamente los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, puesto que cerró la posibilidad de que el demandante obtuviera una decisión de fondo en su caso. En consecuencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia que negó la solicitud de tutela y, en su lugar, amparará los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Jairo Díaz Cifuentes.

Por ello, dejará sin efecto la sentencia de 26 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 11001-33-35-029-2023-00043-01, y ordenará que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera decisión de remplazo en la que resuelva de fondo la controversia sometida a su conocimiento en segunda instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06597-01 Demandante: Jairo Díaz Cifuentes 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia de 20 de noviembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En su lugar, 2. Amparar los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Jairo Díaz Cifuentes. En consecuencia, 3. Dejar sin efecto la sentencia de 26 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 11001-33-35-029-2023-00043-01. 4.

Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta lo dispuesto en la parte motiva. 5. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VEL Á SQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO