CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Asunto: Deniega medida cautelar de suspensión AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del numeral 2° del artículo 4° transitorio del Reglamento Aeronáutico de Colombia 138 (sobre los requisitos de operación de trabajos aéreos especiales)1, incorporado mediante la Resolución núm. 02511 del 11 de diciembre de 2020, y de la Circular núm. 5000.082-2021032356 de 1o. de octubre de 2021, emanada de la Secretaría de Seguridad Operacional y de la Aviación Civil, ambos expedidos por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL2.
I.- ANTECEDENTES La ciudadana MARÍA LUCÍA CASAS ARGÜELLO, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 1 En adelante RAC 138. 2 En adelante AEROCIVIL. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA,3 presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del numeral 2° del artículo 4° transitorio del RAC 138 y de la Circular núm. 5000.082-2021032356 del 1° de octubre de 2021, expedidos por la AEROCIVIL.
II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL En escrito separado4 la actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, por violación de los artículos 6°, 84, 122, 123, 333, 334 y 365 de la Constitución Política; 1853, 1856, 1857, 1859, 1869 y 1870 del Código de Comercio; 18 de la Ley 256 de 1996, y 7° de la Ley 1340 de 2009.
Adujo que de conformidad con las normas mercantiles, toda empresa de servicios aéreos comerciales debe contar con un permiso de operación o funcionamiento para el desarrollo de trabajos aéreos especiales; sin embargo, la demandada estableció en el numeral 2° del artículo 4° transitorio del RAC 138 una autorización expresa para que las empresas puedan operar en servicios catalogados como de trabajo aéreo especial sin contar con el permiso de operación 3 En adelante CPACA. 4 Expediente digital, índice 2. 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específico para dichas actividades, en desconocimiento “de los mandatos legales que rigen y limitan sus potestades” y de “la estabilidad y seguridad operacional aérea”.
Señaló que no siendo suficiente dicha infracción al ordenamiento jurídico, la autoridad aeronáutica resolvió ampliar el término de vigencia de dicha autorización irregular mediante la Circular núm. 5000.082 2021032356 del 1° de octubre de 2021, expedida por la Secretaría de Seguridad Operacional y de la Aviación Civil de la AEROCIVIL.
Aunado a ello, resaltó que en ningún aparte del Código de Comercio se estableció que con la sola certificación de la capacidad técnica (mediante certificado de operación y las especificaciones de operación) pueda operar o funcionar una empresa, dado que ni el uno ni el otro reemplazan el permiso de operación o funcionamiento. Que, por ello, no puede una autoridad aeronáutica promover el incumplimiento de las disposiciones que regulan cierta materia, menos aún si con ello genera una ventaja competitiva para quienes, sin agotar los trámites, instancias y procedimientos reglamentarios para la obtención de permisos, ingresan al mercado a competir de manera desigual. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, afirmó que la Aeronáutica Civil actuó en contravía del artículo 7° de la Ley 1340 de 2009, el cual establece que el ente regulador tiene la obligación de someter a evaluación por parte de la Abogacía de la Competencia de la Delegatura de la Protección a la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio los proyectos que tengan incidencia en materia de competencia, so pena de que ellos queden viciados, de manera irreparable, de nulidad.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La AEROCIVIL5 se opuso a la prosperidad de la solicitud de la medida cautelar elevada por la actora. Al respecto señaló que el artículo 4° de la Resolución núm. 02511 de 2020 dio estricto cumplimiento al principio superior de igualdad material, en virtud del cual reconoció las condiciones diferenciales de existencia de las empresas directamente vinculadas al RAC 138, al establecer, para el efecto, condiciones específicas para cada una de las situaciones particulares en las cuales se puedan enmarcar las empresas respectivas.
Que, teniendo en cuenta ello, el término establecido para que las empresas que no contaban con permiso y certificado de operaciones 5 Expediente digital, índice 22. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vigentes y se encontraban operando (conforme a las autorizaciones otorgadas en sus especificaciones de operación) iniciaran el trámite correspondiente para cumplir lo dispuesto en el RAC 138, finalizaba el 30 de septiembre de 2021, so pena de que fueran retiradas sus capacidades por la autoridad aeronáutica a partir del 1o. de octubre de 2021.
Que, no obstante, como consecuencia de las afectaciones derivadas de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Covid-19, el proceso para la revisión y actualización de los certificados de operación de los explotadores de trabajos aéreos especiales se vio afectado, motivo por el cual la Secretaría de Seguridad Operacional y de la Aviación Civil de la entidad, mediante la Circular núm. 5000.082-2021032356 de 2021, amplió el referido plazo.
En este orden, explicó que el plazo para adelantar los trámites de armonización con los requisitos contenidos en el RAC 138 por parte de las empresas que no contaban con permiso y certificado de operaciones vigentes y se encontraban operando conforme a las autorizaciones otorgadas en sus especificaciones de operación finalizó el 31 de marzo de 2022; por ende, si en gracia de discusión se admitiera que la disposición contenida en el numeral 2° del artículo 4° transitorio de la Resolución núm. 02511 de 2020 afectó a 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los explotadores de transporte aéreo especial, a la fecha, el término otorgado se encuentra cumplido y, de contera, las empresas referidas empresas ya debieron haber adelantado los trámites requeridos.
Por consiguiente, señaló que no se evidencia un perjuicio de tal envergadura que amerite la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional pretendida por la parte actora. IV-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
Su finalidad, a voces de lo señalado en el artículo 2296 idem, consiste en “[…] 6 “[…] Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo […]”. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”.
De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 230 del CPACA, las medidas cautelares se pueden clasificar en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.
En relación con los requisitos para su otorgamiento, el CPACA señala que el juez debe verificar el cumplimiento de los siguientes criterios: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación entre los posibles intereses en colisión. A este respecto, la Sección Tercera de la Corporación, mediante proveído de 13 de mayo de 20157, sostuvo: “Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora[8], debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad[9]”.
(Resaltado fuera del texto original) 2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su “[8] Como ya se ha sostenido, estos principios del periculum in mora y el fumus boni iuris significan que “siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 27 de febrero de 2013, Exp. 45316 (entre otras decisiones similares). [9] En cualquier clase de decisiones jurídicas debe considerarse la razonabilidad de esta, que no solo se agota con la simple aplicación lógico-formal de la norma, sino que supone velar porque la decisión en el caso concreto consulte criterios de justicia material y no devenga en irrazonable, desproporcionada o, en suma, contraria a la Constitución; se trata, entonces, de adoptar una decisión que satisfaga el criterio de aceptabilidad; y para lograr ello en buena medida contribuye la valoración de los principios constitucionales.” 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.
Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».10 Esta Corporación11 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015:12 «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa.
Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».
(Resaltado fuera del texto original).13 3. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos de los actos administrativos A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con 13 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, Cp.
Guillermo Vargas Ayala. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […].» (Negrillas fuera del texto original).
Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.
Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202114, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte 14 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP.
Oswaldo Giraldo López. 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.
(Negrillas fuera del texto original).15 3. Los actos acusados Los actos acusados son del siguiente tenor: “Resolución numero 02511 11 DIC 2020 “Por la cual se adopta e incorpora la norma RAC 138 –Trabajos Aéreos Especiales- como parte de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia.” […]
ARTÍCULO CUARTO – TRANSITORIO Se establece como período de transición un término de veinticuatro (24) meses contados a partir de la fecha en que entre a regir la presente resolución, conforme a lo siguiente […] 2. Las Empresas que, una vez entrada en vigencia la presente resolución y emitidos los documentos de orientación por parte de la autoridad aeronáutica, soliciten un Certificado de Operación de trabajos aéreos especiales, deberán someterse a los términos del RAC 138.
Las empresas que no cuenten con permiso y certificado de operación vigentes y se encuentren operando conforme a las 15 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorizaciones otorgadas en sus especificaciones de operación, deberán iniciar el trámite correspondiente para cumplir lo dispuesto en la presente resolución a mas tardar el 30 de septiembre de 2021, en caso contrario, dichas capacidades serán retiradas por la Autoridad Aeronáutica a partir del 1 de octubre de 2021. […]” “5000.082- 2021032356 Bogotá D.C., 1 de octubre de 2021 CIRCULAR PARA: PROVEEDORES DE SERVICIOS A LA AVIACIÓN DE: SECRETARIO DE SEGURIDAD OPERACIONAL Y DE LA AVIACIÓN CIVIL ASUNTO: APROBACIÓN EXENCIÓN “Numeral 2 del Artículo Cuarto de la Resolución N° 02511 del 11 de diciembre de 2020 A través de la Resolución N° 02511 del 11 de diciembre de 2020, publicada en el Diario Oficial Número 51.543 del 30 de diciembre de 2020, se incorporó a los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (“RAC”), la norma RAC 138 “Requisitos De Operación Trabajos Aéreos Especiales Diferentes De Aviación Agrícola”, las cuales, una vez cumplidos los periodos de transición, reemplazarán las disposiciones que al respecto se encuentran contempladas en el RAC 4.
Lo anterior, como parte del proceso de armonización que ha adelantado la Entidad, entre los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y los Reglamentos Aeronáuticos Latinoamericanos (“LAR”) del Sistema Regional de Cooperación para la Vigilancia de la Seguridad Operacional (“SRVSOP”). Este proceso de armonización se ha efectuado con el objetivo de lograr la mayor uniformidad posible entre la regulación doméstica, los estándares internacionales y los reglamentos aeronáuticos de los demás Estados en materia de aviación civil, en cumplimiento de lo previsto en el Artículo 37 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago 1944, incorporado a la legislación colombiana mediante la Ley 12 de 1947.
El numeral 2 del Artículo Cuarto de la Resolución N° 02511 del 11 de diciembre de 2020 establece las normas de transición para las empresas que no cuenten con permiso y certificado de operación vigentes, y que se encuentren operando conforme a las autorizaciones otorgadas en sus especificaciones de operación. Esta disposición otorga a las empresas un plazo máximo para iniciar e trámite correspondiente para cumplir lo dispuesto en la mencionada Resolución, a más tardar el 30 de septiembre de 2021.
En caso contrario, las capacidades de las empresas serán 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retiradas por la Autoridad Aeronáutica a partir del 1 de octubre de 2021.
El proceso para la revisión y actualización de los Certificados de Operación de los explotadores de trabajos aéreos especiales se ha visto afectado por diversos motivos, incluyendo, pero sin limitarse al aislamiento preventivo obligatorio, ordenado por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1076 de 2020, expedido como consecuencia de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus.
Considerando lo anterior, se hace necesario modificar las disposiciones transitorias previstas para el RAC 138, de manera que exista coherencia regulatoria en los Reglamentos aplicables a los explotadores de servicios aéreos, en coherencia con las disposiciones aplicables a los explotadores de servicios aéreos comerciales (RAC 119, 121, 129, 135 y 137).
Una vez verificado el estado actual de incorporación del requisito en la industria aérea, se concluye lo siguiente: Teniendo en cuenta que el numeral 11.220 del RAC 11 estipula que ”[c]uando se trate del simple aplazamiento en el cumplimiento de un plazo dado en las normas aeronáuticas, este podrá hacerse mediante circular suscrita por el Secretario de Seguridad Operacional y de la Aviación Civil, siempre que dicho aplazamiento no sea superior a seis (6) meses y que se aplique por igual a todos los que se encuentren en las mismas condiciones” (énfasis añadido).
Con base en la disposición anteriormente transcrita, por medio de esta Circular la Secretaría de Seguridad Operacional y de la Aviación Civil extiende el plazo de cumplimiento del requisito del numeral 2 del Artículo Cuarto de la Resolución N° 02511 del 11 de diciembre de 2020 hasta el 31 de marzo de 2022. En el evento en que los explotadores no cumplan con este requisito para el 31 de marzo de 2022, la Autoridad Aeronáutica procederá a retirarles tales capacidades a partir del 1 de Abril de 2022.” (Sic en toda la transcripción). 4.
Problema jurídico Corresponde al Despacho determinar si se deben suspender provisionalmente los efectos del numeral 2° del artículo 4° transitorio del Reglamento Aeronáutico de Colombia 138 y de la Circular núm. 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5000.082-2021032356 del 1° de octubre de 2021, a través de los cuales la AEROCIVIL estableció una norma de transición para las empresas que no contaran con permiso y certificado de operación vigentes y que se encontraban operando conforme a las autorizaciones otorgadas en sus especificaciones de operación, comoquiera que en criterio de la actora, al otorgar a las empresas un plazo máximo para iniciar el trámite correspondiente para la revisión y actualización de los certificados de operación en trabajos aéreos especiales, atentó contra la estabilidad y seguridad operacional aérea y vulneró el principio de libre competencia. Previo a abordar de fondo los argumentos invocados por la parte actora para sustentar la medida cautelar solicitada, es pertinente establecer si los actos administrativos enjuiciados están produciendo efectos jurídicos, con el fin de determinar si es procedente o no la medida de suspensión provisional. 5.
Pérdida de ejecutoriedad del acto acusado El artículo 91 del CPACA señala que los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. La norma en comento es del siguiente tenor: 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Artículo
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia» (Resaltado fuera del texto original).
Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso. De ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente, por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracción de materia.
Al respecto, esta Sección16 ha sostenido: “[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [17]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]” (Resaltado fuera 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.p María Elizabeth García González. [17] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, número único de radicación 2004-00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de texto original).18 Bajo ese contexto, el Despacho advierte que a través del artículo 4° transitorio del RAC 138, la AEROCIVIL estableció un período de transición de 24 meses para dar aplicación a los requisitos de operación definidos en dicho reglamento, concretamente, en el numeral 2° idem, determinó que, a partir de su entrada en vigor, las empresas que solicitaran un certificado de operación de trabajos aéreos especiales debían someterse a los términos allí señalados.
En ese sentido, las empresas que no contaran con permiso y certificado de operación vigentes y se encontraran operando conforme a las autorizaciones otorgadas en sus especificaciones de operación, debían iniciar el trámite correspondiente para cumplir las obligaciones dispuestas en ese reglamento a más tardar el 30 de septiembre de 2021, en caso contrario, dichas capacidades serían retiradas por la autoridad aeronáutica a partir del 1° de octubre de ese año. Posteriormente, mediante la Circular núm. 5000.082- 2021032356 del 1° de octubre de 2021, el secretario de Seguridad Operacional y de la Aviación Civil de la AEROCIVIL extendió el plazo de cumplimiento del requisito del numeral 2° del artículo 4° de la 18 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 2014- 00497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524-00). 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución núm. 02511 del 11 de diciembre de 2020, hasta el 31 de marzo de 2022, entre otras cosas, ante la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus.
En el mismo sentido agregó que en el evento en que los explotadores no cumplieran con este requisito para el 31 de marzo de 2022, la autoridad aeronáutica procedería a retirarles tales capacidades a partir del 1° de abril del mismo año. Conforme con lo dispuesto en los actos administrativos cuestionados, el plazo establecido en las normas aeronáuticas para adelantar el proceso de revisión y actualización de los certificados de operación de los explotadores de trabajos aéreos especiales tendría lugar desde la entrada en vigencia del RAC 13819 y hasta el 31 de marzo de 2022, por lo que es dable inferir que actualmente el término otorgado se encuentra cumplido, en el entendido de que el plazo para adelantar el trámite dispuesto, para el momento en que se decide la medida cautelar en estudio, está fenecido.
Dicho de otro modo, los actos cuestionados tuvieron efectos entre el 1° de enero de 2021 y el 31 de marzo de 2022, únicamente, motivo por el cual ya perdieron vigencia y, en consecuencia, no es posible realizar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión 19 Incorporado mediante la Resolución núm. 02511 del 11 de diciembre de 2020. 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00046-00 Actora: MARÍA LUCÍA CASAS ARGUELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provisional, por cuanto aquellos carecen de obligatoriedad.
En este orden, la Sala Unitaria denegará la solicitud de suspensión provisional de los efectos del numeral 2° del artículo 4° transitorio del Reglamento Aeronáutico de Colombia 138 y de la Circular núm. 5000.082-2021032356 del 1° de octubre de 2021, por cuanto perdieron su obligatoriedad al no encontrarse vigente en la actualidad el plazo establecido para adelantar el proceso de revisión y actualización de los certificados de operación de los explotadores de trabajos aéreos especiales, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera