CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: NINFA RAQUEL MANOTAS SALAZAR Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por inexistencia de carga argumentativa / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se configura en este caso / TERCERA INSTANCIA – La parte demandante pretende reabrir el debate del proceso de reparación directa por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la tutelante contra la sentencia de 20 de octubre de 2022, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado negó las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Educación y el Departamento del Atlántico y declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1.
La demanda La señora Ninfa Raquel Manotas Salazar, a nombre propio, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado 3º Administrativo de Barranquilla, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso1. La tutelante elevó las siguientes pretensiones (trascripción literal con posibles errores incluidos): 1 Registrada en línea el 26 de septiembre de 2022. 1 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) TUTELAR; los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.
DECLARAR, que la sentencia del EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA SALA DE DECISIÓN ORAL “A” integrada por los Magistrados. JUDITH ROMERO IBARRA, CRISTÓBAL CHRISTIANSEN MARTELO, LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. ORDENAR, la revisión de la sentencia proferida por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA SALA DE DECISIÓN ORAL “A” integrada por los Magistrados.
JUDITH ROMERO IBARRA, CRISTÓBAL CHRISTIANSEN MARTELO, LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO, el día Diez (10) de diciembre de 2021, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la Justicia. DECRETAR, AL EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA SALA DE DECISIÓN ORAL “A” integrada por los Magistrados. JUDITH ROMERO IBARRA, CRISTÓBAL CHRISTIANSEN MARTELO, LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO, que me reconozcan el derecho que tengo. 2.
Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de reparación directa, la señora Ninfa Raquel Manotas Salazar demandó a la Nación – Fiscalía General de la Nación – departamento del Atlántico – Ministerio de Educación Nacional – municipio de Sabanalarga, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables “por los daños antijurídicos causados al buen nombre y a la honra de la señora Ninfa Raquel Manotas Salazar, por haber instaurado contra esta una denuncia penal por presuntos delitos contra la fe pública, de los cuales fue absuelta”.
Mediante sentencia de 25 de junio de 2020, el Juzgado 3º Administrativo de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda. La parte demandante apeló la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, el que, por fallo de 10 de diciembre de 2021 –notificado el 28 de marzo de 2022–, confirmó la sentencia de primera instancia. 3.
Fundamentos de la demanda La tutelante señaló que el tribunal accionado incurrió “en errores en la valoración de las pruebas, al no tener en cuenta, los pronunciamientos de la Fiscalía y que es clara la existencia de una denuncia y mi inocencia y por lo cual no estaría obligada 2 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) a cargar con cargas de errores del Estado lo que rompe de manera clara lo consagrado en el Artículo 90 de la Constitución Política de Colombia”.
A su vez, adujo “en el presente caso se ha violado el derecho al debido proceso pues se pone en entre dicho la correcta aplicación de los artículos los 40, 90 de la Constitución Política; artículo 16 de la Ley 446 de 1998; artículo 140 del CPACA, en el momento en que el Juez se separó de manera abierta y grosera del texto de la norma”. La tutelante citó las referidas normas y un extracto de la sentencia dictada el 1º de febrero de 2012 por el Consejo de Estado (radicación 730012331000199900539 01), en la que se definió el daño antijurídico. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia de 29 de septiembre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y vinculó, como terceros con interés, a la Fiscalía General de la Nación, al departamento del Atlántico, al Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Sabanalarga, los que se pronunciaron en los siguientes términos: 4.1.1.
El Tribunal Administrativo del Atlántico señaló que esa corporación valoró las pruebas allegadas al proceso, bajo la luz de la sana crítica y que la solución del caso fue coherente con la aplicación de las normas y la jurisprudencia de las altas cortes. Dijo que otra cosa es que no se encontraba probada la antijuricidad del daño, porque se consideró que la investigación adelantada contra la tutelante “surgió por serios indicios de responsabilidad penal y es claro para la Sala que ante la denuncia presentada en su contra la Fiscalía tuvo que adelantar la respectiva investigación para esclarecer los hechos y encontrar la verdad, por lo que en virtud de ello, profirió las resoluciones pertinentes en la que finalmente culminó con la resolución de absolución a favor de la demandante”.
Concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales de la tutelante, habida 3 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) cuenta de que “la motivación de la providencia objeto de controversia fue clara y ceñida a los lineamientos jurisprudenciales y normativos con la debida valoración de los medios de pruebas arrimados al proceso”. 4.1.2.
El Juzgado 3º Administrativo de Barranquilla sostuvo que el amparo reclamado es improcedente, porque lo que pretende la tutelante es emplear el mecanismo constitucional como una “instancia adicional de revisión de las decisiones adoptadas por los jueces ordinarios”. 4.1.3. El departamento del Atlántico dijo que se configura su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que “ni directa, ni indirectamente ha incidido en la toma de daciones judiciales que se han proferido en las diferentes instancia que han dirimido las pretensiones de la accionante, máxime que se trata de decisiones judiciales que nacen de la autonomía de los jueces, basada eso si en los hechos y material probatorio que obre en cada actuación”.
De otra parte, indicó que la tutela de la referencia es improcedente, porque no se han vulnerado los derechos fundamentales de la tutelante y, además, porque contra la decisión cuestionada procedía el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011. 4.1.4. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, tras considerar que “no es el responsable de la conducta cuya omisión genera la vulneración alegada, en consecuencia no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la presente acción de tutela, pues los conflictos allegados a esta acción, se circunscriben a las actuaciones del Despacho Judicial…”. 4.1.5.
La Fiscalía General de la Nación afirmó que debe declararse la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, pues no cumple con el requisito de la subsidiariedad, dado que, aunque existen otros mecanismos judiciales idóneos para ventilar la controversia de la acción de tutela –sin mencionar cuáles–, la tutelante no hizo uso de ellos.
Agregó que la parte accionante tampoco cumplió con la carga de identificar la afectación de derechos fundamentales ni la de sustentar la existencia de los 4 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) requisitos específicos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial, razón por la cual el juez constitucional no puede entrar a analizar la decisión cuestionada.
Sin perjuicio de lo anterior, precisó que “no desbordaron los criterios de proporcionalidad inherentes a la adopción de este tipo de decisiones, situación que la luz de la SU 072 de 2018, no incide de manera directa en las decisiones, ya que el Juzgado Tercero Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico realizaron una valoración de la prueba bajo los criterios establecidos en esta sentencia de unificación por lo que este requisito no se cumple”.
Añadió que, si lo que se pretende es la revisión de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, lo propio era promover el recurso extraordinario de revisión. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 20 de octubre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Educación y el departamento del Atlántico, tras considerar que “como entidades demandadas en el proceso ordinario, les asiste un interés en las resultas del proceso”.
De otra parte, se declaró improcedente el amparo solicitado, porque no se cumplió el requisito de la relevancia constitucional. Puntualmente, se expuso (transcripción de forma literal): 49. No se cumple con la carga argumentativa mínima: 50. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria. Se destaca que este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista especialmente cuando se trata de una tutela contra una sentencia de una alta corte. 51.
En el presente caso, la Sala advierte que la señora Ninfa Raquel Manotas Salazar mencionó que las providencias atacadas no analizaron en debida 5 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) forma el material probatorio que obraba en el plenario, del cual, en su sentir, se acreditaba que padeció un daño antijurídico, imputable a las entidades demandadas. 52.
Sin embargo, la Sala aprecia que la actora no explicó cuáles serían esos elementos de juicio que presuntamente dejaron de analizar los juzgadores de instancia. Al respecto únicamente mencionó que debía declararse la responsabilidad de las entidades demandadas según lo establecido en los artículos 90 de la Constitución Política y 16 de la Ley 446 de 1998.
Además, citó un extracto de una providencia de la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación sobre el concepto de daño antijurídico, pero no dio ninguna explicación al respecto. 53. De esta manera, se evidencia que la actora no presentó argumentos tendientes a demostrar los motivos por los cuales este asunto debe trascender las instancias ya agotadas para llegar a la órbita del juez constitucional, pues no explicó con claridad y de manera suficiente cómo las autoridades judiciales accionadas vulneraron su derecho al debido proceso. 54.
Cabe resaltar que la accionante manifestó que este asunto reviste de relevancia constitucional, pero únicamente indicó que ello es así por lo establecido en el artículo 90 constitucional, sin que se haya dado ninguna razón adicional. 55. En ese orden de ideas, al no existir una argumentación mínima en la que se pueda apreciar que este caso tiene una trascendencia en el plano constitucional, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general bajo estudio.
En ese orden, se declarará la improcedencia de esta tutela. 6. La impugnación La tutelante impugnó la anterior decisión, para lo que reiteró que se le vulneró el derecho al debido proceso, toda vez que en las sentencias cuestionadas no se efectuó “un estudio de fondo en el proceso y lo que se basaron fue en revisar si el actuar de la Fiscalía fue en debida forma, cosa que no se estaba refutando dentro del proceso, debido a que estos realizaron la investigación conforme a denuncia recibida, es decir, no estudiaron las verdaderas pretensiones del proceso”.
Agregó que lo que se buscaba con el proceso ordinario era “que el Departamento del Atlántico me integrara a la planta docente del departamento, tal como en su momento manifestaron si a los investigados penalmente fueran absueltos”. Indicó (trascripción literal con posibles errores incluidos): Dentro del proceso, si se hace una revisión del mismo se encuentran todas las pruebas las cuales acreditan las anteriores manifestaciones, tales como el nombramiento, posesión, la solicitud de reincorporación, la resolución de preclusión de investigación de la Fiscalía, entre otros. 6 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Además, habiendo prelucido la denuncia penal, los actos administrativos referentes a mi vinculación con el municipio, son plenamente legales, los cuales me permitieron ejercer como docente en diferentes instituciones del municipio y dentro del proceso se probaron con certificaciones laborales.
Aunado a todo lo anterior, durante el desarrollo de la investigación penal, en la que fue suspendida la carga docente y por ende el ejercicio de funciones docentes, se recibieron pagos por parte del Departamento del Atlántico, como se muestra con las colillas y la copia de tres cheques con números de series 1244813; 1244885; y, 7987824 fechados 14 de enero; 08 de marzo; y, 04 de abril de 2004, respectivamente, los cuales se adjuntaron con la demanda, para que fueren valorados con la sentencia. Teniendo en cuenta todo lo anterior, se evidencia que lo que hizo el Departamento del Atlántico fue una suspensión del ejercicio de mis funciones como docente, hasta tanto se resolviera mi situación penal, que ellos mismos originaron.
Como consecuencia la suspensión de la carga y del ejercicio que, desempeñaba en razón al cargo de carrera que ocupaba, lleva implícito el restablecimiento de mis derechos mínimos laborales, ciertos e indiscutibles. En virtud de lo cual, resulta concluyente que mi nombramiento se encuentra incólume y se reitera la finalidad de la demanda era la integración a la planta docente en la cual desde un principio debió realizarse.
Concluyendo así, que el juez de primera instancia y la H. magistrada del Tribunal Administrativo del Atlántico, no estudiaron el proceso en debida forma, así como tampoco valoraron las pruebas aportadas dentro del mismo, incurriendo en graves falencias, violando así mi debido proceso. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 7 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características3.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son4: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese 9 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado5. 2.
Análisis de la Sala La Subsección considera –como se concluyó en el fallo de primera instancia– que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, porque no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, ese alto tribunal expuso (trascripción literal): Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.
De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’6 y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’7. La Corte ha 7 Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. 6 Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’8.
Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’9.
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios10 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos11: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En primer lugar, la Sala advierte que la accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que sería razón suficiente para declarar improcedente la demanda de tutela. En efecto, revisada la demanda de tutela, se observa que no se edificó ni se desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta 11 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 T–422 de 2018 9 Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. 8 Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. 11 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) violación de derechos fundamentales, sino que la parte actora se limitó a afirmar que se incurrió “en errores en la valoración de las pruebas, al no tener en cuenta, los pronunciamientos de la Fiscalía y que es clara la existencia de una denuncia y mi inocencia y por lo cual no estaría obligada a cargar con cargas de errores del Estado lo que rompe de manera clara lo consagrado en el Artículo 90 de la Constitución Política de Colombia”, sin tener en cuenta que esta Corporación ha establecido que “… no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional”12. En línea con lo anterior, se ha sostenido (transcripción de forma literal):: … que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela13.
En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales14. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 110010315000201903205 00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo de 19 de septiembre de 2019, exp. 110010315000201903701 00. 13 Original de la Cita: “Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente no. 2014-00552-01”. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 110010315000201903205 00, M.P. María Adriana Marín. 12 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) En segundo lugar, la Subsección considera que la accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su integridad, el debate jurídico y probatorio suscitado en el medio de control de reparación directa promovido contra la Fiscalía General de la Nación, el departamento del Atlántico, el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Sabanalarga, por “los daños antijurídicos causados al buen nombre y a la honra de la señora Ninfa Raquel Manotas Salazar, por haber instaurado contra esta una denuncia penal por presuntos delitos contra la fe pública, de los cuales fue absuelta”, cuando lo cierto es que ese mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una instancia adicional del proceso ordinario.
Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que –como se indicó– no se plantea la configuración de alguno de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, sino que se alega la vulneración de su derecho al debido proceso porque se negaron sus pretensiones indemnizatorias.
Es de resaltar que la posible existencia de un daño antijurídico por la “falsa denuncia penal por los delitos de falsedad ideológica en documento público, uso de documento público y fraude procesal sin cumplir con las exigencias debidas en relación al sustento fáctico de la denuncia presentada, que terminó con una decisión favorable para la demandante” fue analizada y definida en debida forma por el Juzgado 3º Administrativo de Barranquilla, el que, mediante sentencia de 25 de junio de 2020, luego de revisar las pruebas allegadas al proceso, estableció que (trascripción literal): … el daño alegado no tiene el carácter de antijurídico, por haberse derivado de una actuación de la Administración ajustada a derecho, frente a la cual la parte actora no puede pretender indemnización de perjuicios, observándose que de lo estudiado se puede inferir que la causa adecuada del daño al buen nombre y a la honra sufrido por la actora, proviene es de las decisiones tomadas por la Fiscalía General de la Nación, dentro del proceso penal, consistente en la medida de aseguramiento de detención preventiva, la cual fue sustituida por prisión domiciliaria, por lo que debió entonces haber solicitado la reparación directa por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad; pues en este momento procesal no le es dable a este juzgador entrar a estudiar lo anterior, pues desbordaría lo pretendido con la demanda, y por ende vulneraría el principio de congruencia de la sentencia, y afectaría a su vez el derecho al debido proceso y defensa de la Fiscalía General de la Nación, al entrar estudiar unos cargos que nunca fueron puesto de presente en la demanda, y en la cual nunca se centró la controversia. 13 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Así mismo, se tiene que, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la ahora tutelante, el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de fallo de 10 de diciembre de 2021, confirmó la anterior decisión, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): Como se deduce de la demanda, el daño que se pretende endilgar a las entidades demandadas se encuentra sustentado en los perjuicios que la parte actora manifiesta se le causaron con ocasión de la denuncia penal instaurada en su contra por presuntos delitos contra la fe pública, de los cuales luego fue absuelta.
Previo al estudio de la imputación del daño es necesario precisar que, para que haya lugar a imputar responsabilidad al Estado por un daño sufrido por algún ciudadano, se requiere que dicho daño se encuentre acreditado en el proceso, para luego proceder analizar si este constituyó un desequilibrio de las cargas públicas que aquel debía soportar, es decir, si ostenta el carácter de antijurídico.
Conforme se extrae del acervo probatorio allegado al expediente, en lo que respecta a la demostración de la ocurrencia de un daño en la forma como lo señala la demandante, para esta Sala de Decisión se encuentra acreditado en el proceso, toda vez que, que se estableció que efectivamente se inició una investigación penal en contra de la actora, con ocasión de la denuncia efectuada por el Secretario de Educación Departamental del Atlántico.
Ahora bien, en cuanto al si el daño ostenta el carácter de antijurídico, esto es, en cuanto a si el daño se le puede irrogar a las entidades demandadas, observa la Sala que, en el sub judice, el ente territorial, presentó denuncia, al advertir irregularidades en los documentos aportados por parte de los docentes para su vinculación a la planta de personal del Departamento del Atlántico.
Se tiene que, conforme lo señala la Ley, constituye deber de los particulares, denunciar las conductas punibles de la cuales tenga conocimiento de su comisión; así mismo los servidores públicos, ‘que por cualquier medio conozca de la comisión de una conducta punible que deba investigarse de oficio, iniciará sin tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento de la autoridad competente’.
En el caso de marras, se encuentra que, supervisores de la Secretaría de Educación Departamental, practicaron visita a la Institución Educativa No. 18 de San José de Aguada de Pablo, encontrando que para el año 2003, se encontraban laborando 21 personas, dentro de las cuales figuraba la demandante, sin que mediara autorización expresa de la entidad competente, las cuales no estaban reportadas por el Municipio de Sabanalarga mucho menos al Ministerio de Educación. En igual sentido indicaron que de la verificación de los antecedentes, se encontró que los decretos aportados y la firma del alcalde, pareciera tener alteraciones y que en muchos documentos aparecen inconsistencias en las rúbricas.
Ahora bien, no obra en el expediente prueba alguna de la antijuridicidad del daño, en tanto se considera que la investigación penal no sólo se adelantó en contra de la aquí demandante, sino contra varios, que además esta surgió por serios indicios de responsabilidad penal y es claro para la Sala que ante la 14 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) denuncia presentada en su contra la Fiscalía tuvo que adelantar la respectiva investigación para esclarecer los hechos y encontrar la verdad, por lo que en virtud de ello, profirió las resoluciones pertinentes en la que finalmente culminó con la resolución de absolución a favor de la demandante.
La Sala encuentra que el proceso penal seguido en contra del demandante fue revestido de legalidad, toda vez que las decisiones fueron expedidas con observancia de la Ley y respetando el debido proceso. En este sentido, no se puede inferir que la vinculación de la demandante en la investigación adelantada por la Fiscalía haya sido indebida, como quiera que en su momento existían pruebas e indicios que comprometían su responsabilidad.
Por tanto, como bien lo sostuvo el a quo, el daño alegado no tiene el carácter de antijurídico, por haberse derivado de una actuación del Departamento del Atlántico, a través de la denuncia presentada, que se encuentra ajustada a derecho, frente a la cual la parte actora no puede pretender indemnización de perjuicios. Acorde con lo expuesto, al no tener el carácter de antijurídico el daño irrogado a las demandadas la respuesta al interrogante jurídico planteado es un NO, no se debe declarar en este caso la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas, por cuanto no probó el actor la antijuridicidad del daño que devenga en un reconocimiento de los presuntos perjuicios morales causados a la parte actora, con ocasión a la denuncia penal en su contra.
En definitiva, la Sala concluye que, además de no cumplir con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, tampoco se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es que se realice un nuevo estudio de las pretensiones de la demanda de reparación directa, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
De conformidad con lo anterior, la Subsección confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto declaró la improcedencia del amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de octubre de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia. 15 Radicación número: 110010315000202205163 01 Accionante: Ninfa Raquel Manotas Salazar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación)
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 16