CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06792-00 Solicitante: RODRIGO ALEJANDRO DÍAZ CUFIÑO Autoridad: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURAY OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO–Procedencia excepcional.
DERECHO AL DESCANSO–vacaciones individuales de los servidores de la Rama Judicial. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño contra el Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y el Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 7 de noviembre de 2023, Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo digno, descanso e igualdad, que alegó vulnerados por el Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y el Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá con motivo de la falta de disponibilidad presupuestal para garantizar su reemplazo provisional mientras disfruta su periodo de vacaciones.
En virtud del amparo, solicita ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá que apropie las partidas presupuestales para el nombramiento de su reemplazo y emita el respectivo Certificado de Disponibilidad Presupuestal-CDP. Asimismo, que se exhorte al Consejo Superior de la Judicatura y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá para que “en 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-0792-00 Solicitante: Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño Acción de tutela – Primera instancia el futuro, esta situación no se vuelva a presentar, al menos en mi caso, y se gestione a nivel nacional la apropiación de recursos para designar en encargo a otra persona, para que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial puedan disfrutar de sus vacaciones sin interferir en la eficiencia de la administración de justicia”. 2.
Hechos relevantes El solicitante labora como secretario del Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá. En esa medida, solicitó al juez nominador la concesión de un periodo de vacaciones por disfrutar, programado del 4 al 25 de diciembre de 2023. En atención a ello, el juez nominador solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá que certificara disponibilidad presupuestal para designar un reemplazo provisional del solicitante.
Mediante oficio DESAJBOTHO23-1630 del 31 de octubre de 2023, la entidad se abstuvo de emitir el CDP, ya que conforme a las circulares PSAC05-89 de 2005 y PSAC11-44 de 2011, expedidas por el Consejo Superior de la Judicatura, no se expedirá CDP para reemplazo en las vacaciones de empleados titulares de despachos judiciales de más de tres servidores -incluido el juez-.
Advirtió que el nominador deberá verificar la necesidad del servicio y redistribuir la carga laboral en los demás servidores. 3. Fundamentos de la solicitud El solicitante sostiene que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo digno, descanso e igualdad. Explica que el despacho donde labora solo cuenta con cuatro servidores y, en esa medida, las salidas a vacaciones implicarán que los demás funcionarios asuman cargas laborales que no podrán suplir.
Indica que no podrá estar al día en su descanso, pues si no hay disponibilidad presupuestal para un período de vacaciones, mucho menos la habrá para más períodos. Así, la denegación del CDP para garantizar su reemplazo provisional configura una barrera administrativa lesiva de sus derechos al trabajo digno y al descanso remunerado. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-0792-00 Solicitante: Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño Acción de tutela – Primera instancia 4.
Trámite procesal El 14 de noviembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades accionadas. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. En el escrito de contestación, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues el juez nominador es “quien tiene la discrecionalidad de programar los turnos de descanso, de la planta de personal que presta sus servicios dentro del despacho judicial”.
Indicó que no hay reglamentación que autorice al ordenador del gasto para hacer apropiaciones presupuestales de reemplazo al empleado judicial que disfrute de sus vacaciones individuales, criterio reafirmado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en calidad de superior, mediante oficio DEAJRHO18-74 del 5 de enero de 2018.
Aunado a lo expuesto, adujo que ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, de conformidad con el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto. Citó sentencias de tutela del Consejo de Estado en las que se ha indicado que (i) el disfrute del descanso no guarda relación con la expedición del CDP, sino con la decisión del juez nominador, (ii) la tutela es improcedente para ordenar la provisión de recursos, y (iii) la legalidad de la decisión que niega el CDP se puede cuestionar a través de otros mecanismos, en atención al carácter subsidiario de la tutela.
El Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá informó que el solicitante labora como secretario del despacho y que solicitó el disfrute de un período de vacaciones. Indicó que no está vulnerando los derechos fundamentales del solicitante, pues la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá se negó a asignar presupuesto para su reemplazo.
Adjuntó el Decreto 125 del 23 de octubre de 2023, por medio del cual concedió el disfrute de las vacaciones solicitadas. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-0792-00 Solicitante: Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño Acción de tutela – Primera instancia La Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues las direcciones seccionales de administración judicial son ordenadoras del gasto de conformidad con los numerales 2 y 6 del artículo 103 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Agregó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público denegó una solicitud de ampliación de presupuesto para la próxima vigencia, formulada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ya que no se cuenta con espacio presupuestal.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la tutela contra el acto que negó la solicitud de certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar un reemplazo por vacaciones. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-0792-00 Solicitante: Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño Acción de tutela – Primera instancia sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados1.
La parte accionada, en su escrito de informe, afirmó que en el presente caso no se satisface el requisito de subsidiariedad, pues la parte actora dispondría de mecanismos ordinarios para cuestionar la legalidad del acto administrativo. No se desconoce que, en diversos pronunciamientos anteriores, esta Corporación ha sostenido la anterior postura.
Sin embargo, a partir de un reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional2 que declaró la procedencia de múltiples acciones de tutela con idénticos supuestos jurídicos, la Sala encuentra necesario reconsiderar esta postura. En efecto, la cuestión sometida bajo análisis exige la intervención del juez constitucional bajo un trámite expedito y eficaz, toda vez que están en juego derechos fundamentales irrenunciables e inmediatos a favor de la parte actora.
En este asunto, la parte actora invocó sus derechos al trabajo digno, descanso e igualdad. Si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sería idóneo para hacer un juicio de legalidad sobre el oficio DESAJBOTHO23-1630 del 31 de octubre de 2023, lo cierto es que dicha actuación no es eficaz para garantizar el efectivo reemplazo del solicitante durante sus vacaciones.
Además, como se estudiará a continuación, la omisión de dicha prerrogativa puede tener incidencia en la garantía de otros derechos como la salud física y mental a quienes se les limite su derecho al descanso por la imposición de barreras administrativas. Por las razones antes expuestas, la Sala estima superado el requisito de subsidiariedad en el presente asunto. 1 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 2 Sentencia SU-296 de 2023, actualmente pendiente de notificación y cuyo contenido fue informado provisionalmente mediante comunicado 25 de la Corte Constitucional, agosto 2 y 3 de 2023, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%2025%20- %20Agosto%202%20y%203%20de%202023.pdf.
Aunque los comunicados de prensa cumplen un propósito meramente informativo, no reemplazan las providencias judiciales contenidas y carecen de fuerza vinculante (ver autos: A-012 de 2007, A-283 de 2009, A-284 de 2009, A- 285 de 2009, A-286 de 2009, A-315 de 2009, A-022 de 2013, A-155 de 2013, A-201 de 2013, A-235 de 2015 y A- 521 de 2016), lo cierto es que el comunicado transcribe los fundamentos jurídicos y la postura adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional para resolver múltiples acciones de tutela relacionadas con el asunto de la referencia. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-0792-00 Solicitante: Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño Acción de tutela – Primera instancia El derecho fundamental al descanso El descanso necesario es uno de los principios mínimos fundamentales del derecho laboral contenidos en el artículo 53 de la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha determinado que su finalidad, entre otras, es permitir al trabajador recuperar las energías destinadas en su actividad productiva, proteger su salud física y mental, el desarrollo de la labor con más eficiencia y la posibilidad de atender otras tareas que permitan su desarrollo integral como persona3.
De ahí que, además de ser una prerrogativa fundamental en materia laboral, el derecho al descanso se encuentra conexo a otros derechos fundamentales como la salud y el libre desarrollo de la personalidad. El ordenamiento jurídico dispone las condiciones que el trabajador debe satisfacer para el reconocimiento de las vacaciones y, de manera correlativa, la obligación del empleador de permitir el descanso remunerado cuando aquellas se cumplan4.
Por ello resulta inadmisible la exigencia de cualquier requisito no previsto en la norma o, en otras palabras, la limitación injustificada u obstaculización del acceso a las vacaciones causadas. En el caso, el accionante se encuentra vinculado al Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá. Dicho cargo, según lo previsto en el artículo 146 de la Ley 270 de 19965, está sujeto a un régimen de vacaciones individual, según el cual la autoridad nominadora -en este caso, el juez titular- concederá las vacaciones de acuerdo con las necesidades del servicio por un término de veintidós (22) días continuos por cada año de labores.
Ello significa que, para limitar las afectaciones al despacho judicial, la autoridad nominadora puede programar las vacaciones de sus empleados e, inclusive, aplazar el disfrute de las mismas por necesidades del servicio 3 Corte Constitucional, sentencia C-019 de 2004. 4 Corte Constitucional, sentencia C-059 de 1996. 5 «Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio». 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-0792-00 Solicitante: Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño Acción de tutela – Primera instancia en resolución motivada6, pero el empleo de estas figuras no puede desconocer el derecho al descanso.
La Corte Constitucional, en sentencia SU-296 de 2023, estudió varias solicitudes de tutela presentadas por empleados y funcionarios judiciales sometidos al régimen individual de vacaciones. Al advertir la alta congestión a la que se encuentran sometidos los despachos judiciales del país, que se intensifica aún más durante el período vacacional colectivo de los demás despachos de la Rama Judicial, advierte que la situación administrativa de los nominadores es compleja, pues se ven obligados a elegir entre el adecuado funcionamiento de su despacho o la satisfacción de los derechos laborales de los empleados que lo conforman.
Acto seguido, advirtió que la reglamentación existente contenida en la Circular PSAC11-44 del Consejo Superior de la Judicatura omite regular el trámite para la concesión de vacaciones individuales a los empleados judiciales. No obstante: «la Sala destacó que esto no significa que aquellos no tengan derecho a que se programen sus vacaciones o a ser eventualmente remplazados durante el periodo en el cual disfrutan de dicha prestación, pues ni la referida circular reglamenta el asunto ni lo prohíbe, como parecieran entenderlo las Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial en sus respuestas durante los diferentes trámites de tutela.» La Corte Constitucional ha advertido la gravedad de la situación bajo análisis, pues no solo afecta al servidor judicial en su salud física y mental, en su dignidad humana o en la igualdad de condiciones respecto de quienes pertenecen al régimen de vacaciones colectivas; esta situación ha afectado el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, pues “la vulneración de los derechos de los actores impacta en la cantidad de trabajo a su cargo, la eficiencia de sus labores y, según lo informado la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ha repercutido en el aumento de la litigiosidad en materia de tutela para obtener la garantía de este derecho, por lo cual es posible señalar que se trata de una situación estructural.” Caso concreto 6 Ver artículo 14 del Decreto 1045 de 1978. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-0792-00 Solicitante: Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño Acción de tutela – Primera instancia Revisado el material probatorio aportado, se observa que: (i) Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño solicitó al Juez Segundo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá la autorización para disfrutar sus vacaciones entre el 4 y el 25 de diciembre de 2023.
Según Decreto n°. 125 del 23 de octubre de 2023 el juez nominador concedió las vacaciones solicitadas por el actor. (iii) Mediante oficio DESAJBOTHO23-1630 del 31 de octubre de 2023, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá negó el certificado de disponibilidad presupuestal solicitado para proveer un reemplazo con motivo de las vacaciones concedidas.
Las circunstancias expuestas dan cuenta de que al solicitante se le han impuesto barreras administrativas y presupuestales para acceder a las vacaciones a las que tiene derecho, por haber cumplido las condiciones previstas en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996. Ello se debe a que, al no garantizarse las condiciones para la vinculación de un reemplazo provisional, el juez nominador se ve obligado a (i) interrumpir las vacaciones solicitadas por la parte actora, aduciendo necesidades del servicio, (ii) reasignar las funciones del funcionario en vacaciones, aumentando la congestión laboral de los demás empleados a su cargo, o (iii) retener las funciones a cargo del servidor en vacaciones, generándole ansiedad y estrés durante su periodo de descanso.
Lo anterior comporta una vulneración al derecho al descanso, en conexidad con los derechos fundamentales al trabajo digno, salud, familia, libre desarrollo de la personalidad e igualdad, además de pertenecer a la situación estructural y sistémica advertida por la Corte Constitucional en sentencia SU-296 de 2023. Además, se evidencia una afectación al debido funcionamiento de la administración de justicia, en la medida que las autoridades nominadoras carecen de opciones que permitan satisfacer las necesidades del servicio.
Así las cosas, la Sala estima procedente el amparo y aplicará la fórmula resolutiva establecida por la Corte Constitucional en sentencia SU-296 de 2023, según la cual se ordenará a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-0792-00 Solicitante: Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño Acción de tutela – Primera instancia que, en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, realice los trámites financieros y administrativos necesarios para garantizar la correcta prestación del servicio a cargo del despacho judicial, mientras el accionante disfruta de sus vacaciones, en los términos de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al descanso, trabajo digno, salud, familia, libre desarrollo de la personalidad e igualdad de Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño.
SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá que, en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y en el término de cuarenta y ocho (48) horas, realice los trámites financieros y administrativos necesarios para garantizar la correcta prestación del servicio a cargo del Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, mientras Rodrigo Alejandro Díaz Cufiño disfruta de sus vacaciones, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ