Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01581 01 (0853-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: María Anaís Gómez Contreras y Otros Tema: Pensión gracia. Nulidad de acto administrativo propio.

Caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia porque en el presente asuntó operó la caducidad de la acción La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La entidad estatal demandante interpuso el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad de la Resolución 4317 del 8 de marzo de 1993, por medio de la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) otorgó una pensión gracia al señor Plinio Alfonso Navarro López. 2.

Igualmente, solicitó la nulidad de la Resolución 55760 del 25 de octubre de 2006, mediante la cual se sustituyó dicha prestación tras el fallecimiento del pensionado, asignándola a sus hijos Gustavo Adolfo Navarro Salgado, Cesar Augusto Navarro Salgado, Julio Cesar Navarro Gómez y Ana Cristina Navarro Gómez, y dejándola en suspenso respecto de las señoras Judith Salgado y María Anaís Gómez Contreras, en calidad de compañera permanente y cónyuge, respectivamente. 3.

Como restablecimiento del derecho, requirió que se declare que el señor Plinio Alfonso Navarro López no tenía derecho a la pensión gracia, dado que prestó servicios como docente de carácter nacional. Solicitó, además, que se condene a los accionados a reintegrar la totalidad de las sumas pagadas mensualmente, debidamente indexadas y con los intereses de mora correspondientes, en virtud del reconocimiento realizado 2 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01581 01 (0853-2025) Demandante: UGPP mediante los actos administrativos impugnados.

Finalmente, pidió que se impongan las costas procesales a los demandados. 4. La parte demandante expuso que el señor Plinio Navarro, nacido el 27 de julio de 1936, desempeñó labores docentes en la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca desde el 12 de febrero de 1959 hasta el 14 de febrero de 1960, en la Secretaría de Educación Departamental Tolima en distintos periodos comprendidos entre el 25 de febrero de 1961 y el 30 de diciembre de 1963 y en el Ministerio de Educación Nacional desde el 1° de febrero de 1964 hasta el 30 de diciembre de 2001 (vinculado a la institución educativa INEM del Tunal en Bogotá D.C.). 5.

Se indicó que CAJANAL otorgó al señor Navarro una pensión gracia mediante la Resolución 4317 del 8 de marzo de 1993, con fecha de efectividad desde el 27 de julio de 1986 y con efectos fiscales a partir del 6 de diciembre de 1987. Así mismo, la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante Resolución 8607 del 27 de noviembre de 2001, dispuso el retiro forzoso del señor Plinio Navarro del servicio docente oficial. 6.

La entidad narró que, tras el fallecimiento del mencionado profesor el 30 de enero de 2006, CAJANAL expidió la Resolución 55760 del 25 de octubre de 2006 mediante la cual reconoció el 50% de la pensión gracia a los hijos del causante, dejando en suspenso el otro 50% solicitado por la cónyuge y la compañera permanente. 7. Finalmente, se señaló que mediante la Resolución 35537 de 2018 fue rechazada una solicitud de acrecimiento de pensión de sobrevivientes, decisión que fue confirmada por el Auto 010153 de 2018 debido a la presentación extemporánea de los recursos de reposición y apelación. Contestaciones de la demanda - María Anaís Gómez Contreras 8.

La demandada María Anaís Gómez se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas en su contra argumentando que la entidad nunca le reconoció el derecho solicitado tras el fallecimiento de Plinio Navarro. Destacó que su solicitud fue dejada en suspenso y que en ningún momento recibió suma alguna por concepto de la sustitución pensional del causante. 9.

Aseveró que la presente acción judicial se encuentra caducada ya que han transcurrido más de 33 años desde el reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo, planteó la excepción previa de “falta de integración del litisconsorcio necesario” debido a que no se vinculó al proceso a la señora Judith Salgado, quien alegó ser la compañera permanente del docente. 10.

Propuso como excepciones de fondo las denominadas: “falta de legitimación por pasiva”, “cobro de lo no debido”, “caducidad de la acción”, “mala fe de la parte demandante” y la excepción genérica. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01581 01 (0853-2025) Demandante: UGPP - Gustavo Adolfo y Cesar Augusto Navarro Salgado 11.

Los demandados Gustavo Adolfo y Cesar Augusto Navarro Salgado manifestaron su oposición a las pretensiones arguyendo que el maestro oficial Plinio Navarro solicitó la pensión de gracia bajo la convicción de cumplir con todos los requisitos legales, actuando en todo momento de buena fe. 12. Resaltaron que el acto administrativo que reconoció dicho derecho goza de plena legalidad ya que fue producto de un análisis minucioso de la documentación presentada.

En consecuencia, si los requisitos no hubieran sido satisfechos, la entidad debió haber negado el derecho. Asimismo, cuestionaron la intención de revocar derechos previamente reconocidos, especialmente cuando se trata de personas de edad avanzada que pueden extraviar documentos, y enfatizaron que la carga de probar la invalidez de una sentencia recae sobre la entidad, no sobre el beneficiario. 13.

Propusieron como excepciones de fondo las que titularon como: “buena fe del trabajador docente Plinio Alfonso Navarro López”, “legalidad de los actos administrativos” y “prescripción”. - Julio Cesar, Carmen Patricia y Luisa Fernanda Navarro Gómez 14. Los demandados Julio Cesar, Carmen Patricia y Luisa Fernanda Navarro Gómez se opusieron a las pretensiones esgrimiendo que han actuado conforme a la ley y de buena fe.

Propusieron como excepciones las de “caducidad de la acción”, “legalidad de los actos administrativos”, “prescripción” y la innominada. Sentencia apelada 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección E) dictó sentencia el 30 de enero de 2025, en la que declaró de oficio la caducidad de la acción y decidió abstenerse de imponer condena en costas. 16.

El a quo consideró que, aunque la entidad demandante solicitó la nulidad de las resoluciones impugnadas bajo el argumento de que no era procedente reconocer la pensión gracia al causante por acumular tiempos de servicio nacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, la demanda interpuesta el 8 de noviembre de 2019 superó el término de cinco años contado desde el reconocimiento pensional (1993 y 2006).

Por tal motivo, se declaró probada la caducidad de la acción. Recurso de apelación 4 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01581 01 (0853-2025) Demandante: UGPP 17. La parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Argumentó que la caducidad y la prescripción son figuras jurídicas distintas y que la sentencia impugnada confunde ambos conceptos.

Señaló que los artículos 82 y 86 de la Ley 2381 de 2024 no son aplicables porque la ley aún no ha entrado en vigencia; su entrada en vigor será el 1° de julio de 2025, según el artículo 94. Por tanto, aplicar la caducidad prevista en dicha ley antes de esa fecha contraviene los principios de legalidad y debido proceso. 18. Asimismo, sostuvo que los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas (como pensiones) pueden ser demandados en cualquier tiempo, conforme al artículo 164 numeral 1º literal c) del CPAC; es decir, no les aplica el término de caducidad general ni el previsto en la nueva ley.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 19. Mediante auto del 25 de julio de 2025 se admitió el recurso de apelación y se indicó que las partes podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación hasta la ejecutoria de esa providencia. Además, que el Ministerio Público podía rendir concepto hasta antes que el proceso ingrese al despacho para sentencia 20.

La demandada María Anais Gómez Contreras reiteró los argumentos expuestos en su contestación de la demanda y añadió que el Juzgado 13 Administrativo de Bogotá le adjudicó el 25% de la sustitución pensional, destacando que la UGPP participó activamente en todas las etapas de ese proceso. Subrayó, además, que la acción se encuentra caducada conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, habida cuenta que han transcurrido 31 y 19 años desde la expedición de los actos administrativos impugnados (resoluciones 4317 del 8 de marzo de 1993 y 55760 del 25 de octubre de 2006, respectivamente). 21.

El Ministerio Público conceptuó que se debe confirmar la sentencia apelada. Señaló que, conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en el caso bajo estudio se configura la caducidad puesto que han transcurrido más de 5 años desde la expedición de los actos administrativos que reconocieron la pensión gracia y su sustitución. Asimismo, precisó que no se demostró la existencia de ninguna causal exceptiva, como fraude o delito. 22.

Argumentó que la posición de la entidad demandante resulta contraria a los principios de seguridad jurídica igualdad y legalidad procesal en razón a que supondría extender el término de caducidad a 10 años únicamente por la entrada en vigor de la nueva normativa. Enfatizó que el artículo 86 tiene aplicación inmediata y general y que, al haberse agotado el plazo legal sin la presentación oportuna de la demanda, se configura la caducidad de la acción, tal como lo determinó la sentencia objeto de controversia. 23.

Las demás partes guardaron silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES 5 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01581 01 (0853-2025) Demandante: UGPP Competencia 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 25. En virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Análisis del problema jurídico 1. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 26. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece que, en general, la demanda para controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas puede presentarse en cualquier momento.

No obstante, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 introdujo una regla especial de caducidad, que estipula que las acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto a pensiones reconocidas no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años desde su reconocimiento, salvo en casos de fraude o delitos. Esta norma es aplicable a las pensiones otorgadas por entidades facultadas y afecta incluso a los procesos que ya se encontraban en curso al momento de la entrada en vigor de la ley, el 16 de julio de 2024. 27.

Al respecto, en recientes fallos1 la Subsección A ha sido consistente sobre la aplicabilidad del término de caducidad de cinco (5) años tanto para procesos iniciados después de la vigencia de la norma como para aquellos que ya estaban en curso antes de su promulgación. Se ha considerado que la creación de un nuevo término de caducidad se justifica por la necesidad de proteger la seguridad jurídica y la confianza legítima de quienes gozan de una pensión, como también para evitar la incertidumbre 1 Al respecto, ver las siguientes sentencias emanadas de la Subsección A: 1) sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2) sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 3) sentencia del 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 4) sentencia del 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 5) sentencia del 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 6) sentencias del 27 de marzo de 2025, exps. núm. 66001-23-33-000-2020-00437-01 (0106-2024), 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022), 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023), 66001-23-33-000-2021-00129-01 (3668-2022), 25000-23-42-000-2021-00226- 01 (5306-2023), 52001-23-33-000-2021-00134-02 (7367-2023), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 7) sentencia del 7 de abril de 2025, exp. núm. 66001 23 33 000 2020 00570 01 (5278-2024), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01581 01 (0853-2025) Demandante: UGPP que podría surgir si no existiera un límite temporal para cuestionar dichos reconocimientos.

Inclusive, se resaltó que la exposición de motivos del legislador subrayó la importancia de brindar certeza a los pensionados, quienes no deberían estar sujetos a la angustiante expectativa de que su pensión pueda ser revisada indefinidamente. 28. En conclusión, para esta Sala el término de caducidad de cinco (5) años establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es aplicable a todos los procesos relacionados con pensiones, tanto los promovidos después de su entrada en vigor como aquellos que ya estaban en curso.

Esta disposición, salvo en casos de fraude, permite que el Consejo de Estado declare la caducidad de la acción si ha transcurrido dicho plazo desde el reconocimiento de la pensión. 2. Análisis de la caducidad en el caso concreto 29. Conforme a lo expuesto, corresponde a la Subsección analizar si en el presente operó la caducidad contemplada en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Es importante precisar que, según los hechos y fundamentos de la demanda, así como lo considerado en la sentencia apelada, no se configura la hipótesis de un derecho adquirido mediante fraude o la comisión de algún delito, ya que no se advierte conducta alguna del causante o los demandados en tal sentido; en consecuencia, no resulta aplicable la excepción contemplada en la norma citada. 30.

En el caso bajo estudio, se encuentra acreditado que al señor Plinio Alfonso Navarro López (q.e.p.d.) le fue reconocida la pensión gracia de jubilación conforme a lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, mediante la Resolución 4317 del 8 de marzo de 1993. 31. Consta en el expediente que, tras el fallecimiento del pensionado, CAJANAL expidió la Resolución 55760 del 25 de octubre de 2006, mediante la cual sustituyó el 50% de la prestación a favor de los hijos Gustavo Adolfo Navarro Salgado, Cesar Augusto Navarro Salgado, Julio Cesar Navarro Gómez y Ana Cristina Navarro Gómez, manteniendo en suspenso el restante 50% respecto de las señoras Judith Salgado y María Anaís Gómez Contreras, en calidad de compañera permanente y cónyuge, respectivamente. 32.

La entidad estatal demandante interpuso el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la declaración de nulidad de ambas resoluciones que reconocieron derechos pensionales en 1993 y 2006, bajo el argumento de que el causante se desempeñó como docente de carácter nacional e incumpliendo así el requisito de los 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizado. 33.

Considerando que los reconocimientos se efectuaron en las fechas indicadas, la entidad de previsión contaba como plazo máximo hasta el 9 de marzo de 1998 y el 26 de octubre de 2011 para presentar la demanda. Del análisis del expediente se evidencia que 7 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01581 01 (0853-2025) Demandante: UGPP el escrito introductorio fue radicado el 8 de noviembre de 20192, es decir, transcurridos más de cinco (5) años. 34.

En virtud de lo anterior, al comprobarse que la demanda fue presentada fuera del término legal establecido, esta Subsección procederá a confirmar la sentencia de primera instancia por encontrarse probada la caducidad de la acción conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Condena en costas 35. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 36. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 37. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 38.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante (UGPP), por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 30 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de la referencia, de acuerdo con lo motivado en esta sentencia. 2 Expediente digital, “26_ED_003ACTADEREPARTO”. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01581 01 (0853-2025) Demandante: UGPP SEGUNDO. Condenar en costas de segunda instancia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.