11001031500020211110300 — Consejo de Estado

Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-11103-00 Demandante: DANIEL ALEJANDRO GUERRERO BENAVIDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO – SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial – defecto por desconocimiento del precedente – niega amparo.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve en primera instancia, la acción de tutela formulada por Daniel Alejandro Guerrero Benavides en contra del Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 2 de diciembre de 2021 por correo electrónico al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado1, el señor Daniel Alejandro Guerrero Benavides actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión; con el fin de que le fueran amparado sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala 1 La acción de tutela fue enviada al buzón web tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co y posteriormente remitida a la Secretaría General del Consejo de Estado. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primera de Decisión, el 30 de junio de 2021.

En esta providencia, al resolver recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Nariño decidió revocar la decisión del Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, del 20 de septiembre de 2017, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda promovida al interior del proceso ejecutivo contractual2, que tenía por objeto el reconocimiento y pago de la suma pactada en el contrato No. 201200001 del 12 de enero de 2012. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, el accionante solicitó: “PRIMERO: Que se tutelen mis derechos fundamentales a la de la (sic) administración de la justicia, al debido proceso y demás vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, Sala Primera de Decisión.

SEGUNDO: En consecuencia se revoque o se deje sin efectos las (sic) sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, Sala Primera de Decisión dentro del asunto 52001-33-33-001-2016-0324-01 (5117), y contrario sensu, se confirme la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE PASTO.

TERCERO: Se prevenga a la entidad demandada, que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en conductas u omisiones que atenten contra mis derechos fundamentales3”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos 4. La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5.

El día 12 de enero de 2012, el señor Daniel Alejandro Guerrero y la Personería Municipal de El Tablón de Gómez, Nariño suscribieron el contrato No. 201100001, cuyo objeto era: El contratista se compromete para con la PERSONERÍA a prestar los servicios de Acompañamiento (sic) externo a la Personería Municipal de El Tablón (Nar.) en el apoyo y asistencia profesional de carácter financiero, presupuestal y contable tendientes a fortalecer la capacidad de gestión y finanzas de la Personería y apoyar en el cumplimiento de disposiciones normativas en materia de rendir cuentas e informes a presentarse a los órganos de control y vigilancia que regulan la Personería4. 6.

El contrato en cita, tenía un plazo de ejecución estipulado de un 1 mes y 16 días comprendidos entre el 12 de enero de 2012 y el 28 de febrero de la misma 2 Proceso identificado con el radicado No. 52001-33-33-001-2016-0324-00/01 (5117). 3 Folios 6-7 del escrito de tutela. Documento 0004 cargado a SAMAI. 4 Folio 11. Documento 001 ubicado en carpeta 011 cargada a SAMAI.

Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anualidad; y uno de los requisitos de perfeccionamiento lo constituía el certificado de disponibilidad presupuestal. 7.

Indicó el accionante, que cumplió todas y cada una de las obligaciones originadas en el contrato, tal como consta en la certificación a satisfacción proferida por la Personería de ese municipio, mientras que esta entidad incumplió con el pago de la suma pactada en el contrato5. 8. En virtud de lo anterior, el señor Daniel Alejandro Guerrero Benavides por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control ejecutivo contractual, instauró demanda en contra de la Personería Municipal de El Tablón de Gómez, con el objeto de que se librara mandamiento de pago por la cantidad pactada en la relación negocial6. 9.

El asunto lo conoció en primera instancia, el Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. Esta autoridad judicial en audiencia de instrucción y mandamiento, celebrada el 20 de septiembre de 2017, ordenó seguir adelante con la ejecución, con fundamento en los siguientes motivos. 10. Argumentó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el título ejecutivo para el cobro de las obligaciones derivadas del contrato estatal es de carácter complejo y se conforma por el contrato estatal y las constancias de cumplimiento de las obligaciones frente a las cuales pretende obtener el pago. 11.

Por tanto, el juez de primera instancia mencionó que con la constancia de cumplimiento del contrato que se anexó a la demanda, se encontraba debidamente conformado el título ejecutivo complejo. Indicando con ello, que no es necesario adjuntar otros documentos tales como el certificado o el registro presupuestal. 12. En esa medida, el Juzgado consideró que se encontraba frente a una obligación clara, expresa y actualmente exigible, conformada por los documentos requeridos por ley y conforme a las formalidades dispuestas para sus efectos, siendo procedente que se continuara con la ejecución. 13.

En contra de la anterior decisión, la Personería Municipal de El Tablón, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala de Decisión Primera. Esa corporación judicial, en sentencia del 5 Obra certificación del 28 de febrero de 2012. Folio 13. Ibídem. 6 Folios 4-5. Ibídem. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 de junio de 20217, revocó la decisión del a quo y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 14.

El Tribunal señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación8, la ausencia de disponibilidad presupuestal afecta el requisito de exigibilidad del título y constituye una base legal para denegar el mandamiento de pago. 15. En ese sentido, reiteró que si bien el Consejo de Estado, ha sostenido que la disponibilidad presupuestal no es un requisito de validez del contrato y por ende su ausencia no genera la nulidad del mismo; su existencia es necesaria para comprometer el gasto contractual, lo cual constituye un “requerimiento para la ejecución9”. 16.

Así las cosas, del examen de los documentos que acompañaban la demanda, consideró que no se encontró debidamente conformado el titulo ejecutivo complejo, dado que, del contrato y las constancias de cumplimiento allegadas al plenario, por sí solas no daban cuenta de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante y a cargo de la entidad ejecutada. 17.

Al efecto, mencionó que si bien se vislumbraba el contrato No. 201200001 celebrado el 12 de enero de 2012 y su certificación de cumplimiento, no se establecía la disponibilidad presupuestal de donde se iba a ejecutar el negocio jurídico en cita. 18. A su vez, el contrato tampoco fue registrado presupuestalmente ni aparece publicado en el Portal Único de Contratación SECOP, lo cual dejaba en duda la exigibilidad del título ejecutivo. 19.

En tal sentido, consideró que la obligación que se intentaba cobrar en el proceso ejecutivo, era “inejecutable10” debido a la ausencia de la referida disponibilidad presupuestal, pues conforme se expuso, el sólo contrato y la certificación de cumplimiento, no lo configuraba en este caso, como quiera que de ellos no se desprendía una obligación clara, expresa y exigible. 7 Documento 05 cargado a SAMAI. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 14 de febrero de 2019.

Rad. 60.049. 9 Folio 12 de la sentencia reprochada. Documento 05 cargado a SAMAI. 10 Ibídem. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.

Fundamentos de la vulneración 20. La parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, el 30 de junio de 2021 en la que decidió revocar la decisión del Juzgado Primero Administrativo del 20 de septiembre de 2017, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda promovida al interior del proceso ejecutivo contractual11, que tenía por objeto el reconocimiento y pago de la suma pactada en el contrato No. 201200001 del 12 de enero de 2012. 21.

Lo anterior, a su juicio, configuró el siguiente defecto: 1.4.1.- Desconocimiento del precedente 22. Para sustentar esta falencia, el tutelante mencionó que la autoridad judicial accionada desconoció la línea jurisprudencial pacífica del Consejo de Estado sobre el alcance del certificado de disponibilidad presupuestal (en adelante CDP) y su no afectación al contrato suscrito y por ende al mérito ejecutivo que éste pueda tener. 23.

En ese orden, citó las siguientes providencias: En palabras del CONSEJO DE ESTADO, el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL se define de la siguiente manera: “Con apoyo en lo analizado hasta ahora, hay que preguntarse ¿qué es la disponibilidad presupuestal? Suele confundirse con el registro presupuestal, pero en realidad hace referencia a la certificación que expide el funcionario encargado de administrar los recursos de la entidad, donde hace constar que en el presupuesto existen dinero (sic) para atender una prestación económica futura y eventual que surgirá de un proceso de contratación que la entidad tiene interés en adelantar (…).

No obstante, contar con disponibilidad presupuestal para un contrato no equivale a tener dinero efectivo en caja.(…)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de De la Hoz (E), sentencia de 13 de abril de 2015, radicación 08001233100020010115601 (30.685).

(…) Desde el año 2006 el CONSEJO DE ESTADO ha venido sosteniendo frente al CDP y los contratos públicos los (sic) siguiente: “A partir del año 2006, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado en múltiples oportunidades que la disponibilidad y el registro presupuestal son requisitos de legalidad del gasto y no de validez del contrato y, con mayor razón, lo ha previsto de esa manera tratándose de contratos que se rigen por el derecho privado.

La asignación de las disponibilidades es un requisito para la ejecución de los pagos comprometidos en el contrato, según lo ha indicado la jurisprudencia (se transcribe de forma literal): 11 Proceso identificado con el radicado No. 52001-33-33-001-2016-0324-00/01 (5117). Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Así las cosas, concluye la Sala que si en los contratos regidos por la Ley 80 de 1993 la falta de disponibilidad presupuestal no constituye una causal de nulidad absoluta, menos aún podría tener ese efecto en los contratos regidos por el derecho privado, en los cuales la disponibilidad presupuestal no aparece como requisito legal par su perfeccionamiento o para su validez.

(…) “Se afirma lo anterior, teniendo en cuenta que la disponibilidad presupuestal es un requisito de ejecución del contrato estatal y no de existencia o perfeccionamiento del mismo, de acuerdo con lo que se desprende del artículo 41 de la Ley 80 de 1993”. Sentencia 27001233100020000035501 (24.463) Honorable CONSEJO DE ESTADO. Por lo anterior en sentencia 73001233100020030066701, expediente 34324 el Honorable CONSEJO DE ESTADO concluyó lo siguiente: “En conclusión, la Sala observa que la exigencia de la disponibilidad presupuestal se encuentra establecida por el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en forma previa a la celebración del contrato, pero disposición alguna erige la mencionada disponibilidad como elemento esencial a la existencia jurídica del contrato estatal, ni requisito de validez del objeto contractual en los términos de la Ley 80.

(…)”. (SIC para toda la cita – Subrayado fuera del texto). 1.5. Trámite de la acción de tutela 24. En auto del 15 de diciembre de 202112, el despacho del magistrado ponente admitió la demanda y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión. 25. En el mencionado proveído también se ordenó la vinculación en su condición de terceros con interés a i) el Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Pasto; y ii) la Personería Municipal de El Tablón de Gómez – Nariño; y iii) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6.

Intervenciones 26. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica13, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión 27. Mediante escrito enviado al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la autoridad judicial accionada rindió informe14 en el que luego de hacer un recuento del proceso ordinario, señaló que no incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales del accionante. 12 Documento 07 cargado a SAMAI. 13 Documentos 08 y 09 cargados a SAMAI. 14 Obra en carpeta 0010 cargada a SAMAI.

Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. Al respecto, mencionó que no es dable acoger los argumentos del accionante, toda vez que la decisión en el asunto objeto de la presente acción de tutela, se ajustó a derecho de conformidad con la normatividad legal y jurisprudencial vigente al momento en que se profirió la sentencia reprochada, la cual no puede tornarse en ilegitima, pues la misma encuentra respaldo jurídico, que no implica violación de derechos fundamentales al tutelante, más aún cuando se permitió el acceso a la administración de justicia para que su caso sea sometido a estudio, respetando el derecho al debido proceso que garantice a la parte la efectividad en sus derechos. 29.

En ese orden, refirió que no se puede pretender que la acción de tutela se convierta en una etapa procesal adicional, en la que se controvierta un asunto que ya fue resuelto atendiendo las garantías legales y constitucionales en la etapa procesal correspondiente; más aún, que del análisis de las piezas procesales le permitieran a la Sala considerar, que si bien la parte ejecutante aduce que solicitó ante la Personería Municipal de El Tablón de Gómez, la cancelación de sus derechos contractuales pertinentes; en el libelo demandatorio no reposa prueba de ello, que justifique la respectiva reclamación, para que en esta instancia constitucional, se intentara endilgar, haber incurrido en una omisión de apreciación y valoración de las pruebas. 1.6.2.

Juzgado 1º Administrativo de Pasto 30. Mediante escrito, enviado al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación15, la autoridad vinculada rindió informe, en el que consideró que la actual solicitud de amparo no estaba llamada a prosperar bajo los siguientes argumentos. 31. Habida cuenta que en esta ocasión el solicitante no cuestionaba las decisiones que se profirieron en esta instancia, reiteró que la decisión se adoptó con fundamento en los argumentos jurídicos y probatorios que se expusieron en las providencias respectivas.

Por tanto, consideró que las actuaciones y decisiones del juzgado no incurrieron en el defecto aludido por el accionante y, en consecuencia, no desconoció los derechos fundamentales que se invocaba en la petición de amparo. 32. De otra parte, estimó que la presente acción de tutela resultaba improcedente, toda vez que el accionante no probó la configuración de un perjuicio irremediable.

Ello sumado, a que en el proceso ejecutivo se agotaron las dos instancias procedentes, respetándose el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa de las partes. 15 Obra en carpeta 011 cargada a SAMAI. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

La Personería Municipal de El Tablón de Gómez – Nariño, pese a que fue notificada16 del trámite constitucional guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 34. Esta Sala es competente para conocer de la demanda presentada por Daniel Alejandro Guerrero Benavides en contra del Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Legitimación en la causa17 35. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 36.

Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 37.

Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 38. En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.

Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 39. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción 16 Documentos 08 y 09 cargados a SAMAI. 17 Ver posición reiterada y reciente: Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06578-00. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 40.

En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda18. 41.

Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que Daniel Alejandro Guerrero Benavides en su condición de demandante dentro del proceso ejecutivo contractual en el que se profirió la decisión atacada por esta vía constitucional, se encuentra legitimado en la causa por activa. 42. Por otro lado, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, se encuentra legitimado en la causa por pasiva, en tanto que profirió la decisión objeto de censura. 2.3.

Problemas jurídicos 43. De conformidad con los antecedentes expuestos, compete a la Sala analizar: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 44. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Primera de Decisión vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por presuntamente incurrir en el defecto denominado desconocimiento del precedente, en la sentencia del 30 de junio de 2021 en la que decidió revocar la decisión del Juzgado Primero Administrativo del 20 de septiembre de 2017, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda promovida al interior del proceso ejecutivo contractual, que tenía por objeto el reconocimiento y pago de la suma pactada en el contrato No. 201200001 del 12 de enero de 2012? 18 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018.

Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y de superarse, (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 46. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201219 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema20 y declaró su procedencia21. 47.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 48. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 49.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 31 de julio de 2012. Rad. 2009-01328-01. 20 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 21 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional22 50. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la sentencia del 30 de junio de 2021 del Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, porque, en su sentir, incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente de esta Corporación, sobre el alcance del certificado de disponibilidad presupuestal (en adelante CDP) y su no afectación al contrato suscrito y por ende al mérito ejecutivo que éste pueda tener. 51.

Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza a sus garantías superiores, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal. 52.

Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, su aplicación, su eficacia y la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente el debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.5.2.

Tutela contra tutela23 53. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial demandada fue proferida al interior del proceso ejecutivo contractual rad. 52001-33-33-001-2016-0324-00/01 (5117). 2.5.3.

Inmediatez24 54. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 30 de junio de 2021, mientras que la acción de tutela se presentó el 2 de diciembre del mismo año. 22 Al respecto consultar en reiteración, Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencias del 4 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06321-00; y del 25 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06578-00. 23 Ibídem. 24 Ibídem. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.

En ese orden, se evidencia que la acción de tutela, se presentó dentro del término razonable de 6 meses, razón por la que se encuentra superado este requisito. 2.5.4. Subsidiariedad25 56. En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de una sentencia de segunda instancia que resolvió el recurso de apelación que interpuso la Personería Municipal de El Tablón contra el fallo dictado por el juzgado vinculado, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 57.

Así mismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la parte actora no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 258 de la Ley 1437 de 2011. 58. Superados todos los requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala abordará el fondo del amparo solicitado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de tutela, la cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en las decisiones judiciales. 2.6.

Caso concreto 59. En primer lugar, la Sala hará referencia a las generalidades del defecto denominado desconocimiento del precedente. 2.6.1. Generalidades del defecto de desconocimiento del precedente 60. Resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente26, el cual se sinteriza en los siguientes términos: “(…) es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado 25 En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencias del 18 de noviembre de 2021. Rad. 2021-07029-00; y del 25 de noviembre de 2021. Rad. 2021-06578-00. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de julio de 2021. Rad. 2021-01626-01. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido (…)”.27 (Negrilla y subrayado fuera de texto). 61.

En otras palabras, por regla general, se entiende como precedente aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de patrones fácticos, problemas jurídicos y ratio decidendi que fija una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el caso reciente28. 62.

Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos29 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o sub-regla de derecho. 63.

Procede la Sala a analizar el asunto de la referencia, teniendo en cuenta la caracterización dada por la Corte Constitucional y esta Sección al mencionado defecto. 2.6.2. Sin embargo, previo a estudiar si el defecto aludido se encuentra configurado en el sub judice, y aunque no es del caso extenderse, la Sala con el propósito de brindar una mayor comprensión, hará referencia a la reiteración jurisprudencial de esta Corporación respecto al requerimiento de disponibilidades presupuestales y la afectación del requisito de exigibilidad del título ejecutivo. 64.

Esta Corporación ha señalado que cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositada en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben de manera palmaria e inequívocamente la realidad contractual30. 65.

Así, esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato estatal en sí, complementado con los documentos que registren el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato y de los cuales se pueda deducir la existencia de una obligación clara, expresa y exigible31. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 19 de febrero de 2015. Rad. 2013-02690-01. 28 Corte Constitucional. Sentencias T-292 de 2006 y T-794 de 2011. 29 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2021-0281-01. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 20 de noviembre de 2003. Rad. 25.061. 31 Ibídem.

Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66. A su turno, en reciente pronunciamiento, esta Corporación ha señalado respecto que las disponibilidades presupuestales constituyen un requisito de exigibilidad del título ejecutivo32, así: “(…) Con apoyo en el artículo 71 del estatuto orgánico de presupuesto (Decreto 111 de 1996), la ausencia de disponibilidades presupuestales afecta el requisito de exigibilidad del título y constituye base legal para denegar el mandamiento de pago.

Se agrega que los certificados de disponibilidad presupuestal constituyen un requisito que opera para todas las obligaciones que se pactan con cargo al presupuesto del municipio, con independencia del régimen legal del contrato correspondiente33”. 67. Hechas las anteriores consideraciones, la Sala procede a determinar si en el caso de autos, se encuentra configurado el defecto de desconocimiento del precedente. 2.6.3.

Análisis del defecto de desconocimiento del precedente en el caso concreto 68. A partir de una lectura integral de la solicitud de amparo, la Sala advierte que el accionante aseguró que el Tribunal Administrativo del Nariño – Sala Primera de Decisión, al proferir la sentencia del 30 de junio de 2021, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al incurrir en el defecto de desconocimiento del precedente de esta Corporación, sobre el alcance del certificado de disponibilidad presupuestal (en adelante CDP) y su no afectación al contrato suscrito y por ende al mérito ejecutivo que éste pueda tener. 69.

Para el efecto, el tutelante hizo una transcripción in extenso de tres providencias de esta Corporación que se refieren a la definición del CDP y su diferencia con el RP, las cuales, ya fueron citadas en los antecedentes de esta providencia (párrafo 23). 70. En ese orden, es preciso señalar que el accionante cumplió con la carga argumentativa mínima para estudiar este defecto, por cuanto identificó las providencias que estableció unos criterios que fueron desatendidas por la autoridad judicial accionada. 32 Lo anterior, luego de hacer un recuento jurisprudencial sobre la naturaleza de la disponibilidad presupuestal, que la llevo a afirmar que si bien esta no es un requisito de validez del contrato; su existencia es un requisito para comprometer el gasto contractual, lo cual constituye un requerimiento para la ejecución del contrato y de la cual depende el pago de las sumas pactadas. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Auto del Auto del 14 de febrero de 2019. Rad. 60.049. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71. No obstante, la Sala encuentra que las providencias aludidas por el accionante como desconocidas por el Tribunal Administrativo de Nariño, no hacen alusión al criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación respecto al requerimiento de disponibilidades presupuestales y la afectación del requisito exigibilidad del título ejecutivo; en tanto que se reitera, se refieren a la definición de disponibilidad presupuestal, como se evidencia en la transcripción textual realizada al inicio de esta providencia (párrafo 23). 72.

Por lo anterior, esta Sección advierte que las sentencias citadas por el tutelante como desconocidas, no establecen una regla o sub-regla del derecho que debía ser aplicada al caso concreto por la autoridad judicial accionada. 73. En ese orden de ideas, desde ya se advierte que no se evidencia que la autoridad judicial haya desconocido las providencias mencionadas como precedente por la parte actora 74.

Ahora, revisada la sentencia del 30 de junio de 2021 aquí reprochada, se observa que la autoridad judicial accionada, resolvió revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda presentada por el accionante, sustentada entre otros aspectos, por los siguientes: 75. En cita de la jurisprudencia del Consejo de Estado34, refirió que cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un titulo que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual. 76.

Posteriormente, identificó el problema jurídico, el cual en su sentir, consistía en definir si la falta de disponibilidad presupuestal afecta el requisito de exigibilidad del título ejecutivo y, por tanto, conlleva la denegación de las pretensiones. 77. Así, para resolver el problema jurídico planteado realizó las siguientes precisiones jurisprudenciales: “58.

Al respecto es menester señalar la diferencia que existe entre los requisitos de disponibilidad presupuestal y registro presupuestal del contrato, en tanto que el primero contiene una apropiación sobre las partidas del presupuesto y el segundo garantiza la destinación especial del recurso a determinado contrato. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Autos del 20 de noviembre de 2003. Rad. 25.061; y del 11 de noviembre de 2004. Rad. 25.356. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.

A su vez el H. Consejo de Estado ha reiterado en múltiples oportunidades que la disponibilidad y el registro presupuestal son requisitos de legalidad del gasto y no de validez del contrato35. 60. En el mismo sentido, la jurisprudencia ha señalado que los contratos que se rigen por la Ley 80 de 1993, con apoyo en los artículos 25 y 41 de la mencionada ley, se ha advertido que el gasto no puede ejecutarse por parte de la entidad pública en el supuesto de la ausencia de disponibilidades presupuestales y que la conducta omisiva en la observancia de los requisitos presupuestales configura el incumplimiento del contrato. 61.

En este sentido la naturaleza de la disponibilidad presupuestal, no constituye una condición de existencia o de validez del contrato, pero sí corresponde a un requisito impuesto legalmente para que el gasto público pueda ser ejecutado, pues así lo ha definido la jurisprudencia. En conclusión, la Sala observa que la exigencia de la disponibilidad presupuestal se encuentra establecida por el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 en forma previa a la celebración del contrato, pero disposición alguna erige la mencionada disponibilidad como elemento esencial a la existencia jurídica del contrato estatal, ni requisito de validez del objeto contractual en los términos de la Ley 80.

Así las cosas, la falta de la disponibilidad presupuestal afecta la viabilidad y legalidad del pago, puede comprometer la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios por el daño que cause con ocasión de la violación de las disposiciones presupuestales y contractuales antes citadas, mas no da lugar a la declaración de nulidad absoluta del contrato estatal36”. 78.

Con fundamento en lo anterior, procedió a revisar los documentos allegados con la demanda, con miras a establecer si constituyen una prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante. “• Contrato autentico objeto del cobro ejecutivo. • Certificación de cumplimiento de la Personería de El Tablón de Gómez (N), bajo registro y fecha del 28 de febrero de 2012. 64.

También lo es que, con las certificaciones y reportes allegados por la entidad ejecutada se logró evidenciar que en la ejecución presupuestal de la Personería Municipal de El Tablón de Gómez (N), para el período 2012 no registra tal compromiso, así como en el Sistema Integral de Auditorias SIA, en la información del año 2012 en el formato formato_201252_f07a_12_cdn.xls, en relación de compromisos de enero a diciembre de 2012, NO existe la orden de prestación de servicios, como tampoco existe constancia de la existencia del certificado presupuestal del contrato relacionado.

(Folio 38 a 46, Cd obrante a Folio 24) 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28 de septiembre de 2006. Rad. 15.307. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 12 de noviembre de 2014. Rad. 34.324. Demandante: Daniel Alejandro Guerrero Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2021-11103-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

De igual forma, se vislumbra que, en el contrato n°. 201200001 celebrado el 12 de enero de 2012, no se establece la disponibilidad presupuestal de donde se va a ejecutar el contrato. A su vez, el contrato tampoco fue registrado presupuestalmente ni aparece publicado en el Portal Único de Contratación SECOP, lo cual deja en duda la exigibilidad del título ejecutivo”. 79.

Luego, citó un pronunciamiento de esta Corporación que establece que la ausencia de disponibilidades presupuestales afecta el requisito de exigibilidad del título y constituye base legal para denegar el mandamiento de pago. Y que los certificados de disponibilidad presupuestal constituyen un requisito que opera para todas las obligaciones que se pactan con cargo al presupuesto del municipio, con independencia del régimen legal del contrato correspondiente37. 80.

En este sentido, concluyó que si bien de acuerdo la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sostenido que la disponibilidad presupuestal no es un requisito de validez del contrato y por ende su ausencia no genera la nulidad del mismo; también ha fijado como criterio que la existencia de la disponibilidad presupuestal es un requisito para comprometer el gasto contractual, lo cual constituye un “requerimiento para la ejecución” y, en tal sentido, la obligación que se intenta cobrar en el presente proceso ejecutivo es “inejecutable” debido a la ausencia de la referida disponibilidad presupuestal. 81.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues la decisión de revocar la providencia de primera instancia, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda presentada por el accionante, estuvo soportada en un estudio razonable de la jurisprudencia aplicable al caso concreto. 82.

Por último, para la Sala, en el caso debatido, se presentó un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no desconoce la jurisprudencia aplicable al caso concreto, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo. 83.

La Sala concluye entonces, que el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión no incurrió en un defecto de desconocimiento del precedente, por las razones aquí expuestas; y por ello, no se vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de Daniel Alejandro Guerrero Benavides, por lo que se negará el amparo solicitado. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Daniel Alejandro Guerrero Benavides, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.