Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-2021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) Temas: Pensión de sobrevivientes.
Fallecimiento anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 17 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1.
La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Aurora del Carmen Martínez Montenegro, por conducto de apoderada, demandó la nulidad de las Resoluciones números 51741 del 4 de diciembre de 2015, RDP 3174 del 28 de enero de 2016 y RDP 010182 del 4 de marzo de 2016, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. 2 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro Como consecuencia de la declaración anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió: i) condenar a la entidad demandada, a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes en favor de la demandante, como consecuencia del fallecimiento de su cónyuge Florentino Fernández Vallejo, a partir del 19 de agosto de 1986, fecha del fallecimiento de este, debidamente indexada y en adelante, junto con las mesadas adicionales; ii) ordenar a la accionada a pagar los intereses moratorios y comerciales a que haya ligar; y iii) cumplir la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la actora señaló los siguientes: i) El señor Florentino Fernández Vallejo y la señora Aurora del Carmen Martínez Montenegro contrajeron matrimonio el 16 de julio de 1974 y convivieron de manera continua, permanente, exclusiva e ininterrumpidamente desde dicha fecha hasta el día del fallecimiento. ii) El señor Fernández Vallejo laboró para el departamento de Boyacá entre el 30 de mayo de 1972 y el 19 de agosto de 1986, fecha de su fallecimiento. iii) El 3 de septiembre de 2015, la señora Martínez Montenegro, en calidad de cónyuge supérstite, presentó reclamación administrativa, ante la UGPP, de la pensión de sobrevivientes. iv) Mediante la Resolución 51741del 4 de diciembre de 2015 la entidad negó la solicitud y, por medio de las Resoluciones RDP 3174 del 28 de enero de 2016 y RDP 010182 del 4 de marzo de 2016, resolvió los recursos de reposición y de apelación, respectivamente, confirmando la decisión. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro Como tales, se señalaron los artículos 1 y 3 de la Ley 33 de 1973; 1 de la Ley 12 de 1975; 1 a 3 de la Ley 113 de 1985; 1 de la Ley 33 de 1985; 7 de la Ley 71 de 1988; 11, 46 y 73 de la Ley 100 de 1993; 12 de la Ley 797 de 2003; y los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso, en esencia, que, en virtud del principio de favorabilidad, se debe reconocer la pensión de sobrevivientes en aplicación de la Ley 100 de 1993, que exige solo 26 semanas como periodo de cotización para tener derecho a ella. 1.2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP, por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones del libelo.
Expuso los siguientes argumentos:1 i) Los actos enjuiciados no se encuentran incursos en causal de nulidad, porque conforme al principio de irretroactividad de la ley y según jurisprudencia emanada del Consejo de Estado, el reconocimiento del derecho aquí reclamado se rige por la normativa vigente al momento de su causación, esto es, al tiempo del fallecimiento del causante. ii) El derecho a la pensión de sobrevivientes se causó bajo el imperio de normas como las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 33 de 1985 y 71 de 1988, que exigían 20 años de prestación de servicios para acceder al reconocimiento pensional, los cuales no se completaron en vista de que el causante laboró por un espacio de 14 años, 3 meses y 13 días. iii) Si bien el Consejo de Estado reconoció pensión de sobrevivientes con aplicación retrospectiva de la ley, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2013 rectificó 1 Folios 130 al 136 4 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro la tesis que venía sosteniendo para precisar que el derecho se causa en el momento del fallecimiento del causante, bajo la norma vigente en dicha fecha. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la UGPP a reconocer y pagar en favor de la actora una pensión de sobrevivientes, en monto equivalente al 53% del ingreso base de liquidación establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, a partir del 30 de junio de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 3 de septiembre de 2012, por prescripción trienal.
Sustentó su decisión en las siguientes consideraciones:2 i) En principio, para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por el fallecimiento del docente, se deben cumplir los requisitos previstos en el Decreto 224 de 1972 y en la Ley 12 de 1975, esto es, que el causante hubiese laborado 18 o 20 años hasta el momento del fallecimiento, dada la especialidad de la norma y la exclusión del régimen general de la Ley 100 de 1993, normativa que exige para su obtención tan solo 50 semanas de cotización. En este orden, la controversia se origina en el hecho de que el causante de la prestación pertenece a un régimen especial, en el cual se establecieron requisitos más exigentes para acceder a la pensión post mortem, que los señalados en el régimen general, que cobró vigencia luego de su fallecimiento.
Así las cosas, a simple vista podría concluirse que, por la prevalencia del régimen especial, el incumplimiento de los tiempos de cotización allí previstos y en atención a la irretroactividad de la ley, no hay lugar a reconocer la prestación bajo el amparo de la Ley 100 de 1993 por haberse consolidado el derecho antes de su vigencia. No obstante, las particularidades de la pensión de sobrevivientes en el contexto socio cultural actual, imponen una solución distinta en prevalencia de los derechos 2 Folios 156 al 173 5 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro fundamentales de las personas desprotegidas por el fallecimiento del causante y por la indefinición de su situación jurídica como beneficiarios de aquel.
Siendo entonces injustificada y desigual la observancia del régimen especial por el solo hecho de la fecha en que tuvo lugar el deceso. ii) Tratándose del principio de favorabilidad aplicable a la pensión de sobrevivientes, el Consejo de Estado, hasta el año 2013, consideró adecuado realizar una aplicación retrospectiva de las normas que regulan los regímenes pensionales, por considerar que sus postulados resultan más favorables a efecto del reconocimiento prestacional.
No obstante, el anterior criterio fue rectificado por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de abril de 2013, en la que se determinó que a las pensiones de sobrevivientes le son aplicables las normas vigentes al momento del fallecimiento del causante, pues de lo contrario se estaría incurriendo en violación a la regla de la irretroactividad de la ley. ii) Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia T-564 de 2015, expuso que si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, se debe proceder a inaplicarla o flexibilizar su interpretación con el fin de superar situaciones de graves afectaciones a derechos fundamentales, como ocurre con las solicitudes de sustituciones pensionales de cónyuges de trabajadores que prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años. iii) Conforme a la rectificación jurisprudencial del Consejo de Estado, para la aplicación del principio de favorabilidad es necesario que la norma que pretende aplicarse al caso esté vigente al momento de la causación del derecho, es decir, en materia de pensión de sobrevivientes a la fecha del fallecimiento del causante, criterio que ha sido aplicado de manera pacífica desde el año 2013.
Pese a lo anterior, la Sala se apartará de tal criterio, para dar aplicación a la tesis sostenida por la Corte Constitucional, que permite aplicar una determinada norma a situaciones de hecho que, si bien tuvieron lugar con anterioridad a su entrada en vigencia, nunca vieron definitivamente consolidada la situación jurídica que de ellas 6 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro se deriva, pues sus efectos siguieron vigentes o no encontraron mecanismo alguno que permita su resolución en forma definitiva. 1.4.
El recurso de apelación La parte demandada interpuso recurso de apelación3 y solicitó revocar la sentencia y denegar las pretensiones de la demanda. Expuso las siguientes razones de inconformidad: i) Se observa de las documentales obrantes en el expediente administrativo que el señor Florentino Fernández Vallejo falleció el 19 de agosto de 1986; laboró para el Departamento de Boyacá como docente desde el 30 de mayo de 1972 hasta el 17 de agosto de 1986, es decir, por un espacio de 14 años, 3 meses y 13 días.
Es decir, que no cumplió con el requisito de tiempo de servicios (20 años) para acceder al reconocimiento pensional. ii) Ahora bien, en su oportunidad el Consejo de Estado, en sentencia del 29 de abril de 2010, reconoció una pensión de sobrevivientes con aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, pese a que el fallecimiento había ocurrido en 1970.
No obstante, dicha tesis fue rectificada en sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, en la que se precisó que, en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la norma aplicable será aquella vigente para la fecha de fallecimiento del causante, pues, es en ese momento en que se causa el derecho a la sustitución pensional.
En consecuencia, contrario a la tesis expuesta por el a quo, a la demandante no le resultan aplicables las previsiones establecidas en la Ley 797 de 2003 que reformó algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones, por cuanto a la fecha de deceso del causante no se encontraban en vigencia dichas prerrogativas; que si bien, en principio se pensaría que estas favorecen las pretensiones de la actora, no es menos cierto que lo que se pretende es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, situación que va en contravía del principio de la irretroactividad de la norma. 3 Folios 175 al 178 7 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro 1.5.
Alegatos de conclusión Las partes, demandante4 y demandada,5 reiteraron los argumentos expuestos en las diferentes etapas procesales. 1.6. Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.6 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su cónyuge, el señor Florentino Fernández Vallejo, quien se desempeñó como docente al servicio del departamento de Boyacá, en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, comoquiera que su fallecimiento ocurrió el 17 de agosto de 1986, antes de su expedición. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 2.2.1. Pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional. El Decreto 224 de 1972, por el cual se dictaron normas especiales relacionadas con el sector docente, respecto de aquellas personas que, como el causante no lograron concretar su derecho pensional por la circunstancia insuperable de su fallecimiento, dispuso: Artículo 7.
En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como 4 Índices 14 y 17 de Samai 5 Índice 16 ibidem 6 Constancia secretarial visible a folio 233 del expediente. 8 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75 % de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.
En innumerables oportunidades se ha determinado que los docentes no están gobernados por un régimen especial en materia pensional y que al respecto deben observarse las reglas contenidas en la Ley 91 de 1989, que remiten a la aplicación de las normas generales vigentes antes de su expedición para los pensionados del sector público. Sin embargo, debe recordarse que los docentes gozan de especialidad en la regulación normativa de algunos derechos prestacionales como la pensión gracia y la pensión que por virtud del Decreto 224 de 1972 se consagró para el cónyuge e hijos menores del docente fallecido, cuando este último no lograba alcanzar el tiempo mínimo de vinculación y cotización al sistema pensional para acceder a la pensión de jubilación o para habilitar una pensión sustitutiva.
En ese sentido, el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos, previsto en el Decreto 224 de 1972, consagra el derecho a la pensión post mortem, solo cuando estos hubiesen laborado en planteles oficiales durante un periodo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, equivalente al 75 % de la asignación mensual fijada para el cargo desempeñado por el docente al tiempo de su muerte.
Con la expedición de la Ley 100 de 1993, y sin extinguir las normas especiales existentes en la materia, se estableció dentro del Régimen General de Seguridad Social la denominada «pensión de sobrevivientes» que prevé, además de la sustitución de la pensión ya percibida o consolidada por el trabajador fallecido, el reconocimiento de dicha prestación para sus beneficiarios pese a no haber logrado el estatus pensional al momento del fallecimiento, siempre y cuando hubiese efectuado un mínimo de cotizaciones establecido por el legislador.
La finalidad de dicha prestación es garantizar a los sobrevivientes del pensionado o afiliado fallecido la disposición de unos recursos para su digno sostenimiento, de tal 9 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro forma que su deceso no signifique una ruptura que afecte la subsistencia del núcleo familiar más próximo del causante6. 2.2.2.
Improcedencia de la aplicación por favorabilidad y retrospectividad del régimen general de pensiones El artículo 288 de la Ley 100 de 1993 desarrolló los principios de favorabilidad e igualdad, en los siguientes términos: Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente Ley y en Leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
Esta Corporación, a través de la sentencia de 29 de abril de 2010,7 precisó que, en materia laboral, en aplicación del artículo 288 de la Ley 100 de 1993 y en desarrollo del principio de favorabilidad, la ley podía ser aplicada de forma retrospectiva, en el entendido de que la nueva ley puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una ley anterior no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la ley antigua.
No obstante, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 25 de abril de 2013,7 rectificó la posición frente a la aplicación retrospectiva del régimen general de pensiones en virtud del principio de favorabilidad e igualdad, consagrados en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, y consideró que la ley que resulta aplicable es la que se encuentre vigente al momento en que se estructura el derecho, esto es, en el caso de la pensión de sobrevivientes, en la fecha en que se produjo la muerte.
En efecto, la Sala Plena de la Sección Segunda señaló lo siguiente en esa providencia: 7 Sección Segunda, radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09) 10 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior8, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 20109 y noviembre 1º de 201210, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
En el mismo sentido, en providencia del 5 de marzo de 2015, 11 estimó que no era factible conceder el derecho reclamado por la accionante aplicando retrospectivamente lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, porque por 8 “Artículo 120 del Decreto 2063 de 1984.” 9 “Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970.” 10 “Reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. 11 Sentencia del 5 de marzo de 2015, radicado 05001233300020120077201, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 11 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro esta vía, conforme con la nueva posición, se desconocería el principio de irretroactividad de la ley derivado de la Ley 153 de 1887.
En conclusión, conforme a la posición actual del Consejo de Estado, no es procedente aplicar la Ley 100 de 1993 a situaciones que se consolidaron antes de su entrada en vigencia en virtud del principio de favorabilidad, pues debe tenerse en cuenta la disposición normativa vigente en el momento de los hechos que dieron origen a la consolidación del derecho pensional. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) La señora Aurora del Carmen Martínez Montenegro y el señor Florentino Fernández Vallejo contrajeron matrimonio el 16 de julio de 1974.12 Convivieron y compartieron techo, lecho y mesa desde nueve meses antes a la celebración de su matrimonio, hasta la fecha de su muerte.13 ii) El señor Florentino Fernández Vallejo laboró al servicio de la docencia oficial, en el Departamento de Boyacá, desde el 30 de mayo de 1972 hasta el 17 de agosto de 1986, tiempo equivalente a 731 semanas de cotización, o 14 años, 2 meses y 18 días.14 Falleció el 17 de agosto de 1986.15 iii) El 3 de septiembre de 2015, la demandante radicó ante la entidad demandada solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento de su cónyuge, de conformidad con la Ley 100 de 1993.16 iv) El 4 de diciembre de 2015, por medio de la Resolución RDP 051741 del 4 de 12 Folio 30 y cd que contiene el expediente administrativo obrante a folio 125 13 Declaración extraprocesal rendida por la demandante el 17 de octubre de 2015 (folio 30 A 14 Folios 37 al 46 y cd que contiene el expediente administrativo obrante a folio 125 15 Copia del registro civil de defunción obrante a folio 25 16 Folios 31 al 35 y cd que contiene el expediente administrativo obrante a folio 125 12 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro diciembre de 2015, la UGPP negó el reconocimiento pensional pretendido con el argumento de que no es viable la aplicación de normas a situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su vigencia.17 La decisión fue confirmada mediante las Resoluciones RDP 003174 del 28 de enero de 2016 y RDP 010182 del 4 de marzo de 2016.18 2.4.
Caso concreto La demandante pretende el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con la Ley 100 de 1993, en aplicación de los principios de favorabilidad y retrospectividad. Sobre la retrospectividad de la ley, la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011, determinó: El fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando. su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra- el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad.
De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores;
(iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica [ ]. En virtud de dicho principio, tal como lo afirmó el a quo, el Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2010,19 reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, pese a que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970, con fundamento en que, en 17 Folios 37 y 38 18 Folios 40 al 43 19 Sección Segunda, radicado 25000 2325000200700832-01 (0548-09), consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 13 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad, «se admite la aplicación retrospectiva de la Ley […] por cuanto la Ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la Ley antigua […]».
Tal criterio fue ratificado en varias oportunidades por esta Corporación,20 hasta que, en sentencia del 25 de abril de 2013, la Sala Plena de la Sección Segunda rectificó su posición e indicó que si bien se venía adoptando una posición favorable para los beneficiarios en cuanto al régimen pensional, es decir, que cuando el régimen especial no cumpliera unas mínimas garantías y por el contrario el general sí lo hiciera, en virtud del principio de favorabilidad debía preferirse la aplicación retrospectiva de este último.
Sin embargo, advirtió que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente en el momento en que se habría causado el derecho, es decir, en la fecha del fallecimiento del causante. Conforme a los hechos demostrados en el sub lite, el derecho a la pensión de sobrevivientes reclamada se estructuró el 17 de agosto de 1986, fecha de fallecimiento del señor Florentino Fernández Vallejo, es decir, mucho antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, razón por la cual no es posible su aplicación retrospectiva, pues, se reitera, esta Corporación ha sido clara en determinar la imposibilidad de aplicar normas a situaciones ocurridas antes de su vigencia, en tanto con ello se violaría el principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887. 20 Ver entre otras: i) Sección Segunda, sentencia del 1 de noviembre de 2012, radicado 13001-23-31-000-2005- 02358-01 (0682-11), consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991. [Con salvamento de voto del consejero Gerardo Arenas Monsalve: «Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general]»; ii) Sección Segunda, sentencia del 7 de febrero de 2013, radicado 050012331000200801384 01 (0998-2012), consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 14 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro Ahora bien, el Tribunal decidió apartarse del criterio esbozado por el Consejo de Estado para dar aplicación a la tesis sostenida por la Corte Constitucional, particularmente lo considerado en la sentencia T-564 de 2015.
No obstante, el máximo tribunal constitucional, en la sentencia T-116 de 2016, revisó los fallos de tutela proferidos por esta Corporación, en casos análogos al presente, y se refirió a sus decisiones contenidas en los fallos T-891 de 2011, T-072 de 2012 y T-587A de 2012, en las que apoyó el precedente del Consejo de Estado para esas fechas, en relación con la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva el sistema general de seguridad social para resolver solicitudes pensionales de sobrevivientes relativas a causantes fallecidos antes de 1991.
En tal pronunciamiento la Corte precisó que en la sentencia T-564 de 2015 tuvo en cuenta la rectificación de jurisprudencia efectuada el 25 de abril de 2013, por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de entender que la norma aplicable para resolver las peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente en la fecha de la muerte del causante; sin embargo, advirtió que, pese al precedente, resulta necesario que se verifique en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales, lo que implica examinar la normativa especial aplicable a la situación concreta frente a las generales también existentes para esos momentos.
Y concluyó que le corresponde al juez: «[ ] verificar en cada caso (i) si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, y de ser así, (ii) proceder a implicarla o flexibilizar su interpretación con el fin de superar situaciones de graves afectaciones de derechos fundamentales, como ocurre con las solicitudes de sustituciones pensionales de cónyuges de trabajadores que prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años».
(Se resalta). Con base en este criterio, la Corte, en la sentencia T-370 de 2018, al analizar si a la luz del principio de favorabilidad resultaba procedente reconocer la pensión de sobrevivientes bajo los parámetros de la Ley 100 de 1993, en tratándose de regímenes especiales como el docente, decidió que, en ese caso, había lugar a reconocer el derecho reclamado, por cuanto la beneficiaria había laborado como docente por espacio superior a 15 años. 15 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro Sin embargo, en el sub lite el a quo decidió dar aplicación a la Ley 100 de 1993, pese que el docente falleció en agosto de 1986, apoyándose en la tesis de la Corte, sin tener en cuenta que el causante no alcanzó a completar los 15 años de servicio que ha tenido en consideración el tribunal constitucional, en sede de tutela, para conceder la pensión de sobrevivientes en casos en que el fallecimiento ha ocurrido antes de la vigencia de la citada ley.
Por consiguiente, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, lo que impone revocar la sentencia apelada. 3. Conclusión Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que la señora Aurora del Carmen Martínez Montenegro no tiene derecho a acceder a la pensión de sobrevivientes establecida en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que las expectativas prestacionales causadas con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, cuyos requisitos de tiempo de servicios no se colmaron, en la medida en que no completó los 18 años necesarios para el reconocimiento de la pensión de que trata el artículo 7 del Decreto Ley 224 de 1972.
En este orden de ideas, se reitera el criterio jurisprudencial adoptado por esta Corporación en sentencia del 25 de abril de 2013, que estableció que, en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la ley que gobierna la situación prestacional de los beneficiarios es la vigente en el momento del fallecimiento del causante y no una posterior, toda vez que es en este momento en que se causa el derecho.
En consecuencia, se revocará el fallo de primera instancia a través del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se denegarán estas. 4. Costas 16 Radicado: 15001 23 33 000 2018 00676 01 (0401-021) Demandante: Aurora del Carmen Martínez Montenegro Conforme con la interpretación del artículo 188 del CPACA que advierte para la fijación de las costas un criterio objetivo valorativo sin que sea necesario analizar la conducta de las partes y, en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala condenará en costas a la parte demandante, en consideración a que el recurso de apelación prosperó y se revocará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Revocar la sentencia proferida el 12 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el proceso promovido por Aurora del Carmen Martínez Montenegro contra la UGPP.
En su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. Segundo: Condenar en costas a la parte actora. Tercero: Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.