REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN. DISCUSIÓN SOBRE EL IBL. LA PARTE ACTORA NO AGOTÓ EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. LA ACCIÓN DE TUTELA SE TORNA IMPROCEDENTE ANTE EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE LA SUBSIDIARIEDAD. Síntesis del caso: la autoridad demandante reprochó las providencias judiciales que ordenaron la reliquidación de la pensión de vejez del señor Ufredo Nicolás Puche con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios, establecidos en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978.

La Sala procede a decidir el proceso de acción de tutela presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Carta Política. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Mediante escrito radicado el 9 de mayo de 2022 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó acción de tutela en contra de las providencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba el 21 de mayo de 2019 y el 22 de octubre de 2021, respectivamente, con el fin de que se protegieran los derechos fundamentales antes referidos.

Como fundamento fáctico de la acción, la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Ufredo Nicolás Puche Bula nació el 8 de diciembre de 1943. 2) Laboró en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) desde el 1 de junio de 1966 al 30 de junio de 2000 en el cargo de guardián superior 2013-07, en el que acreditó un total de 12270 días de servicio. 3) Adquirió el estatus de pensionado el 8 de diciembre de 1998, una vez cumplió 55 años de edad. 4) A través de la Resolución 000622 del 24 de enero de 2000 la extinta CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez en su favor en cuantía de $451.824.76, efectiva a partir del 1 de enero de 1999, con el 75% del promedio de lo devengado en 4 años y 9 meses, con la inclusión de los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad. 5) Mediante Resolución 25754 del 7 de noviembre de 2001 la extinta CAJANAL reliquidó la pensión de vejez y elevó la cuantía a la suma de $572.816.82, efectiva a partir del 1 de julio de 2000, reliquidación efectuada con el 75% del promedio de lo devengado entre el 1 de enero de 1994 y el 30 de junio de 2000, con los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela 6) Posteriormente, la UGPP mediante Resolución RDP024026 del 16 de junio de 2015 negó la reliquidación de la pensión de vejez al señor Puche Bula con base en todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, para lo cual reiteró que la liquidación se efectuó con el tiempo que le hiciera falta para cumplir el estatus jurídico de pensionado o los 10 últimos años, y que los factores base para calcular la liquidación eran los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, decisión que fue confirmada a través de la Resolución RDP036829 del 10 de septiembre de 2015. 7) Ante la negativa de la administración de reliquidar la prestación, el señor Nicolás Puche Bula presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra de la UGPP con el fin de que se declarara i) la nulidad parcial de la Resolución 000622 del 24 de enero de 2000, ii) la nulidad de las resoluciones que negaron la revisión y la reliquidación de la pensión de jubilación que le fue reconocida en la que no incluyeron todos los factores salariales a los que el interesado alegó tener derecho y iii) que, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara reconocer la prestación en un monto equivalente al 75% de todo lo devengado durante el último año de servicios, comprendido entre el 1 de julio de 1999 al 30 de junio de 2000, con la inclusión de los factores salariales, tales como: asignación básica, incremento por antigüedad, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de riesgo. 8) El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería mediante sentencia de 21 de mayo de 2019 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor Ufredo Nicolás Puche Bula en un monto equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio, con todos los factores salariales devengados, al tiempo que declaró la prescripción respecto de las diferencias dejadas de cancelar con anterioridad al 25 de febrero de 2012. 9) Contra la anterior decisión la UGPP interpuso un recurso de apelación en el que indicó, entre otros aspectos, que no había lugar a que el juzgado condenara a la demandada más allá de lo solicitado en la demanda, esto es, que reliquidara la pensión 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela de jubilación con base en las normas anteriores a la Ley 33 de 1985 -Decreto 1848 de 1968-, por considerar que el demandante reunía los requisitos para ser beneficiario de la transición introducida con dicha norma, pues el señor Puche Bula afirmó ser beneficiario de la transición consagrada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 10) De igual manera, afirmó que como el derecho pensional del demandante fue adquirido el 8 de diciembre de 1998, es decir, con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le cobijaba la transición del artículo 36 de dicha norma y, en esa medida, solo le eran atribuibles los elementos de la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, pero no el IBL. 11) El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia de 22 de octubre de 20211, en la que confirmó y adicionó la decisión de primera instancia, en el sentido de ordenar que se realizaran los descuentos sobre los nuevos factores incluidos para la reliquidación de la pensión, únicamente durante el último año de servicios que sirvió para determinar el IBL. 12) Indicó que, conforme con la copia del histórico de pagos FOPEP, el causante devenga actualmente una mesada pensional en la suma de $1.603.951,53 M/cte. 2.

El fundamento de la vulneración La parte actora señaló que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión de los fallos proferidos el 21 de mayo de 2019 y el 22 de octubre de 2021, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución. En cuanto al defecto sustantivo, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas no debieron determinar que el señor Puche Bula era beneficiario del régimen de transición concebido en la Ley 33 de 1985 para efectos de incluir todos los factores salariales por él devengados en su último año de servicios, conforme con los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, en consideración a que su derecho pensional no se consolidó durante 1 Decisión que fue notificada el 8 de noviembre de 2021. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela la vigencia de dicha norma, pues la edad de 55 años la acreditó en el año 1998, fecha para la cual ya había perdido vigencia, por lo que el régimen aplicable era el contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en los que no se contempló la liquidación con el promedio de lo devengado en el último año de servicios y no aparecen como factores integrantes del IBL los denominados subsidio de alimentación, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones y prima de riesgo.

El señor Ufredo Nicolás Puche Bula solo era beneficiario de la Ley 33 de 1985 para efectos de la edad (55 años), el tiempo de servicios (20 años) y la tasa de remplazo, pero para determinar la forma de liquidar la prestación y los factores integrantes del IBL debía regirse por las normas posteriores a la Ley 100 de 1993. La Ley 33 de 1985 exige para otorgar el derecho pensional que la persona acredite 20 años de servicios y una edad de 55 años; de igual forma, señala dos modalidades de transición i) una para los que acrediten 15 años de servicios a la entrada en vigencia (29 de enero de 1985), a quienes les aplica la edad del régimen anterior, y ii) otra para los que hayan cumplido con los requisitos pensionales de edad y tiempo de servicios a dicha fecha, quienes adquirirán el derecho con el régimen anterior.

En esa medida, reiteró que el causante era beneficiario del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, en el que se debía respetar el cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de remplazo de la Ley 33 de 1985, pero para el resto del reconocimiento pensional debía aplicarse la Ley 100 de 1993, ya que adquirió su estatus de pensionado por el cumplimiento de los 55 años requeridos en el año 1998, cuando la Ley 33 de 1985 había perdido vigencia, por lo que los factores integrantes del IBL no podían ser otros que los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se hubieren hecho aportes al sistema.

Señaló que se desconoció el precedente contenido en la sentencia SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional que, sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, estableció que solo deben mantenerse las prerrogativas de los regímenes anteriores en cuanto a edad, tiempo de servicios y monto de la pensión (entendido como tasa de reemplazo), de manera que el ingreso 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela base de liquidación y los factores salariales por aplicar deben ser los consagrados en la Ley 100 de 1993 y el desarrollo normativo posterior -Decreto 1158 de 1994-.

Asimismo, adujo que se desconoció el precedente contenido en la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, proceso 52001-23-33-000- 2012-00143-01, que estableció que si el derecho pensional se adquiere con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 es aplicable la transición del artículo 36 de dicha norma y, en esa medida, solo le son atribuibles los elementos de la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, pero no el IBL, por lo que los factores salariales que se deben incluir para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

Manifestó que los fallos proferidos vulneraron los artículos 13 y 29 de la Constitución Política en razón a que desconocieron el precedente constitucional consagrado en la sentencia SU 395 de 2017, pues pese a que la situación prestacional del causante parte de los mismos supuestos facticos allí estudiados, las autoridades judiciales decidieron extender la vigencia del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 -que finalizó el 31 de marzo de 1994- a un derecho pensional que no se causó durante el mismo, sino que se dio con posterioridad –en el año 1998–, cuando ya había entrado a regir un nuevo régimen de transición, esto es, el consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por el que debía regularse.

Por último, señaló que en las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería se incurrió en abuso del derecho para reconocer una prestación en materia pensional, por lo que había lugar a que se ordenara el amparo transitorio por configurarse un perjuicio irremediable. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “• PRINCIPALES 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela Primero. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION, por el evidente detrimento del erario que se generó con los fallos impartidos en razón al reconocimiento prestacional superior al que realmente tiene derecho.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior, se DEJEN sin efectos las sentencias proferidas por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION del 21 de mayo de 2019 y 22 de octubre de 2021 respectivamente, dentro del proceso contencioso administrativo No. 23.001.33.33.001.2016-00192, en razón a que aplicó a la prestación del causante, de manera errada el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, para efectos de determinar el IBL y los factores salariales integrantes del mismo, desconociendo así que el único régimen pensional que le era aplicable para ese tema era el del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues él adquirió su estatus de pensionado en el año 1998, lo que implica que solo podían tenerse en cuenta para la liquidación del IBL los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 devengados en el tiempo que le hiciere falta para acceder a la prestación si este fuere inferir a 10 años, lo que hace que desconocer esta situación genere no solo una errada interpretación de la norma que debía regir el caso del señor UFREDO NICOLAS PUCHE BULA sino que se desconozcan las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que determinan el IBL y los factores Salariales que se tienen en cuenta para liquidar las prestaciones de las personas sujetas al régimen de transición, contenida en las sentencias SU 395 de 2017, T- 494 de 2017, T- 328 de 2018, T- 039 de 2018 y decisión del 28 de agosto de 2018, emitidas por la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, y que generan un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional por la evidente irregularidad sustancial en las ordenes impartidas.

Tercero: Se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION, dictar nueva sentencia ajustada a derecho de cara a lo regulado en el régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y a las sentencias de Unificación tanto de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado relacionadas en este escrito. • SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos:

PRIMERO. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales de la UGPP vulnerados por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDAN de manera transitoria y hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar, los fallos del 21 de mayo de 2019 y 22 de octubre de 2021, proferidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 23.001.33.33.001.2016-00192 por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela respectivamente.”.

(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI- mayúsculas del original) 4. Actuación procesal Mediante auto de 11 de mayo de 2022 se admitió el proceso de acción de tutela y se ordenó notificar al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Córdoba, al titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y al señor Ufredo Nicolás Puche Bula, quien actuó como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia cuestionada en la tutela con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. El 7 de junio de 2022 el despacho negó la medida provisional solicitada, por cuanto no estaban dadas las razones fácticas ni jurídicas que impusieran la necesidad de decretarla. 5.

Actuación de las autoridades demandadas El apoderado del señor Ufredo Nicolás Puche Bula indicó que era beneficiario del régimen de transición consagrado en la Ley 33 de 1985, pues para la entrada en vigencia tenía más de 15 años de servicios y, por ende, su pensión se debía reconocer y/o reliquidar de manera íntegra en los términos de dicha norma, es decir, con el equivalente al 75% del promedio devengado durante el último año de servicios.

Sostuvo que no era procedente que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el juez tuviera en cuenta para fallar las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, tal como lo pretende el demandante, pues no son aplicables al caso en concreto. En la liquidación de prestaciones sociales (pensión de jubilación) deben tomarse como factores salariales todos los valores pagados a los empleados públicos o privados por concepto de salario.

La UGPP no puede pretender que se aplique la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, pues la misma no 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela había sido proferida al momento en el que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ni dentro del trámite procesal de primera instancia, además, porque con ello se desconocerían los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

Revocar las sentencias mediante las cuales se ordenó la reliquidación de la pensión del señor Puche Bula con la totalidad de factores salariales implicaría la disminución de su mesada pensional, con la cual cubre sus necesidades diarias, así como la devolución de las sumas de dinero recibidas por la autoridad, con lo que se vulnerarían gravemente sus derechos.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería remitió el link del proceso virtual requerido, pero no se manifestó respecto de las pretensiones de la acción de tutela. El presidente y los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Córdoba guardaron silencio en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso y sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2. El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y al Tribunal Administrativo de Córdoba con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de los fallos proferidos el 21 de mayo de 2019 y el 22 de octubre de 2021, respectivamente, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución. En los términos en los que ha sido propuesta la controversia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones que procederá a exponer: 1) El artículo 86 de la Constitución Política establece “que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales […]”. 2) Asimismo, señala que solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3) De esta manera, es claro que la acción de tutela opera de manera subsidiaria y solo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela o cuando se acredita, en el caso concreto, que dicho mecanismo no es idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales. 4) Frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Corte Constitucional ha sostenido que no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario a los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales.

Al respecto señaló2: “(…) La acción de tutela es un instrumento de defensa judicial dotado de un carácter subsidiario y residual, en virtud del cual, es posible, a través de un procedimiento preferente y sumario, obtener el amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos expresamente previstos por el legislador. 3.3.2.

El carácter subsidiario y residual, significa entonces que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. A este respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 3.3.3.

Bajo esa orientación, se entiende que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos dentro de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten3.”. 5) De lo anterior se concluye que la tutela resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo para desplazar los medios ordinarios y extraordinarios de defensa previstos por la ley; sin embargo, tal regla general se exceptúa si el juez constitucional logra determinar que dichos mecanismos no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o 2 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-022 de 2017, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. 3 Consultar, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-273 de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T-424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010, T-076 de 2011, T-333 de 2011, T-377A de 2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013 y T-502 de 2015. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela amenazados y se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 6) En el presente asunto, el demandante pretende que se le protejan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso con ocasión de las sentencias proferidas el 21 de mayo de 2019 y el 22 de octubre de 2021, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 23001-33-33- 001-2016-00192-01, pues considera que se configuró un abuso palmario del derecho en el reconocimiento prestacional del causante no solo porque se malinterpretó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino porque se desconocieron los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición, situación que generó unas diferencias monetarias considerables a favor del pensionado y en detrimento del sistema pensional. 7) Ahora bien, revisada la solicitud de tutela objeto de examen la Sala advierte que la misma es improcedente, en los términos previstos por el ordinal 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, a pesar de que se invoca la vulneración de derechos fundamentales, como son el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, la UGPP no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance. 8) En efecto, a partir de los documentos allegados al expediente resulta claro que la UGPP no presentó el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 para controvertir lo decidido en la sentencia cuestionada cuya legitimación, según la Ley 797 de 2003, se encuentra en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular. 9) Sobre la legitimación referida, la Corte Constitucional mediante sentencia SU-427 de 2016 consideró que conforme con lo dispuesto en el artículo 204 de la Ley 797 de 4 “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela 29 de enero de 20035, en armonía con lo señalado en el artículo 2516 de la Ley 1437 de 2011, la UGPP cuenta para su defensa con el recurso extraordinario de revisión, para controvertir los fallos en los que se hubiere incurrido en abuso del derecho para reconocer una prestación en materia pensional.

Sobre el particular señaló: “La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.

(b) Ante la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad.

(c) En caso de verificarse la configuración de un abuso del derecho, el juez constitucional deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el mismo, y disponer que se reajuste la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la UGPP que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no regirán de manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución que se expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya percibidas.

(v) Advertirá a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado que el desconocimiento del precedente fijado en esta providencia en relación con competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. // La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 5 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.” 6 “ARTÍCULO 251.

TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.(…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela la procedencia del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habilita a la UGPP para acudir a la acción de tutela y salvaguardar sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad.”. 10) De esta manera, es posible concluir que como las administradoras de pensiones están legitimadas para la interposición del recurso extraordinario de revisión cuando se invoca el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 la acción de tutela se torna improcedente; sin embargo, si se evidencia de manera ostensible la configuración de un abuso palmario del derecho alegado7, resulta necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos fundamentales involucrados, a través de medidas inmediatas de protección como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo las acciones correspondientes8. 11) En esa medida, como dentro de las pretensiones de la demanda la UGPP indicó que en las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería se incurrió en abuso del derecho para reconocer una prestación en materia pensional y como, además, solicitó como pretensiones subsidiarias que se ordene un amparo transitorio por configurarse un perjuicio irremediable, es importante establecer si se evidencia de manera palmaria la materialización del abuso alegado para determinar si es inminente e impostergable el uso de la acción de tutela en este caso. 12) Con el fin de definir lo anterior, la Sala recuerda que la Corte Constitucional, específicamente en las sentencias SU-631 de 20179 y SU-427 de 201610, identificó las dos condiciones para valorar la existencia de un abuso del derecho en forma palmaria que amerite que el recurso extraordinario de revisión pueda ser desplazado por la acción de amparo, a saber: i) la verificación de una vinculación precaria y ii) el incremento excesivo de la mesada pensional producto de la sentencia cuestionada, así: “(i) De la vinculación precaria. 7 Corte Constitucional, sentencia SU- 068 de 21 de junio de 2018, MP Alberto Rojas Ríos. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 31 de octubre de 2018, exp, 11001-03-15-000- 2018-02864-00(AC), CP Hernando Sánchez Sánchez. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-631 de 2017, MP Gloria Stella Ortiz Delgado 10 Corte Constitucional, sentencia SU-427 de 2016, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez 15 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela La vinculación precaria ha sido entendida como la relación entre un empleado o funcionario público y el Estado, que tiene una duración reducida en el tiempo.

El elemento que define la precariedad del vínculo laboral es por lo tanto su fugacidad. En muchos casos el carácter fugaz de la relación laboral obedece a la satisfacción de un encargo o una provisionalidad (temporales por definición) por parte de un servidor que desempeña funciones en propiedad o de un particular, para desempeñarse en un cargo de mayor jerarquía y remuneración. La brevedad en el desempeño de las funciones de mayor remuneración puede llegar a menoscabar en casos concretos los cimientos del sistema de seguridad social, cuando propicia la consolidación de derechos pensionales con fundamento único en la remuneración percibida durante la vinculación precaria.

En este caso, el Decreto 546 de 1971 en su artículo 6° estableció que “los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Del tenor literal de esa norma se desprende que, incluso con un mes de servicio en un cargo de mayor remuneración, el empleado o el funcionario de la Rama Judicial beneficiario de ese régimen, podría causar una pensión con apoyo en el salario devengado durante aquel corto periodo de vinculación. Lo anterior, a condición de que dicho salario sea el más alto del último año de servicios.

Entonces, incluso con apenas un mes cotizado con arreglo a ese salario, tendría la posibilidad de percibir, durante el resto de su vida, una pensión con fundamento en esa mínima cotización, lo que a primera vista aparece carente de razonabilidad desde la lógica solidaria del sistema. Por ejemplo si una persona ocupó un cargo de mínima remuneración, como empleado de la Rama Judicial, durante toda su vida y con fundamento en ese ingreso cotizó, no tiene sentido que, si durante el último año de servicios trabajó como Magistrado de una Alta Corporación, y solo lo hizo durante un mes, su mesada pensional sea tan alta como el sueldo percibido durante esa mensualidad.

No lo tiene porque lo que habrá aportado a pensiones dicho trabajador, no guardará relación con los beneficios que obtendrá del sistema. (…) (ii) Del incremento excesivo en la mesada pensional La mesada pensional debe haberse incrementado de tal forma que implica un tratamiento diferenciado para quien la obtuvo. Tal incremento ha de ser verificado en cada caso concreto y dejará al descubierto el resultado del abuso del derecho desde el punto de vista del pensionado.

La importancia de esta verificación es que tiene la virtualidad de revelarle al juez constitucional la dimensión material de las ventajas ilegítimas, desde el punto de vista legal o constitucional, en favor del pensionado. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela Al respecto conviene aclarar que, si bien es cierto cualquier incremento en la mesada pensional que desborde los principios y las reglas del sistema de seguridad social en pensiones, atenta contra él, solo los que sean evidentes y se descubran de un primer acercamiento al caso concreto, ameritan la intervención del juez de tutela.

Los demás pueden ser cuestionados a través de la jurisdicción laboral ordinaria o contencioso administrativa, según sea el caso. La remisión de los casos al juez ordinario, no implica de ningún modo restarle relevancia al caso, sino constatar que la urgencia que presenta es relativa y no notoria. Así, no basta con la existencia de una vinculación precaria para que proceda la acción de tutela, sino que es preciso que aquella haya generado un incremento protuberante de la mesada pensional.

Solo así la aplicación del IBL de un régimen especial, cobra una importancia tal que es imperiosa la intervención del juez de tutela.”. (negrilla de la Sala) 13) En ese orden, la Sala advierte que el presente caso no se enmarca dentro de los supuestos antes referidos, pues se observa, en primer lugar, que la vinculación del señor Ufredo Nicolás Puche Bula no fue precaria, por cuanto prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad –DAS– desde el 1 de junio de 1966 hasta el 30 de junio de 2000 en el cargo de guardián superior, es decir que durante la mayor parte de su vida laboral aportó a pensiones con una base de cotización, lo cual deberá guardar relación con los beneficios que obtendrá del sistema. 14) En segundo lugar, se advierte que no existe un incremento excesivo de la mesada pensional derivada del cumplimiento de la sentencia judicial, pues, de acuerdo con lo reconocido por la propia UGPP en el escrito de tutela, la diferencia entre el IBL que considera ajustado a derecho11 y el IBL que se reconoció en cumplimiento de la orden judicial12($507.091), no resulta del todo exorbitante o descomunal ni desborda los principios y las reglas del sistema de seguridad social en pensiones, de tal manera que puede ser cuestionado a través de la jurisdicción laboral ordinaria o de lo contencioso administrativo, según sea el caso. 15) Así las cosas, como no se está en presencia de un perjuicio irremediable, tampoco hay lugar a acceder a un amparo transitorio y la UGPP debe hacer uso del recurso extraordinario de revisión, cuyo trámite se encuentra regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11 IBL: $1.096.860 12 IBL en cumplimiento a la orden judicial: $1.603.951 17 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02547-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Acción de tutela 16) En este contexto, la Sala encuentra que, comoquiera que la tutela interpuesta por la UGPP en contra de las sentencias del 21 de mayo de 2019 y del 22 de octubre de 2021, proferidas en su orden, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, no cumple con el requisito de subsidiariedad, será declarada improcedente.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte demandante, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.