CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001-23-33-000-2017-02025-01 (2084-20251) Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Topes pensionales Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del Trece (13) de junio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1. Pretensiones La señora Luz Hurtado Restrepo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin, de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución No.RDP 036624 del dos (2) de diciembre de Dos Mil Catorce (2014), expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 1 Expediente hibrido 2 Página 2-18 2 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante la cual, se negó la reliquidación de la pensión de jubilación. ii) Resolución No. RDP 003422 del veintiocho (28) de enero de Dos Mil Quince (2015) y, resolución No. RDP 007735 del veintiséis (26) de febrero del Dos Mil Quince (2015), en los cuales, se resolvieron los recursos de ley, confirmado el acto administrativo No.RDP 036624. iii) Resolución No.RDP 048964 del veintiséis (26) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a traves del cual, se negó la reliquidación de la pensión de vejez. iv) Resolución RDP 009561 del diez (10) de marzo de Dos Mil Diecisiete (2017) y la resolución No. RDP 014804 del siete (7) de abril de Dos Mil Diecisiete (2017), mediante los cuales, se resolvieron los recursos de ley confirmado el acto administrativo No.RDP 048964.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) Ordenar a la entidad demandada la reliquidación de la pensión, teniendo en cuenta, los factores salariales devengados durante el último año al servicio de la rama judicial como Magistrada del Tribunal Superior de Medellín Sala Civil, equivalente el 75% del 80% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes;
(ii) se reliquide la prestación sin la restricción de tope alguna; (iii) reajuste de las mesadas de la pensión de vejez; (iv) intereses moratorios o subsidiariamente la indexación de las sumas adeudadas, desde la fecha de causación y hasta el pago efectivo3. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La señora Luz Hurtado Restrepo nació el primero (1) de octubre de Mil Novecientos Treinta y Siete (1937).
Posteriormente, se le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución No. 18771 del ocho (8) de octubre de Mil Novecientos Noventa y Siete (1997) por parte de Cajanal. Siendo efectiva a partir del primero (1) de abril de Mil Novecientos Noventa y Seis (1996), hasta cuando se acreditara su retiro del servicio. 3Página 2-4. – se cita conforme se relacionan las pretensiones en la demanda 3 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp Cajanal mediante Resolución No. 13960 del Veintinueve (29) de julio de Dos Mil Tres (2003), reliquidó la prestación y ordenó el pago en cuantía de $6.180.000, efectiva a partir del primero (1) de enero de Dos Mil Dos (2002).
Informa que, el Tribunal Administrativo de Antioquía en sentencia del 18 de noviembre de 2002, condenó al Ministerio de Justicia a pagar la bonificación por compensación mensual equivalente al 70% y 80% de los ingresos que por todo concepto percibieron los magistrados de la Alta Corte, a partir del 1 de enero de 2000 y 2001 respectivamente.
Decisión que fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 1 de diciembre de 2010. El 14 de agosto de 2014 bajó el radicado No. 2014-514-238469-2, solicitó a la entidad ordenar la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta, el último factor salarial que le fue reconocido y pagado en la resolución No. 6045 del 24 de noviembre de 2011, emanada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Medellín, que dio cumplimiento al fallo aludido anteriormente.
La UGPP a través de resolución No. RDP 036624 del 2 de diciembre de 2014, manifestó que, para determinar el IBL se daba cumplimiento a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y decreto 314 de 1994. Mediante resoluciones RDP 003422 del 28 de enero de 2015 y RDP 007735 del 26 de febrero de 2015, la UGPP resolvió los recursos de reposición y apelación, confirmando todas y cada una de sus partes, la resolución RDP 36624 del 2 diciembre de 2014. 1.2.
Concepto de violación. La demandante sostiene que, los actos administrativos acusados vulneran el Preámbulo de la Constitución Política y sus artículos 1, 2, 25, 29, 48, 51, 53, 55, 125 y 209; artículo 6 del Decreto 546 de 1971; artículo 132 del Decreto 1660 de 1978; artículo 12 del Decreto 717 de 1978; Decreto 610 de 1998; Decreto 314 de 1994 y artículo 36 Ley 100 de 1993. 4 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp Señala que, la restricción de la mesada a 20 salarios mínimos, conforme al Decreto 314 de 1994, resulta improcedente, debido a que está cobijada por el régimen especial de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971) y por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que, la exime de los límites establecidos para el régimen general.
En consecuencia, la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, incluyendo todos los factores salariales percibidos (asignación mensual, primas, bonificaciones, viáticos, etc.), conforme a la Resolución 6045 de 2011 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asimismo, argumenta que, la Sentencia C-258 de 2013 no es aplicable a los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, dado que, el Consejo de Estado ha reconocido que los regímenes de transición deben aplicarse integralmente, sin sujeción a los topes pensionales de dicha sentencia, puesto que, hacerlo de esa manera desconocería la jurisprudencia vigente y el principio de inescindibilidad normativa.
Finalmente, se concluye que la pensión de la señora Hurtado Restrepo fue causada bajo el Decreto 546 de 1971, pues, cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos para 1997 y, por tanto, debe reliquidarse sin aplicar los topes del Decreto 314 de 1994, ni las restricciones de la Sentencia C-258 de 2013, declarando la nulidad de los actos administrativos que negaron su reajuste. 2.
Contestación de la demanda4. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que, los actos expedidos tienen presunción de validez, no contienen vicio alguno. Fueron expedidos por la autoridad competente, observando la ritualidad exigida para su creación y ejecutoria. Precisó que, la demandante tenía la obligación de cotizar al sistema de pensiones, por lo tanto, al ser beneficiaria del derecho a la reliquidación al incluirse nuevos factores salariales sobre los cuales, no se hizo la deducción con destino a completar su cotización, era pertinente descontar de la resolución que le reconoció el derecho aludido los montos 4 Página 72-86 5 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp correspondientes a los porcentajes insolutos no cotizados, por lo tanto, hay inexistencia de la obligación para devolver los aportes al sistema general de seguridad social.
Manifiesta que, la Ley 100 de 1993 creó el régimen de transición (artículo 36) como un beneficio para quienes, al 1° de abril de 1994, tuvieran 35 años (mujeres), 40 años (hombres) o 15 años de servicios cotizados, garantizando que se les respete la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión previstos en el régimen anterior. En este caso, el solicitante está amparado por el Decreto 546 de 1971, que regulaba la pensión de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional antes de la vigencia de la Ley 100.
Sin embargo, tras la entrada en vigor de esta ley, se unificaron los regímenes exceptuando solo los señalados en el artículo 279 ibidem, donde no se incluyen dichos funcionarios. Aunque el Decreto 546 de 1971 contenía reglas especiales, la liquidación de la pensión debe realizarse conforme al Decreto 1158 de 1994, que reglamenta los factores salariales aplicables bajo el sistema general.
Así las cosas, los actos administrativos se fundamentaron en las normas jurídicas vigentes para la fecha en que la actora adquirió su derecho. Igualmente, aduce que los nuevos factores reconocidos se les debe aplicar la prescripción trienal. Finalmente, formuló como excepciones las que denominó: «prescripción total del derecho pretendido». 3.
La sentencia de primera instancia. La Sala de Transitoria del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del Trece (13) de junio de Dos Mil Veinticinco (2025)5, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. El A-quo confirmó la validez de los actos administrativos demandados, que negaron la reliquidación solicitada en el año 2014 y 2016, al considerar que, las resoluciones estaban fundadas en derecho, por lo que no procedía su nulidad. 5 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 50. 6 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp Respecto del tope pensional, determinó que el monto de 20 SMMLV previsto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 es aplicable al caso, toda vez que, la actora adquirió su estatus pensional en 1995, cuando aún no existía la modificación introducida por la Ley 797 de 2003 ni el Acto Legislativo 01 de 2005, que elevó el límite a 25 SMMLV.
De igual manera, desestimó la aplicación del artículo 3° del Decreto 314 de 1994, que excluye a algunos servidores del límite pensional, señalando que, dicha excepción no cobija a los magistrados, conforme a la Sentencia SU-210 de 2017, la cual, ratificó que los topes pensionales tienen fundamento constitucional en la sostenibilidad del sistema, y son aplicables incluso a las pensiones reconocidas bajo regímenes especiales, como el Decreto 546 de 1971.
Por lo tanto, el Tribunal concluyó que la UGPP actuó conforme a derecho al aplicar el límite de 20 SMMLV, por lo que, negó las súplicas de la demanda, confirmando la validez de los actos administrativos demandados y la legalidad de la liquidación vigente de la pensión de la señora Luz Hurtado Restrepo. En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente «PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda interpuesta por la señora LUZ HURTADO RESTREPO en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP-, de conformidad con las razones expuestas en esta decisión. SEGUNDA: sin condena en costas» 4.
El recurso de apelación La parte demandante, solicitó la revocatoria de la sentencia, con fundamento en los siguientes argumentos6: Expone que, la UGPP aplicó erróneamente el límite de los 20 SMMLV previsto en el Decreto 310 de 1994, ignorando el artículo 3° de la citada normatividad, que exceptúa de esas restricciones a los servidores con pensiones reconocidas conforme a leyes preexistentes.
Argumenta que, como Magistrada con más de 20 años de servicio, está cobijada por el régimen especial de los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, y es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que, 6 Página 136-140. Se cita conforme fue argumentado por la parte apelante. 7 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp su pensión debe liquidarse con base en el 75% de la asignación más alta del último año de servicio, incluyendo todos los factores salariales, entre ellos la bonificación por compensación. Aduce que, conforme al principio de inescindibilidad normativa, tanto la UGPP como el A-quo, actuaron de manera arbitraria al liquidar la pensión de jubilación de la actora aplicando simultáneamente normas especiales vigentes para los Magistrados de la Rama Judicial antes de la Ley 100 de 1993, y normas del Sistema General de Pensiones.
Esta actuación desconoce que la demandante está amparada por el régimen de transición. Por lo tanto, la edad, el tiempo de servicio y el monto de su pensión deben regirse exclusivamente por el régimen anterior al que estaba afiliada. Asimismo, se alega que no es aplicable ni el tope de 20 SMMLV del Decreto 310 de 1994, ni el límite de 25 SMMLV del Acto Legislativo 01 de 2005, ya que, este último rige únicamente para mesadas causadas después del 31 de julio de 2010.
Finalmente, cita la sentencia de unificación 4683-2013 (M.P. Gerardo Arenas Monsalve), en la cual, el Consejo de Estado precisó que, el régimen de transición respeta no solo el porcentaje del monto pensional, sino también la base de liquidación conforme al régimen anterior. En consecuencia, solicita revocar la sentencia de primera instancia y se ordene la reliquidación integral de su pensión, conforme al régimen especial aplicable, sin sujeción a los topes del Sistema General de Pensiones. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del quince (15) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025)7, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo. 6. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público expresó que, si bien la demandante está amparada por el régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971, el cual, no contempla límite para las 7 Samai, índice 6 8 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp pensiones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, no puede desconocerse la aplicación de los topes previstos en el régimen general.
Por ello, en el presente litigio se resuelve conforme al artículo 18 de la Ley 100 de 1993, reglamentado por el Decreto 314 de 1994. Asimismo, indicó que la parte actora sostiene que el artículo 3º del Decreto 314 de 1994 excluye su caso del límite pensional, al establecer: “Artículo 3º. Las limitaciones del presente Decreto no se aplicarán a aquellos servidores públicos que tengan derecho a una pensión superior a las cifras mencionadas de acuerdo con las leyes preexistentes.” Sin embargo, esta interpretación no es compartida, pues se considera que dicha disposición se refiere a quienes adquirieron su estatus pensional antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, y no a quienes lo hicieron bajo el régimen de transición. Este último aspecto incide directamente en el cálculo del I.B.L., por lo que, al haberse adquirido el estatus pensional en noviembre de 1995, el caso de la actora queda sujeto al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, a los topes establecidos en dicha normativa.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el Juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer, si revoca la sentencia de la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se plantea el siguiente cuestionamiento: 8 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 9 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp I. Establecer si la demandante, por ser beneficiaria del régimen de transición, está excluida del tope de los 20 SMMLV previsto en el artículo 3 del Decreto 314 de 1994 y, en consecuencia, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, de conformidad con el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971. 2.1.1.
Marco normativo y jurisprudencial El establecimiento de topes pensionales en el ordenamiento jurídico colombiano responde a una política legislativa de carácter estructural, orientada a preservar la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones y a materializar los principios constitucionales de solidaridad, eficiencia, universalidad y equidad.
Históricamente, la regulación de los límites mínimos y máximos de las pensiones se introdujo con la Ley 4 de 1976, cuyo artículo 2 fijó un rango entre un (1) y veintidós (22) salarios mínimos mensuales, aplicable a todos los sectores público, oficial, semioficial y privado. Esta disposición fue posteriormente modificada por la Ley 71 de 1988, que redujo el tope a quince (15) SMLMV, evidenciando una preocupación creciente por controlar el gasto pensional del Estado.
La Ley 100 de 1993, al crear el Sistema General de Pensiones, mantuvo esta orientación al disponer en su artículo 18 que la base de cotización no podría superar los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Con la Ley 797 de 2003, dicha suma se incrementó a veinticinco (25) SMLMV, y finalmente el Acto Legislativo 01 de 2005 incorporó en la Constitución el principio de sostenibilidad financiera, estableciendo que a partir del 31 de julio de 2010, no podrían reconocerse ni causarse pensiones superiores a ese mismo límite con cargo a recursos públicos.
Desde el punto de vista constitucional, esta evolución normativa se enmarca en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, los cuales, facultan al legislador para adoptar medidas que garanticen la viabilidad del sistema y el uso racional de los recursos destinados a la seguridad social. La Corte Constitucional, en su consolidada jurisprudencia, particularmente en las sentencias C-089 de 1997, C-155 de 1997, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, ha reiterado que la imposición de topes 10 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp pensionales constituye una expresión legítima del poder de configuración legislativa, al tiempo que promueve la equidad intergeneracional y la redistribución justa de los subsidios estatales.
El Tribunal ha enfatizado que mantener pensiones sin límite no solo contraviene los principios de igualdad y solidaridad, sino que implica una carga fiscal desproporcionada que afecta la sostenibilidad del sistema y el acceso universal a la seguridad social. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha extendido la aplicación de los topes a los regímenes especiales, precisando que no puede existir un grupo de pensionados exentos de las restricciones legales, pues ello generaría un trato preferente injustificado y un desequilibrio financiero.
La Sentencia C-258 de 2013, determinó: «Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993. Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv.
Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media. Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.
Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social. » Así las cosas, desde la Ley 4 de 1976, el legislador ha mantenido un límite máximo a las mesadas pensionales «22, luego 15, luego 20 y finalmente 25 SMLMV», criterio que fue constitucionalizado por el Acto Legislativo 01 de 2005.
Reafirmándose la aplicabilidad de los topes pensionales incluso frente a los beneficiarios de regímenes especiales, como mecanismo para garantizar la coherencia del sistema. 11 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp En suma, el análisis normativo y jurisprudencial permite concluir que la existencia de topes pensionales constituye una herramienta esencial de justicia distributiva y sostenibilidad fiscal, orientada a equilibrar el derecho individual a la pensión con el interés colectivo en la preservación de los recursos públicos.
Su observancia en todos los regímenes «ordinarios y especiales» no vulnera derechos adquiridos, sino que consolida un sistema pensional más equitativo, solidario y financieramente responsable. Con fundamento en los derroteros trazados en la citada sentencia se procede a decidir el presente caso. 2.2 Hechos probados. A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia.
En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de acuerdo con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De conformidad con la cédula de ciudadanía visible a índice 19 del expediente, la actora nació el 01 de octubre de 1937. b) Resolución No. 018771 del ocho (8) de octubre de Mil Novecientos Noventa y Siete (1997), mediante la cual, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez.
Acto administrativo, que determinó que la demandante adquirió el status jurídico el 10 de noviembre de 1995.9 c) Resolución No 13960 del Veintinueve (29) de julio de Dos Mil Tres (2003)10, mediante la cual, la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión de jubilación, de la siguiente forma: «la peticionaria fue pensionada por esta Entidad mediante la resolución 18771 de fecha 8 de octubre de 1997 en cuantía de $1.520.047 M/CTE, efectiva a partir del 01 de abril de 1996. 9 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 93, documento 56, pagina 2 10 Pag 20-23 12 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp Que esta Entidad Reliquido la anterior pensión mediante Resolución No. 2284 del 19 de diciembre de 2000 en cuantía de $ 3.567.939.13 M/CTE efectiva a partir del 01 de enero de 2000.
Posteriormente esta Entidad da cumplimiento a un fallo de tutela y se reliquida mediante Resolución No. 3923 del 08 del 2001, en cuantía de $5.609.615.30 M/CTE efectiva a partir del 01 de enero de 2000. Condicionada a retiro del servicio oficial Entidad desde hasta días deducidos laborados Rama jurisdiccional 19750610 19780730 1131 Rama jurisdiccional 19790101 19960330 6210 Rama jurisdiccional 19960401 19991230 1350 8691 Que se allegaron nuevos tiempos así: Entidad desde hasta días deducidos laborados Rama jurisdiccional 20000101 20011230 720 720 Que laboró un total de: 9411 días Que el último cargo desempeñado por el peticionario fue el de MAGISTRADA DE LA SALA CIVIL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLIN.
Que la peticionaria fue retirada del servicio mediante ACTA No. 30 CORRESPONDIENTE A LA SESIÓN ORDINARIA DE LA SALA PLENA a partir del 01 de enero de 2002 Que de conformidad con el Decreto 546 de 1971 art. 6 aplicando el 75% sobre el salario promedio de asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, se determina la cuantía de la pensión así: Factores: Asignación básica-2001;
Prima de navidad-2001; Bonificación servicio prestado-2001; Prima de servicios 2001; Prima de vacaciones 2001; Prima especial-2001; Bonificación por compensación: 2001. Pensión: ($8.397.136,82 x75%) = $6.297.852,62 Que de acuerdo con el Decreto 314/94 artículo 10, inciso 10, se debe ajustar el valor de la pensión a la suma equivalente a 20 salarios mínimos, esto es, a ($6.180.000,oo) teniendo en cuenta el salario mínimo legal vigente a la fecha de efectividad.
Efectividad a partir del 01 de enero de 2002.». d) Resolución No. 6045 del veinticuatro (24) de noviembre de Dos Mil Once (2011), mediante la cual, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dio cumplimiento a una sentencia, reconociendo la bonificación por compensación del período comprendido entre el 1 de enero de 2000 al 31 de diciembre de 200111. e) La Coordinadora del Área Financiera de la Dirección Seccional Administración Judicial Medellín, el quince (15) de julio de Dos Mil Catorce (2014) certificó que la 11 Pag 25-28 13 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp señora Luz Hurtado de Álvarez laboró en la rama judicial Antioquia, desde el 09 de junio de 1975 hasta el 31 de diciembre de 2001 y el último cargo que desempeño fue Magistrada de la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín12. f) La secretaria General de la Corte Suprema de Justicia, certificó el diez (10) de octubre de Dos Mil Uno (2001), que la demandante desempeñó el cargo de Magistrado de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín en forma continua e interrumpida, así13: «Del 1 de octubre de 1989 al 5 de marzo de 1991, en periodo de prueba Desde el 6 de marzo de 1991, en propiedad». g) Petición de reliquidación pensional, radicada el 14 de agosto de 2014 ante la UGPP, en la cual, solicitó por primera vez que, le tuvieran en cuenta el último factor salarial que le fue reconocido y pagado según resolución No. 6045 del 24 de noviembre de 2011, donde se reconoció la bonificación por compensación14. h) La UGPP, mediante Resoluciones: RDP 036624 del 02 de diciembre de 201415, negó la petición de reliquidación de pensión;
RDP 003422 del 28 de enero de 2015 mediante la cual, se resolvió el recurso de reposición y RDP 007735 del 26 de febrero de 201516 resolvió el recurso de apelación, ambas confirmando la negativa inicial. Actos administrativos que se dieron como resultado de la petición elevada el día 14 de agosto de 2014. i) Petición de reliquidación pensional, radicada el 29 de noviembre de 2016 ante la UGPP, en la cual solicitó por segunda vez, tener en cuenta el último factor salarial que fue reconocido y pagado según resolución No. 6045 del 24 de noviembre de 2011, donde se reconoció la bonificación por compensación.17 j) La UGPP, mediante Resoluciones RDP 048964 del 26 de diciembre de 201618, negó la petición de reliquidación de pensión;
RDP 009561 del 10 de marzo de 201719 mediante la cual, se resolvió el recurso de reposición y RDP 014804 del 07 12 Pag 29 13 Pag 30 14 Pag 33-34 15 Pag 35-37 16 Pag 39-41 17 Pag 46. Se cita la fecha que fue relacionada en el acto administrativo No. RDP048964 del 26 de diciembre de 2016 18 Pag 46-49 19 Pag 55-59 14 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp de abril de 201720 que resolvió el recurso de apelación, confirmando la negativa inicial.
Actos administrativos que se dieron como resultado de la petición elevada el día 29 de noviembre de 2016. 2.3 Caso concreto Según lo acreditado en el plenario, la señora Luz Hurtado Restrepo laboró en la Rama Judicial desde el nueve (9) de junio de Mil Novecientos Setenta y Cinco (1975) hasta el treinta y uno (31) de diciembre de Dos Mil Uno (2001), desempeñándose en su último cargo, como Magistrada de la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín. Adquiriendo su estatus el diez (10) de noviembre de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995).
Mediante Resolución No. 018771 del 8 de octubre de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de la pensión mensual vitalicia, efectiva a partir del primero (1) de abril de Mil Novecientos Noventa y Seis (1996), por un valor de $1.520.047. Posteriormente, mediante acto administrativo No. 13960 del 29 de julio de 2003, la misma entidad, reliquidó la pensión de jubilación aplicando el 75% sobre la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, conforme al régimen especial previsto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, fijando la mesada en $6.297.852.
No obstante, en aplicación del artículo 1 del Decreto 314 de 1994, se ajustó el valor de la pensión al límite equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de efectividad, para un total de $6.180.000. Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en cumplimiento del fallo judicial21, reconoció mediante Resolución No. 6045 del 24 de noviembre de 2011, la bonificación por compensación correspondiente al período comprendido entre el primero (1) de enero de Dos Mil (2000) y el treinta y uno (31) de diciembre de Dos Mil Uno (2001).
De igual manera, se encuentra probado que la demandante, presentó petición de reliquidación pensional ante la UGPP, radicada el catorce (14) de agosto de Dos mil Catorce (2014), solicitando incluir como factor salarial el valor reconocido y pagado mediante la acto administrativo No. 6045 de 2011, relativo a la bonificación por compensación, sin que se aplicara el límite pensional, argumentando que, conforme al 20 Pag 61-65 21 sentencia 18 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Amdinistrativo de Antioquida. confirmada mediante sentencia del 1 de diciembre de 2010, emitida por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B 15 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp artículo 3 del Decreto 314 de 1994, las restricciones allí previstas no aplican a los servidores públicos con derecho a una pensión superior.
Además, sostuvo que, la limitación de 25 salarios mínimos legales mensuales, solo empezó a regir a partir del primero (1) de julio de Dos Mil Trece (2013), de acuerdo con la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. Sin embargo, la entidad demandada, mediante Resolución No. 036624 del 2 de diciembre de 2014, negó la solicitud de reliquidación, indicando que, el ingreso base de liquidación se determinó conforme al artículo 6 del Decreto 546 de 1971, aplicando el 75% sobre el promedio mensual más alto devengado en el último año de servicio, incluyendo todos los factores salariales «en especial, la bonificación por compensación», así: IBL: $12.008.804 x 75% = $9.006.603.
No obstante, precisó que, a dicha liquidación debían aplicarse los topes legales, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, que limita la base de cotización a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en concordancia con los artículos 1 y 2 del Decreto 314 de 1994. Además, citó la Sentencia C-258 de 2013, según la cual, todos los servidores públicos están sujetos a los topes pensionales previstos en la ley.
En consecuencia, la suma reconocida fue de $6.180.000. Contra dicha decisión se interpusieron los recursos de ley, resueltos mediante los siguientes actos: Resolución RDP 03662403422 del 28 de enero de 2015, que resolvió el recurso de reposición, y Resolución RDP 007735 del 26 de febrero de 2015, que decidió el de apelación, ambas confirmando la negativa inicial.
Persistiendo su inconformidad, la actora radicó una nueva petición de reliquidación el veintinueve (29) de noviembre de Dos Mil Dieciséis (2016). La entidad, mediante acto administrativo RDP 048964 del 26 de diciembre de 2016, volvió a negar la solicitud; decisión que fue confirmada por las Resoluciones RDP 009561 del 10 de marzo de 2017«recurso de reposición» y RDP 014804 del 7 de abril de 2017 «recurso de apelación».
Precisado lo anterior, y con el propósito de resolver la cuestión litigiosa, se resalta que, la demandante laboró en la Rama Judicial por más de veinticinco (25) años22. En virtud de ello, le fue reconocida pensión de jubilación bajo el régimen especial consagrado en el Decreto 546 de 1971. En consecuencia, de acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial vigente, el legislador ha previsto de manera expresa la existencia de límites máximos y mínimos en 16 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp materia pensional, con el propósito de garantizar la sostenibilidad financiera y la equidad del sistema de seguridad social.
En efecto, el artículo 2 de la Ley 4 de 1976, estableció que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, no podrían ser inferiores al salario mínimo ni superiores a veintidós. Esta disposición fue modificada por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, que redujo dicho tope a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Con la creación del Sistema General de Pensiones, se mantuvo esta orientación al disponer en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, que la base de cotización no podría superar los veinte (20) SMLMV; límite que fue ampliado a veinticinco (25) SMLMV, mediante el artículo 5 de la Ley 797 de 2003. Este último parámetro fue acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005, mediante el cual, se incorporó en la Constitución el principio de sostenibilidad financiera, estableciendo que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrían reconocerse ni causarse pensiones superiores a ese mismo límite, con cargo a recursos públicos.
Desde esta perspectiva, los topes pensionales encuentran fundamento en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, que consagran los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad. Dichos principios obligan al Estado a preservar el equilibrio económico del sistema y evitar privilegios desproporcionados en el uso de recursos públicos.
Por ello, los límites pensionales se establecen en el ordenamiento jurídico, con el propósito de garantizar la igualdad, la eficiencia, la universalidad y la progresividad del sistema de seguridad social integral. En este sentido, en las sentencias C-089 de 1997, C-155 de 1997, C-258 de 2013 y SU- 210-2017, la Corte precisó que, la existencia de topes máximos constituye una medida idónea y razonable para evitar subsidios excesivos hacia personas que, por regla general, no se encuentran en condición de vulnerabilidad y, para priorizar la atención de quienes requieren una mayor protección del sistema.
Ello, no implica vulnerar el principio de inescindibilidad normativa, conforme al cual, «una disposición debe aplicarse en su integridad, sin que sea posible tomar los aspectos más favorables de distintos regímenes para crear uno nuevo en beneficio particular, en detrimento de la seguridad jurídica»22. Dicho principio, no se desconoce cuándo la finalidad es acompasar las normas expedidas 22 Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01659-01(3683-17), Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER, del veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021). 17 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp en los distintos regímenes, con lo previsto en la Constitución Política, teniendo en cuenta que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 4, la Constitución es la norma de normas, lo que significa que toda ley, decreto, acto administrativo o norma jurídica debe estar subordinada a ella.
En caso de conflicto entre una norma legal y la Constitución, prevalece esta última. Por ende, como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional, la fijación de topes pensionales responde a una decisión legítima de política pública, adoptada por el legislador en ejercicio de su margen de configuración normativa. Está potestad, lejos de vulnerar derechos adquiridos, se encuentra orientada a garantizar el equilibrio entre las prestaciones reconocidas y la capacidad real de financiación del sistema.
Por tanto, el límite de tope pensional no es un aspecto sujeto a la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que, deben observarse las reglas generales del sistema de seguridad social integral, para determinar el monto pensional, con independencia del régimen especial al cual pertenezca el beneficiario.
En igual sentido el Consejo de Estado, sostuvo23: «36. Por cuanto resulta evidente, que la intención del legislador siempre ha sido la de establecer límites inequívocos a la cuantía de la pensión, y así han quedado expresamente contenidos en los diversos regímenes pensionales por lo que la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutelas y de constitucionalidad, y también en su labor unificadora de la interpretación de los derechos fundamentales, ha decantado una uniforme jurisprudencia alrededor de los topes pensionales, estableciendo que están en consonancia con la Constitución Política por sustentarse en los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, igualdad y de solidaridad, y por ello los encuentra aplicables a todas las pensiones que se financian con recursos públicos, aun siendo especiales y sin distinguir que su reconocimiento hubiere sido por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 37.
Tal como ha sido planteado en las providencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU 230 de 2015, SU 210 de 2017 y C-258 de 2013, en donde la ratio decidendi es el tope pensional establecido por el legislador para limitar la cuantía de la pensión, inclusive para aquellas personas que la obtuvieron por norma especial aplicable por la transición de la Ley 100 de 1993».
A su vez, esta Subsección en un asunto de condiciones fácticas similares, determinó24: «51. CAJANAL le reconoció a la demandante la pensión de jubilación al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio público. 52. CAJANAL estaba facultada para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales, toda vez que el especial no reguló dicho aspecto.
En tal sentido, las sentencias C- 089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000- 23-42-000-2016-01911-01 (5824- 2018). 24 Radicado numero: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) consejera ponente Elizabeth Becerra Cornejo del 26 de junio del 2025. 18 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados( ). 53.
Los límites pensionales se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el Sistema de Seguridad Social Integral. (…) El legislador fijó límites máximos pensionales con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también tuvieran acceso al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad.
Estas razones son las que impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y las que han inspirado al legislador para establecerlos desde la Ley 4 de 1976. » En consecuencia, la jurisprudencia unificó el criterio en cuanto a la aplicación general de los topes pensionales, incluso frente a los regímenes especiales, por cuanto, las pensiones son financiadas con recursos del erario.
Estos límites buscan evitar subsidios excesivos del Estado a las pensiones de mayor cuantía, garantizar la equidad distributiva y asegurar la sostenibilidad del sistema. Vistas así las cosas, la entidad demandada estaba facultada para aplicar el régimen general respecto de los topes pensionales, teniendo en cuenta que, el Decreto 546 de 1971 no fijó un límite específico para sus beneficiarios, lo que no impide acudir a la normativa general.
En ese orden, no resulta procedente invocar la exclusión del artículo 3º del Decreto 314 de 1994. Finalmente, tampoco le asiste razón a la parte apelante al sostener que no se le puede aplicar el límite de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, pues este solo rige para las mesadas causadas después del 31 de julio de 2010.
Dado que, la demandante adquirió su estatus pensional el 10 de noviembre de 1995 y su mesada se hizo efectiva a partir del 1º de enero de 2002, siendo este el año que debe tomarse como referencia para calcular la cuantía, sin que sean aplicables las modificaciones introducidas por la Ley 797 de 2003 ni por el mencionado Acto Legislativo, tal como lo señaló el A quo.
Por consiguiente, admitir la inexistencia de topes en los regímenes especiales implicaría desconocer los principios citados en líneas anteriores, y permitiría la consolidación de privilegios incompatibles con la finalidad solidaria del sistema pensional. En consecuencia, los argumentos planteados por la parte apelante no están llamados a prosperar, motivo por el cual, debe confirmarse la decisión de primera instancia 19 Número Interno: 2084-2025 Demandante: Luz Hurtado Restrepo Demandado: Ugpp 2.4 Condena en costas.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia del Trece (13) de junio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.