Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) |Acción |:|Tutela | |Expediente |:|11001-03-15-000-2023-01086-00[1] | |Actor |:|Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen | | | |Subsidiado en Liquidación de la Caja de Compensación | | | |Familiar Comfenalco Antioquia | |Demandados |:|Magistrados de la sala primera de decisión del | | | |Tribunal Administrativo de Antioquia | |Tema |:|Tutela contra providencia judicial; derecho | | | |constitucional fundamental de acceso a la | | | |administración de justicia | Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia contra los señores magistrados de la sala primera de decisión del Tribunal Administrativo de dicho departamento, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por conducto de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de la garantía superior a la que se hizo referencia, presuntamente quebrantada por los señores magistrados de la sala primera de decisión del Tribunal Administrativo del referido departamento.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el auto de 29 de agosto de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión) confirmó el de 23 de julio de 2020, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Turbo se abstuvo de librar mandamiento de pago en el asunto ejecutivo promovido contra el municipio de Chigorodó (Antioquia) [expediente 05837-33-33-002-2020-00055-00]; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva providencia en la que atiendan el ordenamiento jurídico. 2.
Hechos. Relata el accionante que la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de Resolución 167 de 16 de marzo de 1995, lo autorizó prestar servicios médicos, para cuyo efecto celebró múltiples contratos con el municipio de Chigorodó, relacionados con «la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema de Seguridad Social en Salud del Régimen Subsidiado».
Que el 21 de noviembre de 2011 informó que se retiraría «del programa de la administración del Régimen Subsidiado», frente a lo cual la mencionada Superintendencia, a través de Resolución 808 de 2 de abril de 2012, dispuso la revocación del precitado permiso, su toma de posesión y la respectiva liquidación (que debía surtirse conforme al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), por lo que ese ente designó como agente liquidador al señor Mario Fernando Calle Uribe.
Dice que, con Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014, «liquidó una deuda» con el municipio de Chigorodó «por concepto de administración del régimen subsidiado», acto administrativo notificado en debida forma y que no fue controvertido en sede contencioso-administrativa, por tanto, goza de presunción de legalidad y tiene fuerza vinculante, situación que lo motivó a exigir su cumplimiento por conducto de demanda ejecutiva (expediente 05837-33-33-002-2020-00055-00).
Que el asunto ejecutivo fue asignado por reparto al Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Turbo, que el 23 de julio de 2020 se abstuvo de librar mandamiento de pago, al estimar que la aludida Resolución no contiene una obligación clara, expresa y exigible y aunque allí se enuncian unas facturas relacionadas con «contratos de prestación del servicio de salud» suscritos con el ejecutado, no fueron invocadas en el escrito inicial ni anexadas a este, como tampoco el «certificado de disponibilidad presupuestal, la póliza de garantía y el acto de liquidación» de los negocios jurídicos, pese a que integraban el título ejecutivo complejo.
Sostiene que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, con el argumento de que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 constituía un título ejecutivo «simple», alzada desatada el 29 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), en el sentido de confirmar el proveído de primera instancia, por cuanto el compromiso monetario reclamado no se originó en el referido acto administrativo, sino en el contrato que allí se alude y en los documentos atañederos a él. Asimismo, las autoridades accionadas señalaron que dicha determinación administrativa no se notificó. Que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, comoquiera que inobservó el numeral 4 del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que prevé que tienen la condición de títulos ejecutivos los actos administrativos, con constancia de ejecutoria, en los que se evidencie el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, presupuestos que colma la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014, en la que se estableció que el municipio de Chigorodó le debe $14’088.907.
Afirma que el proveído censurado también involucra desconocimiento del precedente, en razón a que desatendió el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado[2], según el cual es dable por conducto de la acción ejecutiva exigir el pago de deudas estipuladas en determinaciones administrativas emitidas por liquidadores de entes que prestan los servicios de salud, en virtud del numeral 4 del artículo 297 del CPACA, sin que sea necesario arrimar documentos adicionales.
Que el auto acusado comporta defecto fáctico, habida cuenta de que indicó que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 no se notificó en debida forma, a pesar de que en el expediente 05837-33-33-002-2020-00055-00 obra la constancia de su comunicación personal «al delegado del municipio de Chigorodó». II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 3 de marzo de 2023, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la sala primera de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y dispuso vincular al señor alcalde de Chigorodó, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la sala primera de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por conducto del ponente de la providencia atacada, piden declarar improcedente la tutela de la referencia, por cuanto no colma las exigencias generales de procedibilidad de (i) inmediatez, porque la solicitud de amparo se presentó después de más de seis (6) meses desde la notificación del proveído atacado; y (ii) relevancia constitucional, dado que el actor emplea este mecanismo constitucional como una tercera instancia, toda vez que pretende obtener un nuevo pronunciamiento sobre los argumentos desestimados en el trámite ejecutivo 05837-33-33-002-2020-00055-00.
Que, en el eventual caso de que se considere que los precitados requisitos se satisfacen, se impone negar el amparo deprecado, puesto que en el auto reprochado no se desconoce la condición de acto administrativo de la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014, la cual no presta mérito ejecutivo, en razón a que no se arrimaron al expediente 05837-33-33-002- 2020-00055-00 los documentos en los que se consignó la obligación reclamada, es decir, los que constituyen el título ejecutivo complejo, lo que impide asumir que aquella era clara, expresa y exigible, en consecuencia, no era dable emitir mandamiento de pago. 2.1.2 El señor alcalde de Chigorodó guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, que aduce quebranto de su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 29 de agosto de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión) confirmó el de 23 de julio de 2020, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Turbo se abstuvo de librar mandamiento de pago en el asunto ejecutivo promovido por el tutelante contra el municipio de Chigorodó (expediente 05837-33-33-002-2020-00055-00); y, en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior de acceso a la administración de justicia invocada en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[3], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[4], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[5]. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del accionante; (ii) contra el auto acusado no procede recurso alguno, toda vez que se emitió en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, comoquiera que la determinación judicial atacada[6] quedó ejecutoriada el 6 de septiembre de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 28 de febrero de 2023, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 22 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala examinará el fondo del asunto, conforme a las causales específicas denominadas defectos sustantivo y fáctico y desconocimiento del precedente. 3.5.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) Mediante Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014, el tutelante «liquid[ó] una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado [en su] favor y se orden[ó] su pago», toda vez que, una vez verificada su base de datos, encontró que el municipio de Chigorodó le adeudaba las facturas 17140, 17329, 17.629, 17.506, por valor de $4’602.270, $9’386.360, $69.692 y $30.585, en su orden, relacionadas con los contratos estatales «Ene-Dic 2012», montos que suman $14’088.907 y que debían consignarse en su cuenta bancaria.
Allí se dispuso notificar personalmente al alcalde del ente territorial, lo cual aconteció el 30 de los mismos mes y año y en cuya acta se consignó que contra esa decisión administrativa no procedía recurso alguno. b) El 19 de diciembre de 2019 el actor incoó acción ejecutiva contra el aludido municipio (expediente 05001-33-33-004-2019-00495-00), con el propósito de obtener el pago de la obligación pecuniaria establecida en el acto administrativo enunciado en la letra precedente (comoquiera que, a su juicio, era clara, expresa y exigible), junto con los respectivos intereses, trámite asignado por reparto al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Medellín, que el 21 de febrero de 2020 declaró su falta de competencia para conocerlo, dado que el encargado de tramitarlo era un juzgado administrativo de Turbo, porque el ejecutado hace parte de su circuito judicial. c) De la demanda ejecutiva conoció el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Turbo[7], que el 23 de julio de 2020 se abstuvo de librar mandamiento de pago, al considerar que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 no contiene una obligación clara, expresa y exigible, habida cuenta de que la presunta deuda se deriva de contratos estatales que no se allegaron, como tampoco su «certificado de disponibilidad presupuestal, póliza de garantía [y] actas de liquidación», situación que impide tener certeza de la existencia del débito. d) Contra la anterior decisión el demandante interpuso recurso de apelación, con el argumento de que el mencionado acto administrativo constituye un título ejecutivo «simple», cuya exigibilidad no está condicionada a la existencia de otros documentos, máxime cuando se presume legal, puesto que no ha sido anulado en sede contencioso-administrativa. e) La precitada alzada fue desatada el 29 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), en el sentido de confirmar el proveído apelado, el estimar que si bien es cierto que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 tiene la condición de acto administrativo, porque comporta una decisión unilateral del agente liquidador del ejecutante (quien ejerce funciones públicas, de acuerdo con el artículo 291 del Decreto 663 de 1993), también lo es que no contempla una obligación clara, expresa y exigible.
Que para tener claridad sobre la deuda que se reclama, resulta indispensable consultar otros documentos como los contratos, facturas, entre otros, los cuales constituyen el título ejecutivo complejo y no fueron adosados a las diligencias, circunstancia que impide librar mandamiento de pago. Asimismo, es de anotar que en el acta de notificación personal de la mencionada Resolución se consignó que no procedía recurso alguno, sin embargo, en el ordinal 3º de su parte decisoria se señaló que en su contra era dable interponer recurso de reposición, lo que imponía colegir que la comunicación de esa decisión no se surtió correctamente, de acuerdo con el artículo 67 del CPACA. 3.5.2 Defecto sustantivo.
El artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones conforme a las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[8] ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica «[…] la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales»[9].
En el sub lite el tutelante afirma que el auto reprochado incurre en defecto sustantivo, en razón a que inobservó el numeral 4 del artículo 297 del CPACA, que prevé que los actos administrativos prestan mérito ejecutivo cuando cuentan con constancia de ejecutoria y contienen el reconocimiento de un derecho, dado que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 colma esos presupuestos, en consecuencia, debió proferirse mandamiento de pago en el trámite ejecutivo 05837-33-33-002-2020-00055-00.
Con el fin de dilucidar si el anterior reproche tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno indicar que la acción ejecutiva es un mecanismo judicial a través del cual un acreedor pide del juez la ejecución en su favor de una obligación clara, expresa y exigible[10] contraída por el deudor, que debe constar en un documento emitido por este o en un fallo condenatorio, al que se denomina título ejecutivo, conforme lo prevé el artículo 422[11] del CGP.
El título ejecutivo está constituido por dos (2) clases de requisitos, a saber, formales y materiales. Los primeros hacen referencia a la autenticidad del documento y a la calidad de quien lo suscribe, puesto que debe ser expedido por el deudor o una autoridad judicial, cuando el crédito esté contenido en una sentencia condenatoria. Por su parte, los segundos exigen que aquel contenga una obligación de dar, hacer o no hacer.
Cuando un documento cumple los anteriores presupuestos, ha de entenderse que presta mérito ejecutivo, es decir, que habilita al acreedor para instaurar la demanda ejecutiva. Ahora bien, el título ejecutivo puede ser singular o complejo; el primero se constituye por un solo documento, como en los casos en que se exige el pago de un título valor, y en el segundo la deuda reposa en varios documentos, como en el evento en el que se pide el cumplimiento de deberes derivados de contratos estatales, los cuales están consignados en diferentes actos precontractuales y contractuales[12].
Cabe advertir que el artículo 297 del CPACA establece los documentos que constituyen título ejecutivo, dentro de los que se destacan los señalados en sus numerales 3 y 4, en los siguientes términos: Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: […] 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
Una vez el beneficiario de la deuda promueva la acción ejecutiva, el juez determinará si el escrito adosado por aquel cumple las exigencias formales y sustanciales para ser considerado título ejecutivo, lo cual, de acontecer, origina la expedición del mandamiento de pago, que comporta «una providencia, que hace [las] veces de [auto admisorio,] por cuanto implica que [se] encontró que la demanda reunía los requisitos legales […]»[13].
Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite la Sala evidencia que en la providencia atacada se concluyó que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014, con la que el tutelante «liquid[ó] una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado [en su] favor y se orden[ó] su pago» al municipio de Chigorodó, no contiene una obligación clara, expresa y exigible, porque no se adosaron los documentos en los que se pactaron las sumas reclamadas, aseveración que para el actor comporta un defecto sustantivo, dado que dicho acto administrativo comporta un título ejecutivo, en virtud del numeral 4 del artículo 297 del CPACA.
Al analizar la precitada Resolución, se observa que se indica que «verificada la base de datos […] se encontró que el municipio de Chigorodó» le adeuda $14’088.907 «por concepto de unidades de pago del régimen subsidiado», correspondientes a las facturas 17.140, 17.329, 17.629 y 17.506, por valor de $4’602.270, $9’386.360, $69.692 y $30.585, en su orden, emitidas dentro de los contratos estatales «Ene-Dic 2012».
En atención a lo consignado en el referido acto administrativo, se constata que, tal como lo concluyeron las autoridades accionadas, no contiene una deuda cuyo cumplimiento sea procedente deprecar por conducto de la acción ejecutiva, habida cuenta de que por estar relacionada con contratos públicos, consta en varios documentos (como en los mismos negocios jurídicos en los que se pactaron las correspondientes sumas y las respectivas facturas), los cuales constituyen un título ejecutivo complejo, en consecuencia, era necesario allegarlos con la demanda ejecutiva, lo que no aconteció. En ese orden de ideas, como la obligación reclamada está consignada en diferentes documentos que no se arrimaron al trámite ejecutivo 05837-33-33- 002-2020-00055-00, se colige que no es (i) clara, porque no se dilucidan «los factores que la determinan»[14], es decir, no es fácilmente inteligible;
(ii) expresa, por cuanto de la «redacción del documento [Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014] no aparece nítida y manifiesta»[15]; ni (iii) exigible, toda vez que no se demostró el incumplimiento de los correspondientes negocios jurídicos por parte del ejecutado. Así las cosas, la Sala observa que la mencionada Resolución no brinda certeza sobre la existencia del deber reclamado y menos aun de su inobservancia por parte del municipio de Chigorodó, circunstancia que impide librar mandamiento de pago en el asunto ejecutivo, tal como se concluyó en el proveído cuestionado.
Cabe advertir que el demandante sostiene que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 es un título ejecutivo singular, dado que constituye un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, fue notificado en debida forma y cuenta con constancia de ejecutoria, por tanto, se puede reclamar la deuda allí consignada a través de la acción ejecutiva, en virtud del numeral 4 del artículo 297 del CPACA.
No obstante, el anterior argumento carece de asidero jurídico, habida cuenta de que si bien es cierto que la precitada norma estipula que las decisiones administrativas comportan título ejecutivo cuando cuentan con constancia de ejecutoria, también lo es que para que adquieran dicha condición resulta indispensable que en estas se contemple una obligación clara, expresa y exigible, presupuesto que no colma por sí sola la referida Resolución, como se advirtió en líneas precedentes, puesto que la deuda no es expresa ni se observa que el municipio de Chirogodó haya incumplido el plazo para el pago (que no se conoce cuál fue) pactado en los respectivos negocios jurídicos.
Es evidente la indeterminación del compromiso pecuniario consignado en la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 y que el actor reclamó en el asunto ejecutivo 05837-33-33-002-2020-00055-00, toda vez que no se identificaron los acuerdos de voluntades presuntamente desatendidos, pues solo se indicó que «verificada la base de datos […] se encontró que el municipio de Chigorodó» le adeudaba unas sumas de dinero correspondientes a las facturas 17.140, 17.329, 17.629 y 17.506, relacionadas con los contratos «Ene-Dic 2012», imprecisión por la que la deuda, se reitera, no es clara, expresa ni exigible.
Se aclara que al abstenerse de librar el mandamiento de pago no se desconoció la presunción de legalidad de la mencionada Resolución, como lo asevera el demandante, sino que se atendieron las normas que regulan los títulos ejecutivos (artículo 297 del CPACA, entre otras), las cuales establecen que un acto administrativo presta mérito ejecutivo cuando en él se estipula una obligación clara, expresa y exigible, presupuestos que no satisfizo la deuda consignada en la referida determinación administrativa.
Así las cosas, la Sala concluye que la providencia cuestionada no adolece de defecto sustantivo, en razón a que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 no contiene una obligación clara, expresa y exigible (presupuesto enunciado en el numeral 4 del artículo 297 del CPACA), por tanto, no tiene la condición de título ejecutivo, situación por la que no era viable emitir mandamiento de pago en el trámite ejecutivo 05837-33-33-002-2020-00055-00. 3.5.3 Desconocimiento del precedente.
El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[16], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo[17] conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[18].
En el caso sub examine el actor afirma que el proveído censurado incurre en desconocimiento del precedente, en razón a que no atendió el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado[19], según el cual los actos administrativos emitidos por agentes liquidadores de entes que prestan el servicio de salud, constituyen título ejecutivo. Al analizar el pronunciamiento de esta Corporación, en el que el demandante funda la estudiada causal específica, se observa que decidió un asunto en el que la Unión Temporal Cardiovascular del Niño de Cundinamarca incoó acción ejecutiva, con el fin de que se le cancelara una suma contenida en la Resolución 10 de 16 de diciembre de 2015, emitida por el liquidador de Humana Vivir S. A. E. P. S. En esa providencia se concluyó que no se podía emitir mandamiento de pago, cuando la ejecutada «no haya suscrito el título valor, no haya reconocido expresamente la deuda o no tenga el deber jurídico por autoridad de la ley de asumir dicha carga», pero no se indica, como lo dice el tutelante, que los actos administrativos del liquidador de un ente que presta los servicios de salud comportan un título ejecutivo por sí solos.
En ese orden de ideas, la providencia reprochada no desatendió la referida postura, por el contrario, la acogió de manera tácita al abstenerse de librar el mandamiento pago en el trámite ejecutivo 05837-33-33-002-2020- 00055-00, puesto que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 no colma los anteriores presupuestos, circunstancia que impone concluir que el auto atacado no comporta desconocimiento del precedente. 3.5.4 Defecto fáctico.
Una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[20]. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra[21].
En el sub lite el actor sostiene que el auto acusado incurre en defecto fáctico, porque indicó que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 no fue comunicada, pese a que en el expediente 05837-33-33-002-2020-00055-00 obra la constancia de su notificación personal efectuada «al delegado del municipio de Chigorodó». Sobre el particular, la Sala estima que, aunque resulta inocuo analizar el anterior reproche, por cuanto, en todo caso, no es dable emitir mandamiento de pago en dichas diligencias, dado que, se reitera, el precitado acto administrativo no contiene una obligación clara, expresa y exigible, debe advertirse que la afirmación del accionante no corresponde a la realidad, puesto que en el auto reprochado sí se estudió la referida constancia de notificación, como lo demuestra el hecho de que se concluyó que aquel no se comunicó en debida forma, conforme al artículo 67[22] del CPACA, comoquiera que se consignó que no procedía recurso alguno en su contra, pese a que en este se estipuló que era susceptible del recurso de reposición. En ese orden de ideas, contrario a lo aseverado por el tutelante, los señores magistrados demandados sí examinaron la constancia de notificación de la aludida Resolución y aunque concluyeron que la mencionada irregularidad (la cual aconteció) vició ese acto de comunicación, ello no comporta una valoración probatoria arbitraria o caprichosa, circunstancia por la cual el proveído cuestionado tampoco involucra defecto fáctico.
A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala negará el amparo deprecado, dado que la decisión judicial atacada no comporta defectos sustantivo y fáctico y desconocimiento del precedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia invocado por el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º. Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] Sección primera, auto de 12 de marzo de 2020, C. P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente 25000-23-41-000-2018-00013-01. [3] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [4] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [5] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [6] El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 30 de agosto de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 1º de septiembre siguiente, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. [7] En el que se le asignó el número de radicación 05837-33-33-002-2020- 00055-00. [8] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. [9] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [10] Corte Constitucional, sentencia T-747 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «[…] es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan.
Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada […]». [11] «Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial […]». [12] Sección tercera, subsección A, auto de 23 de marzo de 2017, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente 68001-23-33-000-2014-00652-01. [13] LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
Código General del Proceso: parte especial. Dupré Editores. 2017. Bogotá. P. 534. [14] Corte Constitucional, sentencia T-747 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15] Ibidem. [16] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [17] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [18] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19] Sección primera, auto de 12 de marzo de 2020, C. P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente 25000-23-41-000-2018-00013-01. [20] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [21] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [22] «Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación […]».