1 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá DC, dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- Temas: Pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/ LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1.

La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada en contra de la sentencia del 29 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Amparo Arango Ángel, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. 2.1.1. Pretensiones. 2. La señora Amparo Arango Ángel, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1 Folios 1- 11 Cuaderno 1. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 2 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1437 de 2011 2, solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 029365 de 26 de septiembre de 2014, RDP 035392 de 21 de noviembre de 2014 y RDP 035745 de 25 de noviembre de 2014 por medio de las cuales la UGPP le negó su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia y resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la decisión inicial, respectivamente. 3.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la UGPP a reconocerle y pagarle la pensión gracia a partir del 10 de junio de 2005, con inclusión de todos los factores devengados en el año de liquidación del estatus pensional debidamente indexados; que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y finalmente, que se condene en costas a la entidad demandada. 2.1.2.

Hechos. 4. Señaló como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: 5. La señora Amparo Arango Ángel nació el 12 de octubre de 1949 y prestó sus servicios como docente al servicio del Estado por más de 20 años, por lo que solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, de conformidad con las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, en concordancia con el art ículo 3.° de la Ley 37 de 1933. 6.

La UGPP inicialmente a través de las Resoluciones 18660 de 8 de mayo de 2008 y 2093 de 23 de enero de 2009 le negó su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia con base en que presentaba vinculaciones del orden nacional. 7. El 16 de junio de 2014 la señora Amparo Arango Ángel solicitó nuevamente el reconocimiento pensional. 8.

A través de la Resolución RDP 029365 de 26 de septiembre de 2014, la UGPP denegó su solicitud al señalar que el tiempo comprendido entre el 17 de febrero de 1971 y el 31 de enero de 1976 se trató de una vinculación del orden nacional. 9. Contra la anterior determinación la accionante interpuso recursos de reposición y apelación, donde indicó que se trató de tiempo del 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 3 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia orden departamental, según certificación expedida por la gobernación del departamento de Caldas, junto con el acto de nombramiento. 10.

Mediante las Resoluciones RDP 035392 de 21 de noviembre de 2014 y RDP 035745 de 25 de noviembre de 2014 la entidad confirmó la decisión inicial. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación. 11. Como normas vulneradas citó los artículos 2.º a 6.°, 13, 46, 48 y 53 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 128, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, artículo 15 y finalmente los artículos 2.° 3.°, 82 y 85 del CPACA. 12.

En el concepto de violación sostuvo, en síntesis, que se incurrió en violación de la ley como causal de nulidad al negarse el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. 13. Según la demanda, debe reconocérsele la pensión comoquiera que la docente se vinculó al servicio an tes de 1980, en el departamento de Caldas, acreditó vinculación nacionalizada, y que para ello aportó certificación expedida el 21 de noviembre de 2013 por la profesional especializada del grupo de gestión administrativa del ente territorial. 2.2.

Contestación de la demanda 3. 14. La UGPP, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las súplicas de la demanda al considerar que no le asiste derecho a la demandante al reconocimiento de la pensión gracia comoquiera que existe contradicción probatoria en torno a la naturaleza docente de los cargos desempeñados, entre 1991 y 2005, toda vez que fueron por nombramiento del orden nacional. 15.

Por tanto, al advertir lo anterior, profirió los actos administrativos demandados que se encuentran ajustados a derecho pues se aplicaron de forma correcta las normas que consagran la pensión gracia. 16. Propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido» y «prescripción». 3 Folios 104 a 110. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 4 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.3.

La sentencia apelada 4. 17. El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia del 29 de febrero de 2016 accedió a las súplicas de la demanda, declaró la prescripción parcial, de las mesadas anteriores al 16 de junio de 2011 y condenó en costas a la entidad demandada. 18. Al respecto, realizó un recuento normativo y jurisprudencial sobre los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia de jubilación, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989 y artículo 15, numeral 2.° literal A). 19.

Luego se refirió al acervo probatorio allegado al proceso y a partir de allí determinó que la demandante fue nombrada en propiedad en el Liceo Claudina Múnera de Aguadas mediante Decreto 239 de 6 de marzo de 1991 y posesionada el 14 del mismo mes y año y se retiró del servicio el 1.° de julio de 2006. 20. Así mismo explicó frente a ese periodo que según certificado de 14 de mayo de 2005 fue afiliada como docente nacionalizada.

Precisó que ese certificado fue posterior al emitido el 5 de septiembre de 2007 donde se señaló que era docente nacional ( ff. 12 a 18 del cuaderno principal). Adicionalmente mediante Resolución 239 de 6 de marzo de 1991 el alcalde del municipio de Aguadas nombró a la docente el «Liceo Claudina Múnera Nacionalizado» por lo que concluyó que la vinculación no era de tipo nacional. 21.

De otra parte, explicó que la demandante prestó sus servicios como docente antes del 31 de diciembre de 1980 desde el 17 de febrero de 1971 al 31 de enero de 1976. Así mismo mediante Decreto 0049 de 1971 el departamento de Caldas reconoció los citados servicios como prestados en cumplimiento de una «licencia» de la docente Consuelo Patiño de Bedoya, por lo que no es posible entender que esos tiempos fueron nacionales.

Además, según jurisprudencia del Consejo de Estado no podía colegirse que por cubrir una licencia puedan descartarse esos tiempos laborados, para lo cual citó la sentencia de 13 de febrero de 2014 de la Sección Segunda, Subsección A dentro del proceso radicado170012331000201200008-01. 22. Por tanto, concluyó que la docente laboró por más de 20 años, 3 meses y 1 día al servicio de entes territoriales nacionalizados y además no registraba antecedentes disciplinarios según certificado expedido por la Procuraduría General de la Nación. 4 Folio 158 y s.s. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 5 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23.

Por lo anterior concluyó que, al acreditar la edad y tiempos de servicios requeridos, debía accederse a las pretensiones de la demanda por lo que declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el reconocimiento pensional solicitado a partir del 30 de marzo de 2006, fecha en que adquirió el estatus pensional al cumplir el tiempo requerido, liquidándola con el 75% de todo lo devengado por la servidora (asignación básica y las primas de alimentación, vacaciones y navidad) en el año inmediatamente anterior a esa fecha, pero con efectividad desde el 16 de junio de 2011, por efectos de la prescripción, por cuanto realizó la petición el 16 de junio de 2014 y presentó la demanda el 18 de febrero de 2015. 24 Finalmente, ordenó actualizar las sumas generadas, de conformidad con el artículo 178 del «CCA», y condenó en costas a la entidad demandada, pero omitió referirse a los demás términos de cumplimiento de la sentencia. 25.

El magistrado Augusto Morales Valencia salvó su voto ( ff. 167 y s.s.) e indicó que en este caso la demandante solamente prestó sus servicios docentes antes del 31 de diciembre de 1980, cubriendo una licencia de la docente titular lo que no le daba derecho a percibir la pensión gracia porque la titular del derecho era quien tenía expectativa de obtenerla y el tiempo restante lo prestó después de 1981. 2.4.

Recurso de apelación 5 26. La apoderada la UGPP presentó escrito de disenso 6 donde señaló que se encontraba en desacuerdo con acceder a las suplicas de la demanda porque los tiempos laborados lo fueron en calidad de docente del orden nacional, situación que no solo se contrapone con la finalidad de esta prestación especial, sino a la normatividad que la creó y desarrolló. 27.

Adicional a lo anterior indicó que no debe condenarse en costas la entidad demandada comoquiera que no actuó de forma temeraria sino de buena fe, en aras de la protección de los recursos del Estado. 5 Folio 174 y s.s. 6 Folios 202 y s.s. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 6 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.5.

Alegatos de segunda instancia 28. En esta oportunidad la apoderada de la UGPP 7 reiteró los argumentos de la contestación y el recurso de apelación. 2.5.3. Tanto la parte demandante como el Ministerio Público guardaron silencio 8. 29. Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 9 de la Ley 1437 de 2011. 31. De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por la apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 32. En el asunto objeto de estudio la entidad demandada es apelante única, por lo que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a lo expuesto en el recurso de apelación. 3.2. Problemas Jurídicos. 33.

Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se contraen a determinar si en ¿este caso, la señora Amparo Arango Ángel acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia?, adicionalmente deberá establecerse si ¿era posible condenar a la UGPP en costas en primera instancia?. 7 Folios 226 y s.s 8 Según informe secretarial visible a folio 229. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 7 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 34. Para ese efecto, se analizará el marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, las pruebas allegadas y por último se resolverá el caso concreto para verificar si le asiste razón a la entidad apelante. 3.3.

Primer problema jurídico. ¿La señora Amparo Arango Ángel acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia? 3.3.1. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. De la pensión gracia 35. En principio, la Ley 114 de 1913 les otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que compru eben «que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional». 36.

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.

En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional. 37. Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos 10. 38.

Con la entrada en vigor de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación. 39. Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1.° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, quedando perfeccionado desde tal fecha, lo que implicó, además, que 10 Sentencia de 16 de junio de 1995.

Exp. 10665. C.P. Dra. Clara Forero de Castro. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 8 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980, pues de ello se trataba.

Con ello se buscó elevar a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría, por ende, a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso. 40.

Por su parte, el literal a) del numeral 2.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Est a pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.» 41. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 199711, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditament o de su compatibilidad […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia «[…]siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S - 699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 9 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.» 42.

Esa tesis fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ- 11-S2 de 21 de junio de 2018 12 al señalar que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», concluyéndose, además que: «[…] para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta». 43.

Así mismo en la citada decisión unificadora se estableció que «[…] lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada» y que para demostrar la calidad de docente territorial « […] se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 44.

Finalmente es de destacar que en sentencia de 11 de agosto de 202213 la Sección Segunda de esta Corporación fijó la siguiente regla jurisprudencial frente al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinc ulación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 13 Proceso radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 10 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 45.

Lo anterior permite concretar lo siguiente: i) la inexistencia de derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la terminación de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; iv) la excepción en cuanto a la pensión gracia que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación- en virtud de la Ley 91 de 1989, que es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio. 46.

A fin de determinar en cada caso la clase de vinculación del personal docente que aspira a acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989, en su artículo 1, definió quiénes son docentes nacionales, y quiénes ostentan vinculación nacionalizada y territorial, así: personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10; personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 47.

Bajo las anteriores precisiones, se procede a examinar las pruebas obrantes dentro del proceso a fin de verificar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 3.4. Caso concreto 48. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas en el expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 11 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3.4.1. En cuanto a la edad. • Según la copia del registro civil de nacimiento aportada a folio 9 vto. del cuaderno de antecedentes administrativos y copia de la cédula de ciudadanía 14 consta que la demandante nació el 12 de octubre de 1949 por lo que cumplió 50 años de edad el 12 de octubre de 1999. 3.4.2.

Tiempo de servicios. • Primer periodo (17 de febrero de 1971 a l 31 de enero de 1976): De acuerdo con la certificación de 31 de agosto de 2007 15 suscrita por la profesional especializada del grupo de gestión administrativa de la Gobernación de Caldas se tiene que la señora Arango Ángel laboró a partir del 17 de febrero de 1971 al 31 de enero de 1976 así: • Igualmente se allegó copia del acto de nombramiento Decreto 14 Visible a folio 11 vto.

Cdno. Antecedentes administrativos. 15 Folio 20. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 12 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 049 de 5 de febrero de 1971, suscrito por el gobernador del Departamento de Caldas, visible a folio 46 del cuaderno de antecedentes administrativos: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 13 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia • Segundo periodo (6 de marzo de 1991 hasta el 1.° de julio de 2007): Frente a este periodo, tal como lo estableció el Tribunal Administrativo de Caldas obran dos certificaciones contradictorias en cuanto al tipo de vinculación. Veamos: • A folio 12 del cuaderno de antecedentes administrativos aparece certificación expedida por la Secretaría de Educación departamental de Caldas de 5 de septiembre de 2007 donde se señala que la señora Amparo Arango Ángel laboró como docente nacional desde el 6 de marzo de 1991 hasta el 1.° de julio de 2007: 49.

Sin embargo, a folio 63 vto. del cuaderno de antecedentes Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 14 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia administrativos se allegó certificación de 14 de mayo de 2014 expedida igualmente por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas donde señala que su carácter fue el docente nacionalizado: 50.

A folio 24 del cuaderno principal obra copia del Decreto 239 E de 6 de marzo de 1991 suscrito por el alcalde municipal de Aguadas a Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 15 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia través del cual se nombró a la demandante como docente de secundaria en el Liceo Claudina Munera, lo anterior «en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989», así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 16 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 51.

Así las cosas, de acuerdo con el análisis probatorio, mencionado previamente, se extrae que la accionante se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980 como docente del departamento de Caldas, nombrada por el gobernador de ese ente territorial para labor ar en la escuela normal Claudina Múnera, es decir, tal como lo estableció la regla de unificación dada en sentencia de 11 de agosto de 2022 16, según la cual, la docente debió acreditar «una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980», sin que fuese necesario encontrarse vinculada para esa fecha, como lo determinó esta Corporación, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado 25000 - 23-42-000-2012-02017-01: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Solangel Castro Pérez ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal. […]». 52.

En cuanto al segundo periodo comprendido entre el 6 de marzo de 1991 hasta el 1.° de julio de 2007, tal como se aprecia del acto de nombramiento fue nombrada en la planta de personal docente de la institución educativa Claudina Munera del municipio de aguadas - Caldas-, por lo que es evidente que los citados tiempos desplega dos a partir de esa fecha, no fueron de carácter nacional por cuanto el nombramiento se produjo por parte del alcalde de Aguadas Caldas, para desempeñarse como docente en una institución educativa de ese ente territorial, cobrando relevancia la certifica ción de 14 de mayo de 2014 17 expedida igualmente por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas donde señala que el carácter de la docente fue nacionalizado. 16 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Visible a folio 63 vto. del cuaderno de antecedentes administrativos.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 17 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 53. Igualmente el citado Decreto de nombramiento señala en el parágrafo del artículo 1.° que «La asignación salarial será la que le corresponda al grado que acredite en el Escalafón Nacional Docente, se conformidad con las normas que regulan el Régimen salarial de los docentes nacionalizados.» 54.

El carácter nacionalizado del nombramiento efectuado por el alcalde, mediante el Decreto 239 E de 6 de marzo de 1991, también encuentra fundamento en la Ley 91 de 1989 en tanto precisó que serían docentes nacionalizados «los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 55. En efecto, en este caso la autoridad nominadora invocó las facultades concedidas por el artículo 9ª de la Ley 29 de 1989, que se expidió en el marco del proceso de nacionalización de la educación iniciada por la referida Ley 43 de 1975.

Dicha norma expresamente dispuso que «[l]os nombramientos de los Supervisores de Educación y Jefes de Distrito Educativo continuarán a cargo de los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, D.E., ajustándose a los procedimientos señalados para la nominación de los funcionarios nacionalizados a través de las juntas administradoras de los FER». 56.

De esta manera, se ratifica desde el punto de vista normativo, que la designación efectuada por el Decreto 239 E de 1991 corresponde a un nombramiento de un docente en una plaza nacionalizada. 57. Igualmente se extrae que acumuló en total más de 20 años de servicios como docente territorial y nacionalizada a la fecha de la expedición de la última certificación laboral de 14 de mayo de 2014 y, asimismo, se desempeñó con honradez y buena conducta, por lo que es claro que los citados tiempos de servicios deben tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, tal como indicó la primera instancia. 58.

Es de señalar que el Tribunal Administrativo de Caldas ordenó el reconocimiento pensional a partir del 30 de marzo de 2006 ( fecha de adquisición del estatus pensional) pero con efectividad desde el 16 de junio de 2011, por efectos de la prescripción, aspecto sobre el cual le asiste razón comoquiera que la petición se presentó el día 16 de junio de 2014, tal como se aprecia a folio 14 del expediente, donde obra el memorial de solicitud, radicado 2014-514-164230-2.

Además, la demanda fue presentada el 18 de febrero de 2015 como se advierte a folio 11 del cuaderno principal. 59. De acuerdo con todo lo anterior, y en virtud de lo establecido por el artículo 187 del CPACA, se confirmará parcialmente la sentencia proferida el 29 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 18 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Caldas a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 3.4.

Segundo problema jurídico. ¿Era procedente imponer condena en costas en primera instancia? 60. Advierte la Sala que en este caso no es procedente revocar la condena en costas impuesta en primera instancia, bajo el análisis de la temeridad o mala fe, como aduce el apoderado de la parte demandada. 61. En efecto el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho 18, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso 19 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la prá ctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. 62.

Sobre los criterios para condenar en costas esta Sección ya se ha pronunciado 20, resaltando las siguientes conclusiones básicas: «La legislación varió del C.P.C. al CPACA para la condena en costas de un criterio subjetivo a uno objetivo-valorativo; Toda sentencia “dispondrá” sobre costas, bien sea con condena total o parcial o con abstención;

Se requiere que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional rea lizada dentro del proceso) La cuantía de la condena en agencias en derecho se hará atendiendo el criterio de la posición en la relación laboral, pues varía según sea parte vencida, si es el empleador o si es el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), la complejidad e intensidad de la participación procesal; y, Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por 18 Artículo 361 del Código General del Proceso. 19 Artículo 171 No. 4 en conc.

Art. 178 ib. 20 Sobre el particular: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 3 de marzo de 2016. Rad. 25000-23-42-000-2012-01460-01 (1753- 2014). En el mismo sentido: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. sentencia de 7 de abril de 2016. Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 19 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia no escritas». 63.

Atendiendo a esa orientación el Tribunal dio cumplimiento a l numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso al condenar en costas, a la parte demandada quien resultó vencida en primera instancia. 3.5. Otras determinaciones. 64. En este caso, como ya se indicó, el Tribunal Administrativo de Caldas omitió pronunciarse sobre las pretensiones referente a ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo e inclusive ordenó la actualización de las sumas con una norma no aplicable al caso (CCA). 65.

Al respecto, considera esta Sala que en este caso, pese a que este punto no es objeto de apelación, es obligación pronunciarse sobre las citadas pretensiones, sin que ello implique la vulneración del principio de la congruencia de la sentencia, toda vez que no hay disparidad con lo pedido en la demanda. 66. En efecto, el principio de congruencia se encuentra establecido en el artículo 281 21 del CGP y ha sido definido por esta Corporación como «[…] el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado […] exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso» 22. 21 Ley 1564 de 2012.

“Artículo 281 Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. // Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. // En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)” 22 (Consejo de Estado) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.

Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 20 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 67. La Corte Constitucional 23 ha definido este principio como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones «porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó».

Esto señaló la Corte: «[…] De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello. […]». (Negrilla de la Sala). 68. Igualmente ha señalado la citada Corporación, que la incongruencia de la sentencia puede generar la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso 24 es decir, que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. 69.

En este caso, se conjugan dos situaciones como son que (i) la sentencia de primera instancia no estuvo acorde con las pretensiones de la demanda, (ii) las pretensiones sobre las cuales no se pronunció el Tribunal se refieren exclusivamente frente al cumplimiento de la sentencia adoptada por la jurisdicción, situación que puede perjudicar la efectividad de la prestación reconocida y afectar los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la demandante. 70.

Es de precisar finalmente que esta decisión se acompasa con el artículo 328 del CGP en cuanto preceptúa que «[E]l juez de segunda 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-455 de 2016. 24 Corte Constitucional, Sentencia T- 1274 de 2008.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 21 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

En este caso, los términos en los que debe ejecutarse la sentencia son mandatos del legislador que no pueden soslayarse. 68. Por lo anterior, se adicionará un numeral a efectos de ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, pretensión de la demanda, sobre la cual el a quo guardó silencio.

Igualmente se aclara que la actualización de las sumas adeudadas se realizará de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y no el artículo 178 del CCA, como erróneamente lo dispuso el Tribunal, toda vez que dicha norma no es aplicable al caso. 3.6. De la condena en costas en segunda instancia. 69. En atención con lo señalado en recientes providencias de esta Subsección 25 y al criterio objetivo valorativo de causación de costas procesales, previsto en el artículo 188 del CPACA y pese a que no prosperó el recurso de apelación formulado por la parte deman dada, no se le impondrá condena en costas dado que la apoderada de la demandante no se pronunció en esta instancia. 70.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del 29 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Amparo Arango Ángel, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, por las razones expuestas en el presente proveído.

SEGUNDO. - ADICIONAR un numeral a la sentencia del 29 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, señalada 25 Ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, radicado 2013 -00270-03 (3869-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2015-00057-01 (3489-2016) Demandante: Amparo Arango Ángel 22 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia en el numeral anterior, para indicar que se dará cumplimiento a la decisión judicial en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, y la actualización de las sumas adeudadas se realizará de acuerdo con el artículo 187 del CPACA.

TERCERO. - Sin condena en costas.

CUARTO. - Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado