CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. TESIS: REVOCA AUTO APELADO.

SE SUSPENDEN PROVISIONALMENTE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS DEMANDADOS POR TRASGREDIR LOS ARTÍCULOS 13, 14 Y 15 DE LA LEY 388 DE 1997. EL MUNICIPIO CARECE DE COMPETENCIA PARA ESTABLECER CESIONES OBLIGATORIAS EN SUELO RURAL. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Alianza Fiduciaria S.A. contra el auto de 26 de febrero de 2025, proferido por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia1, que denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 3º de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019; de los actos administrativos fictos producto del silencio administrativo negativo por no resolver los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos contra la Resolución núm. 1 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1013 de 2019; y de las resoluciones núms. 0256 de 28 de diciembre de 2021, 070 de 1o. de abril de 2022 y 0313 de 29 de abril de 2022, expedidas por el municipio de Rionegro.

I-.

ANTECEDENTES I.1.- La sociedad Alianza Fiduciaria S.A., promovió demanda ante el Tribunal, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 3º de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019, “por la cual se expide modificación a la licencia urbanística vigente, Resolución 1198 del 28 de diciembre del 2015”; de los actos administrativos fictos producto del silencio administrativo negativo por no resolver los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos contra la Resolución núm. 1013 de 2019; y de las resoluciones núms. 0256 de 28 de diciembre de 2021, “por la cual se liquidan las obligaciones urbanísticas de áreas de cesión tipo B (espacio público) correspondiente al proyecto comercial y de servicios aprobado mediante Resolución 149 de 24 de abril de 2013 y Resolución de revalidación 0019 de 2 En adelante, CPACA. 3 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 de enero de 2020”; 070 de 1o. de abril de 2022, “por la cual se resuelve el recurso de reposición a la Resolución núm. 0256 del 28 de diciembre de 2021, por la cual se liquidan las obligaciones urbanísticas de áreas de cesión tipo B (espacio público) correspondiente al proyecto comercial y de servicios aprobado mediante Resolución 149 de 24 de abril de 2013 y Resolución de revalidación 0019 de 20 de enero de 2020”; y 0313 de 29 de abril de 2022, “por la cual se resuelve un recurso de apelación a la Resolución núm. 0256 del 28 de diciembre de 2021, por la cual se liquidan las obligaciones urbanísticas de áreas de cesión tipo B (espacio público) correspondiente al proyecto comercial y de servicios aprobado mediante Resolución 149 de 24 de abril de 2013 y Resolución de revalidación 0019 de 20 de enero de 2020”, expedidas por el municipio de Rionegro.

II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte actora, en escrito separado, solicitó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3º de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019; de los actos administrativos fictos producto del silencio administrativo negativo por no resolver los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos contra la 4 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución núm. 1013 de 2019; y de las resoluciones núms. 0256 de 28 de diciembre de 2021, 070 de 1o. de abril de 2022 y 0313 de 29 de abril de 2022, por trasgredir lo previsto en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 388 de 1997; 97 del CPACA; y 2.2.6.1.2.4.2, 2.2.6.1.2.1.2 y 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015; y el Decreto 1319 de 1993.

Manifestó que debía inaplicarse por ilegal el artículo 345 del Acuerdo 056 de 2011, expedido por el Concejo Municipal de Rionegro, toda vez que estableció, -sin competencia para ello-, obligaciones urbanísticas para el suelo rural que solo podían ser creadas para el componente urbano del territorio. Señaló que, conforme con lo establecido en los artículos 11 y 13 de la Ley 388 de 1997, los planes de ordenamiento territorial están conformados por los componentes general, urbano y rural; y que respecto del urbano la administración municipal tiene la facultad de determinar las cesiones urbanísticas gratuitas.

Afirmó que el artículo 14 de la Ley 388 de 1997, sobre el componente rural del plan de ordenamiento territorial, no regula en acápite alguno la competencia del municipio para establecer cesiones urbanísticas gratuitas, por lo que la entidad territorial carece de competencia para 5 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co crear obligaciones urbanísticas en zonas o suelos propios en dicho componente.

Indicó que las reglas establecidas en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997 sobre cesiones urbanísticas gratuitas y su compensación en dinero, son solo aplicables a las zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión del Municipio. Adujo que los actos demandados trasgredían el artículo 97 del CPACA, toda vez que el municipio omitió adelantar el trámite de revocatoria directa previsto para actos administrativos de carácter particular.

Sostuvo que el municipio, a través de la Resolución núm. 149 de 2013, otorgó a la sociedad Promotora de Proyectos Inmobiliarios S.A.S. licencia urbanística de construcción para un proyecto comercial en la vereda de Chipre, en la que estableció como sumas a pagar por impuestos de construcción un total de $313.078.548, y por concepto de las áreas de cesión tipo B un total de $57.977.508; sin embargo, posteriormente, a través de la Resolución núm. 0256 de 2021, liquidó nuevamente las obligaciones urbanísticas de áreas de cesión tipo B correspondientes al proyecto comercial por valor de $2.558.346.200, sin adelantar el trámite de 6 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revocatoria directa de lo resuelto previamente en la Resolución núm. 149 de 2013.

Expuso que las resoluciones demandadas desconocieron los decretos 1319 de 1993 y 1077 de 2015, toda vez que, a su juicio, las cesiones obligatorias gratuitas no fueron establecidas para recaer sobre todo tipo de licencias, en especial, las licencias de construcción. Afirmó que las normas urbanísticas son de inmediato cumplimiento salvo que se hubiere adoptado previamente un proyecto urbanístico general que permita el desarrollo por etapas; la solicitud de licencia se radica en legal y debida forma, con anterioridad a la expedición de la modificación del plan de ordenamiento territorial; o se encuentra vigente una licencia de urbanización y parcelación o cuando se hubieren culminado las obras de urbanización y parcelación autorizadas en la correspondiente licencia, conforme con lo establecido en los artículos 2.2.6.1.2.4.2, 2.2.6.1.2.1.2 y 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015.

Puso de presente que dentro del expediente identificado con el núm. 05001-33-33-004-2023-00284-00, el Juzgado 4° Administrativo Oral de Medellín, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2024, declaró la nulidad, entre otros, del artículo 345 del Acuerdo 056 de 7 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2011, decisión que fue recurrida y se encuentra pendiente de decisión en segunda instancia por parte del Tribunal.

Finalmente, señaló que los efectos de los actos demandados le generan un perjuicio económico, toda vez que el no pago de la suma objeto de litigio ha sido el motivo por el que el municipio negó varias licencias de construcción para adelantar obras en el terreno afectado por los actos acusados. III-.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante auto de 26 de febrero de 2025, denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, por cuanto de la revisión del escrito de medida cautelar no se observaban los elementos suficientes que acreditaran que los actos demandados trasgredieran el ordenamiento jurídico.

Adujo que el asunto sometido a revisión requería de un estudio profundo y de un análisis probatorio que no era propio de esta etapa procesal. IV-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO 8 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.1.- La sociedad Alianza Fiduciaria S.A., interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto de 26 de febrero de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, toda vez que, a su juicio, debe decretarse la medida cautelar solicitada.

Señaló que el Tribunal no cumplió con la carga de analizar las disposiciones invocadas como quebrantadas por el artículo 345 del Acuerdo 056 de 2011 y los actos administrativos demandados, en especial, los artículos de la Ley 388 de 1997, de los cuales se desprende que el municipio carecía de competencia para establecer obligaciones urbanísticas sobre bienes ubicados en suelo rural o zonas suburbanas.

Afirmó que el Tribunal desconoció la jurisprudencia reiterada de la Sección Primera del Consejo de Estado3 sobre el asunto, en la que se delimitó la competencia de los entes territoriales en materia urbanística. Insistió en que los actos demandados también desconocen lo previsto en el artículo 97 del CPACA, sobre el procedimiento de revocatoria 3 Al especto cita las providencias proferidas dentro de los radicados 25000-23-24- 000-2007-00235-02 y 76001-23-31-000-2002-00941-01. 9 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa de actos administrativos de carácter particular, habida cuenta que revocó lo resuelto en la Resolución 149 de 2013 sin haber obtenido su consentimiento expreso, escrito y previo.

Finalmente, insistió en que el Tribunal no tuvo en cuenta que el Juzgado 4° Administrativo Oral de Medellín, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2024, declaró la nulidad del artículo 345 del Acuerdo 056 de 2011, por los motivos expuestos en la solicitud de medida cautelar, circunstancia que evidencia su procedencia en el presente proceso.

IV.2.- El Tribunal, mediante providencia de 12 de marzo de 2025, no repuso el auto recurrido y concedió la alzada. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 20214, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar.

Comoquiera que en el 4 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 10 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA5 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere 5 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 11 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretado la medida.

Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».6 Esta Corporación7 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos8: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022- 00. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 12 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).9 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente 9 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 13 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) 14 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202110, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). Caso concreto En el presente asunto, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3º de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019; de los actos administrativos fictos producto del silencio administrativo negativo por no resolver los recursos de 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP.

Oswaldo Giraldo López. 15 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos contra la Resolución núm. 1013 de 2019; y de las resoluciones núms. 0256 de 28 de diciembre de 2021, 070 de 1o. de abril de 2022 y 0313 de 29 de abril de 2022, por estimar que trasgredían los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 388 de 1997, 97 del CPACA y 2.2.6.1.2.4.2, 2.2.6.1.2.1.2 y 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015 y el Decreto 1319 de 1993, y que en el caso concreto debía inaplicarse por ilegal el artículo 345 del Acuerdo 056 de 2011.

El Tribunal, por auto de 26 de febrero de 2025, denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados por considerar que de la revisión del escrito de medida cautelar no se observaban los elementos suficientes que acreditaran que estos trasgredieran el ordenamiento jurídico. Inconforme con lo anterior, la parte actora apela la decisión e insiste en que el Tribunal debió decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados por trasgredir lo establecido en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 388 de 1997 y 97 del CPACA, toda vez que, a su juicio, el demandado carecía de competencia para establecer cesiones urbanísticas gratuitas en zonas rurales o suburbanas de su territorio y no adelantó el procedimiento de 16 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular respecto de la Resolución 149 de 2013.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si había lugar o no a decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 3º de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019; los actos administrativos fictos producto del silencio administrativo negativo por no resolver los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos contra la Resolución núm. 1013 de 2019; y las resoluciones núms. 0256 de 28 de diciembre de 2021, 070 de 1o. de abril de 2022 y 0313 de 29 de abril de 2022.

Sea lo primero advertir que el municipio, a través de la Resolución 1013 de 2019, modificó la licencia urbanística concedida mediante la Resolución 149 de 23 de abril de 2013 y respecto de las cesiones urbanísticas dispuso en el artículo 3° lo siguiente: “RESOLUCIÓN 1013 16 SEP 2019 por la cual se expide modificación a la licencia urbanística vigente, Resolución 1198 del 28 de diciembre de 2015 La Secretaría de Planeación del Municipio de Rionegro Antioquia, en uso de las facultades legales conferidas por la Ley 388 de 1997, Ley 1437 de 2011, Decreto Nacional 1077 de 2015, el Acuerdo 104 del 2000, 076 del 2003 y el 056 de 2011 y 002 de 2018, compilados en el decreto municipal 124 del 09 de abril de 2018 "Por medio del cual se compilan los Acuerdos 056 de 2011, 023 de 2012, 028 de 2016 y el 002 de 2018 - Plan de 17 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ordenamiento Territorial del municipio de Rionegro", y […]

RESUELVE

[…]

ARTÍCULO 3. Una vez en firme el presente acto administrativo, proceder con el acta de acuerdo de pago de la participación en Plusvalía y obligaciones urbanísticas, las cuales se liquidarán según Avalúos corporativos y su pago será acorde a convenio suscrito entre la Secretaria de Planeación, Secretaria de Hacienda y el titular del proyecto, con un plazo máximo de pago de 12 meses contados a partir de la fecha de su liquidación, y obligaciones urbanísticas, en los términos establecidos por la Secretaria de Planeación. Estas obligaciones, serán con base en lo establecido en el Acuerdo 056 del 2011, norma que sirvió de base para la expedición de la licencia urbanística inicial, en su artículo 345, el cual establece: Artículo 345.

Obligaciones Urbanísticas para el Desarrollo de Usos Industriales, Comerciales y de Servicios en Suelo Suburbano. Los proyectos urbanísticos, que pretendan asentarse en el suelo rural suburbano, cuyo uso sea industrial, comercial y de servicios, además del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Acuerdo, de manera específica deberán dar cumplimiento a las siguientes obligaciones urbanísticas: Cesiones Urbanísticas: 18 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”.

Con fundamento en lo anterior, el demandado, a través de la Resolución 0256 de 2021, liquidó las obligaciones urbanísticas de áreas de cesión tipo B (espacio público) del proyecto así: “RESOLUCIÓN 0256 28 DIC 2021 “por la cual correspondiente a proyecto comercial y de servicios aprobado mediante Resolución 149 de 24 de abril de 2013 y resolución de revalidación 0019 de 20 de enero de 2020” La Secretaría de Planeación, en uso de sus facultades legales conferidas por la Ley 388 de 1997, Decreto Nacional 1077 de mayo 26 de 2015, Decreto el Municipal 124 del 09 de abril de 2018 "Por medio del cual se compilan los Acuerdos 056 de 2011, 023 de 2012, 028 de 2016 y el 002 de 2018 — Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Rionegro", y; […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Liquidar las obligaciones urbanísticas correspondientes a áreas de cesión tipo B (Espacio público) a cargo de la sociedad CREARCIMIENTOS PROPIEDAD RAIZ S.A.S. identificada con Nit. 900.195.166-5, en calidad de fideicomitente de la sociedad ALIANZA FIDUCIARIA S.A. VOCERA DEL FIDEICOMISO MILLA GRANDE CENTRO DE SERVICIOS 19 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificada con NIT. 830.053.812-2.

Que el monto de la obligación urbanística TIPO B (Espacio público) del Proyecto, es el resultante de aplicar la siguiente formula: AREA DE CESION TIPO B OBLIGACIONES TIPO B (Espacio público) A COMPENSAR Área (m2) 20% ABL Valor (M2) Valor ($) 2.282,20 $1.121.000 $2.558.346.200 SON DOS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS PESOS MCTE.

El valor está sujeto a indexación con base en el IPC a la fecha efectiva de pago.

ARTÍCULO SEGUNDO: PROCEDER A SUSCRIBIR el respectivo Acuerdo de pago con un plazo máximo de pago de 12 meses a partir de la notificación del presente acto administrativo conforme a lo establecido en el Artículo 3 de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019, entre El Municipio de Rionegro - Antioquia y el propietario del (los) inmueble (s) sobre el cual se otorgó licencia urbanística aprobada mediante resolución 149 de 24 de abril de 2013, resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019, resolución 0019 de 20 de enero de 2020 y Resolución 0296 de 29 de abril de 2021, por concepto del valor a pagar por las obligaciones liquidadas en esta Resolución, una vez sea notificada en debida forma y quede en firme […]”.

Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación que fueron resueltos mediante las resoluciones núms. 070 de 1o. de abril de 2022 y 0313 de 29 de abril de 2022 en el sentido de confirmar la decisión recurrida. En el caso concreto, la parte actora, en el escrito de medida cautelar y en su recurso de apelación, estima que deben suspenderse provisionalmente los efectos de las resoluciones demandadas e 20 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inaplicarse por ilegal el artículo 345 del Acuerdo 056 de 2011, por trasgredir los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 388 de 1997 y 97 del CPACA, que son del siguiente tenor: Ley 388 de 199711 “[…]

ARTÍCULO 13. - Componente urbano del plan de ordenamiento. El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas.

Este componente deberá contener por lo menos: 1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupación del suelo urbano y de las áreas de expansión, en armonía con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general y con las previsiones sobre transformación y crecimiento espacial de la ciudad. 2. La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras. 3.

La delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales, de conformidad con la legislación general aplicable a cada caso y las normas específicas que los complementan en la presente Ley; así como de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales. 4.

La determinación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las Áreas objeto de los diferentes tratamientos y actuaciones urbanísticas. 11 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 21 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación. 6.

Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, definiendo sus prioridades, y los criterios, directrices y parámetros para la identificación y declaración de los inmuebles y terrenos de desarrollo o construcción prioritaria. 7. La determinación de las características de las unidades de actuación urbanística, tanto dentro del suelo urbano como dentro del suelo de expansión cuando a ello hubiere lugar, o en su defecto el señalamiento de los criterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e incorporación posterior. 8.

La especificación, si es del caso, de la naturaleza, alcance y área de operación de los macroproyectos urbanos cuya promoción y ejecución se contemple a corto o mediano plazo, conjuntamente con la definición de sus directrices generales de gestión y financiamiento, así como la expedición de las autorizaciones para emprender las actividades indispensables para su concreción. 9.

La adopción de directrices y parámetros para la formulación de planes parciales, incluyendo la definición de acciones urbanísticas, actuaciones, instrumentos de financiación y otros procedimientos aplicables en las áreas sujetas a urbanización u operaciones urbanas por medio de dichos planes. 10. La definición de los procedimientos e instrumentos de gestión y actuación urbanística requeridos para la administración y ejecución de las políticas y decisiones adoptadas, así como de los criterios generales para su conveniente aplicación, de acuerdo con lo que se establece en la presente Ley, incluida la adopción de los instrumentos para financiar el desarrollo urbano, tales como la participación municipal o distrital en la plusvalía, la emisión de títulos de derechos adicionales de construcción y desarrollo y los demás contemplados en la Ley 9 de 1989. 11.

La expedición de normas urbanísticas en los términos y según los alcances que se establecen en el artículo 15 de la presente Ley. 22 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 14.- Componente rural del plan de ordenamiento.

El componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales.

Este componente deberá contener por lo menos: 1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en estas áreas. 2. El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera. 3.

La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos. 4. La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente. 5.

La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social. 6. La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación. 7.

La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental.

ARTÍCULO 15. - Normas urbanísticas. Modificado por el art. 1, Ley 902 de 2004, Reglamentado por el Decreto Nacional 4002 de 23 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2004. Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos.

Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala. En todo caso los municipios que integran áreas metropolitanas deberán ajustarse en su determinación a los objetivos y criterios definidos por la junta Metropolitana, en los asuntos de su competencia. 1.

Normas urbanísticas estructurales Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados.

Por consiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras: 1.1. Las que clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV de esta Ley 1.2. Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos relacionadas con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos; las que reservan áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura vial y de servicios públicos, las que reservan espacios libres para parques y zonas verdes de escala urbana y zonal y, en general, todas las que se refieran al espacio público vinculado al nivel de planificación de largo plazo. 1.3 Las que definan las características de las unidades de actuación o las que establecen criterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e incorporación posterior, incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gestión para orientar, promover y regular las actuaciones urbanísticas vinculadas a su desarrollo. 1.4 Las que establecen directrices para la formulación y adopción de planes parciales. 1.5 Las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales, en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación 24 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Normas urbanísticas generales Son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Por consiguiente, otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones.

En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial. En consecuencia, además de las regulaciones que por su propia naturaleza quedan contenidas en esta definición, hacen parte de las normas urbanísticas: 2.1.

Las especificaciones de aislamientos, volumetrías y alturas para los procesos de edificación. 2.2. La determinación de las zonas de renovación, conjuntamente con la definición de prioridades, procedimientos y programas de intervención. 2.3. La adopción de programas, proyectos y macroproyectos urbanos no considerados en el componente general del plan. 2.4.

Las características de la red vial secundaria, la localización y la correspondiente afectación de terrenos para equipamientos colectivos de interés público o social a escala zonal o local, lo mismo que la delimitación de espacios libres y zonas verdes de dicha escala. 2.5. Las especificaciones de las redes secundarias de abastecimiento de los servicios públicos domiciliarios. 2.6.

Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso. 2.7. El señalamiento de las excepciones a estas normas para operaciones como macroproyectos o actuaciones urbanísticas en áreas con tratamientos de conservación, renovación o mejoramiento integral para las cuales se contemplen normas específicas a adoptar y concertar, en su oportunidad, con los propietarios y comunidades interesadas, estableciendo los parámetros, procedimientos y requisitos que deben cumplirse en tales casos excepcionales. 25 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.8.

Las demás previstas en la presente Ley o que se consideren convenientes por las autoridades distritales o municipales. 3. Normas complementarias Se trata de aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de ejecución que se establece en el artículo 18 de la presente Ley.

También forman parte de este nivel normativo, las decisiones sobre las acciones y actuaciones que por su propia naturaleza requieren ser ejecutadas en el corto plazo y todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas específicas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales.

Entre otras, pertenecen a esta categoría: 3.1. La declaración e identificación de los terrenos e inmuebles de desarrollo o construcción prioritaria. 3.2. La localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo. 3.3. Las normas urbanísticas específicas que se expidan en desarrollo de planes parciales para unidades de actuación urbanística y para otras operaciones como macroproyectos urbanos integrales y actuaciones en áreas con tratamientos de renovación urbana o mejoramiento integral, que se aprobarán de conformidad con el artículo 27 de la presente Ley.

PARÁGRAFO. - Las normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social, de tal manera que las especificaciones entre otros de loteos, cesiones y áreas construidas deberán estar acordes con las condiciones de precio de este tipo de vivienda […]”. CPACA […] “ARTÍCULO 97.

Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. 26 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa […]”. Por su parte, el citado artículo 345 del Acuerdo 056 de 25 de enero de 2011, cuya inaplicación solicita la parte actora, establece: 27 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso sub examine, la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019, acusada, fue expedida invocando el artículo 345 del Acuerdo 056 de 25 de enero de 2011, en el cual el Concejo Municipal de Rionegro estableció obligaciones urbanísticas de cesión en suelo suburbano. La Sala advierte que si bien las entidades municipales pueden clasificar el uso del suelo y establecer cesiones obligatorias, lo cual debe estar contenido en el Plan de Ordenamiento Territorial, ello debe hacerse en los términos previstos en la Ley 388, cuyos artículos 13 y 15 permiten las cesiones urbanísticas obligatorias gratuitas para el componente del suelo urbano y no para el caso del suelo rural.

Cabe señalar que en un caso de similares presupuestos al que se estudia, la Sección, mediante sentencia de 26 de mayo de 202212, se refirió a las cesiones urbanísticas gratuitas en el componente rural de los planes de ordenamiento territorial de los municipios, y concluyó: “[…] 120. Atendiendo el artículo 13 de la Ley 388, sobre el componente urbano del plan de ordenamiento, lo define como 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 26 de mayo de 2022. número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00881-02; M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 28 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas”, componente que deberá contener, entre otros requisitos, “2.

La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras […]”. 121.

Conviene precisar en este punto que el artículo 13 de la Ley 338 no sirve como fundamento de la cesión gratuita a que se refiere el Municipio de Gachancipá (Cundinamarca), por cuanto únicamente la autoriza respecto del suelo urbano y de expansión urbana, mientras que el acto acusado la autoriza respecto del suelo en zona rural. 122.

Asimismo, la Sala advierte que tampoco sirve como fundamento a la norma demandada la autorización para señalar las cesiones urbanísticas gratuitas contenidas en el numeral 2.° del artículo 15 ibidem que regula lo atinente a las normas urbanísticas generales, puesto que ellas se definen como “[…] aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión…”.

Además, se precisa que dichas normas se refieren al “componente urbano del plan”, y que hacen parte de ellas “2.6 Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso […]”. 123. El artículo 15 señala de modo claro e inequívoco que las normas atinentes a cesiones urbanísticas gratuitas y las directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, hacen parte del componente urbano del plan de ordenamiento territorial y se aplican a las zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. 124.

En consecuencia, para la Sala las cesiones urbanísticas gratuitas obligatorias no se aplican al componente rural dentro del cual está ubicado el acto 29 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusado que modifica el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Gachancipá (Cundinamarca). 125.

El artículo 37 ibidem invocado por la parte demandada tampoco permite fundamentar el acto acusado, por cuanto si bien establece que “[…] las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general […]”, lo cierto es que no se refiere al suelo de la zona rural al que aludió el acto acusado sino al urbano, como se desprende del artículo 36 ibidem que define las actuaciones urbanísticas como “[…]la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles […]” y establece que “[…] cada una de estas actuaciones comprenden procedimientos de gestión y formas de ejecución que son orientadas por el componente urbano del plan de ordenamiento y deben quedar explícitamente reguladas por normas urbanísticas expedidas de acuerdo con los contenidos y criterios de prevalencia establecidos en los artículos 13, 15, 16 y 17de la presente ley […]”. 126.

A su turno, visto el artículo 14 ibidem, establece el componente rural de los planes de ordenamiento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo rural. En la norma señalada se establece que este componente deberá contener por lo menos, entre otros, i) la localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente y, ii) la identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social. 128.

Así, el artículo 14 estableció la normatividad que los municipios podrían incluir en el componente rural de sus planes de ordenamiento territorial en el que no estableció la posibilidad de imponer cesiones obligatorias gratuitas a los desarrollos en suelo rural. Por su parte, el artículo 13 mencionado sí estableció dichas cesiones para los desarrollos que se lleven a cabo en suelos urbanos o de expansión urbana. 129.

De este modo, para la Sala es claro que de acuerdo con la Ley 388, los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios deberían incluir la regulación de las cesiones gratuitas obligatorias para los desarrollos en inmuebles 30 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urbanos, más no lo podrían hacer para los desarrollos que tomaran lugar en el suelo rural. 130.

En ese orden, las cesiones gratuitas obligatorias o Tipo A, únicamente serían aplicables a los desarrollos de los predios que estuvieren ubicados en suelos urbano y de expansión urbana, por lo que los municipios no podrían legalmente establecerla en suelos rurales en sus planes de ordenamiento territorial. Este es, precisamente, el mecanismo que la Ley 388 previó para evitar la vulneración del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios de acuerdo con el cual los derechos y restricciones u obligaciones de un desarrollo deben ser equitativas entre los ciudadanos. […]”.

Según la tesis expuesta de la Sala, la Ley 388 establece que las cesiones urbanísticas gratuitas obligatorias (Tipo A) solo son aplicables al componente urbano del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), es decir, al suelo urbano y de expansión urbana, pues ni el artículo 13 ni el artículo 15 de la citada Ley autorizan tales cesiones en zonas rurales, ya que ambos se refieren exclusivamente al componente urbano. Por su parte, el artículo 14 regula el componente rural del POT, estableciendo parámetros para la ocupación de baja densidad, la protección ambiental y la dotación básica de infraestructura, sin prever cesiones gratuitas obligatorias.

En consecuencia, imponer este tipo de cargas en suelo rural vulnera el principio de distribución equitativa de cargas y beneficios, al exigir obligaciones no previstas por la ley para desarrollos rurales. Con fundamento en ello, la Sala confirmó la decisión de primera instancia de declarar la excepción de ilegalidad de los decretos 31 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Gobierno Nacional que determinaron las cesiones obligatorias en suelo rural y que sirvieron de marco normativo para expedir los actos que se demandaban.

Al respecto, la Sala manifestó: “[…] 105. La Sala Especial Veintiséis (26) de Decisión de la Corporación13, respecto a la excepción de ilegalidad, ha señalado: “[…] 19. El artículo 12 de la Ley 153 de 1887 establece que los actos ejecutivos del gobierno tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución y las leyes.

La excepción de ilegalidad prevista en este precepto faculta, pues, a inaplicar en un caso concreto un acto administrativo por violación flagrante de la ley. Como la convivencia social exige la obligatoriedad y la vigencia efectiva del ordenamiento jurídico (art. 4 inc. 2º CN, art, 6 CN, art. 9 CC y art. 56 CRPM), la Sala reitera que para que proceda esta figura es necesario que se presente una oposición manifiesta u ostensible entre el acto administrativo y la norma legal correspondiente.

Y ello debe ser así porque en la práctica supone la suspensión de los efectos de un acto para un caso concreto […]”. 106. La Corte Constitucional14, respecto a la excepción de ilegalidad, ha considerado: 107. La excepción de ilegalidad consiste en la facultad que tienen los jueces administrativos de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior; dicha inaplicación puede llevarse a cabo a solicitud de parte o ex officio. 108.

Al respecto, esta Sección de la Corporación15 ha señalado que “[…] la excepción de ilegalidad se circunscribe a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 26 Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2020-01805-00, Control Inmediato de Legalidad, MP Guillermo Sánchez Luque. 14 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 26 de enero de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa. 15 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de julio de 2018;

C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 11001032400020100000100 […]”. 32 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda, o aún puede ser pronunciada de oficio. (…) 158.

De este modo, la Sala considera que la reglamentación contenida en los Decretos núm. 3600 de 2007 y 4066 de 2008 excedió los alcances de la norma que fue objeto de desarrollo, como es la ley 388, hasta incluir aspectos no regulados en materia de ordenamiento territorial. 159. Así, ambos decretos son parcialmente contrarios a la Ley 388 y por esta razón la Sala encuentra ajustada a derecho la aplicación de la excepción de ilegalidad, respecto de sus artículos 19 y 8 de los Decretos 3600 de 2007 y 4066 de 2008, al haber ampliado irregularmente los alcances jurídicos de la disposición legal reglamentada en cuanto a las cesiones gratuitas en los sectores rurales […]”.

(Resaltado fuera del texto). Descendiendo al caso concreto, se observa del contenido del artículo 3º de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019, que el proyecto comercial ubicado en la vereda de Chipre del municipio de Rionegro (Antioquia), respecto del cual se impusieron las obligaciones urbanísticas objeto de controversia, se encuentra en una zona suburbana que corresponde a suelo rural, en los términos del artículo 34 de la Ley 388 de 1997, que establece: “[…]

ARTÍCULO 34. - Suelo suburbano. Constituyen esta categoría las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994.

Podrán formar parte de esta categoría los suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales. Los municipios y distritos deberán establecer las regulaciones 33 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co complementarias tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas, sin que previamente se surta el proceso de incorporación al suelo urbano, para lo cual deberán contar con la infraestructura de espacio público, de infraestructura vial y redes de energía, acueducto y alcantarillado requerida para este tipo de suelo […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior y conforme con lo sostenido por esta Sección en providencia de 26 de mayo de 2022, la Sala considera que en el presente caso hay lugar a la inaplicación de las normas que sirvieron de fundamento a la expedición de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Planeación del municipio de Rionegro modificó la licencia urbanística otorgada en la Resolución 1198 de 2015, es decir, que se debe inaplicar por ilegal el artículo 345 del Acuerdo 056 de 201116, «por medio del cual se adoptó la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Rionegro», por trasgredir los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 388 de 1997, toda vez que los municipios carecen de competencia para imponer cesiones urbanísticas gratuitas en zonas rurales dentro del plan de ordenamiento territorial.

Asimismo, comoquiera que del estudio del contenido de los actos 16 El artículo 345 del Acuerdo 056 de 2011 fue anulado mediante sentencia de 27 de septiembre de 2024, proferida por el JUZGADO CUARTO (4º) ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN. La sentencia fue apelada y se encuentra al despacho para fallo en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA.

Consultar SAMAI, número de radicado: 05001 33 33 004 2023 00281 01. Demandante: Catalina Otero Franco. Demandado: municipio de Rionegro. 34 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusados se advierte que son contrarios al ordenamiento superior, en especial, a los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 388 de 1997, toda vez que establecen cesiones urbanísticas en suelo rural del municipio de Rionegro, la Sala accederá a decretar la suspensión provisional de sus efectos.

Así las cosas, se revocará la providencia recurrida y, en su lugar, se decretará la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados. Finalmente, la Sala pone de presente que se releva de estudiar el argumento correspondiente a la presunta trasgresión del artículo 97 del CPACA, comoquiera que la medida solicitada resultó procedente por el primer argumento expuesto en el recurso de apelación objeto de estudio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 26 de febrero de 2025, proferido por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 35 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: INAPLICAR por ilegal el artículo 345 del Acuerdo 056 de 25 de enero de 2011, «por medio del cual se adoptó la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Rionegro».

TERCERO: DECRETAR la suspensión provisional de los efectos del artículo 3º de la Resolución 1013 de 16 de septiembre de 2019, de los actos administrativos fictos producto del silencio administrativo negativo por no resolver los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos contra la Resolución núm. 1013 de 2019 y de las resoluciones núms. 0256 de 28 de diciembre de 2021, 070 de 1o. de abril de 2022 y 0313 de 29 de abril de 2022, expedidas por el municipio de Rionegro, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de octubre de 2025. 36 Radicación número: 05001-23-33-000-2022-01287-01 Actora: ALIANZA FIDUCIARIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.