Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02564-00 Demandantes: ALICIA MORA RINCÓN Y OTROS Demandados: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – defectos fáctico y desconocimiento del precedente – responsabilidad del Estado por daños causados en zonas que se constituyen transitoriamente para entablar diálogos con grupos armados al margen de la ley SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela que ejercieron los señores Alicia Mora Rincón, Orlando Benítez Mora, Juan Carlos Benítez Mora, Gloría Sofía Benítez Mora y Claudia Marcela Benítez Mora contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y el Tribunal Administrativo de Córdoba.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 9 de mayo de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, los señores Alicia Mora Rincón, Orlando Benítez Mora, Juan Carlos Benítez Mora, Gloría Sofía Benítez Mora y Claudia Marcela Benítez Mora, actuando a través de apoderado, ejercieron acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y el Tribunal Administrativo de Córdoba, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. 2.
Los accionantes consideraron vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y el Tribunal Administrativo de Córdoba Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 27 de abril de 2020 y el 13 de junio de 2011, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda que presentó la señora Alicia Mora Rincón y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación, el Ejército Nacional y la Policía Nacional. 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: “SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración disponga dejar sin efecto la providencia del 13 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba y la sentencia del 27 de abril de 2020, proferida por la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, notificada personalmente el 11 de noviembre de 2021, dentro del proceso identificado con el No. 23001-23-31-000-2006-00988-01.
TERCERA: Ordene {al} Tribunal Administrativo de Córdoba y a la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que dentro de un término prudencial emita sentencia en la cual se atiendan y garanticen los derechos fundamentales de ALICIA MORA RINCÓN y sus hijos ORLANDO BENÍTEZ MORA, JUAN CARLOS BENÍTEZ MORA, GLORIA SOFÍA BENÍTEZ MORA y CLAUDIA MARCELA BENÍTEZ MORA, subsanando los defectos referidos en la presente acción de tutela.
CUARTA: Cualquier otra que considere el juez de tutela procedente con la finalidad de amparar los derechos fundamentales de ALICIA MORA RINCÓN y sus hijos ORLANDO BENÍTEZ MORA, JUAN CARLOS BENÍTEZ MORA, GLORÍA SOFÍA BENÍTEZ MORA, y CLAUDIA MARCELA BENÍTEZ MORA.” 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.
El señor Orlando José Benítez Palencia fue elegido diputado a la asamblea departamental de Córdoba, por el Partido Liberal, para los periodos 2001 a 2003 y 2004 a 2007. 5. El 15 de junio de 2004, el Gobierno Nacional inició el proceso de diálogo, negociación y firma de acuerdos con las Autodefensas Unidas de Colombia y creó la zona de ubicación temporal para ese grupo armado en el área rural del municipio de Tierraalta – Córdoba. 6.
El 10 de abril de 2005, miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia1 atentaron contra el señor Orlando José Benítez Palencia y su hermana Iris del 1 El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala de Justicia y Paz, mediante sentencia de segunda instancia del 24 de noviembre de 2010, declaró responsables a los señores Diego Fernando Murillo Bejarano alias “Adolfo Paz, Don Berna o Pata de Palo”, Manuel Camilo Monterrosa alias “Bachiller” y Jhonys Manuel Blanco Fuentes alias “Tapón”, del homicidio de los señores Orlando José Benítez Palencia e Iris del Carmen Benítez Palencia. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carmen Benítez Palencia causándoles su muerte, y sus cuerpos fueron hallados en el municipio de Tierraalta – Córdoba2. 7.
La señora Alicia Mora Rincón3 y sus hijos Orlando Benítez Mora, Juan Carlos Benítez Mora, Gloria Sofía Benítez Mora y Claudia Marcela Benítez Mora4, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación, el Ejército Nacional y la Policía Nacional, con el fin de que se declarara a dichas entidades administrativa y patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados por el homicidio del señor Orlando José Benítez Palencia y su hermana Iris del Carmen Benítez Palencia. 8.
El proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Córdoba que, mediante fallo del 13 de junio de 2011, negó las pretensiones de la demanda, al concluir: “En definitiva, para que proceda la declaratoria de responsabilidad por la falla del servicio, se requiere la concurrencia de los elementos que la integran; sin embargo, en el caso, hechos los análisis probatorios precedentes, si bien ocurrió el hecho, y existe la obligación legal a cargo de la autoridad, no se ha demostrado conducta omisiva alguna de parte de ésta, y según la situación de las víctimas, podría darse la culpa exclusiva de ellas.
Así las cosas, no bastan las afirmaciones hechas por las partes o por sus apoderados para proferir un fallo, son los hechos probados en forma idónea en cada circunstancia por estos, los que llevan a la convicción de certeza al juzgador para proferir su decisión en el sentido que en derecho corresponda; y como quiera que en el asunto hay ausencia probatoria de los elementos esenciales que sustentaría la imputación a la autoridad demandada, se desestimaran las pretensiones de la demanda.” 9.
Inconformes con lo anterior, los demandantes interpusieron recurso de apelación y la alzada le correspondió resolverla al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, autoridad judicial que, con sentencia del 27 de abril de 2020, confirmó la decisión recurrida, al considerar, entre otras cosas, lo siguiente: “8. Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y Policía Nacional, incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia. Se acreditó que el Gobierno Nacional creó la zona de ubicación temporal en el área rural del municipio de Tierralta, Córdoba en el proceso de diálogo, negociación y firma de acuerdos con las AUC [hecho probado 6.3] y que Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia fueron asesinados por miembros de dicho grupo ilegal en ese municipio [hechos probados 6.4, 6.5 y 6.6].
No se probó que las víctimas directas hubieran solicitado protección especial del 2 En la demanda de tutela se aseguró que: “El señor ORLANDO JOSÉ BENÍTEZ PALENCIA, su hermana, IRIS DEL CARMÉN BENÍTEZ PALENCIA y su conductor, JOSÉ FRANCISCO MESTRA MARTÍNEZ fueron víctimas de homicidio el 10 de abril de 2005 por hombres armados que los retuvieron en la carretera que de Valencia y Tierra Alta conduce a Montería. (…)” 3 Cónyuge del señor Orlando José Benítez Palencia. 4 Hijos del señor Orlando José Benítez Palencia. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado sobre su vida.
Por el contario, se acreditó que Orlando José Benítez Palencia no solicitó protección en el período comprendido entre el año 2004 hasta el 10 de abril de 2005, al Departamento de Policía de Córdoba, al Departamento Administrativo de Seguridad-DAS o a la Fiscalía General de la Nación [hecho probado 6.9]. Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de verificar los requerimientos de protección solicitada por personas bajo amenaza por grupos ilegales.
Tampoco obran al menos indicios que permitieran advertir con anticipación que Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia iban a ser víctimas de un homicidio por parte de las AUC, pues a pesar de que aquel fue elegido diputado de la Asamblea Departamental de Córdoba [hecho probado 6.1] y que ambos transitaron por la zona creada por el Gobierno Nacional para negociar el desarme de ese grupo ilegal al momento de los hechos [hechos probados 6.3 y 6.4], no se podía concluir inequívocamente que iban a sufrir un atentado contra su vida.
En contraste, se demostró que el Batallón de Infantería n°. 33 “Junín” adoptó medidas de seguridad en la zona de ubicación temporal de las AUC y que existía un puesto de control institucional sobre la vía Montería-Tierralta [hechos probados 6.7 y 6.8].” 10. La sentencia del 27 de abril de 2020 se notificó por correo electrónico enviado el jueves 11 de noviembre de 2021 a la 1:30 p.m. 1.3.
Sustento de la vulneración 11. La parte actora aseguró que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y el Tribunal Administrativo de Córdoba vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, por las razones que se exponen a continuación: 12.
De manera preliminar, manifestó que en el medio de control de reparación directa los jueces se apartaron del “derecho aplicable”, hicieron una lectura “cuestionable” de la realidad, se distanciaron arbitrariamente de lo probado y tergiversaron los hechos de la demanda, por lo que desestimaron los argumentos que demostraban la responsabilidad del Estado. 13.
Expuso la línea argumentativa que se planteó en la demanda ordinaria, en contraposición a los problemas jurídicos formulados por las autoridades judiciales, de lo cual concluyó: “Como puede observarse, en ambas providencias judiciales, se redujo la discusión, primero a un evento de homicidio común y segundo a verificar si en ese homicidio hubo acción u omisión de las entidades demandadas que permitiera imputarles responsabilidad extracontractual, pasando por alto, que en la demanda se planteó otro título de imputación: “riesgo excepcional por riesgo especial creado” en relación con los criterios de riesgo creado y posición de garante”.
Como se demostrará más adelante, la omisión de las autoridades judiciales al no estudiar dichos criterios desconoce de manera flagrante los precedentes jurisprudenciales y convencionales aplicables a este asunto.” Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
En relación con el fondo de la vulneración, indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, por lo siguiente: - Defecto fáctico 15. Precisó que se configuró este defecto, por cuanto los jueces ordinarios omitieron valorar todo el acervo probatorio obrante en el expediente del medio de control de reparación directa, que demostraba que el homicidio del señor Orlando José Benítez Palencia no fue común, sino político, y que en el recorrido que realizó el 10 de abril de 2005 no había presencia de miembros del Ejército Nacional o de la Policía Nacional, a pesar de ser una zona en la que debían ejercer control por haberse constituido transitoriamente para adelantar diálogos con las Autodefensas Unidas de Colombia. 16.
Al respecto, manifestó que no se valoraron los testimonios de los señores Dionis Portilla, Guillermo Vergara Soto, Elías Labid Asias Padilla y Guillermo Corrales, a pesar de que no fueron controvertidos o tachados en el trámite del proceso, los cuales coincidieron en afirmar que el referido grupo armado había prohibido el proselitismo político en su zona de influencia y que en el trayecto de viaje no había presencia de puestos de control de autoridades del Estado. 17.
Señaló que tampoco se valoraron las comunicaciones y oficios obrantes en “los folios 206 a 213 del expediente de instancia” en los que se asignaron tareas de vigilancia al Ejército Nacional y a la Policía Nacional, que acreditaban que el 10 de abril de 2005 no había presencia de la Fuerza Pública en el corredor vehicular en donde se perpetró el crimen. 18.
Aclaró que las declaraciones se debieron “contrastar” con los referidos documentos, pues, existían graves contradicciones entre estos medios de convicción. 19. Manifestó que las pruebas se valoraron de manera equivocada y agregó: “Se debe hacer especial énfasis en la omisión de valoración del material probatorio que daba cuenta del desconocimiento de la posición de garante institucional que debía asumir la administración, para lo cual es indispensable reparar en el concepto de riesgo creado, pues de esa forma se debía analizar el caso en relación con los hechos ocasionados alrededor de la creación de la denominada zona de Ralito, tal y como se puso de presente en la demanda y en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal de Córdoba.” 20.
Transcribió apartes de varias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, relacionadas con la posición de garante del Estado y afirmó que el presupuesto que se debía probar era el “riesgo creado” por la constitución de una zona transitoria de ubicación de grupos armados al margen de la Ley.
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Desde ese panorama, consideró que el defecto fáctico se configuró, porque las autoridades judiciales accionadas “no valoraron el deber de garantía del Estado”. 22.
Citó el salvamento de voto que presentó la Magistrada Diva Cabrales a la sentencia de primera instancia cuestionada y concluyó que si se hubiera hecho un análisis probatorio integral y adecuado, se concluiría que: (i) en el lugar donde ocurrió el homicidio del señor Orlando José Benítez Palencia no había presencia de la Fuerza Pública;
(ii) esa zona era de influencia de las Autodefensas Unidas de Colombia; (iii) el Estado tenía la obligación de garantizar la seguridad de todos los ciudadanos allí pero “falló”; y (iv) que no se establecieron puestos de control suficientes “de acuerdo con lo probado dentro del proceso - Desconocimiento del precedente 23. Precisó que se configuró este defecto, por cuanto no se tuvieron en cuenta las reglas de decisión establecidas en varias sentencias proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, aplicables a los asuntos en los que se debate la responsabilidad del Estado por “daños en zonas de despeje, distención (sic) y/o negociaciones”. 24.
Aclaró que las providencias que contienen las reglas de decisión desconocidas son las siguientes: Corporación Providencia Corte Interamericana de Derechos Humanos Sentencia del 15 de septiembre de 2005, “Caso de la Masacre de Mapiripán Vs Colombia” Corte Constitucional Sentencia C-832 de 2001 “Consejo de Estado, Sección Tercera” Sentencia del “26 de enero de 2006 Exp. 20.511”5 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Sentencia del 3 de mayo de 2007 “Exp. 16.696” “Consejo de Estado, Sección Tercera” Sentencia del 4 de diciembre de 2007 “Exp. 16.894” “Consejo de Estado, Sección Tercera” Sentencia del 26 de marzo de 2009 “Exp. 17.994” Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Sentencia del 23 de mayo de 2012 “Exp.22592” “Consejo de Estado, Sección Tercera” Sentencia del 31 de mayo de 2013 “Exp. 25-624” “Consejo de Estado, Sección Tercera” Sentencia del 12 de junio de 2013 “Rad. 25.949” “Consejo de Estado, Sección Tercera” Sentencia del 6 de diciembre de 2013 5 Si bien la parte actora aseguró que esta sentencia se profirió el 26 de enero de 2006, lo cierto es que al consultar el radicado en el sistema de relatoría del Consejo de Estado se encontró que el fallo fue dictado el 20 de noviembre de 2008.
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Rad. 30.814” Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Sentencia del 28 de enero de 2015 “Exp. 32.912” 25.
Así las cosas, sostuvo: “De acuerdo con las reglas jurisprudenciales incorporadas en las decisiones mencionadas y explicadas en el presente escrito, las autoridades judiciales desconocieron que debían valorar el deber de garantía del Estado y como consecuencia de ello examinar a fondo las actividades que las autoridades hubieran podido comprobar en relación con dicha garantía, la cual no existió en el presente caso.
Así las cosas, el desconocimiento de estos precedentes judiciales fueron óbice para la configuración del defecto fáctico ya comprobado pues tal y como se desprende de la lectura de las providencias reprochadas, los jueces se limitaron a determinar si existía una denuncia por parte del diputado, sin haber presentado de forma explícita las razones por las cuales se apartaban de las reglas jurídicas vertidas en los pronunciamientos judiciales precedentes, y más aún, no se demostró con suficiencia que su interpretación aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales6, lo cual se comprueba con una simple lectura de las providencias.” 26.
Agregó que el desconocimiento del precedente formulado se demostraba con el hecho de que el Tribunal Administrativo de Córdoba, a través de la sentencia del 21 de febrero de 2019 dictada en el medio de control de reparación directa con radicado “23.001.33.31.006.2007-001722-01”, accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa que promovieron otros familiares del señor Orlando José Benítez Palencia. 27.
Transcribió apartes de la referida decisión y manifestó que en esa oportunidad se valoraron adecuadamente las pruebas aportadas, teniendo en cuenta las reglas de decisión que identificó. 28. Advirtió que era “absurdo que unos familiares queden totalmente indemnizados y otro grupo no”. 29. Por último, sostuvo que la solicitud de amparo cumplía con todos los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial y, en relación con el de la subsidiariedad, aseguró que había agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios que tenía a su disposición. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 30. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 24 de mayo de 2022, admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y al Tribunal Administrativo de Córdoba, en calidad de autoridades judiciales accionadas. 6 Ob.
Cit. “Corte Constitucional, Sentencia 459 de 2017”. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Igualmente, vinculó como terceros con interés al Ministerio del Interior, al Ministerio de Defensa, a la Fiscalía General de la Nación, al Ejército Nacional y a la Policía Nacional.
Además, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos previstos en el artículo 610 de la Ley 1564 de 2012, y le reconoció personería adjetiva al abogado Juan Camilo Morales Trujillo. 1.5. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Ministerio del Interior 32. Con escrito enviado por correo electrónico el 27 de mayo de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la jefe de la Oficina Jurídica de la entidad sostuvo que la acción de tutela era improcedente, por cuanto no cumplía con el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional. 33.
Al respecto, precisó que la parte actora aseguró que las autoridades judiciales accionadas resolvieron el “problema jurídico en forma muy limitada” y ello debió cuestionarlo ante los jueces ordinarios al momento que se fijó el litigio, razón por la cual la controversia planteada en sede constitucional era eminentemente un “asunto de instancia”. 34.
Sobre el fondo de la vulneración alegada, indicó que el defecto fáctico formulado no tenía vocación de prosperidad, porque no se sustentó en una carencia de apoyo probatorio, sino en “discrepancias hermenéuticas”. 35. También, señaló que no se incurrió en desconocimiento del precedente, comoquiera que no se invocaron “precedentes constitucionales” como desatendidos. 36.
Por otra parte, advirtió que carecía de legitimación en la causa por pasiva, debido a que esa cartera ministerial no tenía la función de dictar providencias judiciales y, por ello, no había vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes. 37. Así las cosas, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o, de llegarse a estudiar de fondo la controversia, desvincular al Ministerio del Interior.
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.2. Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 38. Con escrito enviado por correo electrónico el 31 de mayo de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el magistrado ponente de la decisión de segunda instancia cuestionada manifestó que las consideraciones expuestas en la sentencia del 27 de abril de 2020 “son suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado”. 1.5.3.
Fiscalía General de la Nación 39. Con escrito enviado por correo electrónico el 1° de junio de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Pilar Amparo Romero Guarnizo funcionaria de la Unidad de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la entidad sostuvo que la acción de tutela era improcedente, por cuanto la parte actora: (i) cuenta con otro mecanismo judicial para defender sus derechos fundamentales;
(ii) no sustentó las causales específicas de procedencia; y (iii) pretendía recuperar oportunidades procesales “perdidas”. 40. En relación con la primera razón de improcedencia, precisó que la Ley 1437 de 2011 consagraba “diferentes recursos” para solicitar la protección de derechos fundamentales y en la demanda de tutela no se acreditó que se agotaran. 41.
Respecto de la segunda, aclaró que no se argumentó con suficiencia las razones por las cuales consideraron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente. 42. Al hacer referencia a la tercera, indicó que se pretendían retrotraer las etapas del proceso ordinario para “establecer confusión proyectar que se transgreden derechos fundamentales”. 43.
Por último, señaló que no observaba la configuración de un perjuicio irremediable que hiciera necesaria la intervención del juez de tutela, debido a que lo que se pretendía era el reconocimiento de una indemnización. 44. En ese orden de ideas, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela. 1.5.4. Policía Nacional 45.
Con escrito enviado por correo electrónico el 1° de junio de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el jefe del Área Jurídica de la entidad sostuvo que no se configuró el defecto fáctico formulado, porque el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C valoró de manera adecuada e integral las pruebas aportadas al proceso ordinario.
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46. Precisó que la decisión de segunda instancia cuestionada es razonable, toda vez que los accionantes no lograron probar el nexo causal del daño con una acción u omisión del Estado.
En este punto, agregó que en el medio de control de reparación directa no se cumplió con la carga probatoria establecida en el artículo 177 de la Ley 1564 de 2012 y, por ello, había lugar a negar las pretensiones de la demanda. 47. Manifestó que la acción de tutela se pretendía utilizar como una “tercera instancia” y que la controversia relacionada con el derecho al reconocimiento de una indemnización a favor de los demandantes ya fue resuelta por el juez natural. 48.
Así las cosas, solicitó que se negaran las pretensiones del mecanismo de amparo constitucional. 1.5.5. Ministerio de Defensa 49. Con escrito enviado por correo electrónico el 1° de junio de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional de la entidad sostuvo que no se vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes, toda vez que las autoridades judiciales accionadas valoraron adecuadamente las pruebas que se aportaron al medio de control de reparación directa. 50.
Aclaró que en el proceso ordinario no se demostró que el señor Orlando José Benítez Palencia hubiera solicitado protección y por ello no podía endilgársele alguna omisión al Estado que diera lugar a declarar su responsabilidad. 51. Agregó que la parte actora omitió sustentar en qué consistió el defecto fáctico que formuló y que no se podía “desdibujar” la naturaleza de la acción de tutela al permitir que se utilice como una “tercera instancia”. 52.
En ese orden de ideas, pidió que se negara el amparo solicitado. 1.5.6. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a pesar de haber sido notificada en debida forma, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 53. Esta Sala es competente para resolver la acción de tutela ejercida por los señores Alicia Mora Rincón, Orlando Benítez Mora, Juan Carlos Benítez Mora, Gloría Sofía Benítez Mora y Claudia Marcela Benítez Mora, contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y el Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. Relacionada con la solicitud de desvinculación 54. El Ministerio del Interior, en su intervención, sostuvo que carecía de legitimación en la causa por pasiva y, por ello, pidió ser desvinculado del trámite constitucional del vocativo de la referencia. 55. La Sala negará esa petición, toda vez que la referida cartera ministerial se vinculó en calidad de tercero con interés, por haber conformado el extremo demandado en el proceso ordinario en el que se profirieron las decisiones cuestionadas, y no como autoridad accionada. 2.2.2.
Relacionada con la providencia sobre la que se hará el análisis de la vulneración 56. En el encabezado de la demanda la parte actora señaló que las autoridades judiciales accionadas eran el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y el Tribunal Administrativo de Córdoba. 57. No obstante, únicamente es pertinente estudiar la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C el 27 de abril de 2020, comoquiera que esta decisión fue la que resolvió el recurso de apelación que se interpuso contra el fallo que dictó el Tribunal Administrativo de Córdoba el 13 de junio de 2011 y, en ese sentido, puso fin al medio de control de reparación directa que promovieron los accionantes contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación, el Ejército Nacional y la Policía Nacional. 58.
Así las cosas, el análisis de este juez constitucional recaerá únicamente sobre la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. 2.3. Legitimación en la causa 59. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario.
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60. Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 61.
Desde el proferimiento por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T-416 de 19977, se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 62.
En la sentencia T-086 de 20108, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 63.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 20119, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 64.
En la sentencia T-435 de 201610, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 201611, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda.12 7 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. 8 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318, 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero López, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva;
(ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que los señores Alicia Mora Rincón, Orlando Benítez Mora, Juan Carlos Benítez Mora, Gloría Sofía Benítez Mora y Claudia Marcela Benítez Mora son los titulares de los derechos fundamentales que reclaman, en consideración a que fungieron como demandantes en el medio de control de reparación directa en el que se profirió la providencia censurada. 66.
En consecuencia, los accionantes gozan de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y el núcleo esencial de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. 67. En relación con la autoridad accionada, se advierte que la demanda se dirigió contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C que profirió la decisión que, a juicio de la parte actora, vulneró sus derechos fundamentales, por lo que se encuentra legitimado por pasiva. 2.4.
Problemas jurídicos 68. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por los accionantes, los argumentos del libelo introductorio, las intervenciones presentadas y el material probatorio recaudado, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 69.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva de la parte actora, por presuntamente incurrir en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 27 de abril de 2020, mediante la cual confirmó el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 13 de junio de 2011, a través del cual se negaron las pretensiones de la demanda que presentó la señora Alicia Mora Rincón y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación, el Ejército Nacional y la Policía Nacional? 70.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iii) el análisis del caso concreto. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 71. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201213 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema14 y declaró su procedencia.15 72.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 73. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 74.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1.
Relevancia constitucional 75. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la sentencia del 27 de abril de 2020 comoquiera que, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, comoquiera que: (i) no valoró todas las pruebas aportadas al proceso ordinario; y (ii) no aplicó las reglas de 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 14 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 15 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión establecidas en varios pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, relacionadas con la declaratoria de responsabilidad del Estado por daños ocasionados en zonas constituidas transitoriamente para adelantar diálogos con grupos armados al margen de la ley. 76.
En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, los accionantes consideran vulneradas las garantías constitucionales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, por cuanto una vez el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C confirmó el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Córdoba, desconoció que tenían derecho a ser indemnizados por el homicidio de los señores Orlando José Benítez Palencia e Iris del Carmen Benítez Palencia. 77.
En ese sentido, el argumento que a juicio del tutelante es irrazonable y contrario al ordenamiento jurídico, concretamente, considerar que no había lugar a declarar la responsabilidad del Estado porque sus familiares no habían solicitado protección, habría transgredido el alcance y la aplicación de sus derechos fundamentales, lo que conllevó a que se omitiera el deber del juez contencioso administrativo de actuar tanto como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 78.
Así las cosas, es evidente la tensión alegada por la parte actora entre la razonabilidad de la decisión que, al confirmar el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. 79. Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento legal o judicial establecido por la ley para su protección, como lo alega la parte actora en el caso objeto de estudio, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal. 80.
Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente al debido proceso. 2.6.2. Tutela contra tutela 81.
La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues, la providencia judicial demandada fue proferida en el Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámite del medio de control de reparación directa con radicado N° 23001-23-31- 000-2006-00988-01, que promovieron los accionantes contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Fiscalía General de la Nación, el Ejército Nacional y la Policía Nacional 2.6.3.
Inmediatez 82. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C el 27 de abril de 2020, notificada el 11 de noviembre de 2021 y ejecutoriada el 19 de noviembre de 2021, y la acción de tutela se ejerció el 9 de mayo de 2022, lo que para la Sala es un término razonable para el uso del mecanismo de amparo constitucional. 83.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C- 590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.6.4.
Subsidiariedad 84. En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de la sentencia del 27 de abril de 2020 de una providencia que resolvió el recurso de apelación que interpuso la parte actora contra el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 13 de junio de 2011, en el trámite del medio de control de reparación directa con radicado N° 23001-23-31-000-2006-00988-01, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 85.
Así mismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la parte actora no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 258 de la Ley 1437 de 2011. 86. En este punto, conviene precisar que si bien la parte actora advirtió que el título de imputación que aplicó la autoridad judicial accionada no fue el que planteó en el proceso ordinario, lo cierto es que ello no significa que se desconoció el principio de congruencia y que se pueda invocar la causal de revisión establecida en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, es decir, existir nulidad originada en la sentencia. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87. Lo anterior, por cuanto el juez de la reparación directa tiene la facultad de aplicar el título de imputación que considere más adecuado para analizar los hechos de la demanda y establecer si hay lugar a declarar la responsabilidad del Estado. 88.
Al respecto, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia del 2 de julio de 202117, aclaró: “La Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia de 19 de abril de 201218, unificó su posición en el sentido de indicar que, en lo que se refiere al derecho de daños, el modelo de responsabilidad estatal que adoptó la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte las razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha dado cabida a la utilización de diversos títulos de imputación para la solución de los casos sometidos a su consideración, sin que esa circunstancia pueda entenderse como la existencia de un mandato que imponga la obligación al juez de utilizar, frente a determinadas situaciones fácticas, un específico título de imputación. En este sentido, en aplicación del principio iura novit curia, la Sala puede analizar el caso bajo la óptica del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado aplicable, de cara a los hechos probados en el proceso, sin que esto implique una suerte de modificación o alteración de la causa petendi, ni que responda a la formulación de una hipótesis que se aleje de la realidad material del caso, o que se establezca un curso causal hipotético de manera arbitraria19.” (Negrita y subrayado fuera del texto) 89.
De conformidad con lo expuesto, se advierte que la decisión de la autoridad judicial accionada de aplicar el régimen de responsabilidad de falla en el servicio, a pesar de que los demandantes sugirieron el de daño especial, no conlleva a la omisión de resolver uno de los argumentos de la demanda o a que exista un pronunciamiento sobre un asunto no planteado. 90.
En ese orden de ideas, la inconformidad de los accionantes relacionada con la variación del título de imputación no comporta el desconocimiento del principio de congruencia y, por ello, no puede debatirse a través del recurso extraordinario de revisión. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 02.07.21, M.P. Martha Nubia Velásquez Rico, Rad. 23001-23-31-000-2009-00298-01 (66036). 18 Ob.
Cit. “Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2012. Expediente: 21515, C.P. Hernán Andrade Rincón.” 19 Ob. Cit. “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de mayo de 2015, expediente 50001 23 31 000 1994 04485 01 (17037), C.P. Hernán Andrade Rincón.” Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91.
Superados todos los requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala abordará de fondo el amparo solicitado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de tutela, la cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en las decisiones judiciales. 2.7.
Caso concreto 92. La parte actora aseguró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, por cuanto al proferir la sentencia del 27 de abril de 2020 incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente. 93.
Por su parte, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, en su contestación, sostuvo que las consideraciones expuestas en la providencia judicial cuestionada “son suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado”. 94. Así las cosas, se estudiarán de manera independiente los defectos fáctico y desconocimiento del precedente formulados en la demanda. 2.7.1.
Defecto fáctico 2.7.1.1. Generalidades del defecto fáctico 95. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201520, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 96. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Sentencia del 12.11.15., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2015-01471-01. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados.
De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario.
En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 97.
Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 98. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad jurídica, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 99.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión. 2.7.1.2. Análisis del defecto 100.
La parte actora cumplió con la carga argumentativa mínima para estudiar la presunta configuración de un defecto fáctico. En efecto, como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, los accionantes consideran que la autoridad judicial accionada no valoró los testimonios que se practicaron y varias pruebas documentales que se aportaron. 101.
A juicio de los accionantes, los medios de convicción obrantes en el medio de control de reparación directa, en especial, los que a juicio de los actores no fueron analizados, demostraban que había lugar a declarar la responsabilidad del Estado por el homicidio de los señores Orlando José Benítez Palencia e Iris del Carmen Benítez Palencia. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 102.
En estos términos, la Sala precisa que estudiará de manera conjunta los argumentos sobre los que se erige el defecto fáctico alegado, sin perjuicio, de las precisiones que se hagan respecto de cada uno de los cargos formulados. 103. Ahora bien, el análisis probatorio y la razón de la decisión que expuso el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, en la sentencia del 27 de abril de 2020, para confirmar el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que negó las pretensiones de la demanda, fue el siguiente: “6.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1 Orlando José Benítez Palencia fue elegido diputado a la asamblea departamental de Córdoba para los periodos 2001 a 2003 y 2004 a 2007, según da cuenta copia simple de las certificaciones expedidas por los delegados del Consejo Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil (f. 63 a 64 c. 1). 6.2 El 15 de junio de 2004, el Gobierno Nacional declaró abierto el proceso de diálogo, negociación y firma de acuerdos con las Autodefensas Unidas de Colombia-AUC, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 091 de 2004 (f. 246 c. 1). 6.3 El 15 de junio de 2004, el Gobierno Nacional creó la zona de ubicación temporal de las AUC en el área rural del municipio de Tierralta, Córdoba, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 092 de 2004 (f. 247 c. 1). 6.4 El 10 de abril de 2005, Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia murieron en el municipio de Tierralta, como consecuencia de un disparo con arma de fuego, según da cuenta copia auténtica de los registros civiles de defunción (f. 22 y 24 c. 1). 6.5 El 8 de junio de 2007, el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Montería condenó a Diego Fernando Murillo Bejarano alias “Adolfo Paz, Don Berna o Pata de Palo”, Manuel Camilo Monterrosa Ramos alias “Bachiller” y Jhonys Manuel Blanco Fuentes alias “Tapón” por el delito de concierto para delinquir agravado y los absolvió por el delito de homicidio de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 1 a 121 c. 7) 6.6 El 24 de noviembre de 2010, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá-Sala de Justicia y Paz declaró responsables a Diego Fernando Murillo Bejarano alias “Adolfo Paz, Don Berna o Pata de Palo”, Manuel Camilo Monterrosa Ramos alias “Bachiller” y Jhonys Manuel Blanco Fuentes alias “Tapón” por los delitos de concierto para delinquir agravado y homicidio agravado, por el asesinato de Iris del Carmen Benítez y Orlando José Palencia, al revocar la sentencia de primera instancia, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 490 a 544 c. 2). 6.7 Para garantizar la seguridad en la zona de ubicación temporal de las AUC en el área rural del municipio de Tierralta, el Batallón de Infantería n°. 33 “Junín” participó en operaciones, recibió pelotones de compañías de otros batallones y elaboró un plan de contingencia, entre otras tareas, según da cuenta {el} oficio n°. 1648 (f. 225 a 227 c. 1). 6.8 Para la época del asesinato de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Palencia, existía un puesto de control institucional sobre la vía Montería- Tierralta a la altura del sitio conocido como “La Apartada de Valencia”, según da cuenta la certificación del comandante del Departamento de Policía de Córdoba (f. 228 c. 1). 6.9 Orlando José Benítez Palencia no solicitó protección en el período comprendido entre el año 2004 hasta el 10 de abril de 2005 al Departamento de Policía de Córdoba, ni al Departamento Administrativo de Seguridad-DAS, tampoco a la Fiscalía General de la Nación, según da cuenta certificaciones del jefe seccional de inteligencia policial y el jefe seccional de investigación criminal del Departamento de Policía de Córdoba, el coordinador del grupo operativo de Córdoba del Departamento Administrativo de Seguridad-DAS y el jefe de la unidad de policía judicial de la Fiscalía General de la Nación (f. 206, 207, 210 y 220 c. 1). 6.10 Orlando José Benítez Palencia era el esposo de Alicia Mora Rincón y el padre de Orlando David, Juan Carlos, Gloría Sofía y Claudia Marcela Benítez Mora, según da cuenta copia auténtica de los registros civiles de matrimonio y de nacimiento (f. 39, 41, 42, 43, 44 c. 1).
(…) 8. Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y Policía Nacional, incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia. Se acreditó que el Gobierno Nacional creó la zona de ubicación temporal en el área rural del municipio de Tierralta, Córdoba en el proceso de diálogo, negociación y firma de acuerdos con las AUC [hecho probado 6.3] y que Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia fueron asesinados por miembros de dicho grupo ilegal en ese municipio [hechos probados 6.4, 6.5 y 6.6].
No se probó que las víctimas directas hubieran solicitado protección especial del Estado sobre su vida. Por el contario, se acreditó que Orlando José Benítez Palencia no solicitó protección en el período comprendido entre el año 2004 hasta el 10 de abril de 2005, al Departamento de Policía de Córdoba, al Departamento Administrativo de Seguridad-DAS o a la Fiscalía General de la Nación [hecho probado 6.9].
Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de verificar los requerimientos de protección solicitada por personas bajo amenaza por grupos ilegales. Tampoco obran al menos indicios que permitieran advertir con anticipación que Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia iban a ser víctimas de un homicidio por parte de las AUC, pues a pesar de que aquel fue elegido diputado de la Asamblea Departamental de Córdoba [hecho probado 6.1] y que ambos transitaron por la zona creada por el Gobierno Nacional para negociar el desarme de ese grupo ilegal al momento de los hechos [hechos probados 6.3 y 6.4], no se podía concluir inequívocamente que iban a sufrir un atentado contra su vida.
En contraste, se demostró que el Batallón de Infantería n°. 33 “Junín” adoptó medidas de seguridad en la zona de ubicación temporal de las AUC y que existía un puesto de control institucional sobre la vía Montería-Tierralta [hechos probados 6.7 y 6.8].” (Negrita y subrayado fuera del texto) 104. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que el defecto fáctico formulado por el accionante no se configuró, por las razones que se exponen a continuación: Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 105.
Primero, el hecho que pretende desvirtuar la parte actora se sustentó en un una prueba pertinente, conducente y útil, que llevó al convencimiento a la autoridad judicial accionada. 106. En efecto, los accionantes aseguraron que los testimonios y las pruebas documentales dejadas de valorar, demostraban que en la vía que transitaron los señores Orlando José Benítez Palencia e Iris del Carmen Benítez Palencia no habían puestos de control de la Fuerza Pública. 107.
Sin embargo, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C encontró demostrado lo contrario, ya que el 10 de abril de 2005 en ese corredor vehicular hubo un puesto de control de la Policía Nacional. 108. Lo anterior, con fundamento en la certificación expedida por el comandante del Departamento de Policía de Córdoba a solicitud del Tribunal Administrativo de Córdoba, la cual obra a folio 228 del expediente del medio de control de reparación directa y que, expresamente, indica lo siguiente: Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 109.
Ahora bien, se pone de presente que este documento fue expedido por una autoridad competente y su contenido se presume autentico y veraz, máxime cuando no fue tachado en el trámite del proceso ordinario. 110. Por lo tanto, se advierte que, si bien la autoridad judicial accionada no se refirió expresamente a las pruebas que identificó la parte actora, lo cierto es que el razonamiento que la llevó a encontrar demostrado el referido hecho se sustentó en un medio de convicción que cumple con los presupuestos de pertinencia, conducencia y utilidad. 111.
Desde ese panorama, los testimonios y las pruebas documentales que los accionantes piden que sean valoradas no tienen la incidencia para cambiar el sentido de la decisión del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y, por ello, ante dicha omisión tampoco se vulneraron sus derechos fundamentales. 112. Segundo, no existió una distinción en el motivo del homicidio, de la cual pueda predicarse una omisión de valoración probatoria. 113.
Al respecto, la parte actora aseguró que la autoridad judicial accionada estimó que el homicidio del señor Orlando José Benítez Palencia fue común y no político. 114. No obstante, en la sentencia del 27 de abril de 2020 no hay ninguna referencia sobre los motivos que tuvieron los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia para perpetrar el crimen y tampoco si la investidura del diputado influía en el análisis de la responsabilidad del Estado. 115.
En efecto, la controversia que resolvió el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C versó sobre la responsabilidad del Estado por la omisión de su deber de protección en una zona que se constituyó transitoriamente para entablar diálogos con un grupo armado al margen de la ley y, por ello, razonablemente el cargo que desempeñaba una de las personas que falleció no incidía en el análisis que realizó. 116.
En ese orden de ideas, no existe una conclusión probatoria que pueda ser objeto de cuestionamiento, en relación con la clasificación del homicidio, y que deba ser estudiada por el juez de tutela. 117. Tercero, el análisis del defecto fáctico recae sobre las pruebas y no sobre elementos sustanciales o hermenéuticos de una providencia judicial. 118.
En efecto, como se expuso en el numeral 2.7.1.1. y, en especial, en el párrafo 95 de esta providencia, esta causal especifica de procedibilidad fue instituida únicamente para que el juez de tutela estudiara si una autoridad judicial incurrió en un yerro probatorio al proferir una decisión. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 119.
Por lo tanto, la parte actora erró al afirmar que se configuró este defecto porque “no valoraron el deber de garantía del Estado”, pues, no hizo referencia a un medio de convicción, sino a un concepto propio de la sustancia de la controversia ordinaria. 120. Así las cosas, de esta inconformidad tampoco se puede predicar un error en la valoración probatoria y, por ello, no se observa la afectación a una garantía superior. 121.
Ahora bien, en aras de resolver este argumento, se precisa que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia del 19 de abril de 201221, unificó su criterio y precisó que el juez de la reparación tiene la facultad de establecer el título de imputación que debe ser aplicado a la controversia que le planteen. 122.
En efecto, en la referida providencia el pleno del órgano de cierre en materia de reparación directa, consideró: “En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta providencia.” (Negrita y subrayado fuera del texto) 123.
Desde este panorama, resulta claro que los demandantes del medio de control de reparación directa no son quienes determinan el título de imputación aplicable a los supuestos de hecho que plantean, sino las autoridades judiciales que conocen su caso al establecer los presupuestos fácticos que se encuentran probados y argumentar su decisión22. 124.
Por lo tanto, no es dable que vía acción de tutela se le imponga al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C que estudie la controversia ordinaria 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sentencia del 19.04.12., M.P. Hernán Andrade Rincón, Rad. 19001-23-31-000-1999-00815-01 (21515). 22 En el mismo sentido lo consideró esta Sección en las sentencias del 14.05.15., M.P. Alberto Yepes Bareiro, Rad. 11001-03-15-000-2014-02791-00; y del 16.06.16., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2016-00307-00.
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a partir de la teoría del “riego creado” como lo pretende la parte actora, pues, ello es propio de la esfera de competencia del juez natural en ejercicio de su autonomía judicial. 125.
En ese orden de ideas, el hecho de que se escogiera un régimen de imputación distinto al que plantearon los tutelantes en el proceso ordinario, no significa que se hubieran vulnerado sus derechos fundamentales, por cuanto la autoridad judicial accionada estaba facultada para hacerlo. 2.7.2. Desconocimiento del precedente 2.7.2.1.
Generalidades del desconocimiento del precedente 126. La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 127.
Sin embargo, resulta necesario advertir que “(…) debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez”23. 2.7.2.2. Análisis del defecto 128. La parte actora cumplió con la carga argumentativa mínima para estudiar este defecto, por cuanto identificó las providencias en las que se establecieron las reglas de decisión que presuntamente fueron desatendidas por la autoridad judicial accionada y que eran aplicables a los casos en los que se debate la responsabilidad del Estado “por daños en zonas de despeje, distención (sic) y/o negociaciones”. 129.
En efecto, hizo referencia a las 11 sentencias relacionadas en el párrafo 24 de esta providencia y que fueron proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 130. En ese orden de ideas, se estudiarán los referidos pronunciamientos para establecer si contienen una regla de decisión aplicable a la situación fáctica planteada por los accionantes y, además, si es vinculante para el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 19.02.15, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad.
No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 15 de septiembre de 2005, “Caso de la Masacre de Mapiripán”24 131.
En esta sentencia se resolvió la causa que sometió la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con ocasión de la denuncia N° 12.250 y que tuvo su origen por los hechos ocurridos entre el 15 y el 20 de julio de 1997 en los que miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia, con aquiescencia de la Fuerza Pública, asesinaron a “por lo menos 49 civiles” en el municipio de Mapiripán – Meta. 132.
El Máximo Tribunal Convencional declaró la responsabilidad internacional del Estado, al concluir, entre otras cosas, que: “123. En síntesis, una vez establecida la vinculación de las Fuerzas Armadas con ese grupo de paramilitares al perpetrar la masacre cometida con base en el reconocimiento estatal de los hechos y en el conjunto de pruebas allegadas al expediente, la Corte ha llegado a la conclusión de que la responsabilidad internacional del Estado se ha generado por un conjunto de acciones y omisiones de agentes estatales y de particulares realizadas en forma coordinada, paralela o concatenada con el propósito de perpetrar la masacre.
En primer lugar, dichos agentes colaboraron en forma directa e indirecta en los actos cometidos por los paramilitares y, en segundo lugar, incurrieron en omisiones en su deber de protección de las víctimas contra dichos actos y en su deber de investigar éstos efectivamente, todo lo cual ha desembocado en violaciones de derechos humanos consagrados en la Convención. Es decir, puesto que los actos cometidos por los paramilitares con las víctimas del presente caso no pueden ser caracterizados como meros hechos entre particulares, por estar vinculados con conductas activas y omisivas de funcionarios estatales, la atribución de responsabilidad al Estado por dichos actos radica en el incumplimiento de sus obligaciones convencionales erga omnes de asegurar la efectividad de los derechos humanos en dichas relaciones inter-individuales.” 133.
Teniendo en cuenta lo expuesto, resulta claro que los casos de los accionantes y de las víctimas de la masacre perpetrada en el municipio de Mapiripán no guardan identidad fáctica y, por ello, tampoco puede pretenderse dárseles el mismo trato jurídico. 134. En efecto, los señores Orlando José Benítez Palencia e Iris del Carmen Benítez Palencia fueron asesinados por miembros de un grupo armado ilegal que ejercía influencia en el departamento de Córdoba mientras tal organización 24 Se pone de presente que esta Sección en la sentencia del 02.06.22., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio Rad. 11001-03-15-000-2022-02440-00, estudió el desconocimiento del precedente de algunas sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, después de analizar lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-327 de 2016 y C-442 de 2011, en las cuales se ha señalado: “La línea jurisprudencial trazada por la Corte ha sido pacífica y reiterada en afirmar que la jurisprudencia proferida por organismos internacionales, y en este caso en particular por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sirve como criterio relevante que se debe tener en cuenta para fijar el alcance y contenido de los derechos y deberes que se encuentran consagrados en el ordenamiento jurídico interno. No obstante, también ha dicho que el alcance de estas decisiones en la interpretación de los derechos fundamentales debe ser sistemática, en concordancia con las reglas constitucionales y que además cuando se usen precedentes de derecho internacional como criterio hermenéutico se deben analizar las circunstancias de cada caso particular para establecer su aplicabilidad.” (Negrita y subrayado fuera del texto) Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelantaba diálogos con el Gobierno Nacional y en este crimen no se indicó que participaran agentes del Estado. 135.
Por su parte, las personas que habitaban en el municipio de Mapiripán fueron asesinadas por militantes de las Autodefensas Unidas de Colombia y con colaboración de varios miembros de las Fuerzas Armadas, de manera sistemática y premeditada. 136. Así las cosas, no se observa que la autoridad judicial accionada tuviera que atender al criterio expuesto en la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el 15 de septiembre de 2005, para resolver en segunda instancia el medio de control de reparación directa que promovió la parte actora. - Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 137.
La Corte Constitucional en esta decisión resolvió la demanda de inconstitucionalidad parcial que presentó un ciudadano contra el numeral 9°25 del artículo 139 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que estableció el término de caducidad del medio de control de repetición. 138. El Máximo Tribunal Constitucional declaró exequible la norma acusada y no se pronunció sobre el título de imputación aplicable a los casos en los que se debate la responsabilidad del Estado por los daños causados en las zonas que se constituyen transitoriamente para entablar diálogos con grupos armados al margen de la ley. 139.
Por lo tanto, en esta providencia no se creó una regla de decisión que debiera ser aplicada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C para resolver la controversia del proceso ordinario. - Consejo de Estado – Sección Tercera 140. La parte actora aseguró que se desconocieron las reglas de decisión establecidas en las siguientes providencias proferidas por varias subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado: sentencia del “26 de enero de 2006 Exp. 20.511”26; sentencia del 3 de mayo de 2007 “Exp. 16.696”27; sentencia del 4 de diciembre de 2007 “Exp. 16.894”28; sentencia del 26 de marzo de 2009 “Exp. 17.994”29; sentencia del 31 de mayo de 2013 “Exp. 25-624”30; sentencia del 12 de 25 “9.
La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad.” 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 20.11.08., M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Rad. 25000-23-26-000-1996-12680-01 (20511). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 03.05.07., M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 50001-23-26-000-1991-06081-01 (16.696). 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 04.12.07., M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 05001-23-24-000-1993-00692-01 (16894). 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26.03.09., M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 50001-23-31-000-1999-04688-01 (17994).
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co junio de 2013 “Rad. 25.949”31; y sentencia del 6 de diciembre de 2013 “Rad. 30.814”32. 141.
Sin embargo, lo dispuesto en estos pronunciamientos no es vinculante para la autoridad judicial accionada y, por esa razón, la omisión de aplicarlo no configura un desconocimiento del precedente. 142. En efecto, la Sección Tercera de esta Corporación se compone por las Subsecciones A, B y C, es decir, que las tres conforman el órgano de cierre en materia responsabilidad del Estado y son autoridades judiciales de la misma jerarquía. 143.
Esto cobra especial importancia al momento de estudiar el defecto planteado por la parte actora, porque al ser 3 salas de decisión diferentes pueden tener criterios diversos respecto de un mismo punto de derecho -en ejercicio de la autonomía judicial- y, por ello, no puede imponérsele a la Subsección C una tesis que defiendan sus homólogas. 144.
Aunado a lo anterior, al no existir una sentencia de unificación, sobre el título de imputación aplicable cuando se debate la responsabilidad del Estado por los daños causados en las zonas que se constituyen transitoriamente para adelantar diálogos con grupos al margen de la ley, la Subsección C tiene la libertad de adoptar la tesis que considere se adecúe en mayor medida al ordenamiento jurídico33 y no está obligada a acoger el criterio de la Subsección A34 o de la Subsección B35. 145.
Por esas razones el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C no debía atender a lo dispuesto en las sentencias que profirieron las otras subsecciones y que identificaron los accionantes. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 31.05.12., M.P. Stella Conto Diaz del Castillo, Rad. 18001-23-31-000-1999-00146-01 (25624) 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 12.06.13., M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 50001-23-31-000-1999-00286-00 (25949). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 06.12.13., M.P. Danilo Rojas Betancourth, Rad. 50001-23-31-000-2001-00150-01 (30814). 33 En el mismo sentido lo consideró esta Sección en las sentencias del 08.07.21., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2021-02919-00; y del 11.11.21., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2021-06946-00. 34 Se pone de presente que la Subsección A, en la sentencia del 12.06.13. en el proceso N° 50001- 23-31-000-1999-00286-01 (25949), al resolver un caso en el que se debatía la responsabilidad del Estado por los daños causados en una zona de distensión aplicó el título de imputación del daño especial. 35 Se pone de presente que la Subsección B, en la sentencia dictada el 12.10.17. en el proceso N° 41001-23-31-000-2005-00044-01 (42098), al resolver un caso en el que se debatía la responsabilidad del Estado por los daños causados en una zona de distensión aplicó el título de imputación de falla en el servicio.
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del 23 de mayo de 201236 146.
La señora Melva Ríos Castro y otros presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el municipio de Anserma – Caldas, con el fin de que se declarara al ente territorial administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios causados por la muerte del señor Jesús Antonio Hincapié García, que fue embestido por un toro en la “corraleja del matadero municipal”. 147.
En esta ocasión, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C modificó la decisión recurrida, en relación con declarar probada la excepción de inconstitucionalidad de una expresión del artículo 2354 del Código Civil, y confirmó la negativa de acceder a las pretensiones, al concluir que: “En consecuencia, las afirmaciones relacionadas con el mal estado del matadero municipal no están soportadas en el acervo probatorio, razón por la cual la falla del servicio alegada no se demostró; entonces el daño no deviene imputable al municipio de Anserma, aunado al hecho de que el señor Hincapié García no era empleado o dependiente de la entidad territorial.” 148.
De conformidad con lo expuesto, resulta claro que los casos de los accionantes y el de la señora Melva Ríos Castro y otros no guardan similitud fáctica y, por lo tanto, tampoco puede dárseles el mismo trato jurídico. 149. Por ello, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C no debía atender a lo que resolvió en este pronunciamiento para proferir la sentencia del 27 de abril de 2020. - Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del 28 de enero de 201537 150.
El señor Darío de Jesús Jiménez Giraldo y otros presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el Ejército Nacional, con el fin de que se declarara a la entidad administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios causados con ocasión de las lesiones producidas por la activación de una granada de fragmentación, abandonada por miembros de la referida institución castrense y encontrada por un menor en la vereda Bodegas o Bodeguitas del municipio de El Santuario – Antioquia. 151.
En esta ocasión, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar, entre otras cosas, los siguiente: 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 23.05.12., M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 17001-23-31-000-1999-00909-01 (22592). 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 28.01.15., M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. 05001-23-31-000-2002- 03487-01 (32912).
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Las normas que se acaban de transcribir le permiten a la Sala, sin dubitación alguna, concluir que el Ejército Nacional incurrió en la omisión de los deberes normativos dispuestos por estas Convenciones, toda vez que la granada que lesionó al menor WALTHER DAVID JIMENEZ JIMENEZ, coincide con la definición de “otros artefactos”, y la misma fue encontrada en un territorio en el que días antes se había presentado un enfrentamiento armado, respecto del cual el Ejército había tomado pleno control.
Así las cosas, era obligación de las tropas del Ejército limpiar la zona dónde se había desarrollado el operativo, que ahora estaba bajo su absoluto control; como no se hizo de esa manera y el artefacto explosivo que fue abandonado lesionó al tantas veces mencionado menor, resulta imputable el daño sufrido por éste a la entidad demandada, sin que importe cuál de los dos grupos en conflicto haya dejado allí el artefacto explosivo, pues la normatividad impone la obligación de limpieza del área a la parte que tiene el control del territorio; y el acervo probatorio da cuenta que el Ejército Nacional se hizo al control de la zona después de que terminó el operativo militar.” 152.
De la transcripción hecha, se observa que los casos de los accionantes y del señor Darío de Jesús Jiménez Giraldo y otros no guardan similitud fáctica y, por lo tanto, tampoco puede dárseles el mismo trato jurídico. 153. Es decir, en este pronunciamiento la autoridad judicial accionada no estableció una regla de decisión que debía aplicar para resolver en segunda instancia el medio de control de reparación directa con radicado N° 23001-23-31- 000-2006-00988-01. 154.
Desde ese panorama, se advierte que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, al proferir la sentencia del 27 de abril de 2020, no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente formulado por la parte actora. 155. Por último, se pone de presente que el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante fallo de segunda instancia del 21 de febrero de 2019 en el expediente con radicado N° 23001-33-31-0006-2007-01722-01, accedió a las pretensiones de la demanda que presentaron algunos hermanos y sobrinos de los señores Orlando José Benítez Palencia e Iris del Carmen Benítez Palencia, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. 156.
Sin embargo, lo dispuesto en este pronunciamiento no es vinculante para la autoridad judicial accionada, comoquiera que las decisiones proferidas por los tribunales del país no crean reglas de derecho que deban ser aplicadas por el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que éste es el que tiene la función constitucional de consolidar los criterios interpretativos que deben seguir las demás autoridades judiciales que componen la jurisdicción de lo contencioso administrativo38. 38 En el mismo sentido lo consideró esta Sección en la sentencia del 11.11.21., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2021-06946-00.
Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 157. En efecto, las decisiones proferidas por los Tribunales Administrativos no constituyen precedentes judiciales, pues esta fuente de derecho proviene únicamente de las Altas Cortes en ejercicio de su función de órganos de cierre de las respectivas jurisdicciones. 158.
Ahora bien, en aras de resolver este argumento, se aclara que el debate probatorio en ambos procesos fue distinto, lo que se traduce en la práctica que, las decisiones adoptadas sean diferentes. En concreto, en el fallo del 21 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Córdoba contó con el informe rendido el 5 de mayo de 2005 por el subintendente Robert Fernando Bonilla Nadad, elemento probatorio que no obró en el expediente del caso objeto de estudio y que, permitió a la autoridad judicial, llegar a una conclusión distinta sobre la responsabilidad del Estado. 159.
En este punto, conviene precisar que las pruebas que se aportan para demostrar determinados presupuestos de hecho pueden variar las conclusiones a las que llegan las autoridades judiciales, sin que ello implique que se desconoció el principio de igualdad. 160. De conformidad con el análisis efectuado, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C no incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente formulados por la parte actora 161.
Así las cosas, se negará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva solicitado por los tutelantes. 2.8. Conclusión 162. El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, al proferir la sentencia del 27 de abril de 2020, no incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, razón por la cual no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva de los señores Alicia Mora Rincón, Orlando Benítez Mora, Juan Carlos Benítez Mora, Gloria Sofía Benítez Mora y Claudia Marcela Benítez Mora.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR la petición de desvinculación formulada por el Ministerio del Interior, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.2.1. de la parte considerativa de esta providencia. Demandantes: Alicia Mora Rincón y otros Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02564-00 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, solicitado por los señores Alicia Mora Rincón, Orlando Benítez Mora, Juan Carlos Benítez Mora, Gloria Sofía Benítez Mora y Claudia Marcela Benítez Mora, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.7. de la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada en esta decisión, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.