Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia Demandada: Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional Tema: Causal de revisión artículo 250-5 de la Ley 1437 de 2011 Decisión: Declara infundado el recurso extraordinario de revisión. No se acreditó la configuración de una nulidad originada en la sentencia de segunda instancia ni la existencia de vicios graves que comprometieran el debido proceso o el principio de congruencia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió los cargos de apelación con base en el material probatorio y la jurisprudencia aplicable, y respondió de manera expresa a las pretensiones y argumentos relevantes del accionante.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Eduardo Muñoz Saravia contra la sentencia de 11 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1. I.
ANTECEDENTES Proceso ordinario 1. Luis Eduardo Muñoz Saravia presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declarara la nulidad del oficio 20183112273691: MDN- CGFM-COEJC-SEJEC-JEMGF-COPER-DIPER-1-10 del 21 de noviembre de 2018, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de los siguientes conceptos: (i) el incremento del 20 % en su salario, (ii) el subsidio familiar previsto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, y (iii) la prima de actividad.
Subsidiariamente, solicitó que se tuvieran por probadas las excepciones de inconstitucionalidad y convencionalidad, con el fin de que se inaplicara el acto administrativo demandado. 2. Como consecuencia de la nulidad, deprecó: (i) que se reconociera que desempeñó las mismas funciones que un soldado profesional voluntario y que se encontraba en el mismo 1 Decisión suscrita por los magistrados Alberto Espinosa Bolaños, Luis Gilberto Ortegón Ortegón y José Rodrigo Romero Romero. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia supuesto de hecho contemplado en la norma que prevé la prima de actividad para oficiales y suboficiales del Ejército Nacional;
(ii) el pago retroactivo y la reliquidación integral de las prestaciones sociales y demás factores salariales y no salariales, con base en un salario básico equivalente al salario mínimo legal vigente aumentado en un 60 %, así como el otorgamiento del subsidio familiar y la prima de actividad. 3. El demandante indicó que fue incorporado al Ejército Nacional como soldado profesional sin haber sido previamente voluntario, rigiéndose por el Decreto Ley 1793 de 2000.
Afirmó que ha desempeñado sus funciones en condiciones sustancialmente iguales a las de los soldados profesionales que anteriormente fueron voluntarios, y también bajo circunstancias operativas similares a las de oficiales y suboficiales, lo cual en su criterio debe ser reconocido en virtud del principio constitucional de igualdad y del mandato de no discriminación. Señaló que no existe una diferencia objetiva y razonable que justifique la exclusión del 20 % adicional en su salario, el no reconocimiento de la prima de actividad ni la negación del subsidio familiar conforme al artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, ya que cumple con el mismo supuesto de hecho normativo —esto es, estar en servicio activo o en ejecución permanente de funciones militares. 4.
La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional contestó la demanda y solicitó negar todas las pretensiones, argumentando que el actor no ostentó la calidad de soldado voluntario, condición indispensable para acceder al reajuste del 20 % previsto en el régimen transitorio del Decreto 1794 de 2000. Precisó que el demandante fue vinculado directamente como soldado profesional, por lo cual le resulta aplicable el régimen general contemplado en el mismo decreto, que establece una asignación salarial equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 40 %.
Por lo tanto, no procede reconocerle el reajuste del 20 % ni otras prestaciones como la prima de actividad, dado que estas no se encuentran previstas para soldados profesionales. Además, aclaró que el pago de salarios y prestaciones se ha realizado conforme a la normativa vigente y en cumplimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, particularmente desde el 1.º de enero de 2017. 5.
En cuanto al subsidio familiar, sostuvo que este se reconoce únicamente cuando el soldado reporta debidamente el cambio de estado civil, conforme a lo exigido en el Decreto 1794 de 2000. Señaló que el actor solo empezó a recibir dicho subsidio en 2015 bajo el Decreto 1161 de 2014, al no haber acreditado la configuración del vínculo familiar con anterioridad.
Rechazó los cargos relacionados con presuntas violaciones al principio de igualdad, explicando que las diferencias entre soldados voluntarios, profesionales, oficiales y suboficiales responden a criterios objetivos y constitucionalmente válidos, como el tipo de ingreso, la jerarquía y la naturaleza funcional. Finalmente, propuso la excepción de prescripción parcial con fundamento en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990 y solicitó que no se impusieran costas. 6.
El Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el actor no tenía derecho al reajuste salarial del 20 % previsto en el inciso 2.º del artículo 1.º del Decreto 1794 de 2000. Sostuvo que el demandante ingresó directamente como soldado profesional en 2006, sin haber ostentado previamente la calidad de soldado voluntario, por lo que le resultaba aplicable el régimen salarial ordinario (incremento del 40 %), conforme a la jurisprudencia unificada del 3 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia Consejo de Estado2.
Enfatizó en que las diferencias salariales entre soldados voluntarios incorporados como profesionales y quienes ingresaron directamente como tales obedecen a regímenes normativos distintos, amparados en criterios objetivos y constitucionalmente válidos, por lo que no se configura violación al derecho a la igualdad. 7. De igual forma, el juez de primera instancia rechazó la pretensión relacionada con la prima de actividad, al colegir que dicha prestación no está prevista para los soldados profesionales en el marco del Decreto 1794 de 2000 y corresponde exclusivamente a oficiales y suboficiales.
Consideró que estos grupos no se encuentran en situación de igualdad fáctica ni jurídica, por lo que no procede el reconocimiento por analogía. También desestimó las excepciones de constitucionalidad y convencionalidad planteadas por el actor, al no encontrar incompatibilidad entre las normas aplicadas y los mandatos constitucionales o convencionales.
Finalmente, en cuanto al subsidio familiar, concluyó que el demandante consolidó su situación jurídica en 2015, cuando contrajo matrimonio, fecha en la cual ya regía el Decreto 1161 de 2014. Por tanto, no era aplicable el régimen anterior, al no haberse acreditado que el vínculo conyugal se configurara durante la vigencia del Decreto 1794 de 2000. 8.
El actor apeló la sentencia de primera instancia para lo cual alegó vulneración al debido proceso por falta de pronunciamiento claro y motivado sobre aspectos sustanciales de la demanda, como la presunta discriminación hacia los soldados profesionales y la violación de principios constitucionales de igualdad, salario justo y función pública.
Cuestionó además la falta de análisis sobre la prima de actividad, las pretensiones declarativas y las excepciones de inconstitucionalidad y convencionalidad propuestas, así como la omisión de precedentes relevantes. Por ello, solicitó la nulidad del fallo, o en su defecto, su revocatoria y el reconocimiento de sus pretensiones, incluida la condena en costas. 9.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B3, mediante sentencia de 11 de abril de 2024, confirmó el fallo de primera instancia. En cuanto al subsidio familiar, concluyó que no era procedente aplicar el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, como pretendía el actor, dado que su situación jurídica —el matrimonio con la señora Yurley Andrea Navarro Tole— se consolidó el 25 de abril de 2015, fecha en la cual ya estaba vigente el Decreto 1161 de 2014.
Si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad con efectos ex tunc del Decreto 3770 de 2009, lo que implicó el restablecimiento del artículo 11 del Decreto 1794, dicha vigencia solo aplica a situaciones no consolidadas entre el 14 de septiembre de 2000 y el 30 de junio de 2014. En este caso, al no haberse acreditado la existencia de un vínculo conyugal o una unión marital de hecho durante ese periodo, no era posible aplicar el régimen anterior.
Por consiguiente, el subsidio reconocido al demandante en sede administrativa se ajustó al marco vigente en el momento en que cumplió los requisitos legales. 10. Frente al reajuste del 20 % solicitado por el accionante, el Tribunal reiteró que esta prestación solo resulta aplicable a soldados que hubiesen ostentado la calidad de voluntarios a 31 de diciembre de 2000 y que posteriormente se hubiesen incorporado como profesionales.
Al comprobar que el demandante ingresó directamente como 2 Sentencia de unificación CE-SUJ2-003-16 del 25 de agosto de 2016, Rad. 85001-33-33-002-2013-000-60-01 (3420- 2015). 3 Sentencia que quedó ejecutoriada el 23 de abril de 2024. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia soldado profesional en el año 2006, sin haber sido voluntario, concluyó que su situación no estaba cubierta por el beneficio reclamado.
Además, sostuvo que la diferenciación entre soldados voluntarios convertidos en profesionales y aquellos incorporados directamente como tales está respaldada por criterios objetivos, como la fecha de ingreso y las condiciones históricas de vinculación, por lo que no se vulnera el derecho a la igualdad. 11. Respecto a la prima de actividad, el órgano colegiado consideró que esta prestación está reservada exclusivamente a oficiales y suboficiales, en atención a las funciones, jerarquía y régimen legal que los rige.
Al no encontrar equivalencia funcional ni normativa entre estos grupos y los soldados profesionales, concluyó que no se configura trato discriminatorio por excluir a estos últimos del reconocimiento de dicha prima. La Sala recordó que los regímenes especiales admiten tratos diferenciados siempre que respondan a razones objetivas y constitucionalmente válidas, como ocurre en este caso.
Demanda del recurso extraordinario de revisión4 12. El señor Luis Eduardo Muñoz Saravia interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, con el fin de que se declarara la nulidad de las sentencias proferidas en primera y segunda instancia dentro del proceso ordinario que negó el reconocimiento de diversas prestaciones laborales.
Como sustento del recurso, alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en incongruencia al omitir pronunciamiento sobre varios reparos formulados en el recurso de apelación, particularmente en relación con la negativa al subsidio familiar previsto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, el reajuste salarial del 20 %, la prima de actividad, así como la solicitud de adición y nulidad de la sentencia de primera instancia. 13.
Sostuvo que las decisiones adoptadas tanto en primera como en segunda instancia vulneraron su derecho al debido proceso, al desconocer hechos jurídicamente relevantes expuestos en la demanda y argumentos constitucionales relacionados con el principio de igualdad, particularmente en su modalidad "a trabajo igual, salario igual", y con los principios laborales consagrados en el artículo 53 de la Constitución. Señaló que se omitió valorar adecuadamente su condición frente a otros soldados profesionales en iguales circunstancias, sin que se aplicaran los precedentes de la Corte Constitucional ni se realizara un juicio de igualdad conforme a la sentencia SU-519 de 1997.
Adujo también que no se resolvieron excepciones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad oportunamente formuladas, ni se aplicó la presunción de inconstitucionalidad del acto censurado. Finalmente, cuestionó que se aplicaran criterios jurídicos erróneos (como la sentencia de unificación de soldados voluntarios5) y que no se justificara el trato desigual frente a quienes sí perciben la prima de actividad, pese a desempeñar funciones similares dentro de las Fuerzas Militares.
Contestación del recurso 4 Radicada el 15 de enero de 2025. 5 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, Rad. 85001-33-33-002-2013-000-60-01 (3420-2015). 5 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia 14. La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES Competencia 15. De conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el Consejo de Estado6 es competente para resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 16. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, al presuntamente omitir pronunciarse sobre aspectos sustanciales planteados por el señor Luis Eduardo Muñoz Saravia en el recurso de apelación — relacionados con el subsidio familiar, el reajuste salarial del 20 % y la prima de actividad— y al no abordar sus argumentos constitucionales sobre el derecho a la igualdad y al debido proceso, configurándose una nulidad originada en la sentencia misma.
Análisis del problema jurídico 17. En el caso concreto, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión al verificar que los argumentos expuestos por el accionante no demuestran la configuración de una nulidad originada en la sentencia cuestionada, ni evidencian vicios graves que comprometan la validez formal o material del fallo recurrido —causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA—.
Por el contrario, del análisis integral del expediente se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió los asuntos sometidos a su conocimiento dentro del marco de sus competencias, con base en el acervo probatorio y en la jurisprudencia aplicable. En consecuencia, no se acreditó una vulneración sustancial al debido proceso ni al principio de congruencia que justifique infirmar la decisión, conforme a las razones que se exponen a continuación. 18.
El recurso extraordinario de revisión, previsto en el Capítulo I del Título VI del CPACA, constituye un mecanismo excepcional de impugnación que permite controvertir sentencias ejecutoriadas proferidas por autoridades judiciales, cuando concurren situaciones extraordinarias que afectan de forma sustancial la justicia material de la decisión. Su finalidad es restablecer dicha justicia frente a vicios graves que no pudieron alegarse o debatirse dentro del trámite ordinario del proceso, y que por su entidad justifican la superación del principio de cosa juzgada.
En ese sentido, no se trata de una tercera instancia ni de una vía para reabrir el debate jurídico o probatorio previamente resuelto, sino de una herramienta procesal reservada a supuestos de extrema relevancia 6 En atención al criterio de especialización laboral y conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, modificado por el artículo 1.° del Acuerdo 434 de 2024, el conocimiento del asunto corresponde a la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia que comprometen garantías constitucionales fundamentales, como el debido proceso o la tutela judicial efectiva. 19.
En particular, la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA establece la procedencia del recurso extraordinario de revisión cuando se configure una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. Para que esta causal sea procedente, deben verificarse dos presupuestos: uno consistente en que la providencia impugnada no sea susceptible del recurso de apelación, y otro relacionado con la existencia de una nulidad sustancial generada en la propia sentencia. 20.
Esta corporación7 ha precisado que dichas nulidades no se limitan exclusivamente a las previstas de manera taxativa en el Código General del Proceso (CGP), sino que también comprenden aquellas que, desde una perspectiva constitucional, afectan gravemente el derecho al debido proceso o vulneran el principio de congruencia en la actuación judicial. 21.
En ese sentido, se han identificado, a título meramente enunciativo, ciertos supuestos que comprometen derechos fundamentales como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, «admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia8 bien sea por una condena extra, ultra o infra petita.»9. En consecuencia, esta causal tiene como propósito salvaguardar el núcleo esencial de las garantías procesales, cuando estas resultan afectadas por vicios insubsanables presentes en la sentencia que puso fin al proceso. 22.
Bajo ese contexto, de conformidad con la naturaleza y el objeto del recurso extraordinario de revisión, en esta oportunidad corresponde a la Sala determinar si la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en alguno de los vicios graves e insubsanables que configuran la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, esto es, si contiene una nulidad originada en la providencia misma que puso fin al proceso.
En tal sentido, no procede examinar las eventuales irregularidades atribuidas a la decisión de primera instancia, por cuanto el objeto del recurso se restringe a la revisión de la decisión definitiva e inapelable que resolvió el litigio. 23. El accionante considera que en el fallo de segunda instancia se incurrió en incongruencia, al omitir pronunciamiento sobre varios cargos formulados en el recurso de 7 Ver entre otras, la sentencia de unificación del 8 de mayo de 2018, expediente 1998-00153; y las del 7 de septiembre de 2018, Rad.
REV 2014-00440-00; 18 de agosto de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2017-02369-00; 26 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-25-000-2017-00852-00 (4598-17); y del 16 de octubre de 2025, Rad. 11001-03-25-000-2023- 00330-00 (4906-2023). 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014- 00440-00. 9 Sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-25-000-2017-00852-00 (4598-17). 7 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia apelación, específicamente lo relacionado con la negativa al subsidio familiar previsto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, el reajuste salarial del 20 %, la prima de actividad y las solicitudes de adición y nulidad de la sentencia de primera instancia. Asimismo, afirmó que la decisión del Tribunal vulneró su derecho al debido proceso y al principio de igualdad, al no valorar hechos jurídicamente relevantes ni resolver de manera expresa los planteamientos constitucionales expuestos, como las excepciones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad, ni efectuar un juicio de igualdad conforme a los precedentes constitucionales invocados, particularmente la sentencia SU-519 de 1997. 24.
No obstante, tras el estudio integral de la sentencia cuestionada, la Sala observa que el Tribunal sí abordó de manera sustancial los problemas jurídicos planteados, agrupando los reproches formulados en el recurso en torno a tres ejes temáticos que permitían estructurar adecuadamente el análisis del caso: subsidio familiar, prima de actividad e incremento salarial del 20 %. 25.
En cuanto al subsidio familiar, el Tribunal señaló que el actor solicitó su reconocimiento con fundamento en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000. Sin embargo, determinó que, conforme a las pruebas recaudadas, el matrimonio del demandante con la señora Yurley Andrea Navarro Tole se celebró el 25 de abril de 2015, cuando ya se encontraba vigente el Decreto 1161 de 2014.
Así, aun cuando el Consejo de Estado declaró la nulidad con efectos ex tunc del Decreto 3770 de 2009, lo cual implicó el restablecimiento temporal del artículo 11 del Decreto 1794, dicha vigencia solo cobijaba situaciones jurídicas no consolidadas entre el 14 de septiembre de 2000 y el 30 de junio de 2014. Al no acreditarse la existencia de un vínculo conyugal o una unión marital de hecho durante ese periodo, el órgano colegiado concluyó que no era procedente aplicar el régimen anterior.
En consecuencia, consideró ajustado a derecho el reconocimiento del subsidio familiar en sede administrativa conforme al régimen vigente al momento en que el actor acreditó los requisitos legales para acceder a dicha prestación. 26. Bajo estos presupuestos, se advierte que la decisión del Tribunal fue producto de un análisis argumentativo completo, que no incurrió en incongruencia ni omitió el examen de los reparos formulados en la apelación, pues valoró tanto los fundamentos normativos como el acervo probatorio en relación con la fecha de consolidación del vínculo familiar.
En ese sentido, no se configura la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, dado que no se vislumbra una nulidad originada en la sentencia misma por omisión de pronunciamiento o incongruencia frente a los aspectos debatidos. En la providencia se examinó expresamente el argumento del actor y lo desestimó con base en criterios de legalidad, temporalidad normativa y suficiencia probatoria, cumpliendo con el deber de motivación y con el principio de congruencia decisoria.
Así, el recurso de revisión no puede convertirse en una vía para reabrir el debate ya resuelto con sujeción al debido proceso y al marco jurídico aplicable. 27. En relación con el reajuste salarial del 20 %, el Tribunal explicó que este beneficio fue previsto exclusivamente para los soldados que, al 31 de diciembre de 2000, se encontraban vinculados como voluntarios bajo la Ley 131 de 1985, y que manifestaron su intención de incorporarse como soldados profesionales en el marco del régimen de transición establecido en el Decreto 1794 de 2000.
Como el actor fue incorporado 8 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia directamente como soldado profesional en el año 2006, sin haber ostentado la calidad de voluntario con anterioridad a dicha fecha, no le resultaba aplicable ese régimen transitorio. En este contexto, se consideró que no podía pretender beneficiarse de una norma dirigida a situaciones jurídicas distintas, en tanto no reunía los requisitos de origen ni de temporalidad que justifican el trato diferenciado reconocido a favor de quienes ya venían prestando servicio en condiciones menos favorables antes de la entrada en vigencia del nuevo régimen. 28.
Esta conclusión se sustentó en una interpretación sistemática del principio de igualdad en su dimensión material, recordando que este permite establecer distinciones normativas siempre que obedezcan a criterios objetivos, razonables y proporcionales. La diferenciación entre soldados voluntarios y soldados profesionales, así como frente a los demás rangos, se justifica en la jerarquía institucional, los requisitos de ingreso, las funciones asignadas y las condiciones del servicio.
Estas diferencias no configuran un trato discriminatorio ni una vulneración al artículo 13 de la Constitución, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional (sentencia C-057 de 2010) al analizar regímenes prestacionales especiales. En efecto, no procede un examen aislado de cada beneficio, ya que los regímenes especiales deben analizarse en su integralidad, y que las personas cobijadas por ellos deben someterse a su aplicación sin apelar a los derechos del régimen general.
En consecuencia, la pretensión del actor de obtener un reajuste salarial del 20 % fue denegada por no encuadrar en el supuesto normativo ni encontrarse cobijado por una situación que amerite inaplicación por vía de excepción de inconstitucionalidad o convencionalidad. 29. Por otro lado, el accionante reprocha un presunto desconocimiento de las providencias jurisprudenciales citadas en el recurso de apelación; sin embargo, la Sala reitera que la inobservancia del precedente no constituye, por sí sola, una causal de nulidad de la sentencia. Además, contrario a lo sostenido por el recurrente, el Tribunal sí se apoyó en la jurisprudencia aplicable al caso, en particular en la sentencia de unificación del 25 de abril de 201910, en la cual el Consejo de Estado analizó las diferencias en las partidas computables para la asignación de retiro entre soldados profesionales, oficiales y suboficiales, concluyendo que estas se basan en criterios funcionales, jerárquicos y contributivos válidos y, por ende, no contravienen el principio de igualdad. 30.
Dicho pronunciamiento reiteró que el legislador puede establecer tratos diferenciados cuando se basan en circunstancias objetivas y razonables, como sucede con los distintos grados dentro de la estructura jerárquica de la entidad, la naturaleza funcional de cada cargo y las bases sobre las cuales se efectúan los aportes al sistema pensional.
En este contexto, se ratificó que no existe igualdad entre sujetos ubicados en distintas situaciones de hecho, y que el trato desigual resulta constitucionalmente válido si responde a finalidades legítimas y proporcionales. Así las cosas, la decisión del Tribunal no desconoce el precedente, sino que se ajusta a su correcta aplicación, descartando la configuración de un defecto que pueda sustentar la nulidad prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA. 10 Sentencia de unificación CE-SUJ2-015-19 del 25 de abril de 2019, Rad. 85001-33-33-002-2013-00237-01 (1701-16). 9 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia 31.
En lo concerniente a la prima de actividad, el Tribunal advirtió que el Decreto 1794 de 2000 -norma especial aplicable al régimen de soldados profesionales- no contempla dicho emolumento como parte de su estructura prestacional. Además, justificó esta exclusión en la diferenciación objetiva existente entre los oficiales y suboficiales (a quienes sí les asiste este derecho) y los soldados profesionales, debido a sus distintas condiciones jerárquicas, funciones y requisitos de ingreso.
En esta línea, se descartó la existencia de una vulneración al derecho a la igualdad, al no tratarse de sujetos en condiciones equiparables. La decisión se fundamentó, entre otras, en la referida sentencia de unificación 25 de abril de 201911, en la que se explicaron las diferencias entre oficiales, suboficiales, agentes y soldados. 32.
Bajo ese panorama, es evidente que el Tribunal respondió expresamente a los argumentos del apelante sobre la prima de actividad, sin que exista omisión argumentativa ni incongruencia. En este contexto, el recurso de revisión no puede operar como mecanismo para reabrir la discusión sobre la interpretación normativa o sobre la valoración de los fundamentos constitucionales que ya fueron examinados por el juez de instancia, conforme al principio de legalidad y al debido proceso. 33.
Finalmente, en cuanto al reparo relacionado con la supuesta omisión del Tribunal al pronunciarse sobre la solicitud de nulidad de la sentencia de primera instancia, esta Sala considera que dicho argumento no tiene vocación de prosperar. Se advierte que los motivos que fundamentaron la solicitud de nulidad —relativos a presuntas deficiencias en la motivación y a la incongruencia del fallo— fueron abordados y resueltos de manera sustancial en el estudio del recurso de apelación. Así, el órgano colegiado no desconoció los planteamientos formulados, sino que los examinó dentro del análisis integral del caso, descartando la existencia de vicios que comprometieran el debido proceso o el principio de congruencia. 34.
Por lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí analizó los cargos formulados en la apelación. Aunque algunos de ellos fueron tratados de manera sintetizada y agrupada por materias afines12, no se advierte una omisión sustancial que configure una incongruencia que vicie de nulidad la sentencia. 35. En consonancia con ello, la causal invocada no se encuentra acreditada y, por tanto, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Condena en costas 36.
El artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 255 del CPACA, estableciendo un criterio objetivo para la imposición de costas, consistente en que estas deben imponerse al recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión. 11 Ibidem. 12 Sobre el particular esta Subsección en la sentencia de 16 de octubre de 2025, Rad. 11001-03-25-000-2023-00330- 00 (4906-2023), concluyó que «no es necesario estudiar punto por punto todos los reparos, cuando de manera compendiosa se pueden resolver varios cargos que traten sobre un tema en específico». 10 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00016-00 (0054-2025) Demandante: Luis Eduardo Muñoz Saravia 37.
En ese sentido, en el caso concreto, en principio procedería la imposición de costas al actor dado que se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, al no haberse acreditado su causación —toda vez que la parte accionada no intervino en el trámite del proceso—, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley III.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Eduardo Muñoz Saravia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001-33-35-008-2020-00260-01.
SEGUNDO. NO CONDENAR en costas al señor Luis Eduardo Muñoz Saravia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y ARCHIVAR el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.